林燕

（泰州市財政局，江蘇 泰州 225300）

淺析財政支出管理改革

林燕

（泰州市財政局，江蘇 泰州 225300）

目前我國財政管理一直存在重組織收入、輕支出管理，重資金、輕項目的現象。財政支出越位與缺位現象長期并存，財政支出管理存在分配方法不合理、預算約束軟化等問題，造成財政資金使用效率不高，甚至浪費現象嚴重。文章對當前財政支出的管理現狀進行了分析，并提出了一些改進的方法和建議。

財政；管理；支出；改革

多年來，我國的財政管理，特別是地方財政管理的重心一直在收入上，重組織收入、輕支出管理的現象在各地不同程度地存在。增加收入固然重要，但控制支出，加強管理，提高財政資金使用效益也同樣重要。因此，如何進一步深化財政支出管理改革，提高資金使用效益已成為當前財政工作的一個重要課題。

1　當前財政支出管理現狀

隨著經濟的不斷發(fā)展，我國財政實力也日益增強。近年來，從中央到地方在支出管理上盡管采取了一些措施，但“越位”和“缺位”的現象依然存在，造成這些問題的原因是多方面的，有主觀方面的，更多的還是客觀方面的。

1.1財政支出 “越位”和 “缺位”并存

長期以來，在財政支出的供給上仍然沿襲了計劃經濟體制下的管理模式，管了許多不該管的事，又有許多該管的事沒有管好?！跋纫Y金，再做項目”，是一些部門編制預算的通病，在年末編報部門預算草案時，只是根據地方性文件的規(guī)定、政府會議紀要或者部門的工作計劃，就提出專項支出的用款額度，等到下一年度人大及財政部門批復預算之后才確定項目、分配資金。預算缺乏預見性，與部門法定職責和重點工作計劃不能匹配甚至背道而馳。審計署《國務院關于2013年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》指出，財政資金申報中存在虛報冒領問題，部分項目單位和個人采取虛構項目、偽造申報材料等方式騙取財政資金。如南充鑫泓建材有限責任公司和四川安格兒建材有限責任公司2012年以來，虛構項目、私刻印章、偽造公文、虛開發(fā)票，騙取中央基建投資補助1240萬元；黑龍江百禾食品有限公司在未向銀行貸款的情況下，偽造銀行公章、銀行法定代表人名章、貸款合同、保證合同等，申報2013年林業(yè)貸款貼息104.1萬元，審計指出后當地財政局未向企業(yè)撥付。還有一些主管部門和工作人員出于地方或部門利益，審核把關不嚴，有的甚至默許弄虛作假的行為。如濱州、新泰、寧陽的交通運輸局默許當地3家公共汽車公司虛報車輛和運營里程，2010年至2013年騙取成品油價格補助1.06億元，其中340.67萬元被當地交通運輸局占用。

我省某市審計局在對區(qū)級財政決算審計時發(fā)現，部分區(qū)年初編制預算時，對一些有上級撥入專項資金的部門，如：民政、水利、勞動、計委等，只安排人員經費，公用經費安排甚少，有的甚至不予安排。由于財政安排資金不足，正常運轉所需經費得不到保障，這些部門只能挪用專項資金用于彌補經費不足，造成專項資金不能按財政法規(guī)規(guī)定“?？顚Ｓ谩薄３霈F這種問題的原因主要是部門領導、財務管理人員“專款專用”意識不強，專項資金經常被認為是部門靈活使用的資金。

上述現象出現的原因在于原本應該由政府承擔的財政支出卻投入不足甚至沒有投入，造成了支出的缺位。

1.2財政分配方法不合理，財政資金浪費嚴重

我國目前在預算編制方法上還比較粗放。財政在支出分配上長期采用基數法，較少分析原基數的合理性及增支相關可比性和必要的數理量化，支出預算編制不細化，結果造成一些支出項目超支嚴重，而另一些支出項目結余過大。這種方法甚至形成財政支出只能增不能減的怪現象，導致財政支出逐年上升。

國家審計署在對教育部2013年度預算執(zhí)行情況和其他財政收支情況進行審計時發(fā)現：（1）2013年，所屬中央電化教育館（以下簡稱電教館）未經充分可行性論證，申報項目預算3020萬元，至年底實際支出8.6萬元，結轉3011.4萬元；1個項目申報預算440萬元，項目完成實際支出13.75萬元，多申報426.25萬元。（2）2013年，部本級和所屬國家漢語國際推廣領導小組辦公室、中國傳媒大學、北京科技大學、國際交流協(xié)會等4家單位擴大范圍列支與項目無關支出，涉及金額共計23817.02萬元。（3）2013年，所屬清華大學、北京師范大學、北京交通大學等6家單位采取以撥作支等方式多列支出共計8366.30萬元，資金浪費觸目驚心。

1.3財政預算約束軟化

盡管我國自1995年起就頒布實施了《預算法》，但對財政支出方面規(guī)范和約束的彈性較大，實際執(zhí)行的效果不理想，依法理財、依法進行支出管理的氛圍尚未形成。經費使用過程中非凡財經制度的現象時有發(fā)生。主要表現為一是“三公”經費和會議費管理使用不嚴格。在因公出國（境）方面、公務用車方面、公務接待方面、會議費方面都有體現，如，2013年度中央預算單位14個部門本級和54個所屬單位超標準、超預算或超范圍列支出國（境）費用3229.53萬元，其中國資委及其30個所屬單位918.66萬元、中科院的4個所屬單位891.05萬元、海洋局及其2個所屬單位377.26萬元；二是違規(guī)建設樓堂館所或超標準占用辦公用房。如，2013年4月，林業(yè)局所屬大興安嶺林業(yè)集團公司投資1.45億元建設三亞接待處項目，還曾挪用5000萬元棚戶區(qū)改造相關資金用于購置土地等（審計署審計結果公告2014年第20號《中央部門單位2013年度預算執(zhí)行情況和其他財政收支情況審計結果》）。

1.4財政支出管理方法有待改進

目前支出管理方法帶有明顯的行政色彩，市場化程度低，機關后勤服務社會化改革進程緩慢，導致財政支出管理缺乏成本化和效益化。

2　造成當前管理現狀的原因分析

2.1財政支出管理改革的思路不明

長期以來，由于受到“重收輕支”理財觀念的影響，財政支出管理改革一直沒有引起相關財政改革專家的重視，財政支出管理與財政收入管理改革相比較，改革主要集中在具體的支出方法和支出的財務管理等微觀層次上，財政支出管理的核心問題——支出預算管理改革卻一直處于研究探討階段，沒有取得實質性進展。

2.2財政支出管理改革的阻力大

財政支出改革本身是對分配格局的調整，涉及到部門、單位的既得利益。因此，對部門、單位有利的改革就容易得到支持而順利實施，而有可能削弱部門、單位既得利益的改革措施往往支持的積極性不高，甚至遭到反對。

2.3現行財政體制關系尚未理順

現行財政管理體制下，一方面，財權與事權不配套，存在上面定政策，下面出票子的現象；另一方面，上級政府或部門發(fā)文明確的法定支出項目過多，定比例、定增幅，地方政府和財政較難執(zhí)行。這些情況加劇了相關部門與財政的矛盾，從而在一定程度上制約了財政支出管理優(yōu)化工作的推行。

3　財政支出管理改革的方向和途徑

針對當前財政支出管理中存在的若干問題，按照中國特色的社會主義市場經濟的要求，財政支出應當改革目標模式，要著重樹立公共財政觀念，以規(guī)范財政支出管理為核心內容、以調整支出結構為主要方式、以建立公共財政為根本目標。

3.1進一步推進部門預算管理改革

首先，改革預算編制方法，提高預算的科學性。一要細化預算，預算指標要細化到具體的支出部門、單位和項目，增強預算的透明度；二要推進預算編制方法改革，全面推行零基預算，一切從“零”開始，提高預算分配的公正性、規(guī)范性和合理性；三要研究編制滾動預算，提高預算的預見性。其次，強化預算執(zhí)行，提高預算到位率。財政部門要切實轉變職能，從過去片面注重“分錢”中解脫出來，加大預算管理和監(jiān)督檢查力度，做好跟蹤問效和績效評價工作［1］。第三，實行綜合財政預算。要進一步加強非稅收入管理，規(guī)范收費秩序。各項非稅收入均要納入財政預算統(tǒng)一管理，編制綜合財政預算，實行預算內、預算外資金統(tǒng)一管理、統(tǒng)一核算的模式，提高資金的使用效益。

3.2進一步推進財政支出結構改革

按照公共財政理論，嚴格區(qū)分哪一種是政府行為，哪一種是市場行為，只有政府行為才是財政資金供給范圍，凡通過市場調節(jié)即市場行為的事項，政府不再介入，進一步凈化財政支出內容［2］。對地方財政而言，具體來說，就是要繼續(xù)削減對一般競爭性領域、企業(yè)的經營性發(fā)展項目、應用性研究項目和可以利用社會資金發(fā)展的事業(yè)投資的支出，把有限的財政資金用于保證科教、農業(yè)、社保、環(huán)保、文化、衛(wèi)生等公共事業(yè)發(fā)展，以及關系到地方發(fā)展、穩(wěn)定的重點支出需要，逐步改善財政“越位”和“缺位”并存的問題。

3.3進一步推進財政支出管理方法改革

一是大力推行政府采購。逐步擴大政府采購的范圍和規(guī)模，完善政府采購的運行機制，將政府采購信息統(tǒng)計和信息公告制度納入常態(tài)化管理，進一步發(fā)揮政府采購的集中和節(jié)約效應［3］。二是按照市場經濟的要求，不斷改革和完善對人、車、會議等重點支出的管理方法。三是加強財政專項資金管理。目前，財政專項資金項目多、規(guī)模大，在實施國家宏觀調控方面起著重要作用。但是，由于缺乏統(tǒng)一、科學的分配管理制度，致使資金在分配上存在著很大的隨意性，監(jiān)督管理方法落后，資金使用效益低下。因此，要按照市場經濟的要求，引進項目管理辦法，建立專項資金項目庫，從項目的引進、評估、立項、運行和驗收等多種環(huán)節(jié)對項目進行全程跟蹤管理，進一步提高專項資金的使用效益，發(fā)揮專項資金分配在促進經濟和社會發(fā)展中的宏觀調控作用。

［1］彭莉莉.淺議財政績效評價工作［J］.行政事業(yè)資產與財務，2013，（6）：26-27.

［2］樓繼偉.深化財稅體制改革建立現代財政制度［J］.求是，2014，（20）：24-27.

［3］趙軍，李琛，李喜洲.政府采購制度實踐與改革政策建議［J］.中國財政，2015，（2）：42-43.

（責任編輯劉紅）

Brief Analysis of the Fiscal Expenditure Management Reform

LIN Yan

（Taizhou Bureau of Finance，Taizhou Jiangsu 225300，China）

Current financial management has always been such problems∶valuing income and capital，neglecting expenditure management and project.A long existing phenomenon lies in the offside and absence of fiscal expenditure.Some matters about unreasonable allocation method and soft budget constraint appear in the management of finance expenditure.Capital usage efficiency is not high and waste on capital is serious.This passage put forward some methods and suggestions on the basis of current management status.

finance；management；expenditure；reform

F812.45

B

1671-0142（2015）02-0039-03

林燕（1971-），女，江蘇泰興人，財稅經濟師.