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（天津市教育科學(xué)研究院）

區(qū)域教育治理體系改革取向與途徑

王海瑩

（天津市教育科學(xué)研究院）

在新的特殊轉(zhuǎn)型時期，區(qū)域教育不可避免呈現(xiàn)出新的特點。如何進行區(qū)域教育治理體系改革是區(qū)域教育發(fā)展的重要戰(zhàn)略任務(wù)。區(qū)域教育治理體系改革不是原來的以政治為主導(dǎo)的一元治理模式的修補，而是迎合時代潮流，以適應(yīng)全球環(huán)境的變化，實現(xiàn)區(qū)域教育治理體系改革。

一、區(qū)域教育治理體系改革背景和特點

1.區(qū)域教育治理體系改革背景

“治理”一詞受到廣泛關(guān)注始于1989年世界銀行組織在探討非洲問題時所運用的“治理危機（crisis in governance)”。進入21世紀，教育治理不僅是管理學(xué)科的顯學(xué)，而且政府日益進行治理體系的變革。治理受到廣泛重視的原因有：一方面是西方國家遇到的嚴重管理危機。二戰(zhàn)之后，重視國家福利的政府被看作是“超級保姆”，不僅機構(gòu)臃腫不堪，而且財政危機日益蔓延，致使社會與文化逐漸分裂。這樣的情況下，治理作為既重視政府功能，又充分發(fā)揮社會的合作的管理方式受到追捧。第二方面是社會進入知識經(jīng)濟時代之后，原有的市場機制在資源配置等方面發(fā)揮了重要作用，但也產(chǎn)生了諸多負面因素，因此，新的時代呼喚新的調(diào)節(jié)方式。教育治理作為國家治理的重要方面，毫無疑問會受到國際趨勢的影響。但是，教育治理又有其自身獨有特點，并非是對國家治理的亦步亦趨。

區(qū)域教育治理，一方面受到國際趨勢的影響，更重要的是區(qū)域社會發(fā)展和存在問題對于教育管理變革的訴求。

2.區(qū)域教育治理體系改革特點

區(qū)域教育體系內(nèi)涵非常豐富，一般來說，它有如下特點：

（1）制度性。它主要是進行教育治理所建立的制度體系，包括學(xué)校內(nèi)外部治理的制度安排以及教育領(lǐng)域的各種體制機制。

（2）系統(tǒng)性。一直以來，教育領(lǐng)域的體制改革可謂不斷，制定了好多規(guī)定和條例，但往往是流于形式，其結(jié)果是消解了制度的權(quán)威性。區(qū)域教育體系改革需要制度的連貫性和實施性相結(jié)合，以使教育體系保持系統(tǒng)性。

（3）區(qū)域性

隨著國家改革開放的深入，區(qū)域經(jīng)濟、教育、文化等方面存在著較大的差異，往往是經(jīng)濟越發(fā)達，教育發(fā)展水平也越高。國家教育改革與規(guī)劃鼓勵進行區(qū)域教育改革、研究與規(guī)劃，整體統(tǒng)一的教育改革與規(guī)劃顯然已經(jīng)不能適應(yīng)差異化的區(qū)域教育發(fā)展訴求。

總之，區(qū)域教育治理體系改革是指通過轉(zhuǎn)變區(qū)域教育行政機構(gòu)的職能定位，實現(xiàn)治理體系、“依法治教”體系及民主治理體系的變革。

二、區(qū)域教育治理體系改革取向

1.以生為本

學(xué)生既是教育主體，又是教育目的，以生為本的教育治理的終極價值是學(xué)生自由而又全面的發(fā)展。所以，就區(qū)域教育體制改革而言，就是要把學(xué)生作為教育治理改革的出發(fā)點，即在與所有事物相關(guān)的價值選擇中，把學(xué)生放在最為關(guān)鍵的位置，并把其置于整個教育活動之中。

2.公平正義

20世紀中葉，以羅爾斯的《正義論》為標志，“公平”與“正義”成為世界治理的核心概念，我國古代就有“天公平而無私，則美惡莫不覆；地公平而無私，則大小莫不載”。這里公平的含義與羅爾斯語境中的公平有相通之處，是指社會的精神和制度的秩序。就目前而言，“公平”和“正義”被公認為是社會的價值理想，是志高之善，正如博登海默所認為的，“公平”與“正義”多關(guān)注的是制度性的安排，它增進人類幸福與文化建設(shè)的價值。我國執(zhí)政黨從毛澤東的“全心全意為人民服務(wù)”到習(xí)近平的“中國夢”無不閃耀著對“公平正義”的不懈追求。區(qū)域教育治理以公平為價值，旨在解決區(qū)域教育領(lǐng)域中的突出問題，促進教育公平。只有區(qū)域教育實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)公平，才能滿足大多數(shù)人對教育的訴求。因此，區(qū)域教育治理體系改革，應(yīng)以公平和正義為邏輯出發(fā)點。

3.民主

現(xiàn)代教育應(yīng)是民主的教育，民主的本質(zhì)是教育自由，教育自由是指教育主體在教育中所擁有的自由權(quán)利，如學(xué)生自由選擇課程的權(quán)利、教師學(xué)術(shù)自由權(quán)、學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)等。沒有民主與自由，就很難激發(fā)學(xué)生、教師的主動性和創(chuàng)造性，教育就很難有活力，教育公平與質(zhì)量就很難實現(xiàn)。區(qū)域教育治理中的權(quán)力民主可以遏制過度行政化。也就是說，區(qū)域教育治理中的民主對過度行政化起到制約作用，“教育治理中的民主”可以帶來更多的“教育民主”。教育治理的目的并非是對教育主體的束縛，而是體現(xiàn)民主，發(fā)展民主，保護民主。

4.依法治教

健全與完善教育法律是加強依法治教的首要環(huán)節(jié)，法律之上是依法治教的核心，也就是說，一切組織、個人不能有逾越法律的特權(quán)，把發(fā)揚民主作為依法治教的工具，只有建立民主的體制與秩序，才能體現(xiàn)大多數(shù)人的意志，法制行政是依法治教的題中之意，法制行政就是指政府的行政活動必須在法律框架之內(nèi)。依法治教是黨領(lǐng)導(dǎo)下的治理教育的基本方略，十八屆四中全會提出全面推進依法治教。傳統(tǒng)教育管理往往以“命令”等垂直型的管理方式為主，而依法治教是以協(xié)商和平衡為主的橫向治理模式。因此，區(qū)域教育治理體系應(yīng)順應(yīng)時代潮流，實現(xiàn)教育治理體系改革的法制化。

總之，“以生為本”、“公平正義”、“民主”與“依法治教”既是區(qū)域教育治理體系改革的價值取向，也是一種思維方式，應(yīng)基于區(qū)域?qū)嶋H情況進行理性思考。

三、區(qū)域教育治理體系改革途徑

區(qū)域教育治理體系改革要弄清楚兩個問題：教育主體是誰，教育主體之間存在著怎樣錯綜復(fù)雜的關(guān)系，也就是主體之間的權(quán)利、義務(wù)與權(quán)力、責(zé)任的界定。換言之，區(qū)域教育治理體系的改革，既要清楚主體結(jié)構(gòu)間的關(guān)系變化，也要弄清楚他們之間關(guān)系的制度安排。

1.政府權(quán)力的“下放”與“轉(zhuǎn)移”

目前各個學(xué)校正在制定的章程，就是學(xué)校在自主辦學(xué)的基礎(chǔ)上，對學(xué)校自身進行的校本管理，“學(xué)校自治”是政府權(quán)力“下移”的趨勢體現(xiàn)。“學(xué)校自治”本質(zhì)上把決策權(quán)下放給學(xué)校，這樣使學(xué)校脫離對政府的服從與依附，形成“自主治理、自我約束、社會監(jiān)督”的治理體系，實現(xiàn)學(xué)生的教育需求，促進學(xué)生健康發(fā)展。社會組織作為第三方機構(gòu)，在某些方面可以彌補政府的不足，對社會利益的表達、政府決策的糾偏等發(fā)揮重要作用。例如，在天津“十三五”規(guī)劃中對第三方機構(gòu)的角色定位、職責(zé)及運行機制等進行了明確的規(guī)定。

2.學(xué)校自治與內(nèi)部治理體系改革

學(xué)校層面上的治理也是教育治理中重要的一部分，內(nèi)部治理體系改革，其實質(zhì)是建設(shè)自主治理的現(xiàn)代學(xué)校制度，體現(xiàn)在操作層面上是學(xué)校章程的制定。

（1）實現(xiàn)共同治理

共同治理是指多元利益相關(guān)主體共同治理學(xué)校。學(xué)校治理主體既包括學(xué)校管理者、教師、家長及學(xué)生，又包括社會組織、企業(yè)及專家。健全校內(nèi)事務(wù)共同治理的制度，優(yōu)化決策模式和程序，使學(xué)校的決策遵循法治、民主及科學(xué)化的程序，避免主管領(lǐng)導(dǎo)拍腦袋獨斷決策。凡是涉及學(xué)校發(fā)展規(guī)劃以及與師生利益相關(guān)的重大事項，都要在聽取利益相關(guān)者意見的基礎(chǔ)上，經(jīng)過第三方可行性評估，再進行共同決策。

（2）完善師生參與學(xué)校治理制度

完善師生參與治理的教職工代表大會制度，充分發(fā)揮師生在學(xué)校治理中管理與監(jiān)督的作用。拓展教職工對學(xué)校工作的建議權(quán)、評議權(quán)。特別是在高等學(xué)校，應(yīng)拓寬學(xué)生參與學(xué)校治理的渠道，校務(wù)委員會應(yīng)有一定數(shù)額的學(xué)生參與，探索師生參與學(xué)校治理的制度與機制。

區(qū)域教育治理體系改革從區(qū)域社會現(xiàn)狀出發(fā)，基于區(qū)域政治、經(jīng)濟、文化及社會等方面進行綜合性的教育治理體系改革，應(yīng)關(guān)注這些因素對教育的影響以及它們之間的相互作用，并依據(jù)社會發(fā)展需求進行區(qū)域教育治理體系改革，以協(xié)調(diào)區(qū)域教育發(fā)展與地方社會發(fā)展的關(guān)系。因此，區(qū)域教育治理體系改革支點是共同治理，“以生為本”、“公平正義”及“依法治教”是其精髓。在區(qū)域教育治理體系的改革中，民主既是價值，也是途徑。相信政府權(quán)力下移、學(xué)校自治、共同治理等規(guī)劃與舉措會帶來區(qū)域教育治理體系變革的全新面貌，會帶來大多數(shù)人滿意的優(yōu)質(zhì)教育。