芮國強(qiáng)

(1.常州大學(xué) 史良法學(xué)院，江蘇 常州213164;2.蘇州大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，江蘇 蘇州215123)

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記站在黨和國家事業(yè)全局的高度，就法治建設(shè)提出一系列新思想新觀點(diǎn)新論斷，豐富和發(fā)展了中國特色社會主義法治理論，為建設(shè)社會主義法治國家進(jìn)一步指明了方向。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)立足全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國，著眼完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，系統(tǒng)總結(jié)了法治建設(shè)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，明確提出了全面推進(jìn)依法治國的指導(dǎo)思想、總目標(biāo)、基本原則和重大任務(wù)，是指導(dǎo)建設(shè)社會主義法治國家的綱領(lǐng)性文件。依法治市是落實(shí)依法治國的重要環(huán)節(jié)。作為全國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展最發(fā)達(dá)的地區(qū)之一，江蘇常州應(yīng)當(dāng)以十八屆四中全會精神為指引，全面、系統(tǒng)、整體推進(jìn)法治常州建設(shè)，走出一條具有時代特征、中國特色、城市特點(diǎn)的法治建設(shè)路子。

一、根據(jù)“依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)”的要求，健全地方法律規(guī)范體系

1997年，黨的十五大明確提出到2010年形成中國特色社會主義法律體系。2011年3月10日，時任全國人大常委會委員長吳邦國，在向十一屆全國人大四次會議作全國人大常委會工作報(bào)告時宣布:中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成。截至2013年年底，全國人大及其常委會制定了243部現(xiàn)行有效法律，國務(wù)院制定了680多件現(xiàn)行有效的行政法規(guī)，地方省級人民代表大會及其常委會制定、批準(zhǔn)了9000多件現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)，形成了以憲法為統(tǒng)帥，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)三個層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國特色社會主義法律體系。但我國目前的立法現(xiàn)狀存在兩個方面的問題:一是立法需求和立法滯后之間的矛盾十分突出。各地在城市建設(shè)、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等方面普遍有制定地方性法規(guī)的客觀需求，而中央立法的進(jìn)程緩慢、立法周期較長，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)生活中存在缺少具體法律規(guī)范予以調(diào)整的“法律空域”［1］;二是過于原則的立法與具體的執(zhí)法之間的矛盾十分突出。中央立法很難照顧地方經(jīng)濟(jì)社會的特點(diǎn)和發(fā)展的特殊需要，以致在地方執(zhí)法中困難重重。2000年通過的《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)第63條曾對“較大的市”進(jìn)行了界定:“較大的市”包括三種市:一是省(自治區(qū))人民政府所在地的市;二是經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市;三是經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的“較大的市”。目前，在全國282個設(shè)區(qū)的市中，享有地方性法規(guī)制定權(quán)的有49個，包括27個省會市、18個經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市以及4個經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市，尚沒有地方立法權(quán)的233個。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，要“逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量”［2］。2014年8月25日提交十二屆全國人大常委會第十次會議審議的立法法修正案草案，擬將地方立法權(quán)擴(kuò)大至全部282個設(shè)區(qū)的市。草案規(guī)定，設(shè)區(qū)的市均享有較大的市地方立法權(quán)，可以就城市建設(shè)、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等城市管理方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)［3］?！稕Q定》提出，“明確地方立法權(quán)限和范圍，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)”［4］。

2014年4月的人口統(tǒng)計(jì)顯示，常州現(xiàn)轄金壇、溧陽兩個縣級市和武進(jìn)、新北、天寧、鐘樓、戚墅堰五個行政區(qū)，人口總數(shù)為459萬。根據(jù)國務(wù)院最近印發(fā)的《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》精神，常州已經(jīng)晉身大城市行列，屬于Ⅰ型大城市，在城市建設(shè)、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等城市管理方面存在著制定地方性法規(guī)的客觀需求。常州應(yīng)緊緊抓住“依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)”這一重要戰(zhàn)略機(jī)遇，借鑒無錫、成都等先行城市的好的做法和成功經(jīng)驗(yàn)，逐步建立起與國家法律、行政法規(guī)相配套、與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的規(guī)章制度。一要探索制定立法項(xiàng)目的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，建立健全立法項(xiàng)目征集和論證制度，對要求立法的項(xiàng)目開展立法前論證，走下去傾聽民眾意見，以減少決策隨意性。二要探索開展專業(yè)人大代表小組活動，不斷強(qiáng)化“行家立法”，組成市政府立法專家?guī)?，并?chuàng)新設(shè)立立法基層聯(lián)系點(diǎn)，暢通公眾立法訴求渠道，汲取民眾智慧，力促民主立法，確保立出的法管用好用。三要積極推進(jìn)精細(xì)化立法，提高立法的針對性、及時性、系統(tǒng)性和有效性，著力增強(qiáng)法規(guī)的可執(zhí)行性和可操作性。在立法后，也要邀請第三方評估，延長立法鏈條，讓程序更完善，使“出籠”的法律法規(guī)經(jīng)得住實(shí)踐檢驗(yàn)。

二、始終堅(jiān)持“問題”為導(dǎo)向，改進(jìn)和完善法治城市建設(shè)存在的薄弱環(huán)節(jié)

長期以來，特別是黨的十一屆三中全會以來，江蘇省高度重視法治建設(shè)。1997年，江蘇作出《關(guān)于推進(jìn)依法治省工作的決定》。2004年，江蘇頒布實(shí)施《法治江蘇建設(shè)綱要》，提出建設(shè)法治江蘇戰(zhàn)略構(gòu)想。此后，又相繼出臺了《深入推進(jìn)法治江蘇建設(shè)、保障和促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的意見》、《深化法治江蘇建設(shè)的意見》。黨的十八大后，根據(jù)十八大精神和習(xí)近平總書記提出的新要求，江蘇調(diào)整完善全面建成小康社會指標(biāo)體系，增加民主法治考核權(quán)重，推動全省法治建設(shè)持續(xù)發(fā)展進(jìn)步，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供了有力保障。近年來，圍繞建設(shè)人民滿意法治常州的總目標(biāo)，常州市緊扣“約束公權(quán)、保障民權(quán)”的法治要義，堅(jiān)持把法治建設(shè)作為全市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的“龍頭工程”來抓，不斷推動區(qū)域法治化進(jìn)程，全市法治文化特色更加鮮明、公共權(quán)力運(yùn)行更加規(guī)范、維護(hù)群眾合法權(quán)益更加有效、基層民主法治建設(shè)更加深入，辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法漸成風(fēng)尚。常州市先后被全國普法辦評為全國法治城市創(chuàng)建活動先進(jìn)單位，被江蘇省委省政府表彰為全省首批法治城市創(chuàng)建工作先進(jìn)單位，榮獲全國綜治領(lǐng)域最高獎項(xiàng)“長安杯”，在江蘇省法治政府建設(shè)階段性目標(biāo)考評中排名第二，法治建設(shè)滿意度達(dá)94.38%，位居全省第一［5］。但同黨的十八屆四中全會新要求、黨和人民事業(yè)新發(fā)展、人民群眾新期待相比，法治常州建設(shè)還存在不適應(yīng)、不符合的地方:比如有些國家工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法辦事觀念不強(qiáng)，以法治思維和法治方式推動改革發(fā)展的能力不夠，知法犯法、以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法現(xiàn)象依然存在;地方立法工作中存在部門化傾向、爭權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象，有的法規(guī)規(guī)章未能全面反映經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要和人民意愿，針對性、可操作性不強(qiáng);在有些地方和領(lǐng)域，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象還比較嚴(yán)重，法治權(quán)威沒有真正樹立，等等［6］。

2012年3月23日下發(fā)的《中共江蘇省委關(guān)于深化法治江蘇建設(shè)的意見》提出了到2015年成為全國法治建設(shè)先導(dǎo)區(qū)的重要目標(biāo)，努力實(shí)現(xiàn)江蘇的法治政府建設(shè)水平、公正廉潔司法水平、社會管理法治化水平、法制宣傳工作水平、法治創(chuàng)建績效五個方面位居全國前列的目標(biāo)［7］。2014年11日7日出臺的《中共江蘇省委貫徹落實(shí)〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定〉的意見》提出，“全面推進(jìn)依法治省、努力建設(shè)法治江蘇，推動地方科學(xué)民主立法、法治政府建設(shè)、公正廉潔司法、法治宣傳教育、社會治理法治化、法治工作隊(duì)伍建設(shè)保持全國領(lǐng)先。”［6］從“五個方面位居全國前列”到“六個方面保持全國領(lǐng)先”，凸顯了法治江蘇建設(shè)的率先與領(lǐng)先，也對法治常州建設(shè)提出了更高更加明確的要求。為此，法治常州的建設(shè)要始終堅(jiān)持問題導(dǎo)向，以存在的突出問題入手，如在環(huán)境保護(hù)、社區(qū)管理、矛盾調(diào)解等方面逐步完善相關(guān)地方法律法規(guī)。

三、擴(kuò)大法治城市建設(shè)進(jìn)程中公民的有序參與

一般認(rèn)為，法治發(fā)展模式與路徑選擇分為兩種:一種是西方法治發(fā)達(dá)國家的內(nèi)生自發(fā)演進(jìn)模式，另一種是發(fā)展中國家外生的政府推進(jìn)模式［8］。我國屬于后者，即政府推進(jìn)型的法治發(fā)展模式。近年來，隨著公民權(quán)利意識的不斷增強(qiáng)，公眾參與中國法治建設(shè)的熱潮正在我國逐漸興起，“自下而上”的群眾參與已經(jīng)成為中國法治建設(shè)的新力量。公眾參與法治建設(shè)不僅僅是對馬克思主義經(jīng)典理論群眾觀的繼承與發(fā)展，從現(xiàn)實(shí)意義上講，也能夠有效整合社會各個階層的利益，充分體現(xiàn)政府在國家治理中的民主理念，有效化解社會矛盾［9］。法治建設(shè)中的公眾參與有利于形成對國家權(quán)力的監(jiān)督和制約，形成完善、有序的法治秩序。這種“自下而上”的群眾參與法治建設(shè)的機(jī)制在試圖探索適應(yīng)中國社會發(fā)展更加有效和更具回應(yīng)能力的法治模式。它強(qiáng)調(diào)政府與人民群眾對社會公共生活的共同治理，蘊(yùn)含著平等、靈活、對話、開放與包容的立法理念，也因?yàn)槠浠貞?yīng)型、開放性和靈活性等優(yōu)點(diǎn)而備受推崇［9］。法治中國建設(shè)中的公眾參與是落實(shí)群眾路線的必然要求，也是中國法治建設(shè)的必然選擇?！白陨隙隆钡恼苿优c“自下而上”的公眾參與的雙向互動應(yīng)成為我國法治建設(shè)的特色模式。

我國《憲法》規(guī)定“人民依照法律規(guī)定有權(quán)通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)。”法治常州建設(shè)要把依靠人民參與作為法治建設(shè)的基本方式，堅(jiān)持科學(xué)決策、民主決策，探索設(shè)立公眾意見征詢委員會，凡涉及重大民生決策的事項(xiàng)，均需成立公眾意見征詢委員會，經(jīng)過征詢民意后再作決策，實(shí)現(xiàn)政府和市民良性互動，使決策過程成為傾聽民意、化解民憂、贏得群眾支持的過程;保障人民群眾參與司法，在司法調(diào)解、司法聽證、涉訴信訪等司法活動中保障人民群眾參與，完善人民陪審員制度，構(gòu)建開放、動態(tài)、透明、便民的陽光司法機(jī)制，最大限度地增加執(zhí)法透明度，保障當(dāng)事人和人民群眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，回應(yīng)人民群眾對司法公正公開的關(guān)注和期待［11］;要把法治融入民生工程建設(shè)，以法治手段推動民生問題的解決，以法治手段維護(hù)社會公平正義，依法保障每一位公民能享有憲法和法律賦予的各項(xiàng)權(quán)利和自由，讓人民群眾真切感受到法治建設(shè)的成效;要大力培養(yǎng)法治文化、法治觀念，讓法治真正內(nèi)化于常州人的日常生活，讓遵紀(jì)守法成為市民的一種行為習(xí)慣，成為常州這座城市的一種素質(zhì)養(yǎng)成。

四、貫徹《決定》精神，強(qiáng)化推進(jìn)工作舉措

法治常州建設(shè)是一個系統(tǒng)工程。要從加強(qiáng)執(zhí)政能力、基層民主政治建設(shè)和法制宣傳等五個方面重點(diǎn)推進(jìn)。

一是依法執(zhí)政能力建設(shè)。要加強(qiáng)各級黨委依法執(zhí)政能力建設(shè)。進(jìn)一步增強(qiáng)各級黨委的憲法意識和法治觀念，提高科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平;保障和促進(jìn)人大、政府、政協(xié)及司法機(jī)關(guān)依法履行職責(zé);黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭學(xué)法用法，模范遵守憲法和法律法規(guī)，堅(jiān)持在憲法和法律范圍內(nèi)活動。

二是健全完善各項(xiàng)規(guī)章制度建設(shè)。要清理和梳理地方法規(guī)，加強(qiáng)相關(guān)法律規(guī)定的修改制定，以保障和促進(jìn)人民群眾的合法權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)，建立起比較完善的與國家法律、行政法規(guī)相配套，與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的規(guī)章和制度。

三是推進(jìn)依法行政。以建設(shè)服務(wù)型、法治型、效能型和廉潔型政府為目標(biāo)，健全維護(hù)司法公正的各項(xiàng)監(jiān)督制約機(jī)制。完善律師、公證、法律援助、基層法律服務(wù)等法律服務(wù)體系，加強(qiáng)法律服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)，切實(shí)保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，維護(hù)司法權(quán)威，維護(hù)社會公平正義。

四是加強(qiáng)基層民主法治建設(shè)。健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制，完善民主管理制度，把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會共同體;完善以職工代表大會為基本形式的企事業(yè)單位民主管理制度，支持職工參與管理，維護(hù)職工合法權(quán)益;加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，完善政務(wù)公開等制度，實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動;發(fā)揮社會組織在擴(kuò)大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強(qiáng)社會自治功能［12］。

五是加強(qiáng)法制宣傳教育。大力推進(jìn)“法律五進(jìn)”活動，即推進(jìn)法律知識進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)企業(yè)。深入開展社會主義法治理念教育，全面提高公民法律素質(zhì)，使崇法尚法、公正司法、文明執(zhí)法、誠信守法成為城市管理和城市文化的名牌名片。大力推進(jìn)依法治市和以德治市相結(jié)合，做到良法和美德相輔相成，法治和德治相得益彰，使全市上下形成嚴(yán)格按照法律精神和原則思考、分析、解決問題的價(jià)值取向、行為習(xí)慣和行為模式。

［1］阮榮祥．地方立法的理論與實(shí)踐［M］．北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008:162．

［2］中共中央文獻(xiàn)研究室．十八大以來重要文獻(xiàn)選編(上)［M］．北京:中央文獻(xiàn)出版社，2014:529．

［3］彭東昱．賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)［J］．中國人大，2014(19):25－26．

［4］中共中央．關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定［M］．北京:人民出版社，2014:10．

［5］常文華．法治常州邁向和諧善治［N］．江蘇法制報(bào)，2014－10－17(A02)．

［6］中共江蘇省委貫徹落實(shí)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》的意見［N］．新華日報(bào)，2014－11－14(01)．

［7］南京師范大學(xué)法學(xué)院，南京師范大學(xué)江蘇法治發(fā)展研究院．江蘇法治發(fā)展報(bào)告(2013)［M］．北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013:2．

［8］蘇力．二十世紀(jì)中國的現(xiàn)代化和法治［J］．法學(xué)研究，1998(1):3－1．

［9］胡銘，張?。ㄖ沃袊ㄔO(shè)中的公眾參與——從“自上而下”到“雙向互動”［J］．觀察與思考，2014(4):44－46．

［10］芮國強(qiáng)．全面推進(jìn)法治常州建設(shè)［N］．常州日報(bào)，2014－11－01(B3)．

［11］趙彬，法治城市的內(nèi)涵及法治城市創(chuàng)建的重要意義［J/OL］．(2009－06－26)［2014－11－26］．http://rdcwh．qingdao．gov．cn/n8146584/html．