都艷兵

（西南政法大學(xué)，重慶 401120）

風(fēng)險、治理與法治

都艷兵

（西南政法大學(xué)，重慶 401120）

當前，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化已經(jīng)成為中國改革理論和實踐面臨的重大問題。中國已步入高風(fēng)險社會，風(fēng)險來源具有多樣性和復(fù)雜性，制度風(fēng)險突出，全球化更放大了中國社會面臨的風(fēng)險。風(fēng)險社會的出現(xiàn)使得風(fēng)險治理所賴以存在的基礎(chǔ)被動搖和顛覆，風(fēng)險難以計算導(dǎo)致出現(xiàn)有組織的不負責(zé)任的困境，現(xiàn)有的風(fēng)險預(yù)防機制屢屢失靈。因此，有必要構(gòu)建從個人風(fēng)險決策到公共治理的復(fù)合治理結(jié)構(gòu)，形成吸納公眾參與風(fēng)險決策的民主機制，同時通過預(yù)防性法治的建設(shè)為風(fēng)險治理提供足夠的規(guī)范資源。

風(fēng)險社會；風(fēng)險治理；預(yù)防法治

中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）將“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革開放的總目標?！稕Q定》全文更是先后出現(xiàn)了24次“治理”。由此可見，“治理”已經(jīng)躍升成為改革開放新時期的國家戰(zhàn)略，全面深化改革的新階段的歷史進程，就是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程，也必然是形成中國特色治理概念和治理理論的進程［1］。就當下中國治理現(xiàn)狀而言，由于改革開放已經(jīng)進入了深水區(qū)，改革開放初期奉行的“問題解決型”的改革進路對于問題的解決不可避免地帶有短期性、局部性和功利性，缺乏頂層設(shè)計導(dǎo)致改革的負面影響日益顯現(xiàn)，改革帶來的一時的效益卻可能意味著一個高風(fēng)險的未來。面對日益深化的問題和風(fēng)險，僅僅依靠被動應(yīng)付顯然難以勝任改革新階段的歷史任務(wù)。治理問題上升到國家戰(zhàn)略的層面無疑有助于系統(tǒng)、全面地研究和解決改革理論和實踐面臨的問題。然而，治理問題作為人類社會普遍面臨的重大課題，涉及政治、經(jīng)濟、社會各個方面的制度實踐。本文僅擬擷取風(fēng)險社會作為觀察治理問題的視角，研究風(fēng)險治理及其對法治的影響問題。

一、風(fēng)險社會及其對現(xiàn)代治理的挑戰(zhàn)

（一）風(fēng)險社會的中國語境

人類社會自產(chǎn)生以來一直在與各種風(fēng)險做斗爭，人類社會發(fā)展史就是一部與風(fēng)險斗爭的歷史，社會生活的許多領(lǐng)域都在容忍著不同程度的風(fēng)險。雖然風(fēng)險對于人類社會而言并不陌生，但只是在近代以后隨著人類成為風(fēng)險的主要生產(chǎn)者，風(fēng)險的結(jié)構(gòu)和特征才發(fā)生了根本性的變化，產(chǎn)生了現(xiàn)代意義的“風(fēng)險”，并出現(xiàn)了現(xiàn)代意義上的“風(fēng)險社會”景觀。

“風(fēng)險社會”（risk society）是德國著名社會學(xué)家烏爾里?！へ惪耍║lrich Beck）于1986年在《風(fēng)險社會：邁向一種新的現(xiàn)代性》一書中首次系統(tǒng)提出來的理解現(xiàn)代性社會的核心概念，隨后，貝克又發(fā)表了《全球風(fēng)險社會》等著作，系統(tǒng)地闡述了風(fēng)險社會的理論框架。風(fēng)險社會理論日益獲得學(xué)界重視，開始成為解讀現(xiàn)代社會的重要理論視角。貝克對“風(fēng)險”一詞做了如下界定：“風(fēng)險是個指明自然終結(jié)和傳統(tǒng)終結(jié)的概念?；蛘邠Q句話說：在自然和傳統(tǒng)失去它們的無限效力并依賴于人的決定的地方，才談得上風(fēng)險。風(fēng)險概念表明人們創(chuàng)造了一種文明，以便使自己的決定將會造成的不可預(yù)見的后果具備可預(yù)見性，從而控制不可控制的事情，通過有意采取的預(yù)防性行動以及相應(yīng)的制度化的措施戰(zhàn)勝種種（發(fā)展帶來的）副作用?！保?］貝克所言的風(fēng)險是一種現(xiàn)代意義上的風(fēng)險，是對現(xiàn)代化的一種自反性（reflexive）認識，它根源于人類的決策和行為，與科學(xué)技術(shù)的進步相伴而生。這種風(fēng)險較之前工業(yè)社會的風(fēng)險有著較大的差異。在前工業(yè)文明時代，人類面臨的風(fēng)險主要是外部性的自然風(fēng)險，人為風(fēng)險雖然也在一定范圍和程度上存在，但影響有限。工業(yè)社會的風(fēng)險則主要體現(xiàn)為與工業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的安全事故、與生存相關(guān)的意外傷害等，這類風(fēng)險往往可以加以計算、損失可以通過經(jīng)濟賠償加以彌補、風(fēng)險后果可以通過提高技術(shù)和加強管理予以規(guī)避。而風(fēng)險社會的風(fēng)險在本質(zhì)、表現(xiàn)形式和影響范圍上都與之前人類社會存在的風(fēng)險有了很大不同，具有風(fēng)險的內(nèi)生性、風(fēng)險的難以感知性和難以計算性、風(fēng)險影響的滯后性、風(fēng)險影響的普遍性和延展性、風(fēng)險和危害后果之間因果聯(lián)系的難以把握性等特征。現(xiàn)代風(fēng)險的產(chǎn)生本質(zhì)上根源于工業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展模式所引發(fā)的現(xiàn)代性危機，風(fēng)險社會理論即源于對現(xiàn)代性的反思，貝克認為風(fēng)險社會是現(xiàn)代化社會的新階段，區(qū)別于工業(yè)現(xiàn)代化階段（“第一現(xiàn)代”），將其稱之為“反思性現(xiàn)代化”階段，或“第二現(xiàn)代”階段。在這個階段內(nèi)，工業(yè)化社會道路上所產(chǎn)生的威脅開始占主導(dǎo)地位。工業(yè)社會在不斷追求現(xiàn)代化的同時，又蘊含著現(xiàn)代化本身所產(chǎn)生的巨大的自我威脅、自我毀滅的可能性。正如貝克所言，在現(xiàn)代化進程中，生產(chǎn)力的指數(shù)式增長，使危險和潛在威脅的釋放達到了一個我們前所未知的程度［3］。因而，所謂風(fēng)險社會是指這樣一種社會發(fā)展階段或社會發(fā)展狀態(tài)，在此階段，根源于人類實踐活動的各種全球性風(fēng)險和危機對整個人類生活、對人類的生存和發(fā)展構(gòu)成了根本性的嚴重威脅。

以風(fēng)險社會理論關(guān)照當下的中國，會發(fā)現(xiàn)當下中國的社會實踐表明中國已經(jīng)日益成為了一個“高風(fēng)險社會”。風(fēng)險社會理論更多的是基于對西方發(fā)達國家的觀察而得出的理論模型，因而必然具有局限性，其對風(fēng)險的聚焦難免具有“片面的深刻”的特征。由于每個國家所處的環(huán)境不同，雖然全球化使得世界日益呈現(xiàn)出全球風(fēng)險社會的態(tài)勢，中國自然概莫能外，但作為一個處于高速發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型之中的大國，必定由于其所處的發(fā)展階段而存在獨特的風(fēng)險面貌和風(fēng)險起因。考察我國所面臨的風(fēng)險圖景必須結(jié)合我國所處的歷史階段和現(xiàn)實國情展開，對中國社會所面臨的風(fēng)險也必須站在更廣的意義上加以把握。中國風(fēng)險社會呈現(xiàn)出的以下幾個特征值得關(guān)注。

第一，前工業(yè)社會、工業(yè)社會、風(fēng)險社會三種社會形態(tài)并存的社會結(jié)構(gòu)決定了中國當下風(fēng)險來源的多樣性和復(fù)雜性。中國作為現(xiàn)代化的后發(fā)國家，充分利用后發(fā)國家的優(yōu)勢開啟了現(xiàn)代化跨越式發(fā)展的進程。社會的巨大變遷必然會給社會結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定帶來巨大的壓力，貝克用“壓縮餅干”理論對此給予了形象的說明：現(xiàn)代化發(fā)展進程中，中國用三十年時間完成了西方世界兩三百年才完成的現(xiàn)代化歷程，其間的震蕩和痛苦是不可避免的，就好像一個饑腸轆轆的人狼吞虎咽地吃完一包壓縮餅干，初時尚無飽意，但不久腸胃漲痛與不適就會接踵而來［4］。現(xiàn)代化的快速推進一方面使得中國具備了發(fā)達國家所具有的現(xiàn)代風(fēng)險的特征，如互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)快速發(fā)展所帶來的網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險、金融安全風(fēng)險以及核風(fēng)險、基因風(fēng)險等后工業(yè)時代出現(xiàn)的難以計算的風(fēng)險；另一方面，由于中國仍然處在工業(yè)化的發(fā)展進程中，工業(yè)化時代的典型風(fēng)險如交通事故、環(huán)境污染、生產(chǎn)責(zé)任事故等呈愈演愈烈之勢；前工業(yè)社會的風(fēng)險如地震、洪災(zāi)、泥石流等依然在不時地威脅著公眾的安全。上述情況表明我國所處的發(fā)展階段決定了前現(xiàn)代、現(xiàn)代和后現(xiàn)代的社會特征在當下交織存在，由此決定了中國風(fēng)險環(huán)境的特殊性，即各種歷時態(tài)風(fēng)險共時態(tài)存在，風(fēng)險的來源較之發(fā)達國家更為多樣，風(fēng)險態(tài)勢也更加嚴峻。

第二，制度風(fēng)險成為中國社會的突出風(fēng)險。眾所周知，中國目前處于社會轉(zhuǎn)型期，這一轉(zhuǎn)型表現(xiàn)為結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與體制轉(zhuǎn)軌的同步啟動，即在實現(xiàn)以工業(yè)化、城市化為標志的現(xiàn)代化的同時，還要完成從以計劃經(jīng)濟為特征的總體性社會向以市場經(jīng)濟為特征的多元化社會的轉(zhuǎn)變［5］。因而，中國的轉(zhuǎn)型是一種雙重轉(zhuǎn)型，既是發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型，也是社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。這種雙重轉(zhuǎn)型使得轉(zhuǎn)型本身亦成為一種發(fā)展的風(fēng)險，處理不當就會導(dǎo)致發(fā)展的停滯乃至倒退，引發(fā)社會矛盾的激化。如果把中國正在經(jīng)歷的這場社會轉(zhuǎn)型比作一個巨大的實驗室，沒有人能完全控制實驗的條件和結(jié)果。中國社會面臨的諸多風(fēng)險中，最核心的來源在于社會轉(zhuǎn)型期制度缺位或者錯位帶來的制度風(fēng)險。在快速轉(zhuǎn)型時期，既有的制度無法滿足社會發(fā)展的新需要，而新的制度尚未得到及時確立，由此就導(dǎo)致了因制度供給不足而引發(fā)的風(fēng)險。如中國奉行多年的城鄉(xiāng)二元管理模式導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距不斷拉大，“三農(nóng)”問題日益突出，已經(jīng)成為當前中國經(jīng)濟社會發(fā)展的嚴重障礙。只有統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，破除那些導(dǎo)致城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的各項制度，如戶籍制度、勞動就業(yè)制度、社會保障制度等才能促進城鄉(xiāng)一體化。從根本上說，由于制度供給不足所導(dǎo)致的社會風(fēng)險（缺乏制度的風(fēng)險以及制度失靈的風(fēng)險）已經(jīng)成為當前中國社會的最大風(fēng)險。

第三，全球化使得風(fēng)險的聯(lián)動性特征凸顯。不斷深化的全球化進程使得風(fēng)險具有了貝克所言的“飛去來器效應(yīng)”［3］39，風(fēng)險超越了國家和地域的界限，具有很強的彌散性，任何一個國家都無法獨善其身?，F(xiàn)代的風(fēng)險在空間上超越了地理和文化的邊界而具有全球性，人們的社會生活在全球范圍內(nèi)高度關(guān)聯(lián)在一起，體現(xiàn)為“全球一體化”的關(guān)聯(lián)效應(yīng)和拓展效應(yīng)。伴隨著全球化進程的加快，中國在融入全球化的過程中不可避免地成為全球風(fēng)險社會的一部分，因而要面對全球金融和經(jīng)濟風(fēng)險、恐怖主義威脅、跨國犯罪、流行性疾病等的威脅，相應(yīng)地中國在經(jīng)濟安全、政治安全、文化安全與環(huán)境安全等方面都面臨著更多、更大的壓力。同時，全球化帶給了我們一系列與以前的時代有很大不同的新的風(fēng)險形式，不像過去的風(fēng)險有著確定的原因和已知的結(jié)果，今天的風(fēng)險無論在起源上還是在后果上都是不確定的［6］。全球化的風(fēng)險聯(lián)動性特征使得中國必須承受國內(nèi)風(fēng)險和全球性風(fēng)險的疊加效應(yīng)，風(fēng)險治理的難度大大提高。

（二）風(fēng)險社會對現(xiàn)代治理提出的挑戰(zhàn)

關(guān)注風(fēng)險與安全是人類社會面臨的永恒問題。安全歷來被認為是人類進行制度設(shè)計時所考量的最基本的價值?；舨妓沟膰依碚撜f認為，如果一個國家不再確保它的公民呼吸到清新的空氣，吃到好的食物并且相應(yīng)地保障他們的安全，而是讓它們呼吸有毒的空氣，吃能造成危害的食物，那么公民就可以反抗它。在他看來，風(fēng)險問題顯然已不再是單純的環(huán)境問題，而是上升到了政治制度的層面，國家必須保障公民的安全得以實現(xiàn)，因為它違背了公民的基本權(quán)利——安全與生存的權(quán)利。在他看來，保護生命、財產(chǎn)和契約的安全，構(gòu)成了法律有序化的最為重要的任務(wù)；自由和平等則應(yīng)當服從這一崇高的政治活動的目標［7］。作為國家，理應(yīng)為公民提供安全這一公共產(chǎn)品。當代社會，風(fēng)險正日益成為人們關(guān)注的焦點，避免風(fēng)險與促進發(fā)展一道成為我們這個時代的兩大中心議題。

然而，長期以來人們認為風(fēng)險只是反映了損害發(fā)生的可能性，世界上沒有絕對的安全，人類社會的發(fā)展史就是一部冒險史，冒險的同時往往意味著更大的收益。因此，風(fēng)險與人類的選擇聯(lián)系起來。人類既可以選擇回避風(fēng)險，也可以選擇冒險從而獲取收益。風(fēng)險自負成為早期人類社會處理風(fēng)險問題所奉行的準則。隨著人類進入工業(yè)化時期，以工業(yè)革命和新科技革命為代表的科學(xué)技術(shù)飛速發(fā)展，它在給人類社會帶來生產(chǎn)力的巨大變革和物質(zhì)的極大豐富的同時，也使人類走到了“文明的火山口”，科學(xué)技術(shù)的負面效應(yīng)開始顯現(xiàn)，近年來廣受關(guān)注的全球溫室效應(yīng)、南極臭氧層空洞、禽流感、瘋牛病、SARS、核泄漏等都給人類帶來了沉重的打擊。然而，人類在權(quán)衡利弊的基礎(chǔ)上依然做出了繼續(xù)發(fā)展科學(xué)技術(shù)和經(jīng)濟的決策，并接受和容認了由此而產(chǎn)生的風(fēng)險。這一決策不是由無數(shù)個體草率做出的，而是由整個專家組織、經(jīng)濟集團或政治派別權(quán)衡利弊得失后所做出的［8］。隨著工業(yè)化所導(dǎo)致的風(fēng)險問題越來越多以及由于現(xiàn)代風(fēng)險所具有的高度不確定性、不可預(yù)測性、顯現(xiàn)的時間滯后性、發(fā)作的突發(fā)性和超常規(guī)性等特征，風(fēng)險自負的傳統(tǒng)風(fēng)險責(zé)任倫理受到了極大的挑戰(zhàn)，做出風(fēng)險決策的專家組織、經(jīng)濟集團或政治派別應(yīng)當承擔的責(zé)任和義務(wù)就不可避免地產(chǎn)生了，社會成員、企業(yè)家、政府、國家都可能對現(xiàn)代化所造成的風(fēng)險負責(zé)。于是，處理風(fēng)險問題的政策、法律、條例應(yīng)運而生，風(fēng)險的公共治理成為現(xiàn)代國家的必然選擇?，F(xiàn)代保險業(yè)就是人類社會創(chuàng)造的應(yīng)對風(fēng)險和災(zāi)難的一大法寶。

然而，隨著風(fēng)險社會的出現(xiàn)，傳統(tǒng)的風(fēng)險治理所賴以存在的基礎(chǔ)正在被動搖和顛覆。

一方面，以核風(fēng)險、化學(xué)產(chǎn)品風(fēng)險、基因工程風(fēng)險、生態(tài)災(zāi)難風(fēng)險為代表的現(xiàn)代風(fēng)險已經(jīng)徹底摧毀了風(fēng)險計算的基礎(chǔ)，使得風(fēng)險具有難以計算性。風(fēng)險計算因災(zāi)難性事故在時間和空間意義上的范圍與界線的模糊性而變得無法操作、難以推算；風(fēng)險影響的滯后性使得風(fēng)險計算成為了有始無終的事情；因果關(guān)系的復(fù)雜性使得多因一果、多因多果的因果交錯成為常態(tài)，如此一來使得因果關(guān)系的認定變得困難重重。風(fēng)險計算遭遇的困境將使得風(fēng)險責(zé)任主體的確定變得愈發(fā)困難。因為按照現(xiàn)行的責(zé)任追究原則，責(zé)任主體的確定應(yīng)當嚴格按照因果法則進行，即按照誰造成損害誰承擔責(zé)任的原則來進行。但是這一原則顯然在面對現(xiàn)代社會日益復(fù)雜的風(fēng)險生態(tài)時顯得捉襟見肘，試圖查明并確定某一災(zāi)難發(fā)生的確定的、唯一的原因在很多情況下都成為不切實際的一廂情愿。企業(yè)、政策制定者、技術(shù)專家所結(jié)成的聯(lián)盟控制著風(fēng)險認定和判斷的話語權(quán)，他們可以利用法律和科學(xué)作為辯護的利器來逃避承擔真正的責(zé)任，很可能導(dǎo)致最終沒有人去對風(fēng)險所造成的災(zāi)難承擔責(zé)任或者沒有承擔起其相應(yīng)的責(zé)任?！暗谝淮维F(xiàn)代化所提出的用以明確責(zé)任和分攤費用的一切方法手段，如今在風(fēng)險全球化的情況下將會導(dǎo)致完全相反的結(jié)果，即人們可以向一個又一個主管機構(gòu)求助并要求它們負責(zé)，而這些機構(gòu)則會為自己開脫，并說‘我們與此毫無關(guān)系'，或者‘我們在這個過程中只是一個次要的參與者'。在這種過程中，是根本無法查明誰該負責(zé)的?！保?］143這就是貝克所提出的“有組織的不負責(zé)任”［8］35困境。

另一方面，人類當前所構(gòu)建的社會安全保障機制在風(fēng)險和危機出現(xiàn)時往往難以承擔起真正的預(yù)防預(yù)警作用，頻發(fā)的安全事故、日益嚴重的環(huán)境污染一次又一次證明了現(xiàn)有機制的無力，人類在用觸目驚心的損失為安全機制的失效買單。貝克準確地揭示了這一事實：“工業(yè)社會發(fā)展到今天，已經(jīng)開始出現(xiàn)以下兩種現(xiàn)象：一是人類已經(jīng)出現(xiàn)了應(yīng)付各種風(fēng)險與威脅的有高度組織性的安全機構(gòu)；二是這些風(fēng)險與威脅對人類的沖擊似乎有一種越來越正?；内厔?，甚至有一種成為家常便飯的可能性，而且這兩種現(xiàn)象之間不可避免地存在著深刻矛盾，這種深刻的矛盾沖突正在一次又一次地呈現(xiàn)出周期性爆發(fā)的趨勢?！保?］35現(xiàn)有的社會安全機制在與人類社會所面臨的巨大的風(fēng)險和災(zāi)難賽跑和競爭時，始終處于亦步亦趨的追隨者地位，這就注定了它的滯后與失敗。試想，如果社會安全機制在運行時，僅以“可能是安全的”或者“沒有充分的證據(jù)表明是不安全的”這一評估判斷以及事后歸責(zé)這一責(zé)任分配邏輯作為整個社會安全機制運行的基礎(chǔ)的話，一旦風(fēng)險和災(zāi)難最終成為現(xiàn)實時，等待人類的只有一次次的追悔莫及。

應(yīng)該看到，當今風(fēng)險社會所暗含的巨大風(fēng)險和災(zāi)難事實上根植于人類的行為，這種風(fēng)險和災(zāi)難根源于從經(jīng)濟領(lǐng)域到科學(xué)領(lǐng)域、從法律層面到政治層面的各種制度。在風(fēng)險的應(yīng)對方法上，現(xiàn)有的風(fēng)險計算方法、經(jīng)濟補償方法都難以從根本上解決問題，必須對現(xiàn)有的風(fēng)險治理制度的合法性與合理性進行深刻的自省與反思，進而對風(fēng)險治理機制做出新的安排。

二、風(fēng)險治理：從個人決策到公共治理

由于中國當前風(fēng)險來源的復(fù)雜性，面對風(fēng)險社會帶來的挑戰(zhàn)，如何規(guī)避、減少以及分擔風(fēng)險是個人、組織、國家以及社會維持存續(xù)與發(fā)展必須解決的首要問題。因此，風(fēng)險治理必須構(gòu)建從個人風(fēng)險決策到公共治理的復(fù)合治理結(jié)構(gòu)。

（一）開啟公民個人風(fēng)險意識的啟蒙運動

國家、市場和公民社會已經(jīng)發(fā)展成為現(xiàn)代社會公共治理的基本機制，它們在不同社會背景下有不同的組合形式，構(gòu)成了現(xiàn)代公共治理形態(tài)的多樣性并產(chǎn)生了不同的治理績效。對于一個社會來說，既需要公共領(lǐng)域的治理，也需要私人領(lǐng)域的治理。對于私人領(lǐng)域的治理而言，首當其沖的是對公眾進行風(fēng)險意識啟蒙，培養(yǎng)公眾的風(fēng)險意識。

風(fēng)險意識即人們在日常生活中形成的對于風(fēng)險的認知和觀念，這種認知和觀念將指導(dǎo)人們做出風(fēng)險決策并進而影響人們的行為模式?？茖W(xué)理性的風(fēng)險意識對于避免風(fēng)險的現(xiàn)實化具有重要意義。成熟的風(fēng)險意識至少應(yīng)當包括以下三層含義：第一，具有反思現(xiàn)代性的精神。從本質(zhì)上講，風(fēng)險意識應(yīng)當體現(xiàn)為人類一種對現(xiàn)代性的自覺反思，對自身發(fā)展邏輯的重新定位。人類中心主義、科技至上主義、自由主義不應(yīng)成為排他性的價值觀，而必須尋求人與自然和諧共生、科技理性和社會理性相互制約、私人利益和公共利益協(xié)調(diào)統(tǒng)一。第二，對風(fēng)險的理性認知。能夠科學(xué)理性地看待現(xiàn)代社會的各種風(fēng)險，并能夠為之做必要的準備，采取必要的措施規(guī)避風(fēng)險。第三，具備風(fēng)險責(zé)任意識。它既包括能夠為自己未來的風(fēng)險決策承擔必要的預(yù)防和規(guī)避風(fēng)險的義務(wù)，也包括對已然發(fā)生的風(fēng)險后果承擔必要的責(zé)任。從當前我國的情況來看，公眾的風(fēng)險理性意識程度較低，缺乏承擔風(fēng)險決策責(zé)任的主體意識，對于現(xiàn)代性的反思更是匱乏。有必要在中國開展風(fēng)險啟蒙運動，通過風(fēng)險意識的培養(yǎng)和內(nèi)化，引導(dǎo)公眾重塑自身的發(fā)展觀，追求生活的道德化。作為公民個體必須認識到，在風(fēng)險社會中，每一個個體都應(yīng)當有善心和責(zé)任感，惟其如此，才能真正享有自由的空間。只有當人們不再作為個體行動，不再只關(guān)心自己的生存和發(fā)展，而是作為人類整體的一分子，只有當個體生命的再生產(chǎn)融入整個人類社會的生命過程中去時，一種社會化的人的集體生命過程才會按照自身的“必需”，使生命繁衍和物質(zhì)日益豐盈雙重意義上的自動繁殖過程正常進行［9］。

（二）在風(fēng)險治理過程中建立起公眾參與的民主決策機制

在人類文明高度發(fā)達的今天，科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展的副作用對人類造成的風(fēng)險和災(zāi)難在某種程度上已經(jīng)脫離出人類的認知能力之外。對于普通民眾而言，對風(fēng)險社會所面臨的許多種風(fēng)險缺乏認知能力，在這些風(fēng)險領(lǐng)域需要依賴專家決策。從某種意義上講，科學(xué)技術(shù)的發(fā)展使人類社會可能進入到一切都必須按照科學(xué)技術(shù)專家所提出的原則來進行管理的技術(shù)統(tǒng)治時代，或者進入到直接由科學(xué)技術(shù)專家統(tǒng)治一切的專家政治時代［8］40。然而，專家決策在很多情況下是充滿爭議和歧見的，將人類社會的命運交由少部分人去決定更是異常危險的。哈貝馬斯敏銳地指出，在現(xiàn)代社會由于技術(shù)事務(wù)被排斥在公共領(lǐng)域之外，決策正變得日益狹窄。通過宣布免除公眾做出關(guān)于技術(shù)——實際上具有一定危險性和不確定性——選擇的責(zé)任，科學(xué)變成了“公眾的麻醉劑”。這就造成了許多有利可圖（或者高額資助）但又蘊含著風(fēng)險的工業(yè)并不受正常民主決策過程和自由市場壓力的支配［10］。這方面的例子不勝枚舉，在環(huán)境領(lǐng)域、產(chǎn)品質(zhì)量領(lǐng)域、轉(zhuǎn)基因食品等領(lǐng)域，公眾意見在決策過程中往往處于邊緣性地位，起決定作用的往往是強大的政治和經(jīng)濟集團的愿望，成本收益分析成為推動決策的重要分析工具，專家不免淪為利益集團的代言人，為政治和利益集團背書。這是導(dǎo)致在上述這些領(lǐng)域問題不斷、爭議頻仍的重要原因。事實上，對于事關(guān)人類生死存亡的重大風(fēng)險決策面前，沒有一個“專家”可以稱得上是真正的專家，其對風(fēng)險的預(yù)測在當下是既無法證實也無法證偽的。人類的科技發(fā)展史已經(jīng)多次證明，專家對于風(fēng)險和災(zāi)難的預(yù)測常常是靠不住腳的。

解決這一難題必須走出技術(shù)專家治國的誤區(qū)，在風(fēng)險治理過程中通過公眾的民主參與，吸納公眾建立在經(jīng)驗、常識、直覺和價值判斷基礎(chǔ)之上的風(fēng)險知識作為風(fēng)險決策的依據(jù)。即在風(fēng)險的界定和分配、風(fēng)險的治理手段等問題上努力營造一種公共場域，在這一公共場域中，有關(guān)風(fēng)險的各種爭論將進行激烈的交鋒，從而對各種風(fēng)險問題從政治與法律層面上達成一個各方均可接受的、可以凝聚各方力量和共識的社會理性基礎(chǔ)。這一目標的達成需要在政治決策和專家決策之間為公民參與決策留下足夠的空間，即應(yīng)當建立公民參與風(fēng)險管理決策的參與型民主機制。在這種公眾、專家和政治家所形成的三元溝通機制之下，通過不斷的交流、溝通與協(xié)商，尋求最大程度的共識，從而實現(xiàn)一種更加普遍的社會理性。從本質(zhì)上講，風(fēng)險的公共處置和應(yīng)對策略是一種政治決策。既如此，對人類理性和常識的訴求以及對人類歷史發(fā)展優(yōu)先性的考慮應(yīng)當被賦予更加重要的位置，較之專家型決策和政治精英決策也更加符合人類社會的根本利益。因為在涉及風(fēng)險決策的價值判斷問題上，只有社會公眾才能真正決定他們所能容忍的風(fēng)險程度，只有風(fēng)險決策符合公眾的利益，反映公眾的安全需要，才具有正當性和合法性。換言之，只有公眾才有權(quán)在諸如“什么樣的安全才是足夠的安全”這類問題上做出具有權(quán)威性和法律效力的決定。正是基于如上考慮，有學(xué)者提出了“民主判定高于‘真理'和專家的意見”的命題，科學(xué)家通常假定沒有比科學(xué)更好的東西了，然而民主政體的公民卻不能以這種虔誠的信仰為滿足，而應(yīng)當引入外行參加基本決策，即使這樣會降低決策的效率和成功率［11］。

（三）建立風(fēng)險的復(fù)合治理體制

傳統(tǒng)的以國家占主導(dǎo)地位的風(fēng)險治理機制主要通過科層制或者縱向的責(zé)任追究機制加以貫徹，這種機制雖然有利于保證整個組織行動的一致性、統(tǒng)一性，提高整個組織的工作效率和執(zhí)行力，但在面對來源多樣且具有彌散性的現(xiàn)代風(fēng)險時卻顯得力不從心，出現(xiàn)所謂的“有組織的不負責(zé)任”或“組織性無政府”狀態(tài)［12］。因而有必要代之以多層次、多維度的復(fù)合治理體制。所謂復(fù)合治理，從治理主體上看包括國家治理、社會治理和全球治理幾個層次，從責(zé)任維度上看包括組織內(nèi)部的垂直責(zé)任、社會成員之間的水平責(zé)任、國家之間的國際責(zé)任、不同世代之間的代際責(zé)任。復(fù)合治理機制是對傳統(tǒng)的集權(quán)式的治理方式的一次重大變革，有助于實現(xiàn)價值理性和工具理性的統(tǒng)一。各種治理主體在相互協(xié)作的基礎(chǔ)上形成互相補充、共同治理的格局。由于現(xiàn)代風(fēng)險具有風(fēng)險來源多樣性、彌散性、風(fēng)險影響滯后性的特征，對于風(fēng)險的治理，每個國家、每個組織、每個社會成員都必須擔負起相應(yīng)的風(fēng)險責(zé)任。在應(yīng)對風(fēng)險的時候，要杜絕搭便車現(xiàn)象，不允許任何主體把減少和抵御風(fēng)險的責(zé)任推卸掉。只有明確了不同的風(fēng)險治理主體及其擔負的風(fēng)險責(zé)任，才能解決風(fēng)險責(zé)任主體模糊乃至“有組織的不負責(zé)任”的問題。

三、風(fēng)險社會與預(yù)防法治的構(gòu)建

合理有效的風(fēng)險治理模式對于實現(xiàn)風(fēng)險治理目標具有十分重要的意義和作用。法治作為現(xiàn)代社會的一種重要的制度資源和社會治理模式，是構(gòu)建現(xiàn)代風(fēng)險治理機制的基礎(chǔ)。法治強調(diào)法律作為一種社會治理工具在社會生活中的至高無上的地位，是依照法律管理國家和社會公共事務(wù)的一種政治結(jié)構(gòu)。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化首先必須實現(xiàn)法治的現(xiàn)代化。風(fēng)險治理作為治理的重要方面也必須首先考慮運用法律的手段為治理提供一套規(guī)則系統(tǒng)。

在風(fēng)險社會的時代背景下，作為21世紀的法學(xué)，必須面對風(fēng)險增大的現(xiàn)實、必須探討和提供那些能夠減少乃至化解風(fēng)險的方法和途徑［13］。針對風(fēng)險社會風(fēng)險不斷擴張、風(fēng)險后果日益嚴重的現(xiàn)實，各國學(xué)者都紛紛提出風(fēng)險預(yù)防的主張，在法律領(lǐng)域中，注重法律規(guī)范對風(fēng)險的預(yù)防功能的發(fā)揮。目前在全球范圍內(nèi)，對一種簡單的風(fēng)險規(guī)制思想的興趣越來越濃厚，即在猶豫不決時，應(yīng)當遵循預(yù)防原則［14］。預(yù)防法治的思想逐漸在法學(xué)的各個領(lǐng)域興起。

在國家環(huán)境法領(lǐng)域出現(xiàn)的“風(fēng)險預(yù)防原則”（Precautionary Principle）就是風(fēng)險預(yù)防思想在法律領(lǐng)域的一項重要運用。該原則強調(diào)即使在科學(xué)不確定性的情況下，也應(yīng)采取措施預(yù)防可能的風(fēng)險。一般認為，風(fēng)險預(yù)防原則最早產(chǎn)生于20世紀60年代的德國，其后開始逐漸被國際條約所采納。1992年環(huán)境發(fā)展大會上發(fā)表的《里約人類環(huán)境與發(fā)展大會宣言》第15條確立了“為了保護環(huán)境，各國應(yīng)按照本國的能力廣泛適用風(fēng)險預(yù)防措施。遇有嚴重或不可逆轉(zhuǎn)的損害威脅時，不得以缺乏完全的科學(xué)確定性為理由，推遲采取符合成本效益、且能防止環(huán)境惡化的措施”的風(fēng)險預(yù)防原則，這標志著風(fēng)險預(yù)防原則在國際環(huán)境法領(lǐng)域正式確立下來。目前這一原則的運用也不再局限于環(huán)境法領(lǐng)域。

風(fēng)險社會的背景之下，對風(fēng)險預(yù)防的需要對整個公法體系都造成了重大的沖擊。在行政法領(lǐng)域，風(fēng)險規(guī)制（risk regulation）活動逐漸興起，在環(huán)境保護、食品藥品監(jiān)督、衛(wèi)生防疫、災(zāi)害預(yù)防、工程管理等領(lǐng)域都建立了以“風(fēng)險”作為規(guī)制對象的法律體系。風(fēng)險規(guī)制授權(quán)政府根據(jù)情況需要制定靈活的規(guī)制政策，并允許政府在尚存有大量不確定的情況下即實施干預(yù)［15］。在刑事法領(lǐng)域，風(fēng)險預(yù)防思想也逐漸開始受到重視。在英國，20世紀90年代出現(xiàn)并繼續(xù)延續(xù)的新的立法、政策、實踐不僅顯現(xiàn)出對以正當程序和刑罰均衡原則為代價的風(fēng)險的更加關(guān)注，而且意味著從風(fēng)險管理（risk management）到風(fēng)險控制（risk control）的轉(zhuǎn)換［16］。二者的區(qū)別在于，前者是利用管理技術(shù)處理風(fēng)險，承認風(fēng)險所具有的不確定性，因而其目的不在于消除風(fēng)險；而后者意在對風(fēng)險施加控制以阻止新的犯罪的再次發(fā)生。在大陸法系的德國，有學(xué)者提出了未來從法治國（Rechtsstaat）向安全國（Sicherheitsstaat）的飛躍，并認為這種轉(zhuǎn)變既是社會發(fā)展的必然趨勢，也是未來社會存續(xù)的基礎(chǔ)［9］37。安全國概念的提出表明，對于現(xiàn)代國家而言，維護安全是其最基本的任務(wù)之一，安全應(yīng)當視為社會成員的一項基本人權(quán)。立足于保障安全的法律必定注重風(fēng)險的預(yù)防，相應(yīng)的刑法也被稱之為“安全刑法”（Sicherheitsstrafrecht）或“風(fēng)險刑法”（Risikostrafrecht）。在面對風(fēng)險社會所遭遇的新類型風(fēng)險（如核泄漏、化學(xué)污染、基因科技帶來的風(fēng)險、網(wǎng)絡(luò)犯罪、恐怖主義犯罪等）時，應(yīng)當建立一種防御性刑法，通過法益保護的早期化或者刑罰的前置化實現(xiàn)事前預(yù)防的目的?，F(xiàn)代刑法中危險犯特別是抽象危險犯立法例的大量增加就是刑法走向預(yù)防刑法的體現(xiàn)。

在民事法律領(lǐng)域，風(fēng)險預(yù)防的思想對侵權(quán)責(zé)任原理也構(gòu)成了重大沖擊。傳統(tǒng)侵權(quán)責(zé)任法實行的一般是過錯責(zé)任原則，隨著現(xiàn)代風(fēng)險的不斷加大，造成的不可控的災(zāi)難事故的不斷增多，過錯責(zé)任原則難以有效追究風(fēng)險決策者的責(zé)任，從而難以發(fā)揮風(fēng)險控制功能。于是，嚴格責(zé)任原則在侵權(quán)責(zé)任法中逐漸占據(jù)了一席之地。迄今為止的現(xiàn)代法學(xué)體系在追究行為的責(zé)任之際必須充分考慮到行為者的主觀意志和客觀控制能力，但“風(fēng)險社會”出現(xiàn)之后，因果規(guī)律的作用受到極大的限制，不分青紅皂白讓所有人都分擔損失或者無視各種情有可原的條件而對行為者嚴格追究后果責(zé)任，逐步成為司空見慣的處理方法［17］。

結(jié)語

現(xiàn)代風(fēng)險社會所呈現(xiàn)出的風(fēng)險特質(zhì)對風(fēng)險治理和現(xiàn)代法治都提出了重大挑戰(zhàn)，從現(xiàn)行的風(fēng)險治理體制編織的安全網(wǎng)眼中穿出的各種巨大的威脅和災(zāi)難一次又一次地刺痛公眾早已脆弱不堪的安全神經(jīng)。我們的風(fēng)險治理機制如果總是尾隨在各種此起彼伏的巨大的災(zāi)難之后亦步亦趨地不斷修正和完善，而無法真正發(fā)揮風(fēng)險預(yù)防的作用，那么注定我們的風(fēng)險治理是失敗的。正如學(xué)者所言：“隨著風(fēng)險社會的來臨，國家的任務(wù)被認為主要不是在侵害實際發(fā)生時進行制裁，而是在危險初露端倪時就能發(fā)現(xiàn)并通過預(yù)防措施加以遏制或去除，事后的制裁反而成為預(yù)防無效時才會動用的補充手段?！保?8］因而，學(xué)界必須正視風(fēng)險社會對國家治理、社會治理的挑戰(zhàn)，以風(fēng)險作為推動治理理論和法治理論范式轉(zhuǎn)換的杠桿。

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Risk，Government and Rule-of-law

HAO Yan-bing

（Southwest University of Political Science and Law，Chongqing 401120，China）

At present，promoting themodernization of the national governance system and capacity has become a hot issue in the theoretical and practical research of the reform in China.As China steers towards a risk society，the sources of risk are various and complicated.The serious institutional risk and globalization further increase the risk the China is confronted with.The emergence of risk society undermined or even overthrow the basis by which risk government has relied on.It is difficult to estimate the risk，which leads to the dilemma of organized irresponsibility，and malfunction of the existing risk preventionmechanism has become a frequent occurrence.Therefore，it is necessary to construct a compound governance structure including the personal risk decision and public governance.A democracymechanism shall be established to involve the public in risk decision，while providing adequate specification resources for risk management by the construction of preventative law.

risk society；risk government；preventative law

D0

A

10.3969/j.issn.1008-4355.2015.05.06

本文責(zé)任編輯：周玉芹

2015-07-20

2014年國家社科基金項目“風(fēng)險管理語境下的抽象危險犯立法研究”（14CFX015）

郝艷兵（1983），男，河南濟源人，西南政法大學(xué)應(yīng)用法學(xué)院教師，法學(xué)博士。