肖 湘

(中南大學(xué)法學(xué)院,湖南長(zhǎng)沙 410012)

發(fā)達(dá)國家國際海底區(qū)域立法及對(duì)中國的啟示

肖 湘

(中南大學(xué)法學(xué)院,湖南長(zhǎng)沙 410012)

我國在對(duì)國際海底區(qū)域礦產(chǎn)資源的勘探、開發(fā)力度及保護(hù)等方面與世界海洋經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國相比,差距甚遠(yuǎn)。美國、聯(lián)邦德國、英國關(guān)于國際海底區(qū)域的國內(nèi)立法各有特色,特別是這些國家在滿足自身經(jīng)濟(jì)利益需求的基礎(chǔ)上注重海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù),對(duì)我國國際海底區(qū)域法律制度的建立有諸多可借鑒之處——保障我國在國際海底區(qū)域之權(quán)益,當(dāng)務(wù)之急是制定一部統(tǒng)一的涉及國際海底區(qū)域礦產(chǎn)資源勘探與開發(fā)事項(xiàng)的海洋基本法。

國際海底區(qū)域;資源開發(fā);海洋基本法;國內(nèi)立法

一、發(fā)達(dá)國家在國際海底區(qū)域的立法現(xiàn)狀

(一)美國國際海底區(qū)域開發(fā)制度立法分析

1.美國關(guān)于“區(qū)域”的國內(nèi)立法

美國涉及“區(qū)域”內(nèi)的立法有很多,如《關(guān)于發(fā)令頒布前的勘探者的深海海底采礦條例》《在外大陸架開采石油、天然氣和硫磺以外的礦產(chǎn)準(zhǔn)則》《關(guān)于商業(yè)采收?qǐng)?zhí)照的深海海底礦產(chǎn)條例》《關(guān)于勘探許可證的深海海底條例》等,但是最具影響力的法案是《深海海底硬物資源法》。

1980年6月,在《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡(jiǎn)稱《公約》)生效前,美國國會(huì)通過了《深海底固體礦產(chǎn)資源法》(the Deep Seabed Hard Mineral Resource Act)。美國明確指出此項(xiàng)立法的宗旨是建立一套符合美國自身價(jià)值觀的制度體系,一旦美國不批準(zhǔn)第三次海洋法會(huì)議所通過的《公約》,此項(xiàng)立法可以保護(hù)美國的海底利益[1]。該法案的主要內(nèi)容有以下四點(diǎn):

(1)該法的立法目的:美國工業(yè)對(duì)硬礦物資源的需求量逐年上升,目前美國對(duì)硬礦物資源的供應(yīng)基本依靠進(jìn)口,為了保證美國現(xiàn)階段與未來的國家利益,美國需要開采、利用不再依賴于國外進(jìn)口的硬礦物資源。

(2)在國際海底制度被美國加入和批準(zhǔn)之前,此法律為美國的一個(gè)暫行條例,用來調(diào)整美國對(duì)深海海底礦產(chǎn)資源的勘探與商業(yè)開發(fā)。

(3)在美國國家主權(quán)以外的深海底硬物資源被美國開發(fā)與利用,其他世界各國均應(yīng)當(dāng)從中獲利。

(4)凡持有有效許可證,又符合本法和依據(jù)本法出臺(tái)的規(guī)章內(nèi)的其他條件,許可證持有人有權(quán)獲得商業(yè)開發(fā)執(zhí)照。商業(yè)開發(fā)執(zhí)照允許持有人依法開采硬礦物資源,擁有運(yùn)輸、使用和銷售的權(quán)利。

2.美國國內(nèi)“區(qū)域”立法的優(yōu)勢(shì)分析

以上內(nèi)容可以看出,該法案表明了美國的立場(chǎng):即承認(rèn)了“區(qū)域”資源為人類的共同財(cái)產(chǎn)同時(shí)又規(guī)定其有權(quán)自由地對(duì)深海礦產(chǎn)資源進(jìn)行商業(yè)開發(fā)和勘探,從另外一個(gè)層面來看就是以國內(nèi)法高于國際法為原則即在統(tǒng)一權(quán)威的“區(qū)域”制度之外的“單邊主義行為”。筆者認(rèn)為,《深海底固體礦產(chǎn)資源法》作為美國國內(nèi)立法有如下三點(diǎn)優(yōu)勢(shì):

第一,有利于滿足美國對(duì)資源需求的戰(zhàn)略。一是由于美國對(duì)非金屬礦產(chǎn)資源的需求不斷增大,而其資源來源又基本依賴于進(jìn)口,該法的制定有利于解決貿(mào)易逆差的狀況。二是這些非金屬礦產(chǎn)資源在陸地上非常稀少,如果這些國家組成聯(lián)盟壟斷出口,則會(huì)影響到美國的戰(zhàn)略利益。

第二,有利于保護(hù)海洋環(huán)境和滿足經(jīng)濟(jì)需求。一是海底勘探與商業(yè)開發(fā)極易造成嚴(yán)重的海洋環(huán)境問題,該法制定規(guī)則予以規(guī)范,有利于約束開采者的勘探與開發(fā)活動(dòng)。二是在《公約》生效以前,美國依據(jù)該國內(nèi)法已經(jīng)開始著手實(shí)施對(duì)“區(qū)域”內(nèi)的海底勘探與開發(fā)活動(dòng),使其更早得到經(jīng)濟(jì)利益的回報(bào)。

第三,美國雖然在1994年8月正式簽署了《公約》,但迄今為止美國國會(huì)仍未批準(zhǔn)。這意味著美國依舊可以沿用該法律以及同其他國家締結(jié)“小型條約”的形式進(jìn)行“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源勘探與商業(yè)開發(fā),從而最大程度的保障美國自身利益。

(二)德國國際海底區(qū)域開發(fā)制度立法分析

1.德國關(guān)于“區(qū)域”的國內(nèi)立法

德國早在1980年就出臺(tái)了《深海海底采礦暫行辦法》,規(guī)范其對(duì)“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源的勘探與商業(yè)開發(fā)。德國在1994年《公約》正式生效后加入了《公約》并批準(zhǔn)了《執(zhí)行協(xié)定》,隨后依據(jù)《公約》的內(nèi)容對(duì)《深海海底采礦暫行辦法》進(jìn)行了修訂,于1995年頒布了《海底采礦法》。①該法主要內(nèi)容包括:

(1)海底采礦法的立法目的是遵守《公約》及其附件和《執(zhí)行協(xié)定》為宗旨;預(yù)防對(duì)第三方造成生命、經(jīng)濟(jì)等方面的損害;嚴(yán)格監(jiān)控“區(qū)域”內(nèi)開采活動(dòng)并保證活動(dòng)安全;維護(hù)海洋環(huán)境。

(2)在國內(nèi)建立州采礦局、州地質(zhì)局和州能源局“三機(jī)構(gòu)”,以此三機(jī)構(gòu)共同組成探礦活動(dòng)的審批機(jī)關(guān)。主要負(fù)責(zé)對(duì)申請(qǐng)者資格進(jìn)行審查,并連同海洋環(huán)保、交通運(yùn)輸機(jī)關(guān)共同協(xié)商,但由國家專門批準(zhǔn)機(jī)關(guān)掌握最終決定權(quán)。

(3)申請(qǐng)“區(qū)域”內(nèi)開采的具體順序是:首先向國際海底管理局秘書長(zhǎng)提出申請(qǐng),獲得批準(zhǔn)后,方可將開采計(jì)劃及其他相關(guān)文件一并提交到“三機(jī)構(gòu)”經(jīng)審查后決定是否獲批。此外,申請(qǐng)者除遵守國際海底管理局規(guī)定和《公約》義務(wù)之外還需保證在開采過程當(dāng)中的作業(yè)安全、維護(hù)海洋環(huán)境和保證開采資金充足等事項(xiàng)。

(4)規(guī)定承包商和探礦者同申請(qǐng)者一樣,除了遵守上述規(guī)定之外還應(yīng)當(dāng)履行“三機(jī)構(gòu)”做出的行政決定和國家頒布的法令,同時(shí)還要遵守與國際海底管理局簽訂合同當(dāng)中的各項(xiàng)規(guī)定。

(5)對(duì)于國際海底管理局在探礦、勘探和開采資源的規(guī)定,聯(lián)邦德國是通過國內(nèi)授權(quán)法令予以實(shí)施的,授權(quán)機(jī)關(guān)是聯(lián)邦技術(shù)經(jīng)濟(jì)部門。另外,還建立了多部門協(xié)商一致的制度,如涉及海上作業(yè)安全問題則會(huì)與聯(lián)邦勞動(dòng)部門和社會(huì)事物部門協(xié)商統(tǒng)一;如涉及環(huán)境保護(hù)問題,則會(huì)與聯(lián)邦環(huán)境部門等協(xié)商統(tǒng)一。

(6)法律責(zé)任規(guī)定了行政和刑事責(zé)任兩個(gè)方面。對(duì)行政違規(guī)方面:因故意或者疏忽大意且未在國際海底管理局登機(jī)或簽訂合同而在“區(qū)域”內(nèi)進(jìn)行活動(dòng)的;不遵守與國際海底管理局合同約定的;違反合同禁止條款的;違反強(qiáng)制執(zhí)行條件的等,有可能被處罰5 000-50 000歐元。對(duì)刑事違規(guī)方面:因疏忽大意而形成危險(xiǎn)的,將獲兩年以下監(jiān)禁或罰款;因故意而對(duì)他人或其他海洋物種的生命和健康造成危害,或明顯危及第三方重大財(cái)產(chǎn),將面臨罰款或五年監(jiān)禁;如危害程度已經(jīng)高于上述兩種情況則直接適用《德國刑法典》相關(guān)條款。

2.德國“區(qū)域”立法的優(yōu)勢(shì)分析

從以上聯(lián)邦德國《海底采礦法》的主要內(nèi)容來看,優(yōu)勢(shì)有如下三點(diǎn):

第一,設(shè)立了較為嚴(yán)格的申請(qǐng)者資格審核制度、批準(zhǔn)制度和全面的監(jiān)督管理制度。特別是對(duì)申請(qǐng)者“三機(jī)構(gòu)”的聯(lián)合審批制度,從多方面、多角度對(duì)申請(qǐng)者的資格、條件等方面進(jìn)行審核。再者,該法對(duì)申請(qǐng)者的申請(qǐng)程序進(jìn)行了細(xì)化,使申請(qǐng)程序一目了然,大大提高了申請(qǐng)效率。

第二,該法中除對(duì)申請(qǐng)者、探礦者和承包者的標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格之外,其所涉及的擔(dān)保國合理注意義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)較高。特別值得一提的是聯(lián)邦德國建立的多部門協(xié)調(diào)的工作機(jī)制,使國際海底管理局制定的每一探礦、勘探和開發(fā)細(xì)則、條款都由國內(nèi)專屬部門協(xié)調(diào)一致后以法令方式頒布。

第三,分別規(guī)定了違反行政法規(guī)的處罰措施和違反刑事法規(guī)的處罰措施。將處罰措施寫入法律,有利于更好的保護(hù)“區(qū)域”這一人類共同財(cái)產(chǎn),規(guī)避在“區(qū)域”活動(dòng)當(dāng)中將會(huì)出現(xiàn)的一些潛在的對(duì)資源、環(huán)境以及對(duì)第三方利益的危險(xiǎn)與損害。

(三)英國國際海底區(qū)域開發(fā)制度立法分析

1.英國關(guān)于“區(qū)域”的國內(nèi)立法

英國的涉“區(qū)域”的國內(nèi)立法相比美國與德國的國內(nèi)立法較多:1981年頒布的《深海采礦(臨時(shí)條例)法》、1982年頒布的《深海采礦(勘探許可證)(申請(qǐng))條例》和1984年出臺(tái)的《深海采礦(勘探許可證)條例》。英國于1997年加入《公約》并批準(zhǔn)了《執(zhí)行協(xié)定》,同時(shí)也聲明該國有關(guān)國內(nèi)法可繼續(xù)沿用。英國2014年修訂的《深海采礦法》[2]主要內(nèi)容如下:

(1)該法第1條的第4、5款規(guī)定了適合的深海采礦主體范圍,包括居住在英國領(lǐng)土范圍內(nèi)的公民、合法的企業(yè)和團(tuán)體。

(2)在進(jìn)行深海采礦的過程中,必須考慮到海洋動(dòng)植物和其他生物體及其生存環(huán)境免受深海采礦活動(dòng)的有害影響。

(3)關(guān)于勘探和開發(fā)許可證的條款和條件,該法規(guī)定管理當(dāng)局在頒發(fā)勘探和開發(fā)許可證時(shí),應(yīng)當(dāng)避免或盡可能減少勘探開發(fā)活動(dòng)對(duì)海洋環(huán)境造成的不利影響。同時(shí),出于保護(hù)海洋動(dòng)植物和其他生物及生活環(huán)境的目的,管理當(dāng)局有權(quán)改變或撤銷任何一項(xiàng)已獲得的勘探和開發(fā)許可證。

(4)該法還對(duì)勘探許可證的格式和內(nèi)容做出了具體規(guī)定,同時(shí)也授予管理當(dāng)局可以根據(jù)個(gè)案酌情修改或排除格式內(nèi)容的權(quán)力。法案規(guī)定勘探許可證的初次期限為10年,之后可每次延長(zhǎng)5年,并對(duì)持證人的責(zé)任及義務(wù)做出了規(guī)定,其中也包括保護(hù)環(huán)境的責(zé)任。

2.英國“區(qū)域”立法的優(yōu)勢(shì)分析

無論是1981年頒布的《深海采礦(臨時(shí)條例)法》,還是2014年修訂后的《深海采礦法》,都濃墨重彩地設(shè)立了“保護(hù)環(huán)境”的義務(wù)和責(zé)任,多次提到“應(yīng)當(dāng)考慮到必須(盡量合理可行地)保護(hù)海洋動(dòng)植物和其他生物體及其生存環(huán)境免受因許可證獲批而進(jìn)行的任何活動(dòng)產(chǎn)生的有害影響”。在深海采礦的各項(xiàng)過程中,包括勘探和開發(fā)許可證的審核、頒發(fā)以及監(jiān)管,以及改變和撤銷,管理當(dāng)局都必須考量到保護(hù)海洋動(dòng)植物和其他生物及其生活環(huán)境的因素。這無疑體現(xiàn)了英國作為發(fā)達(dá)國家,在關(guān)于深海采礦的國內(nèi)立法中擁有強(qiáng)烈的履行國家義務(wù)的責(zé)任感,將區(qū)域作為全人類的財(cái)產(chǎn)來合理地勘探開發(fā)和保護(hù)。英國的立法體現(xiàn)其一方面允許對(duì)國際海底區(qū)域的礦產(chǎn)資源進(jìn)行合理的勘探、開發(fā)及利用,另一方面,明確了應(yīng)盡到保護(hù)安全、健康和環(huán)境的合理義務(wù)。

(四)美、德、英三國海底采礦法律規(guī)范優(yōu)劣勢(shì)分析

第一,在立法目的方面。美國海底采礦法將其立法目的明確寫入法律,即“保護(hù)并滿足現(xiàn)在與未來本國市場(chǎng)對(duì)礦產(chǎn)資源的需求與利益”。立法目的的存在,有利于提高立法的科學(xué)化、規(guī)范化,并最終有利于進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)“良法”之治。而聯(lián)邦德國、英國并未將立法目的寫入法律。

第二,在海底采礦審批程序與許可方面。聯(lián)邦德國設(shè)置了“三機(jī)關(guān)”聯(lián)合審批制度,對(duì)申請(qǐng)者的審核更加全面、嚴(yán)格。此外,特別是在聯(lián)邦德國的申請(qǐng)程序上,獨(dú)樹一幟的出現(xiàn)了首先向國際海底管理局秘書長(zhǎng)提出申請(qǐng)的規(guī)則,使整個(gè)申請(qǐng)程序更加高效、科學(xué)。而英國同美國在申請(qǐng)程序上與聯(lián)邦德國不同,都未采取此申請(qǐng)程序。

第三,在海洋生態(tài)環(huán)境破壞法律責(zé)任方面。聯(lián)邦德國、美國與英國的海底采礦法當(dāng)中都有對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的規(guī)定,而對(duì)于在海底采礦過程中造成的污染和生態(tài)破壞后產(chǎn)生的法律責(zé)任方面,聯(lián)邦德國規(guī)定的最為詳細(xì),不但區(qū)分了行政責(zé)任與刑事責(zé)任,并且在刑罰種類方面設(shè)置了罰金、有期徒刑等。

二、強(qiáng)化我國國際海底區(qū)域

建設(shè)海洋強(qiáng)國是黨的十八大和十八屆三中全會(huì)中提出的海洋戰(zhàn)略。海洋強(qiáng)國是指擁有利用海洋和控制海洋的綜合力量,能夠通過海上優(yōu)勢(shì)最大限度地維護(hù)國家利益,并為本國發(fā)展提供強(qiáng)大的戰(zhàn)略空間和戰(zhàn)略資源的國家[3]。維護(hù)我國海洋權(quán)益,首先要把建設(shè)海洋強(qiáng)國這一國家戰(zhàn)略置于優(yōu)先地位。我國的海洋戰(zhàn)略是和平的,目的是壯大國力以防御外來侵略、維護(hù)國家利益[4]。

(一)我國海洋基本法的必要性

中國是一個(gè)礦產(chǎn)資源消費(fèi)大國,2013年礦產(chǎn)品進(jìn)出口貿(mào)易逆差高達(dá)3 304.47億美元。鐵礦石消費(fèi)量占全球43.34%,石油消費(fèi)量占全球12.7%,銅礦消費(fèi)量占全球43.29%,鋁土礦消耗費(fèi)量占全球44.77%,磷礦消費(fèi)量占全球42.19%,硫礦消費(fèi)量占全球31.65%[5]。2013年中國礦產(chǎn)資源綜合對(duì)外依存度為41.2%,即中國2013年消費(fèi)的礦產(chǎn)資源有41.2%依賴國外供應(yīng)[6],此數(shù)據(jù)表明,我國對(duì)礦產(chǎn)資源的進(jìn)口依存度相當(dāng)高,盡快立法對(duì)“區(qū)域”資源的開發(fā)進(jìn)行規(guī)制,可以使我國盡早擺脫對(duì)礦產(chǎn)資源進(jìn)口的依存度。

十八屆四中全會(huì)提出“全面推進(jìn)依法治國,建設(shè)有中國特色社會(huì)主義法治體系”。我國在“區(qū)域”礦產(chǎn)資源勘探與商業(yè)開發(fā)這一領(lǐng)域的立法迄今為止還是一片空白,涉及采礦的立法規(guī)范僅有1986年頒布的《礦產(chǎn)資源法》(1996年修訂)。該法對(duì)其適用范圍規(guī)定如下:在中華人民共和國領(lǐng)域及管轄海域勘查、開采礦產(chǎn)資源,必須遵守本法[7]。由此得知其適用范圍限制在我國“領(lǐng)域和所管轄海域”,并不適用于“區(qū)域”內(nèi)勘探與商業(yè)開發(fā)。我國涉“區(qū)域”國內(nèi)立法的缺失,會(huì)直接影響到我國在“區(qū)域”內(nèi)的勘探與商業(yè)開發(fā)活動(dòng)效率,同時(shí)也會(huì)影響到我國對(duì)國際法規(guī)的履行。

現(xiàn)今,世界上的大多數(shù)國家都積極地參與到“區(qū)域”的爭(zhēng)奪中來,致使“區(qū)域”內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)日趨“白熱化”。一方面是在“區(qū)域”內(nèi)申請(qǐng)礦區(qū)的國家陡增,世界各國都意圖在《公約》的框架內(nèi)從“區(qū)域”礦產(chǎn)資源這一人類共同財(cái)產(chǎn)中分一杯羹。另一方面,一些國家利用規(guī)則的漏洞與弊端為自身謀求更多的資源份額,例如英國已向國際海底管理局申請(qǐng)?jiān)搰诙K多金屬結(jié)核勘探區(qū)。此外,一些發(fā)達(dá)國家利用規(guī)則,通過所謂“借殼申請(qǐng)”②的方式,在發(fā)展中國家建立跨國公司來向國際海底管理局提出礦區(qū)申請(qǐng)。在此形勢(shì)下,只有完善我國國內(nèi)立法,以國內(nèi)立法作為后盾,才能切實(shí)維護(hù)好我國的“區(qū)域”權(quán)益。

結(jié)合以上對(duì)發(fā)達(dá)國家“區(qū)域”立法的分析,若要保障我國在“區(qū)域”的勘探開發(fā)權(quán)利利益,當(dāng)務(wù)之急是制定一部統(tǒng)一的涉及“區(qū)域”資源勘探開發(fā)事項(xiàng)的海洋基本法,對(duì)“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)制。關(guān)于“區(qū)域”勘探與開發(fā)的國內(nèi)立法,國內(nèi)學(xué)術(shù)界存在兩種不同觀點(diǎn),一種是將現(xiàn)有《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》修改,將“區(qū)域”法律制度加入其中,但筆者認(rèn)為《礦產(chǎn)資源法》規(guī)制的是我國主權(quán)范圍內(nèi)的礦產(chǎn)資源開發(fā)行為,“區(qū)域”屬于海洋范疇,具有特殊性。第二種觀點(diǎn)是將“區(qū)域”開發(fā)予以單獨(dú)規(guī)范,即制定一部專門的海底采礦法,然而由于我國立法程序繁瑣,“區(qū)域”也僅僅是海洋的一部分,因此對(duì)“區(qū)域”進(jìn)行專門立法可行性并不強(qiáng)。筆者認(rèn)為,“區(qū)域”本身具有一定的特殊性,其并非為我國主權(quán)所涉及,而是屬于全人類共同共有,具有國際性,若將“區(qū)域”法規(guī)加入現(xiàn)行立法,應(yīng)當(dāng)制定一部統(tǒng)一的海洋基本法,其中對(duì)“區(qū)域”部分應(yīng)專章列出。

(二)我國海洋基本法應(yīng)遵循的原則

首先,在未來的“區(qū)域”國內(nèi)立法中,“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”原則應(yīng)當(dāng)?shù)玫綀?jiān)持并貫穿始終。當(dāng)然,我國將此原則寫入法律并不代表就任由他國爭(zhēng)奪“區(qū)域”內(nèi)資源,而是在此前提下,公平、合理、有節(jié)制地在“區(qū)域”內(nèi)獲取合法利益。

其次,“區(qū)域”立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)對(duì)海洋的環(huán)境和海洋的生態(tài)保護(hù)。加強(qiáng)對(duì)海洋環(huán)境的保護(hù)與治理,將是21世紀(jì)人類海洋活動(dòng)的必然趨勢(shì)[8]。隨著科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展,人類在海洋上的活動(dòng)愈發(fā)頻繁,對(duì)海洋環(huán)境、海洋生態(tài)的破壞日趨嚴(yán)重,甚至超過了海洋自身的承載能力,如原油泄漏事故、海洋傾廢、核污染、過度捕撈等等。因此在“區(qū)域”內(nèi)進(jìn)行勘探與商業(yè)開發(fā)的同時(shí)必須重視對(duì)海洋環(huán)境與海洋生態(tài)的保護(hù),即堅(jiān)持“開發(fā)與保護(hù)并重”的方針。

最后,加強(qiáng)國際間合作原則是重中之重。我國在深海海底勘探技術(shù)、理論和人才等領(lǐng)域并非居于世界前列,并且有些方面還遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于其他國家。參與到海洋活動(dòng)中來的國家,分別在人力資源、資本、高新技術(shù)等方面擁有著各自不同的優(yōu)勢(shì)(如我國具有人力資源的優(yōu)勢(shì)),因此,該法應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)我國申請(qǐng)者、勘探者和開采者加強(qiáng)與其他國家在“區(qū)域”開發(fā)相關(guān)方面的合作,加快我國在“區(qū)域”開發(fā)的步伐,實(shí)現(xiàn)建設(shè)海洋強(qiáng)國的目標(biāo)。

(三)我國海洋基本法的內(nèi)容構(gòu)想

海洋基本法應(yīng)當(dāng)是我國海洋法律的根基,必須體現(xiàn)出我國海洋的總體戰(zhàn)略,同時(shí)應(yīng)借鑒美、英、德等發(fā)達(dá)國家的立法模式并綜合各國的海洋法實(shí)踐以及我國的基本現(xiàn)狀,建立我國海洋基本法。海洋基本法應(yīng)當(dāng)包含如下內(nèi)容:

第一,體現(xiàn)我國國家海洋政策。海洋基本政策包含海洋維權(quán)政策、海洋主權(quán)范圍劃分、海洋公共服務(wù)政策、海事海商關(guān)系處理政策、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策、國家管轄外海域政策、海洋科學(xué)研究政策、“區(qū)域”勘探與商業(yè)開發(fā)政策等。海洋基本法與國家海洋政策是相輔相成的,在制定海洋基本法時(shí)應(yīng)當(dāng)以國家海洋基本政策為導(dǎo)向。同時(shí)制定海洋基本法的過程又是推動(dòng)國家海洋基本政策的過程,即法律將政策上升為國家意志。

第二,明確國家對(duì)海洋的管轄范圍。將國家領(lǐng)海、大陸架、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)等范圍,明確寫入海洋基本法,以此為據(jù)維護(hù)我國海洋權(quán)益,除此之外,還有將符合《公約》中所描述的島嶼及島嶼的大陸架、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)一并寫入海洋基本法。

第三,建立海洋綜合管理制度,明確執(zhí)法部門和管理部門以及職權(quán)范圍。明確海洋使用者的使用條件和資格條件,把管理海洋和使用海洋分離開來。

第四,規(guī)定我國在“區(qū)域”內(nèi)和南北極地區(qū)的權(quán)利?！皡^(qū)域”和南北極地區(qū)屬于國際“公域”范疇,屬于國家主權(quán)以外的區(qū)域,其權(quán)益受《公約》和《南極條約》等保護(hù)。作為世界上人口最多的國家,人均資源占有率相當(dāng)?shù)纳?中國更應(yīng)該當(dāng)仁不讓的在“區(qū)域”以及南北極制度的框架內(nèi)制定自己的涉國際公域的海洋基本法法律條款,充分利用《公約》給予締約國的權(quán)利。

第五,將涉海洋人才培養(yǎng)教育寫入海洋基本法。現(xiàn)階段,我國在海洋科研、海洋技術(shù)、海洋立法等諸多方面都缺少高水平專業(yè)人才,我國應(yīng)當(dāng)大力推進(jìn)海洋觀教育,培育出一批新時(shí)期高水平涉海洋方面人才,才是我國實(shí)現(xiàn)海洋強(qiáng)國的敲門磚。

第六,建立海洋合作制度,促進(jìn)不同國家間的海洋國際合作。特別是“區(qū)域”內(nèi)勘探與商業(yè)開發(fā),需要人才、資金、技術(shù)等多方面的生產(chǎn)要素集合才能順利進(jìn)行,不同國家都有本國不同于他國的得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì),同時(shí)也會(huì)存在著種種不足,因此,加強(qiáng)國際間的合作,使生產(chǎn)要素優(yōu)化配置是現(xiàn)階段不可或缺的手段。

第七,建立一個(gè)統(tǒng)一綜合性質(zhì)的海洋管理機(jī)構(gòu)。中國目前的執(zhí)法狀態(tài)是“分散化”,如由國土資源部管理涉海盜管理的相關(guān)事務(wù);發(fā)改委管理相關(guān)海洋建設(shè)項(xiàng)目;公安部管理相關(guān)海上救援、維護(hù)公共安全等;環(huán)境保護(hù)部管理涉海環(huán)境維護(hù);國家質(zhì)檢總局保護(hù)漁業(yè)生產(chǎn)安全;國家資源委員會(huì)管理中國鹽業(yè)(海鹽)總公司;過肩安監(jiān)總局維護(hù)海洋石油生產(chǎn)安全;衛(wèi)生部管理涉(水)海產(chǎn)品安全;國家林業(yè)局管理對(duì)珍貴海洋生物的保護(hù);國家氣象局管理海洋氣象和臺(tái)風(fēng)預(yù)警。這種“多龍鬧?！钡幕靵y局面會(huì)使海洋管理與海洋執(zhí)法變得紛繁復(fù)雜、沖突不斷,只有在制定海洋基本法后,依據(jù)該法建立一個(gè)統(tǒng)一且具有綜合性海洋機(jī)構(gòu),實(shí)施對(duì)海洋活動(dòng)的綜合監(jiān)管,從而在根本上徹底解決這種雜亂無章的管理、執(zhí)法體制。

(四)關(guān)于“區(qū)域”立法的具體內(nèi)容設(shè)想

通過對(duì)美、英、德等國的“區(qū)域”開發(fā)國內(nèi)立法之總結(jié)、分析與參考,我國的海洋基本法在“區(qū)域”方面的規(guī)定,應(yīng)當(dāng)具備以下具體內(nèi)容:

第一,限制申請(qǐng)者的范圍。一些發(fā)達(dá)國家為了保護(hù)自身在“區(qū)域”的勘探利益,違背《公約》的宗旨,借助其在發(fā)展中國家的跨國公司向國際海底管理局重復(fù)申請(qǐng)礦區(qū),背離了《公約》保護(hù)發(fā)展中國家勘探開發(fā)權(quán)利的目的,也違背了“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”這一國際法原則。英國等發(fā)達(dá)國家為了維護(hù)本國對(duì)“區(qū)域”資源的勘探開發(fā)利益,均對(duì)適格采礦申請(qǐng)者的范圍進(jìn)行了限定,只能由本國國民或法人、經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行開采。因而,我國應(yīng)當(dāng)將申請(qǐng)者的范圍應(yīng)當(dāng)限定為:具有我國國籍的自然人、在我國注冊(cè)的法人或其他經(jīng)濟(jì)組織。特別是法人和經(jīng)濟(jì)組織都應(yīng)當(dāng)定義為我國獨(dú)資企業(yè)或者公司的法人或經(jīng)濟(jì)組織,合資或外資不應(yīng)當(dāng)在此范圍內(nèi)。

第二,開采同時(shí)應(yīng)注重環(huán)境保護(hù)。國際海底區(qū)域?qū)儆诠?其蘊(yùn)藏的資源屬于人類共同財(cái)產(chǎn),為了全人類的共同利益和國際經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展,各國在爭(zhēng)奪資源的同時(shí),必須盡到保護(hù)海洋環(huán)境的義務(wù)和責(zé)任。發(fā)達(dá)國家在其國內(nèi)立法中紛紛提到保護(hù)環(huán)境的義務(wù),英國在其歷屆深海采礦法中都積極響應(yīng)保護(hù)環(huán)境的義務(wù)和可持續(xù)發(fā)展原則,濃墨重彩地設(shè)立了“保護(hù)環(huán)境”的義務(wù)和責(zé)任,多次提到“應(yīng)當(dāng)考慮到必須(盡量合理可行地)保護(hù)海洋動(dòng)植物和其他生物體及其生存環(huán)境免受因許可證獲批而進(jìn)行的任何活動(dòng)產(chǎn)生的有害影響”。我國作為發(fā)展中大國,更應(yīng)當(dāng)以身作則施行可持續(xù)發(fā)展原則,把發(fā)展中國家的利益與發(fā)達(dá)國家的利益結(jié)合起來,確定國際合作以謀求發(fā)展的理念,將區(qū)域作為全人類的財(cái)產(chǎn)來合理進(jìn)行勘探開發(fā)和保護(hù)。我國的立法一方面應(yīng)當(dāng)允許對(duì)國際海底區(qū)域的礦產(chǎn)資源進(jìn)行合理的勘探、開發(fā)及利用,另一方面,必須明確保護(hù)安全、健康和環(huán)境的義務(wù)。

第三,應(yīng)當(dāng)具備“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開發(fā)申請(qǐng)程序的規(guī)定。將詳細(xì)的“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開發(fā)的申請(qǐng)具體程序詳細(xì)的寫入該法。法律所規(guī)定的程序應(yīng)當(dāng)具有科學(xué)性、可實(shí)踐性,程序條款設(shè)計(jì)的是否科學(xué)合理、是否清晰具體可行性成都的高低關(guān)系著整個(gè)申請(qǐng)過程的效率,具有舉足輕重的作用。上述文章分別對(duì)美、德、英三國家的申請(qǐng)制度的研究,筆者認(rèn)為,聯(lián)邦德國的申請(qǐng)制度最值得借鑒。

第四,應(yīng)當(dāng)規(guī)定負(fù)責(zé)資質(zhì)審查與批準(zhǔn)的國家部門,由于“區(qū)域”開發(fā)的特殊性與復(fù)雜性且開發(fā)所涉及的方面較廣,該審查部門應(yīng)當(dāng)至少由國家相關(guān)海洋科考勘探部門、環(huán)境保護(hù)部門、礦產(chǎn)資源部門、審計(jì)部門、地質(zhì)部門、發(fā)展與改革部門等等共同組建的一個(gè)綜合管理部門作為對(duì)申請(qǐng)者的審批部門。其次,規(guī)范申請(qǐng)程序。申請(qǐng)者應(yīng)當(dāng)首先向國際海底管理局提出申請(qǐng),經(jīng)過審批后再進(jìn)入國內(nèi)審批階段。國際海底管理局對(duì)申請(qǐng)者資質(zhì)審批所采用的標(biāo)準(zhǔn)是申請(qǐng)者應(yīng)具備的最低資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn),因此,申請(qǐng)者的資質(zhì)必須應(yīng)先符合國際海底管理局對(duì)申請(qǐng)者的資質(zhì)要求管理規(guī)定及標(biāo)準(zhǔn),方可進(jìn)行下一步程序。最后,申請(qǐng)者在獲得國際海底管理局的批準(zhǔn)后,可以向我國資質(zhì)審查部門提出申請(qǐng)。審查內(nèi)容應(yīng)為申請(qǐng)者的資本情況、技術(shù)水平、設(shè)備條件和人員條件等。

第五,申請(qǐng)者、探礦者和開采者的擔(dān)保義務(wù)的規(guī)定。眾所周知,海洋勘探開發(fā)是極具危險(xiǎn)性的一種活動(dòng),海底地震、海嘯等天災(zāi)變幻莫測(cè),海上交通等事故雜亂無章。因此首先應(yīng)當(dāng)將安全義務(wù)列為首位,其次應(yīng)當(dāng)規(guī)定維護(hù)和保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的義務(wù),人類在海洋上活動(dòng)的近一百年時(shí)間里,已經(jīng)不經(jīng)意間造成了海洋生態(tài)環(huán)境的破壞,保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境現(xiàn)已成為國際社會(huì)應(yīng)當(dāng)遵守的國際義務(wù)之一。除此之外,還應(yīng)當(dāng)將納稅義務(wù)、監(jiān)管義務(wù)等一并寫入該法。

第六,在“區(qū)域”內(nèi)勘探和開發(fā)的管理規(guī)定。依據(jù)《執(zhí)行協(xié)定》和2000年《“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核探礦和勘探規(guī)章》、2010年《“區(qū)域”內(nèi)多金屬硫化物探礦和勘探規(guī)章》和2012年《“區(qū)域”內(nèi)富鈷鐵錳結(jié)殼探礦和勘探規(guī)章》,制定我國“區(qū)域”內(nèi)的勘探和開發(fā)管理規(guī)定,設(shè)立管理監(jiān)督部門,對(duì)我國法人、自然人和其他經(jīng)濟(jì)組織的開采計(jì)劃流程、設(shè)備狀況、海洋環(huán)境、海上交通維護(hù)情況和稅收情況、資金狀況等方面進(jìn)行監(jiān)督。

第七,“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開發(fā)與其他海上活動(dòng)關(guān)系的規(guī)定。規(guī)定應(yīng)包括“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開發(fā)活動(dòng)與海上科學(xué)考察、海上捕撈、海上交通運(yùn)輸、海底電纜鋪設(shè)、海底隧道建設(shè)等海上活動(dòng)的關(guān)系,保障海上活動(dòng)井然有序的進(jìn)行。

第八,“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開發(fā)活動(dòng)違法的法律責(zé)任規(guī)定。參照聯(lián)邦德國的《深海采礦法》,該立法除分別對(duì)刑事與行政責(zé)任以外應(yīng)當(dāng)加入民事責(zé)任,在整個(gè)海底探礦、勘探與開發(fā)過程中會(huì)涉及到承包、分包等法律關(guān)系,屬于民事法律關(guān)系的范疇。

[注釋]

①參見1995年6月聯(lián)邦德國海底采礦法(Seabed Mining Act-MbergG),該法于2010年12月修訂,詳見聯(lián)邦法律公告第74條(Federal Law Gazette I,P:1864)。

②例如“鸚鵡螺模式”。鸚鵡螺礦業(yè)公司是在加拿大注冊(cè)并上市的專門從事深海礦業(yè)資源商業(yè)勘探與開發(fā)的公司。按照《公約》,鸚鵡螺礦業(yè)公司應(yīng)當(dāng)屬于發(fā)達(dá)國家的實(shí)體,因此無權(quán)就保留區(qū)內(nèi)的資源提出勘探申請(qǐng)。為此,鸚鵡螺礦業(yè)公司采取“借殼”的模式,通過在瑙魯和湯加建立子公司并以瑙魯和湯加為擔(dān)保國,在2008年向國際海底管理局提出勘探申請(qǐng)并獲得核準(zhǔn)。因此,“鸚鵡螺模式”貌似合法,但顯然是違背《公約》目的和宗旨的。

[1]Laursen Finn.Superpower at Sea:U.S.Ocean Policy [M].New York:Praeger,1983:117.

[2]深海采礦法[DB/OL].英國法律法規(guī)網(wǎng),http://www. legislation.gov.uk/ukpga/2014/15/schedule.2014-07 -01.

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[6]李穎,陳其慎,柳群義,等.中國海外礦產(chǎn)資源供應(yīng)安全評(píng)價(jià)與形勢(shì)分析[J].資源科學(xué),2015(5):900-907。

[7]中華人民共和國礦產(chǎn)資源法[M].北京:法律出版社, 2002:1.

[8]崔鳳.21世紀(jì)人類海洋開發(fā)活動(dòng)的主要趨勢(shì)[N].中國海洋報(bào),2006-04-04.

Domestic Legislation for International Seabed Areas in Developed Countries and its Enlightenment on China

XIAO Xiang
(School of Law,Central South University,Changsha,Hunan 410012,China)

China is going far behind developed countries in the exploration,exploitation and protection of resources in the international seabed areas.Domestic regulations about the international seabed areas in the United States,Germany and Britain have their own features,in which particular attention has been paid to environmental protection when they do legislation to meet their economic interests.And demonstrative legislation in these countries may have certain enlightenment on China in similar matters.To protect the interests of exploration and exploitation in the international seabed areas for our country,the urgent measure is to establish a unified law involving in exploring and exploiting resources in the areas.

the international seabed area;exploitation of resources;fundamental Marine law;domestic legislation

D996.9

A

1672-934X(2015)05-0082-07

10.16573/j.cnki.1672-934x.2015.05.014

2015-07-18

中南大學(xué)研究生自主探索創(chuàng)新項(xiàng)目(2015zzts134)階段性成果

肖 湘(1987—),男,天津人,碩士,研究方向?yàn)閲H法學(xué)。