胡利明

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論立法法修法中的法治理念

胡利明

摘要立法法修法貫徹落實(shí)“四個(gè)全面”理念。立法法修法中蘊(yùn)含著規(guī)范理念、科學(xué)理念、法定理念、平等理念、民主理念、權(quán)利理念、程序理念。

關(guān)鍵詞立法法立法法修法四個(gè)全面依法治國(guó)法治理念

《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)立法法〉的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“立法法修法”或“修法”)于2015年3月15日通過(guò)，這是《中華人民共和國(guó)立法法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《立法法》)生效15年后第一次全面修法，這也成為新中國(guó)立法史上的重要里程碑?！读⒎ǚā肥侵笇?dǎo)立法機(jī)關(guān)立法的程序法和技術(shù)法，通過(guò)特定程序規(guī)范指引如何立法，并成為立法不得突破原則性界線，甚至可以形象地稱(chēng)為“管法的法”，是立法機(jī)關(guān)履行立法職責(zé)的“憲法”。修法的“技術(shù)主線”和“思想主線”是法治理念，這正是全面貫徹“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重要步驟。全面推進(jìn)依法治國(guó)需要“科學(xué)立法”，首當(dāng)其沖需要修改立法法，理順立法體制機(jī)制。

一、立法法修法貫徹落實(shí)“四個(gè)全面”理念

全面建成小康社會(huì)是“四個(gè)全面”重要戰(zhàn)略布局的重要奮斗目標(biāo)，也是近期要完成的緊迫任務(wù)。只要符合科學(xué)發(fā)展理念，一切行之有效的方法手段都可以“派上用場(chǎng)”，全面深化改革是全面建成小康社會(huì)的重要手段和推動(dòng)力，全面推進(jìn)依法治國(guó)是全面建成小康社會(huì)的思維方式和具體手段措施，全面從嚴(yán)治黨是保證“四個(gè)全面”最終落到實(shí)處的“自我革命”，在制度上保證有效實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)總體目標(biāo)。2014年2月28日，習(xí)近平總書(shū)記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)上特別強(qiáng)調(diào)，“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個(gè)改革過(guò)程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革”。據(jù)此，《立法法》完全根據(jù)“四個(gè)全面”總體布局要求完成修法，其中最突出的條款集中于“全面深化改革”和“全面推進(jìn)依法治國(guó)”，其具體體現(xiàn)在《立法法》第一條、第六條、第十三條等法條中。立法法修法與時(shí)俱進(jìn)，圍繞著“四個(gè)全面”的核心起草法律條款，全面貫徹落實(shí)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局。據(jù)此，“四個(gè)全面”作為《立法法》是否符合修法理念的判斷標(biāo)準(zhǔn)，是否成為“依法修法”的價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)，是否有利于實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)中國(guó)夢(mèng)的判斷標(biāo)準(zhǔn)。

二、立法法修法中的規(guī)范理念

立法法是規(guī)范指引國(guó)家立法活動(dòng)的規(guī)范法，引導(dǎo)各級(jí)各類(lèi)立法機(jī)關(guān)根據(jù)憲法和立法法，按照立法技術(shù)規(guī)范全面履行立法職責(zé)。其中，規(guī)范價(jià)值理念成為修法的重要標(biāo)志，換言之，立法法修法中蘊(yùn)含著豐富的規(guī)范理念，構(gòu)成法治理念的重要組成部分。

1.規(guī)范立法活動(dòng)?！读⒎ǚā返谝粭l：“為了規(guī)范立法活動(dòng)”，“全面推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，根據(jù)憲法，制定本法”?？梢?jiàn)，“規(guī)范立法活動(dòng)”成為立法法的首要目的，并突顯其的法律地位和意義的非常重要。規(guī)范立法活動(dòng)是立法法修法的出發(fā)點(diǎn)、重點(diǎn)和要遵循的首要價(jià)值理念，有利于以更高質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范立法活動(dòng)，形成統(tǒng)一、規(guī)范體系和形成高效有序的立法秩序。

2.規(guī)范立法權(quán)限。我國(guó)是多層次單一制國(guó)家，導(dǎo)致國(guó)家立法體制錯(cuò)綜復(fù)雜，具有立法權(quán)的機(jī)關(guān)各異，特殊性各自不同，需要顧及的方面很多，但又必須統(tǒng)一于中央立法。為此，基本法律和非基本法律分別由全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)制定，并由不同立法機(jī)關(guān)分別制定行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和地方規(guī)章，當(dāng)然所掌握的立法權(quán)限各不相同。對(duì)此，立法法修法的重要目的在于規(guī)范各級(jí)各類(lèi)立法機(jī)關(guān)的立法權(quán)限，保障立法活動(dòng)內(nèi)部和諧統(tǒng)一，充分照顧各自的特殊性。

3.規(guī)范立法程序。立法活動(dòng)需要遵循預(yù)定的程序和規(guī)范，根據(jù)不同實(shí)際情況對(duì)不同類(lèi)型法律規(guī)范作特殊性規(guī)范要求。目前，《立法法》比較全面地規(guī)范法律立項(xiàng)、草案起草、審議程序、征求意見(jiàn)程序、表決程序、公布程序等程序，目的在于更加規(guī)范立法程序，將立法活動(dòng)納入規(guī)范化的法治軌道，進(jìn)而提高科學(xué)立法質(zhì)量，體現(xiàn)法治化中的規(guī)范理念。

4.規(guī)范立法主體。將立法主體法定化是修法的突出特點(diǎn)和亮點(diǎn)，在規(guī)范傳統(tǒng)立法主體基礎(chǔ)上，將所有地市級(jí)(包括自治州和同行政級(jí)別的不設(shè)區(qū)的市)人大及其常委會(huì)和人民政府納入立法主體范圍，并規(guī)范了具有立法功能的司法解釋?？芍?，規(guī)范各種立法主體成為本次修法的重要規(guī)范理念，將立法主體統(tǒng)一歸納于規(guī)范體系之中，夯實(shí)了修法的法治基礎(chǔ)。

5.規(guī)范立法對(duì)象內(nèi)容。社會(huì)事務(wù)繁多，內(nèi)在重要性和外在影響各不相同，需要不同層次的法律規(guī)范對(duì)此作分門(mén)別類(lèi)處理。其中，怎么規(guī)范立法內(nèi)容和由何種法律規(guī)范來(lái)規(guī)范是修法的重要內(nèi)容，例如將稅種、稅率、稅收基本管理制度、征用、限制或剝奪人身權(quán)利等專(zhuān)屬于法律來(lái)規(guī)范，其他法律規(guī)范各有不同的規(guī)范對(duì)象。

由此可見(jiàn)，立法法修法中的規(guī)范理念的范圍非常廣泛，規(guī)范得也非常及時(shí)，所突顯的法治意義和重要性不言而喻，其構(gòu)成法治理念的重要方面，并引導(dǎo)和指引其他法治理念向縱深方向前行。

三、立法法修法中的科學(xué)理念

立法法修法嚴(yán)格貫徹科學(xué)理念，按照黨的十八屆三中、四中全會(huì)要求全面深入推進(jìn)科學(xué)立法，從源頭上為依法治國(guó)提供理論支持和法律保障，成為全面深化改革的繼續(xù)發(fā)展。據(jù)此，綜觀立法法修法過(guò)程和結(jié)果，切實(shí)運(yùn)用并踐行科學(xué)原理，全面體現(xiàn)科學(xué)理念。

1.基于深化改革立法的科學(xué)理念。深化改革既需要全面推進(jìn)，更需要立法上全力保障，立法法修法是深化改革的必然要求和必然趨勢(shì)。例如，《立法法》第六條：“立法應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和全面深化改革的要求”。 《立法法》第十三條：“全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)改革發(fā)展的需要”?？芍⒎ǚㄐ薹ㄍ耆谏罨母锏男枰?，主動(dòng)適應(yīng)改革發(fā)展的緊迫要求，根據(jù)改革面臨的特殊新情況、新問(wèn)題和新常態(tài)，全國(guó)人大及其常委會(huì)有權(quán)適時(shí)變通或者停止實(shí)施部分內(nèi)容，既適應(yīng)了深化改革的發(fā)展要求，貫徹科學(xué)修法的理念，仍然將最高立法權(quán)集中統(tǒng)一于最高立法機(jī)關(guān)。

2.依法立法的科學(xué)理念。全面推進(jìn)依法治國(guó)首先需要科學(xué)立法，必須依據(jù)憲法和法律立法，在法律規(guī)定缺位時(shí)應(yīng)盡快立法彌補(bǔ)空白，在法律不完善的地方應(yīng)盡快完善，需要立法時(shí)應(yīng)當(dāng)尋找充分的法律依據(jù)，既不能違反現(xiàn)有法律規(guī)定立法，更不能“無(wú)法立法”即沒(méi)有法律依據(jù)立法。據(jù)此，立法法修法完全堅(jiān)持依法立法理念，為科學(xué)立法提供法律依據(jù)保障，盡量避免“無(wú)法立法”的尷尬。

3.立法法修法過(guò)程的科學(xué)理念?；仡櫫⒎ǚㄐ薹ㄟ^(guò)程，2014年8月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議初審后，法律委員會(huì)和法工委廣泛征求各地方、各方面意見(jiàn)，并全文公布修正案草案，征求社會(huì)意見(jiàn)；2014年12月全國(guó)人大常委會(huì)再次審議，并認(rèn)真貫徹中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)和十八屆三中、四中全會(huì)精神，并再次征求社會(huì)公眾意見(jiàn)；2015年2月，中共中央政治局常委會(huì)作出重要指示，形成提請(qǐng)全國(guó)人大審議的修正案草案；2015年3月，在全國(guó)人民代表大會(huì)審議通過(guò)修改立法法決定?？梢?jiàn)，參與立法的主體多層次、多級(jí)別，甚至最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的中央政治局會(huì)議參與審議，修法的整體過(guò)程非同尋常，立法內(nèi)涵非常豐富，立法過(guò)程體現(xiàn)科學(xué)理念，成為中國(guó)立法史上的非凡之舉。

4.開(kāi)門(mén)立法(前臺(tái)立法)的科學(xué)理念?！读⒎ǚā返谖鍡l：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，堅(jiān)持立法公開(kāi)，保障人民通過(guò)多種途徑參與立法活動(dòng)?！边@是立法公開(kāi)的法律保障條款，為“開(kāi)門(mén)立法”提供法律支持和保障，以基本法律形式確認(rèn)了公開(kāi)開(kāi)門(mén)立法的程序制度，需要吸納社會(huì)公眾參與立法活動(dòng)，另外遇到有專(zhuān)業(yè)性問(wèn)題時(shí)還可以吸納專(zhuān)業(yè)團(tuán)體參與提供專(zhuān)業(yè)性意見(jiàn)，為立法提供專(zhuān)業(yè)技術(shù)支持?？芍?，立法法修法堅(jiān)持開(kāi)門(mén)立法的科學(xué)理念，徹底改變封閉立法的傳統(tǒng)，徹底向社會(huì)公眾公開(kāi)整個(gè)立法過(guò)程，將封閉的“后臺(tái)立法”徹底質(zhì)變?yōu)楣_(kāi)的“前臺(tái)立法”。

5.法律規(guī)范明確具體的科學(xué)理念?！读⒎ǚā返诹鶙l第二款：“法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有針對(duì)性和可執(zhí)行性?！边@是對(duì)法律規(guī)范提出總體性和具體性的質(zhì)量要求，在立法科學(xué)性上提升檔次，為提高立法技術(shù)提供制度保障。這種科學(xué)理念的內(nèi)容主要包括：第一，科學(xué)理念所針對(duì)的對(duì)象是所有的法律規(guī)范條文，只要以規(guī)范性法律文件出臺(tái)的法律必須滿足此要求；第二，對(duì)“明確、具體”是強(qiáng)制性要求，沒(méi)有可商量的余地，“應(yīng)當(dāng)”將其固定成必須遵守的科學(xué)要求；第三，在宏觀上既要明確沒(méi)有爭(zhēng)議，更要具體而非抽象，絕對(duì)不能對(duì)法律規(guī)范“捉摸不定”，不能讓人們對(duì)適用法律規(guī)范擁有自由裁量的“可操作性”；第四，在微觀上對(duì)具體對(duì)象既要有非常強(qiáng)的針對(duì)性，又要在現(xiàn)實(shí)生活中具有簡(jiǎn)單易行的“可執(zhí)行性”，而非讓法律規(guī)范條文對(duì)具體對(duì)象“無(wú)所適從”；第五，“明確”與“針對(duì)性”相通，“具體”和“可執(zhí)行性”相連，彼此共同將將這個(gè)科學(xué)理念聯(lián)絡(luò)成“渾然一體”非常具有科學(xué)性。

6.參與立法的科學(xué)理念。參與立法有了法律保障和制度支持，宏觀上集中于《立法法》第五條；微觀上集中于《立法法》第五十三條：“專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的法律草案，可以吸收相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)家參與起草工作，或者委托有關(guān)專(zhuān)家、教學(xué)科研單位、社會(huì)組織起草”?？芍?，社會(huì)公眾參與民主立法是主體，專(zhuān)家參與科學(xué)立法是補(bǔ)充，共同構(gòu)成中國(guó)特色的參與立法體系，共同構(gòu)建參與立法的科學(xué)理念，為立法法修法提供更多的法治理念。

7.立法程序的科學(xué)理念。審議和表決機(jī)制是核心立法程序，體現(xiàn)這次修法的創(chuàng)新特色。例如，《立法法》第三十條規(guī)定可以對(duì)意見(jiàn)比較統(tǒng)一的法律案經(jīng)兩次會(huì)議審議后交付表決，另外對(duì)相對(duì)簡(jiǎn)章的事項(xiàng)且各方面意見(jiàn)比較一致時(shí)，可以當(dāng)次會(huì)議審議后即時(shí)表決通過(guò)?！读⒎ǚā返谒氖粭l確立了對(duì)對(duì)個(gè)別意見(jiàn)分歧較大的重要條款單獨(dú)表決制度，并根據(jù)不同情況作不同處理?！读⒎ǚā返谒氖龡l規(guī)定確立了合并表決和分別表決制度?？芍瑢徸h和表決機(jī)制構(gòu)成獨(dú)特的科學(xué)立法程序，相較之前是重大的立法技術(shù)進(jìn)步，體現(xiàn)非常強(qiáng)的科學(xué)理念，構(gòu)成專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)的法治理念。

8.立法配套的科學(xué)理念。立法并不簡(jiǎn)單的單純立法，一般還需要立法評(píng)估和法律清理，這些外圍立法措施構(gòu)成立法配套。例如，《立法法》第三十九條確立了立法評(píng)估制度，第六十條確立了法律清理制度，并且法律委員會(huì)和有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)認(rèn)為有必要修改或者廢止其他法律時(shí)應(yīng)當(dāng)提出明確的處理意見(jiàn)(具體條款內(nèi)容見(jiàn)立法法)?？芍?，立法評(píng)估和法律清理共同構(gòu)成立法配套，成為立法法修法科學(xué)理念的“兩駕馬車(chē)”，形成特殊的立法技術(shù)措施，所體現(xiàn)的科學(xué)理念豐富了法治理念的重要內(nèi)涵。

9.立法備案審查的科學(xué)理念。立法備案審查是立法法修法貫徹落實(shí)四中全會(huì)關(guān)于加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)的重要前舉措，創(chuàng)新之處主要體現(xiàn)于以下四個(gè)方面。第一，主動(dòng)審查機(jī)制?！读⒎ǚā返诰攀艞l：“有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以對(duì)報(bào)送備案的規(guī)范性文件進(jìn)行主動(dòng)審查”。有權(quán)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)可以根據(jù)立法法對(duì)被報(bào)送的規(guī)范性法律文件進(jìn)行主動(dòng)性審查，重點(diǎn)判斷其合法性與否，并根據(jù)不同結(jié)果提出不同處理意見(jiàn)，重點(diǎn)體現(xiàn)主動(dòng)性的職權(quán)審查，無(wú)形造就了相應(yīng)的科學(xué)理念。第二，變通說(shuō)明機(jī)制。《立法法》第九十八條：“自治條例、單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)報(bào)送備案時(shí)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作出變通的情況”。據(jù)此，立法法修法強(qiáng)制要求報(bào)送備案上述規(guī)范性法律文件時(shí)，必須說(shuō)明是否有變通、如何變通和變通的理由等方面的書(shū)面說(shuō)明，否則，說(shuō)明不符合程序要求，相應(yīng)機(jī)構(gòu)有權(quán)不予備案審議。第三，法律抵觸時(shí)的救濟(jì)機(jī)制。《立法法》第一百條：“全國(guó)人民代表大會(huì)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)在審查、研究中認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向制定機(jī)關(guān)提出書(shū)面審查意見(jiàn)、研究意見(jiàn)”(更具體的條款和程序請(qǐng)參見(jiàn)相應(yīng)條款)。據(jù)此，立法法修法在備案的基礎(chǔ)上增加了立法審查機(jī)制，特別要求出現(xiàn)法律文件抵觸時(shí)，有權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)行使救濟(jì)權(quán)力，根據(jù)不同情況作不同的處理，將立法影響降至最低，充分保障立法的科學(xué)理念。第四，反饋與公開(kāi)機(jī)制。法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)明確、《立法法》第一百零一條：“全國(guó)人民代表大會(huì)有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定要求，將審查、研究情況向提出審查建議的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民反饋，并可以向社會(huì)公開(kāi)”?？梢?jiàn)，此法條將法定化了有權(quán)機(jī)構(gòu)反饋意見(jiàn)的主體范圍，并可以依法向社會(huì)公開(kāi)，充分保障公民的知情權(quán)，將立法公開(kāi)貫徹到底，充分保障立法公正，避免部分群體從立法中“享受”利益輸送成果。

由此可見(jiàn)，立法法修法的科學(xué)理念，最終目的在于提高立法質(zhì)量和規(guī)范立法秩序，通過(guò)立法法規(guī)制國(guó)家立法機(jī)關(guān)科學(xué)立法、依法立法、開(kāi)門(mén)立法、參與立法和高效立法，全方位推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)程，保障全面深化改革，在全面從嚴(yán)治黨的配合下全面建成小康社會(huì)。

四、立法法修法中的法定理念

立法法修法蘊(yùn)涵“法定理念”，豐富和拓展了法治理念內(nèi)涵，通過(guò)限制行政公權(quán)力，最大程度保護(hù)公民合法權(quán)益免受不法侵害，從而形成良性法律秩序。只有法律才有權(quán)規(guī)定特定事項(xiàng)，即除了狹義法律，其他規(guī)范性法律文件都無(wú)權(quán)規(guī)定。

1.立法主體法定理念。雖然立法法中沒(méi)有直接表述“立法主體法定”字樣，但筆者從中已經(jīng)領(lǐng)悟。目前，中國(guó)具有法定立法權(quán)的主體只有：全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、國(guó)務(wù)院及直屬部門(mén)、省級(jí)及地市級(jí)人大及其常務(wù)委員會(huì)和人民政府、軍事機(jī)關(guān)?？芍⒎ㄖ黧w法定要求只有立法法規(guī)定的主體才能行使國(guó)家立法權(quán)，除此之外的任何機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)都不享有之，即使制定規(guī)范性文件不能發(fā)生法律效力。

2.立法授權(quán)法定理念。立法法修法嚴(yán)格限制授權(quán)性立法，主要包括可以授權(quán)的情形、具體規(guī)定和被授權(quán)的限制等?！读⒎ǚā返谑畻l：“授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、事項(xiàng)、范圍、期限以及被授權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)遵循的原則等”?！笆跈?quán)的期限不得超過(guò)五年，但是授權(quán)決定另有規(guī)定的除外”。 《立法法》第十二條：“被授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照授權(quán)決定行使被授予的權(quán)力”?！氨皇跈?quán)機(jī)關(guān)不得將被授予的權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他機(jī)關(guān)”(其他更具體條款參見(jiàn)《立法法》)?？芍?，立法法既法定了被授權(quán)的具體范圍，又法定了授權(quán)的最長(zhǎng)期限和處理辦法，還法定了禁止再授權(quán)，總體表明立法授權(quán)遵循嚴(yán)格的法定理念，法律對(duì)授權(quán)立法作非常嚴(yán)格的限制，徹底打破任性授權(quán)立法，必須按照法定軌道運(yùn)行，無(wú)限制的授權(quán)立法成為歷史，更是斷了授權(quán)立法上潛規(guī)則式的利益輸送道路，將立法授權(quán)法定獨(dú)立出來(lái)，為立法法修法夯實(shí)的法治理念根基。

3.稅收法定理念。根據(jù)《立法法》第八條第六項(xiàng)：“(六)稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”?？梢?jiàn)，只能依據(jù)全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律設(shè)計(jì)征稅規(guī)則，行政法規(guī)和政府規(guī)章都無(wú)權(quán)征稅，任性征稅從此劃上句號(hào)，否則非依“法律”征稅將是違法征稅，排除政府機(jī)關(guān)任意“立法”甚至發(fā)布紅頭文件征稅?？芍?，立法法修法規(guī)范和禁止政府征稅權(quán)力，從而保障公眾財(cái)產(chǎn)權(quán)利體現(xiàn)稅收法定理念。

4.征收、征用法定理念。中國(guó)憲法保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯，但事實(shí)上剝奪或者變相剝奪公眾私有財(cái)產(chǎn)的征收、征用卻相當(dāng)任性。《立法法》第八條第七項(xiàng)：“(七)對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收、征用”。據(jù)此，只能依據(jù)法律征收、征用私有財(cái)產(chǎn)，原因在于征收直接剝奪社會(huì)公眾的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，征用直接占用私有財(cái)產(chǎn)，嚴(yán)格禁止依非法律規(guī)范性文件(例如政府命令、領(lǐng)導(dǎo)批示指示、會(huì)議紀(jì)要等)征收、征用，以“法律法定”方式限定征收、征用的使用范圍、對(duì)象、依據(jù)和具體程序等。

5.司法解釋法定理念。立法法修法首次規(guī)范并明確司法解釋主體、范圍、對(duì)象、程序等方面，提出法定化要求體現(xiàn)法定理念。《立法法》第一百零四條：“最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋?zhuān)瑧?yīng)當(dāng)主要針對(duì)具體的法律條文”?！白罡呷嗣穹ㄔ骸⒆罡呷嗣駲z察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋?zhuān)瑧?yīng)當(dāng)自公布之日起三十日內(nèi)報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案”?！白罡呷嗣穹ㄔ骸⒆罡呷嗣駲z察院以外的審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)，不得作出具體應(yīng)用法律的解釋?！备鶕?jù)司法解釋法定理念原理，主體專(zhuān)屬于最高人民法院和最高人民檢察院，非“兩高”主體不得作司法解釋?zhuān)词棺魉痉ń忉屢膊荒馨l(fā)生法律效力；針對(duì)情形(對(duì)象)是審判、檢察工作中的應(yīng)用法律問(wèn)題，而不是法律原則界線問(wèn)題；解釋范圍不得擅自超越法律解釋的范圍。

五、立法法修法中的平等理念

立法法修法遵循法治規(guī)則，總體上體現(xiàn)平等理念，立法平等是法治和立法法的原始需求，更是立法機(jī)關(guān)制定公平合理法律規(guī)范的制度保障，賦予同級(jí)別立法機(jī)關(guān)享有平等立法權(quán)是依法治國(guó)在科學(xué)立法進(jìn)程上的進(jìn)步。據(jù)此，從源頭上保證立法平等，需要超然性和客觀中立的法律起草機(jī)制、體制。

1.全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法的核心主導(dǎo)作用確保立法平等理念。從制度上保障立法平等理念，必須保證人大立法的核心主導(dǎo)作用。在同級(jí)別立法類(lèi)型中，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法最重要和最關(guān)鍵，由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法主導(dǎo)其他立法機(jī)關(guān)立法，積極發(fā)揮全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法的核心主導(dǎo)作用(具體內(nèi)容見(jiàn)第五十一條)。建立全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法的核心主導(dǎo)機(jī)制，為各立法機(jī)關(guān)平等立法提供制度保障，從而在立法機(jī)制上體現(xiàn)立法平等，完全可以說(shuō)，立法平等離不開(kāi)人全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)法的核心主導(dǎo)作用。

2.第三方機(jī)構(gòu)起草保證平等立法理念。目前，中國(guó)基本上是地區(qū)化、部門(mén)化和行業(yè)化立法起草，一般由特定政府機(jī)關(guān)或者行業(yè)組織負(fù)責(zé)起草法律草案，不可避免地為自己謀取規(guī)則利益，設(shè)計(jì)法律條款時(shí)必然保證己方利益最大化，絕對(duì)拒絕被立法沖擊“飯碗”，反而從立法中獲取更多、更大的“經(jīng)濟(jì)利益”，立法利益輸送是中國(guó)過(guò)去法律起草模式中的“中國(guó)特色”(潛規(guī)則)，這次卻在制度上被立法法修法所打破?！读⒎ǚā返谖迨龡l：“可以由有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)或者常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)組織起草”?！皩?zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的法律草案，可以吸收相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)家參與起草工作，或者委托有關(guān)專(zhuān)家、教學(xué)科研單位、社會(huì)組織起草”?？芍?，立法法修法打破“中國(guó)特色”的傳統(tǒng)束縛，由專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)或者引入第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)法律起草工作，從而保障了公正、公平和中立立法，與開(kāi)門(mén)立法“遙相呼應(yīng)”，最大程度體現(xiàn)現(xiàn)代法治中的平等理念。

3.地市級(jí)立法權(quán)平等理念。立法法修法之前，只有直轄市、省會(huì)市(省級(jí)政府所在地的市)和副省級(jí)市(一般指經(jīng)濟(jì)特區(qū)和經(jīng)批準(zhǔn)的較大的市)具有地方立法權(quán)，這樣造成的惡果是排除與其行政級(jí)別相同的一般地級(jí)市的地方立法權(quán)，其無(wú)權(quán)制定地方性法規(guī)和地方規(guī)章，在事實(shí)上和法律上體現(xiàn)立法不平等。針對(duì)如此立法尷尬，立法法賦予所有地級(jí)市平等的地方立法權(quán)，在法治理念上體現(xiàn)立法平等，符合現(xiàn)代法治基本原則。根據(jù)中國(guó)目前的行政體制，地級(jí)市主要包括以下三類(lèi)，他們的立法權(quán)總體平等，但略有差別，在立法空間上體現(xiàn)立體平等。第一，設(shè)區(qū)地級(jí)市的地方立法權(quán)。《立法法》第七十二條：“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要” “制定地方性法規(guī)”。 《立法法》第八十二條：“省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府”“制定規(guī)章?！笨芍辉賲^(qū)分省府和經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地，是否經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，所有設(shè)區(qū)的地級(jí)市都有相同級(jí)別的地方立法權(quán)，體現(xiàn)立法平等理念。第二，自治州的地方立法權(quán)。《立法法》第七十三條：“除本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)外，其他事項(xiàng)國(guó)家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州根據(jù)本地方的具體情況和實(shí)際需要，可以先制定地方性法規(guī)”。 《立法法》第七十八條第三款也有配套性規(guī)定(具體條款參見(jiàn)立法法)。在此，并根據(jù)《立法法》第八十二條、第七十二條規(guī)定，自治州具有與設(shè)區(qū)的地級(jí)市相同權(quán)限的地方立法權(quán)，從而體現(xiàn)立法平等理念。第三，特殊不設(shè)區(qū)地級(jí)市的地方立法權(quán)。立法法雖然賦予所有設(shè)區(qū)地級(jí)市具有相同的地方立法權(quán)，但事實(shí)上還有少許行政級(jí)別為地市級(jí)但并不設(shè)區(qū)，行政管理體制上完全等同于設(shè)區(qū)的地級(jí)市。針對(duì)此情況，立法法特別規(guī)定“廣東省東莞市和中山市、甘肅省嘉峪關(guān)市、海南省三沙市，比照適用本決定賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的規(guī)定”?？芍?，非設(shè)區(qū)的地級(jí)市具有與設(shè)區(qū)地級(jí)市相同的地方立法權(quán)體現(xiàn)立法平等理念，但遺憾的是，立法法只賦予上述四個(gè)城市具有地方立法權(quán)(立法技術(shù)上處于“封死”狀態(tài))，現(xiàn)實(shí)情況是將來(lái)極有可能設(shè)立新的不設(shè)區(qū)地級(jí)市，如果不立即修改立法法，新增不設(shè)區(qū)的地級(jí)市將沒(méi)有地方立法權(quán)，要保證平等立法權(quán)必須立即修改立法法，這的確是浪費(fèi)立法資源，更是立法技術(shù)上失誤。為彌補(bǔ)上述失誤，建議增加：“將來(lái)新設(shè)不設(shè)區(qū)的地級(jí)市具有相同的地方立法權(quán)”。

六、立法法修法中的民主理念

立法法修法運(yùn)用民主方法和民主思維，民主理念思維全面貫穿和蘊(yùn)涵于修法的全過(guò)程，在立法技術(shù)上比較系統(tǒng)地隱含民主理念保障民主立法，立法民主和民主立法是法治理念的突出特色，也構(gòu)成立法法修法的重要“思想主線”。

1.列席審議的民主理念。《立法法》第二十八條：“常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議法律案時(shí)，應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)有關(guān)的全國(guó)人民代表大會(huì)代表列席會(huì)議”。 《立法法》第三十三條：“法律委員會(huì)審議法律案時(shí)，應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的成員列席會(huì)議，發(fā)表意見(jiàn)”。據(jù)此，立法法對(duì)有關(guān)代表或者專(zhuān)門(mén)成員列席會(huì)議制度有強(qiáng)制性要求，目的是充分發(fā)揚(yáng)立法民主，充分吸納“民主空氣”，體現(xiàn)立法民主和民主立法理念，確實(shí)是立法技術(shù)的重大突破。

2.專(zhuān)業(yè)論證會(huì)的民主理念?！读⒎ǚā返谌鶙l第二款：“法律案有關(guān)問(wèn)題專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)，需要進(jìn)行可行性評(píng)價(jià)的，應(yīng)當(dāng)召開(kāi)論證會(huì)，聽(tīng)取有關(guān)專(zhuān)家、部門(mén)和全國(guó)人民代表大會(huì)代表等方面的意見(jiàn)”。據(jù)此可知，針對(duì)特定專(zhuān)業(yè)性法律案，強(qiáng)制要求召開(kāi)專(zhuān)業(yè)論證會(huì)，充分吸納相關(guān)專(zhuān)業(yè)人員的專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)，蘊(yùn)藏了解決專(zhuān)業(yè)問(wèn)題所要求的民主思維，即充分展現(xiàn)“專(zhuān)業(yè)民主”理念。

3.聽(tīng)證程序的民主理念。《立法法》第三十六條第三款：“法律案有關(guān)問(wèn)題存在重大意見(jiàn)分歧或者涉及利益關(guān)系重大調(diào)整，需要進(jìn)行聽(tīng)證的，應(yīng)當(dāng)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)取”?？芍?，立法法將“應(yīng)當(dāng)聽(tīng)證的情形”法定化，僅僅限于“存在重大意見(jiàn)分歧或者涉及利益重大調(diào)整”，強(qiáng)度上是強(qiáng)制性“應(yīng)當(dāng)”，而非任意性“可以”，聽(tīng)證對(duì)象的多樣化，這些聽(tīng)證程序設(shè)計(jì)體現(xiàn)立法民主理念，也是立法科學(xué)理念。

4.征求意見(jiàn)的民主理念?！读⒎ǚā返谌谒目睿骸俺?wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將法律草案發(fā)送相關(guān)領(lǐng)域的全國(guó)人民代表大會(huì)代表、地方人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)以及有關(guān)部門(mén)、組織和專(zhuān)家征求意見(jiàn)”。 《立法法》第六十七條：“應(yīng)當(dāng)廣泛聽(tīng)取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織、人民代表大會(huì)代表和社會(huì)公眾的意見(jiàn)。聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式。行政法規(guī)草案應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布，征求意見(jiàn)，但是經(jīng)國(guó)務(wù)院決定不公布的除外。”可知，立法過(guò)程中原則上需要征求意見(jiàn)，主要包括專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)、專(zhuān)門(mén)人員的專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)和向社會(huì)公眾征求意見(jiàn)，將對(duì)外征求意見(jiàn)作為立法工作常態(tài)原則，不公開(kāi)征求意見(jiàn)為例外。立法程序中征求意見(jiàn)形式非常多樣，聽(tīng)取意見(jiàn)還要向社會(huì)公開(kāi)，這些都是民主立法的體現(xiàn)，民主理念貫徹于立法全過(guò)程，強(qiáng)制性征求專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)和公眾意見(jiàn)展現(xiàn)非常強(qiáng)烈的民主理念。

七、立法法修法中的權(quán)利理念

立法法修法整體上堅(jiān)守 “限權(quán)保權(quán)”的價(jià)值底線，通過(guò)權(quán)力限制機(jī)制嚴(yán)格信守權(quán)利保障理念，在價(jià)值上最終“落腳”于權(quán)利保障，將公法上的“限權(quán)”和私法上的“保權(quán)”有機(jī)辯證統(tǒng)一組合起來(lái)。

1.權(quán)力限制理念?！读⒎ǚā返谄呤l第二款：“可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，法律對(duì)設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！绷硗猓读⒎ǚā返诎耸l第三款也有類(lèi)似的規(guī)定(具體條款內(nèi)容見(jiàn)立法法)。同時(shí)，《立法法》第十條、第十二條對(duì)授權(quán)立法作了規(guī)范與限制，它們共同體現(xiàn)權(quán)力限制理念，加強(qiáng)限制公權(quán)力，為保障私權(quán)利奠定法理基礎(chǔ)，從而形成規(guī)范的權(quán)利理念，為權(quán)利社會(huì)提供法治元素。

2.權(quán)利保障理念?！读⒎ǚā返诎耸畻l第二款：“沒(méi)有法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門(mén)規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門(mén)的權(quán)力或者減少本部門(mén)的法定職責(zé)?！?《立法法》第八十二條第第六款：“沒(méi)有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。”據(jù)此，基于權(quán)利保障目的，立法法強(qiáng)制要求部門(mén)和地方政府規(guī)章禁止設(shè)定減損權(quán)利和增加義務(wù)的規(guī)范，更不能任性增加政府權(quán)力或者減少法定職責(zé)，變相減損私法主體的權(quán)利，其中“權(quán)利保障理念”發(fā)揮著非常重要的效用，為市民社會(huì)的權(quán)利理念構(gòu)建提供立法支持和保障。

3.分級(jí)立法的權(quán)利理念。立法法修法的權(quán)利理念還體現(xiàn)在“分級(jí)立法”方面，以憲法為立法的“領(lǐng)導(dǎo)核心”，與國(guó)家、公民關(guān)系極其密切重要的11類(lèi)事項(xiàng)只能由法律規(guī)定，特別是直接剝奪公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的涉稅事項(xiàng)專(zhuān)屬于法律，并對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章的規(guī)范事項(xiàng)作了特殊限定，將來(lái)政府不能“任性”設(shè)定減損權(quán)利的規(guī)范?？芍?，分級(jí)立法最大程度上體現(xiàn)權(quán)利理念，保障私主體最終實(shí)現(xiàn)權(quán)利，將限制公權(quán)力和保障私權(quán)利“和平共生”，在體例上“相得益彰”。

八、立法法修法中的程序理念

程序在規(guī)則制定和運(yùn)行過(guò)程中具有獨(dú)特的法律效用和獨(dú)立的法律價(jià)值，表明程序并不是可有可無(wú)，也不能說(shuō)程序不如實(shí)體重要。立法法修法是系統(tǒng)性立法工程(本身是程序過(guò)程)，立法過(guò)程和立法結(jié)果需要程序理念，導(dǎo)致立法法的程序價(jià)值顯得特別重要。

1.即時(shí)程序理念。法律頒布或者修改后，一般是通過(guò)之后數(shù)月才實(shí)施生效，立法法修法時(shí)卻是公布后立即生效，即“本決定自公布之日起施行”，這要求所有的立法機(jī)關(guān)都必須即時(shí)履行立法職責(zé)?？芍⒎ǚㄐ薹⒓瓷?即時(shí)程序理念)，讓法律效力不留“空檔期”，提高了立法效率，夯實(shí)了立法根基，做實(shí)了法律實(shí)效。

2.公布程序理念。根據(jù)不同類(lèi)型法律規(guī)范類(lèi)型，立法法分別“法定”了不同的公布程序。例如，法律必須以國(guó)家主席令形式公布，行政法規(guī)必須由總理簽署國(guó)務(wù)院令公布，地方性法規(guī)由制定機(jī)關(guān)公布，部門(mén)規(guī)章以部令形式公布，地方政府規(guī)章必須由行政首長(zhǎng)簽署公布?？芍晒汲绦蚍ǘɑ橇⒎ㄊ飞系闹卮筮M(jìn)步和創(chuàng)新，這將立法程序提升新的法學(xué)維度，更是法治理念的具體化措施。

3.形式規(guī)范理念?！读⒎ǚā返诹粭l第三款：“法律標(biāo)題的題注應(yīng)當(dāng)載明制定機(jī)關(guān)、通過(guò)日期。經(jīng)過(guò)修改的法律，應(yīng)當(dāng)依次載明修改機(jī)關(guān)、修改日期?！?《立法法》第五十九條第二款：“法律被修改的，應(yīng)當(dāng)公布新的法律文本?！笨芍?，首次立法或者修改法律都要嚴(yán)格遵守程序要求，必須直接載明制定機(jī)關(guān)和相應(yīng)日期，并符合公布程序要求，這些曾經(jīng)都是“事實(shí)行為”，但沒(méi)有法律直接明文規(guī)定，更不是立法法上的“法律行為”，立法法修法卻注重形式規(guī)范，將此作為重要的立法程序，體現(xiàn)程序優(yōu)先理念。

4.法定載體理念。《立法法》第五十八條第二款：“法律簽署公布后，及時(shí)在全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)和中國(guó)人大網(wǎng)以及在全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)行的報(bào)紙上刊載?！?《立法法》第七十一條第一款：“行政法規(guī)簽署公布后，及時(shí)在國(guó)務(wù)院公報(bào)和中國(guó)政府法制信息網(wǎng)以及在全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)行的報(bào)紙上刊載?！钡诎耸鶙l：“部門(mén)規(guī)章簽署公布后，及時(shí)在國(guó)務(wù)院公報(bào)或者部門(mén)公報(bào)和中國(guó)政府法制信息網(wǎng)以及在全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)行的報(bào)紙上刊載。地方政府規(guī)章簽署公布后，及時(shí)在本級(jí)人民政府公報(bào)和中國(guó)政府法制信息網(wǎng)以及在本行政區(qū)域范圍內(nèi)發(fā)行的報(bào)紙上刊載。”立法法修法將公布法律文本的媒介載體法定化(曾經(jīng)可能是“似是而非” 并未法定化的“事實(shí)行為”)，要求必須及時(shí)以法定形式公布簽署后的法律文本，換言之，未在上述法定載體上公布的法律文本不能發(fā)生法律效力。據(jù)此，立法法修法堅(jiān)持嚴(yán)格的法定載體理念，為立法科學(xué)化提供了程序支持，進(jìn)而為法治理念“添磚加瓦”。

5．廢止程序理念。《立法法》第五十九條第三款：“法律被廢止的，除由其他法律規(guī)定廢止該法律的以外，由國(guó)家主席簽署主席令予以公布”。此即立法法修法的重大程序創(chuàng)新，將法律廢止程序獨(dú)立出來(lái)，隨著社會(huì)條件發(fā)生變化后，法律不再有現(xiàn)時(shí)適用性，甚至與社會(huì)現(xiàn)實(shí)嚴(yán)重脫節(jié)，更不能適應(yīng)和契合新常態(tài)社會(huì)的發(fā)展需要，必須使用“主席令”方式廢除某部法律，而不是曾經(jīng)的“自生自滅”和“不管不問(wèn)”，換言之，廢止法律必須遵守法定程序，甚至可以說(shuō)與制定法律程序同等重要，這在立法科學(xué)化和法治化道路上更上一層樓，具有特殊的程序理念價(jià)值和法治意義。

綜上所述，立法法修法全面貫徹“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，更是全面推進(jìn)依法治國(guó)的“當(dāng)頭炮”，也是“科學(xué)立法”的“前置法”，更是全面深化改革的立法措施，最終達(dá)到法治秩序和諧目標(biāo)，為小康法治社會(huì)的百年夢(mèng)想提供最原始、最基礎(chǔ)和最直接的立法保障。據(jù)此，快速修改立法法是落實(shí)“科學(xué)立法”的重要步驟，更是公正司法、嚴(yán)格執(zhí)法和誠(chéng)信守法的前提中的前提，這些必然要求在修法過(guò)程中全面貫徹法治理念，將“法治原子”要素全面滲透于其中，修法的具體結(jié)果(條款)給予了立法回應(yīng)，這些表明立法法修法是依法治國(guó)進(jìn)程上的重大科學(xué)進(jìn)步，更是法治理念的具體實(shí)踐。

參考文獻(xiàn)：

[1]中華人民共和國(guó)立法法.

〔責(zé)任編輯：郭嘉〕

●政治法律

作者簡(jiǎn)介：(中央民族大學(xué)法學(xué)院2015級(jí)博士研究生，中級(jí)經(jīng)濟(jì)師)

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼中國(guó)圖書(shū)分類(lèi)號(hào)D921A

文章編號(hào)1671-4741(2015)06-0051-07