楊正輝

（泰州市發(fā)展和改革委員會，江蘇 泰州 225300）

泰興市關(guān)于農(nóng)民 “市民化”的路徑探索

楊正輝

（泰州市發(fā)展和改革委員會，江蘇 泰州 225300）

文章分析了泰興市農(nóng)民市民化的現(xiàn)實基礎(chǔ)、制約因素，提出以規(guī)劃為引領(lǐng)，以產(chǎn)業(yè)為支撐，以創(chuàng)新為動力，以民生為根本，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，促進社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)全市城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步實現(xiàn)農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化。

農(nóng)民；市民化；城鄉(xiāng)一體化

農(nóng)民市民化，簡單理解就是身份變更，但其本質(zhì)涉及到土地、就業(yè)、醫(yī)療、社保、教育、戶籍等諸多領(lǐng)域，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就。泰興市位于江蘇省中部、長江下游北岸，總面積1172平方公里，轄下16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道，共有57個居委會，298個村委會，2013年末常住人口107.6萬，其中農(nóng)村人口48.7萬。近年來，泰興市不斷加強制度改革創(chuàng)新，積極推進城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、資源配置、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、就業(yè)社保和社會管理一體化建設(shè)，通過以城帶鄉(xiāng)，促進城鄉(xiāng)和諧發(fā)展，共同進步，努力探索農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化的健康發(fā)展之路。

1　農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化的現(xiàn)實基礎(chǔ)

近幾年來，泰興市以規(guī)劃建設(shè)為龍頭，著力解決農(nóng)村基礎(chǔ)薄弱、發(fā)展滯后問題，農(nóng)村經(jīng)濟社會取得長足發(fā)展。

（1）城鄉(xiāng)規(guī)劃不斷完善，確立了農(nóng)民市民化的發(fā)展方向。一是抓好城鄉(xiāng)總體規(guī)劃編制。高起點、高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量地修編全市總體規(guī)劃，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共事業(yè)普及和社會民生等多規(guī)合一，并不斷完善重大基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和各類專業(yè)規(guī)劃，努力實現(xiàn)城市與農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、國土利用、社會事業(yè)、生態(tài)環(huán)境保護等各類專項規(guī)劃的全面對接，做到規(guī)劃一張圖，全局一盤棋。二是穩(wěn)步推進鎮(zhèn)村規(guī)劃編制。按照新農(nóng)村建設(shè)的要求，組織編制鎮(zhèn)村布局規(guī)劃，全面完成村莊建設(shè)規(guī)劃和平面布局規(guī)劃編制任務(wù)。三是積極編制“一區(qū)四園”規(guī)劃。本著“企業(yè)集中、產(chǎn)業(yè)集聚、資源集約”的工業(yè)化發(fā)展理念，圍繞建設(shè)新型濱江生態(tài)工貿(mào)城，以調(diào)整布局、提升層次、搞活投資為目標(biāo)，編制了泰興經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、虹橋工業(yè)園區(qū)概念性規(guī)劃和泰興經(jīng)濟開發(fā)區(qū)行政商務(wù)中心、黃橋工業(yè)園區(qū)、城東工業(yè)園及配套服務(wù)區(qū)、虹橋新城、農(nóng)產(chǎn)品加工園區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃。

（2）小城鎮(zhèn)建設(shè)加快推進，打造了農(nóng)民市民化的發(fā)展平臺。全市加強土地資源合理配置，確定了第二次土地利用總體規(guī)劃修編的新增建設(shè)用地分配方案、規(guī)模邊界和擴展邊界空間布局方案，合理布局城鄉(xiāng)各業(yè)用地，加快“萬頃良田建設(shè)工程”。大力實施沿江一體化開發(fā)建設(shè)，不斷加大沿江岸線、碼頭和其他各類資源整合力度，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐，建立聯(lián)動開發(fā)機制，推動沿江開發(fā)向縱深發(fā)展。全市確立了“三城四片區(qū)”的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展格局，突出中心城市的發(fā)展核心作用，加快建設(shè)黃橋小城市和虹橋新城，實行“一體兩翼”統(tǒng)籌發(fā)展，放大東西兩極的輻射力、帶動力。

（3）農(nóng)村環(huán)境不斷優(yōu)化，創(chuàng)造了農(nóng)民市民化的宜居條件。泰興市著力調(diào)整、優(yōu)化交通發(fā)展布局，以農(nóng)村公路建設(shè)為抓手，構(gòu)建通達的農(nóng)村公路網(wǎng)絡(luò)，提升農(nóng)村公路通行能力。從2003年以來，全市共新建和改造市、鄉(xiāng)、村各等級公路1600多公里，改建各等級公路橋梁180多座，累計投入10多億元，全市所有的行政村都實現(xiàn)了等級公路通達。積極開展以農(nóng)村環(huán)境綜合整治為主要抓手的新農(nóng)村建設(shè)，努力改變農(nóng)村“臟、亂、差”的面貌。通過創(chuàng)建環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)、衛(wèi)生鎮(zhèn)、生態(tài)村、衛(wèi)生村、康居示范村、清潔文明生產(chǎn)企業(yè)，推動全市農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護不斷上新臺階。繼2005年創(chuàng)建成國家級生態(tài)示范區(qū)、2006年創(chuàng)建成江蘇省生態(tài)農(nóng)業(yè)市后，泰興市成功創(chuàng)建2個國家級生態(tài)鎮(zhèn)，2個省級衛(wèi)生鎮(zhèn)，7個江蘇省環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)，20個省級生態(tài)村。

（4）社會保障不斷完善，彰顯了農(nóng)民市民化的本質(zhì)要求。養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育五大險種參保人數(shù)分別達到12.81萬人、17.95萬人、8.19萬人、13.96萬人和9.92萬人，泰興、黃橋兩鎮(zhèn)居民基本實現(xiàn)醫(yī)保全覆蓋，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險覆蓋所有行政村，參保繳費14.2萬多人，累計參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險25.4萬人，覆蓋率達80%［1］。

（5）社會事業(yè)全面進步，提升了農(nóng)民市民化的建設(shè)水準(zhǔn)。全市加大教育改革發(fā)展力度，切實強化教育管理，不斷提高教師隊伍素質(zhì)，有效促進教育均衡。全市殘疾兒童入學(xué)率為98.6%，小學(xué)鞏固率保持100%，初中鞏固率達99.9%，初升高入學(xué)率為97.6%［1］。通過財政投入、吸引民資、社會捐贈等多種途徑，投入1000多萬元用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站建設(shè)，新增鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化陣地面積7000多平方米。全市80%以上的行政村建成了村文化室，建成“農(nóng)家書屋”200多個，農(nóng)村文化基礎(chǔ)設(shè)施有了較大改善。以爭創(chuàng)省“十一五”人口協(xié)調(diào)發(fā)展先進市為主線，著力穩(wěn)定低生育水平，全市出生人口性別比為100：110.32，出生率為4.8‰，人口自然增長率為-1.13‰［1］。醫(yī)療扶助水平進一步提升，全市累計建成達標(biāo)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心27個，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站228個。

2　農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化的制約因素

由于歷史的長期積累，城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展存在較大的差別，要從根本上實現(xiàn)農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)化，還存在諸多制約因素。

（1）觀念的制約。當(dāng)前，農(nóng)村空心化、農(nóng)業(yè)兼業(yè)化、農(nóng)民老齡化的趨勢日趨嚴(yán)重，泰興市農(nóng)村青壯年外出務(wù)工、陪讀和老年人留守務(wù)農(nóng)、護院的現(xiàn)象已成常態(tài)。年長者家園故土的懷舊情結(jié)和日出而做、日落而歇的生活模式造就了農(nóng)村老人不愿進城，年青人則心存“拆遷暴富”的思想不愿輕易放棄農(nóng)村房產(chǎn)和土地，這從根本上制約了農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)變。

（2）制度的缺失。在城市化建設(shè)中，權(quán)力和利益在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中分配失衡，農(nóng)民沒有真正的土地所有權(quán)，政府通過推進土地占補平衡政策獲得用地指標(biāo)，招標(biāo)拍賣獲得的土地出讓收入相當(dāng)可觀，但最大的收益者不是農(nóng)民。失地農(nóng)民在戶籍轉(zhuǎn)換的過程中，雖然戶口轉(zhuǎn)成非農(nóng)，卻沒有得到市民的同等待遇。顯然，農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化中，還存在制度缺失問題，整個社會的公共利益、服務(wù)均等化還處于起步階段。

（3）保障的有限。改革開放以來，農(nóng)民改變了面朝黃土背朝天的傳統(tǒng)作業(yè)模式，紛紛走出農(nóng)村、走進城市，用勤勞的雙手發(fā)家致富，成為城市建設(shè)的生力軍。但在就業(yè)、教育、醫(yī)療、社保等諸多方面，由于受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的限制，得不到公平的保障，往往成為社會的弱勢群體，因病致貧、因?qū)W致困的現(xiàn)象時有發(fā)生，規(guī)劃滯后的城市公共資源面對龐大的市民化農(nóng)民往往力不從心，導(dǎo)致弱勢群體更弱勢。

3　農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化的努力方向

黨的十八屆三中全會提出要健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果［2］。全市把加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局作為根本要求，以規(guī)劃為引領(lǐng)，以產(chǎn)業(yè)為支撐，以創(chuàng)新為動力，以民生為根本，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，促進社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)全市城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步實現(xiàn)農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化。

（1）推進觀念轉(zhuǎn)變，切實賦予農(nóng)民公平的身份與地位。現(xiàn)階段農(nóng)民從鄉(xiāng)村到城市的遷徙，只是完成了橫向的水平位移，只是簡單的“被市民化”，遠沒有實現(xiàn)農(nóng)民的經(jīng)濟、政治、社會地位的縱向提升。消除身份歧視，讓農(nóng)民站在一個公平的社會舞臺上，通過公共資源共享化、社會服務(wù)同質(zhì)化、保障措施一體化，重點是切實促進農(nóng)民增收致富，共享改革紅利，著力破除體制機制束縛，推動城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型提質(zhì)發(fā)展。加快農(nóng)業(yè)人口市民化步伐，探索建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機制，實現(xiàn)財政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤。推動戶籍制度與基本公共服務(wù)制度聯(lián)動改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，著力健全居住證制度，推進按常住人口實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素流動機制，積極推進承包經(jīng)營權(quán)抵押融資試點，建設(shè)覆蓋全市的四級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺。建立農(nóng)民宅基地退出補償機制。

（2）推進城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化，構(gòu)建農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展框架。充分體現(xiàn)長三角都市圈一體化建設(shè)，對城鎮(zhèn)建設(shè)和鄉(xiāng)村民居建設(shè)作出總體規(guī)劃，合理確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村數(shù)目，有效撤并整合，全市形成中心城區(qū)——副中心——重點鎮(zhèn)——一般鎮(zhèn)的四級城鎮(zhèn)等級結(jié)構(gòu)，最大限度地推進集中居住。組織編制交通、供電、通訊、供水、燃?xì)狻⑽鬯幚淼葘ｍ椧?guī)劃和功能區(qū)發(fā)展規(guī)劃，有針對性地解決影響與制約經(jīng)濟社會均衡發(fā)展的突出問題，構(gòu)建覆蓋全局的發(fā)展脈絡(luò)。

（3）推進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化，增強農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)機會。以國家產(chǎn)業(yè)政策為導(dǎo)向，著眼于泰興市在長三角地區(qū)的空間位置，按照城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化的要求，科學(xué)安排城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，打破現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和工作片區(qū)劃，實行區(qū)域化分工，差別化發(fā)展，加快公共服務(wù)平臺建設(shè)，通過政策引導(dǎo)、資源整合，形成較為合理的產(chǎn)業(yè)布局，構(gòu)筑整體發(fā)展優(yōu)勢。主要構(gòu)建四大產(chǎn)業(yè)片區(qū)：東部產(chǎn)業(yè)片區(qū)，功能定位為全市重要的工業(yè)集聚區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)基地、旅游業(yè)重點景區(qū)；南部產(chǎn)業(yè)片區(qū)，功能定位為全市重要的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地；西部產(chǎn)業(yè)片區(qū)，功能定位為沿江以制造業(yè)、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)為主的生產(chǎn)力密集區(qū)，全國精細(xì)化工及專用化學(xué)品研發(fā)和生產(chǎn)基地，長江下游以港口碼頭和制造業(yè)為基礎(chǔ)的重要物流基地；北部產(chǎn)業(yè)片區(qū)，功能定位為蘇中蘇北農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、交易、物流集散基地，生態(tài)農(nóng)業(yè)觀光旅游發(fā)展重點區(qū)域，人居環(huán)境優(yōu)美、可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)。以產(chǎn)業(yè)帶動就業(yè)，促進農(nóng)民就地、就近致富增收。

（4）推進城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件。一是加快農(nóng)村公路建設(shè)。進一步加快居民集中居住點道路建設(shè)和縣道網(wǎng)不達標(biāo)項目改造。著力抓好農(nóng)村公路與干線公路、高速公路的連網(wǎng)暢通，著力提升通村公路的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和通行能力。在集中居住點、農(nóng)村人流物流密集區(qū)建設(shè)候車亭、招呼站牌，確保全市所有規(guī)劃居民集中居住點全部通客運班車，形成市、鎮(zhèn)、村三級農(nóng)村客運站點網(wǎng)絡(luò)體系。二是加強小城鎮(zhèn)建設(shè)。加大市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政對小城鎮(zhèn)建設(shè)投入力度，加快集鎮(zhèn)建設(shè)步伐。合理布局、建設(shè)集鎮(zhèn)住宅小區(qū)，逐步將集鎮(zhèn)居民的分散居住變?yōu)榧信c分散居住結(jié)合，減少分散居住的比例。三是加強村莊建設(shè)管理。因地制宜按規(guī)劃組織實施村民建房、村莊道路、供水排水、生活垃圾、綠化等設(shè)施建設(shè)，積極開展村莊“八亂”綜合整治。四是加強農(nóng)村環(huán)境保護。加強農(nóng)村飲用水水源地保護和水質(zhì)改善。全面推廣組保潔、村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運、市處理的垃圾無害化處理模式，加大農(nóng)村改廁工作力度，大力發(fā)展農(nóng)村戶用沼氣。以保護和恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)功能為重點，加強對濕地和重要人文資源、自然資源的保護，加大村莊綠化、庭院綠化、通道綠化、農(nóng)田林網(wǎng)化建設(shè)力度，推進生態(tài)養(yǎng)殖，營造人與自然和諧的生態(tài)環(huán)境。

（5）推進城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化，構(gòu)建城鄉(xiāng)均等的服務(wù)機制。一是均衡發(fā)展教育事業(yè)。積極調(diào)整優(yōu)化學(xué)校布局，加強農(nóng)村師資建設(shè)，鼓勵教師到農(nóng)村學(xué)校任教，實行城區(qū)學(xué)校掛鉤幫扶農(nóng)村薄弱學(xué)校和城鄉(xiāng)教師掛職任教的“雙掛”措施。公辦小學(xué)、初中招生嚴(yán)格實行免試就近入學(xué)，控減不規(guī)則流通。健全家庭貧困學(xué)生資助體系，落實義務(wù)教育免收學(xué)雜費、免費發(fā)放教科書、補助貧困寄宿生、高校學(xué)生生源地助學(xué)貸款等惠民政策。二是健全公民健康保障體系。提升疾病防控能力，建立健全全市聯(lián)網(wǎng)的公共衛(wèi)生信息系統(tǒng)，確保公共衛(wèi)生信息反應(yīng)及時暢通。打造市、鄉(xiāng)、村三級醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，努力實現(xiàn)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)全覆蓋。三是加強文化體育建設(shè)。實現(xiàn)鎮(zhèn)有綜合文化站，村有文化室，全面建成“農(nóng)家書屋”。提高有線電視普及率，實現(xiàn)數(shù)字電視整體轉(zhuǎn)換。加快推進文化信息資源共享工程，建立和完善公共文化電子政務(wù)系統(tǒng)。建設(shè)農(nóng)村體育健身設(shè)施，廣泛開展農(nóng)民體育運動。四是提高全民科技素質(zhì)。加強科普設(shè)施建設(shè)，充分整合資源，建好各級科普教育基地和科普示范基地，提升全民科技綜合素質(zhì)。

（6）推進城鄉(xiāng)就業(yè)和社會保障一體化，實現(xiàn)無差別就業(yè)和社保。一是積極促進農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)。建立城鄉(xiāng)平等的就業(yè)制度，建立健全統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)管理服務(wù)制度，將穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)村富余勞動力納入城鎮(zhèn)社會保障體系。制定城鄉(xiāng)勞動力專項能力免費培訓(xùn)制度，積極實施培訓(xùn)資源的有機整合，建立標(biāo)準(zhǔn)化、現(xiàn)代化、規(guī)?；膶ｍ椖芰ε嘤?xùn)基地。建立健全面向城鄉(xiāng)各類勞動者的創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)體系，實施全方位、多層次、多角度的免費創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)。二是不斷完善農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。切實解決老農(nóng)保、新農(nóng)保和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險三者之間的銜接，確保純農(nóng)戶和農(nóng)民參保率不低于80%。三是著力提升醫(yī)保和低保水平。推進“三保合一”的醫(yī)療保障制度，使新型農(nóng)村合作醫(yī)療、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險與城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險的管理體制、運行機制相銜接，逐步使城鄉(xiāng)居民享受到公平、合理的醫(yī)療保障。加大工傷保險推動力度，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)用人單位和城鎮(zhèn)用人單位的農(nóng)民工全部納入工傷保險。努力實行城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟社會發(fā)展相同步，不斷提高城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。

［1］泰興市統(tǒng)計局.2013年泰興市統(tǒng)計年鑒［R］.

［2］中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定［Z］.中國合作經(jīng)濟，2013，（11）：7-18，19.

（責(zé)任編輯劉紅）

Taixing’s Exploration on the Path of Farmers’Citizenization

YANG Zheng-hui

（Taizhou Development And Reform Committee，Taizhou Jiangsu 225300，China）

This paper has a nalyzed the realistic foundation and restraining factors of farmers’citizenship in Taixing.It points out that we should accelerate the transformation of economic development and promote the transformation of social structure by using plan as the guide，industry as the support，innovation as the driving force，and people’s wellbeing as the foundation，in order to realize the coordinated development between economy and society in both urban and rural areas of Taixing，and gradually realize the farmers’citizenship.

farmers；citizenization；the intergation of urban and rural areas

D422.7

B

1671-0142（2015）02-0031-03

楊正輝（1977-），男，江蘇泰興人，經(jīng)濟師.