武 鵬，胡家勇

(中國社會科學(xué)院 經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100836)

·經(jīng)濟(jì)學(xué)理論與思潮新探索·

中國政府監(jiān)管的改革歷程、問題與對策

武 鵬，胡家勇

(中國社會科學(xué)院 經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100836)

科學(xué)有效地開展政府監(jiān)管工作，改革不合時宜的監(jiān)管制度，對于促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)決定性作用的發(fā)揮和政府職能的正確履行具有重要意義。改革開放以來，中國逐步解除和轉(zhuǎn)變了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府管理職能，持續(xù)建立和完善與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的政府監(jiān)管體系。然而，目前中國的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革尚未完全到位，相應(yīng)的行政體制改革也仍未捋順，政府行政能力仍有待提升。在此背景下，要發(fā)揮政府監(jiān)管工作對社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的支持作用，更好地服務(wù)于廣大人民群眾，仍有大量的問題和矛盾需要化解。為此，中國的政府監(jiān)管工作還需要進(jìn)一步的改革和完善，一方面應(yīng)堅(jiān)定推進(jìn)市場在資源配置中的決定性作用，合理把握政府監(jiān)管的范圍和方式；另一方面應(yīng)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)換和行政能力提升，從制度建設(shè)著手改進(jìn)政府監(jiān)管工作。

政府監(jiān)管；改革歷程；監(jiān)管制度；政府職能轉(zhuǎn)變；政府行政能力

一、引 言

政府監(jiān)管是政府為實(shí)現(xiàn)某些公共政策目標(biāo)，依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，對特定產(chǎn)業(yè)中微觀經(jīng)濟(jì)活動主體的進(jìn)入、退出、資質(zhì)、價格，以及涉及國民健康、生命安全、環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展等方面進(jìn)行的引導(dǎo)、干預(yù)和規(guī)范[1]。目前，政府監(jiān)管已成為現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下維護(hù)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和社會公平的必備內(nèi)容，幾乎所有行業(yè)都或多或少地受到政府的監(jiān)管，人們的生產(chǎn)生活無不與之密切相關(guān)。

根據(jù)黨的十八大和十八屆三中全會精神，“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)”，而處理好政府和市場的關(guān)系是經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題。對此，黨中央明確要求要著力解決“政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位問題”。由此可見，科學(xué)有效地開展政府監(jiān)管工作，改革不合時宜的監(jiān)管制度，解除過度監(jiān)管，對于促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)決定性作用的發(fā)揮和政府職能的正確履行具有重要意義。

二、中國政府監(jiān)管的改革歷程

與世界大多數(shù)國家尤其是發(fā)達(dá)國家不同的是，中國的政府監(jiān)管脫胎于傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，是在市場經(jīng)濟(jì)體制尚不完備的基礎(chǔ)上建立起來的。由此，中國政府監(jiān)管體系的建立和完善表現(xiàn)為，逐步解除和轉(zhuǎn)變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府管理職能、不斷與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)相適應(yīng)的過程。

中國現(xiàn)代政府監(jiān)管的改革實(shí)踐已歷經(jīng)三十多年，其間發(fā)生了“改革開放”“確立市場經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)”“加入世界貿(mào)易組織”三個標(biāo)志性歷史事件。以這些事件為斷點(diǎn)，中國政府監(jiān)管的改革歷程可劃分為以下三個階段。

第一階段(1978—1992年)：中國轉(zhuǎn)向現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下政府監(jiān)管改革的起步時期。在此前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府對微觀經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)活動實(shí)施全面控制和直接干預(yù)，政府監(jiān)管完全融于政府計(jì)劃之中，也即計(jì)劃全面替代了市場。而改革開放后，面對外資的進(jìn)入、生產(chǎn)決策權(quán)的下放、大量商品市場的形成、價格體系的逐步放開等一系列市場經(jīng)濟(jì)方向的重大變革，中國適應(yīng)性地建立了一些基本的法律法規(guī)與監(jiān)管政策，如1987年頒布了《價格管理?xiàng)l例》，1982和1988年相繼兩次進(jìn)行了國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，構(gòu)建了更為合理的監(jiān)管機(jī)構(gòu)框架。可以說，這一階段經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的政府監(jiān)管改革，一方面是對以往全面監(jiān)管的一種放松；另一方面是對新經(jīng)濟(jì)環(huán)境下監(jiān)管體系的一種強(qiáng)化，體現(xiàn)出以規(guī)制的方法放松規(guī)制的特征。在經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管外，中國還開始著手建設(shè)以往被忽視的社會性監(jiān)管制度，如1988年出臺了《標(biāo)準(zhǔn)化法》、1989年出臺了《環(huán)境保護(hù)法》、1992年出臺了《生產(chǎn)過程安全衛(wèi)生要求總則》等?？傮w來看，由于市場經(jīng)濟(jì)改革的方向尚不完全明確，改革之初的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)尚不豐富，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制仍保留著有力的影響，這一階段的中國政府監(jiān)管改革在范圍領(lǐng)域上仍不夠廣闊，制度體系方面也不成系統(tǒng)，但是，其為中國進(jìn)一步深入推進(jìn)政府監(jiān)管改革奠定了必要的基礎(chǔ)，也積累了有益的經(jīng)驗(yàn)。

第二階段(1992—2002年)：中國政府監(jiān)管改革的快速推進(jìn)時期。黨的十四大明確了建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，從而指明了中國政府規(guī)制改革的方向，全方位地推動了與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求相適應(yīng)的政府監(jiān)管制度改革。具體地，在價格形成方面，實(shí)現(xiàn)了由雙軌制向市場定價的并軌，徹底打破了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)式的價格管制，全社會絕大多數(shù)商品均已交由市場機(jī)制來形成價格；在市場結(jié)構(gòu)方面，對國有壟斷行業(yè)部門進(jìn)行了大刀闊斧的準(zhǔn)入改革，積極引入競爭機(jī)制，如在電力行業(yè)逐步實(shí)現(xiàn)了上下游的廠網(wǎng)分開、對電信等行業(yè)進(jìn)行拆分重組；在監(jiān)管機(jī)構(gòu)方面，通過1998年的政府機(jī)構(gòu)改革和對公務(wù)員制度的完善，提高了監(jiān)管部門的辦事效率、協(xié)調(diào)性和監(jiān)管者的業(yè)務(wù)素質(zhì)；在法律法規(guī)方面，較之前一階段出臺的數(shù)量更多、針對性更強(qiáng)，如《反不正當(dāng)競爭法》(1993)、《關(guān)于制止牟取暴利的暫行規(guī)定》(1995)等；在審批制度方面，通過改革行政審批制度，規(guī)范行政審批行為，提高了行政審批體系的透明性，加強(qiáng)了可問責(zé)性，進(jìn)而提高了政府監(jiān)管質(zhì)量，與此同時，削減并取消了涉及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目、商貿(mào)設(shè)施等多個領(lǐng)域的行政審批項(xiàng)目，僅國務(wù)院65個部門單位便在2001年清理出審批項(xiàng)目4 159項(xiàng)。在此期間，中國的社會性監(jiān)管工作也得到了顯著強(qiáng)化，陸續(xù)出臺了一系列相關(guān)制度法規(guī)，廣泛涉及環(huán)境保護(hù)、健康、安全等諸多社會性規(guī)制領(lǐng)域。如在環(huán)境保護(hù)監(jiān)管方面，出臺了《固態(tài)廢物污染環(huán)境防治法》(1995)、《環(huán)境影響評價法》(2003)和《大氣污染防治法》(2004)等法律法規(guī)；在健康監(jiān)管方面，出臺了《產(chǎn)品質(zhì)量法》(1993)、《食品衛(wèi)生法》(1995)、《藥品管理法》(2001)等法律法規(guī)；在安全監(jiān)管方面，出臺了《礦山安全法》(1992)、《重大事故隱患管理規(guī)定》(1995)和《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》(1996)等法律法規(guī)。可以看出，這一階段是中國政府監(jiān)管改革快速推進(jìn)的時期，在諸多領(lǐng)域取得了重要的改革成果。但總體來看，改革在一定程度上還缺乏系統(tǒng)性和深入性，在部分行政壟斷行業(yè)的實(shí)質(zhì)性市場準(zhǔn)入、監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能重疊和事權(quán)不一等諸多方面仍存在著進(jìn)一步改革的空間。

第三階段(2002年至今)：中國政府監(jiān)管改革的重構(gòu)時期。這一階段，在進(jìn)一步完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和履行WTO協(xié)議的雙重作用下，中國積極推動了多個領(lǐng)域政府監(jiān)管制度改革的進(jìn)一步深入與完善，同時還根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要開辟了諸多新的改革領(lǐng)域。在價格方面，進(jìn)一步放開了農(nóng)產(chǎn)品、資源性產(chǎn)品等戰(zhàn)略物資的定價；在市場準(zhǔn)入方面，先后發(fā)布了關(guān)于非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新老三十六條，申明了“平等進(jìn)入、公平待遇”原則，允許非公有資本進(jìn)入公用事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)、金融服務(wù)業(yè)、國防科技工業(yè)等法律法規(guī)未禁入的行業(yè)和領(lǐng)域；*“老三十六條”是指2005年2月25日發(fā)布的《關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)個體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》；“新三十六條”是指2010年5月13日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》。在監(jiān)管機(jī)構(gòu)方面，通過2003年的政府機(jī)構(gòu)改革建立了眾多重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域的對口監(jiān)管部門，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)管方面專業(yè)分工的細(xì)化，如設(shè)立了國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會、銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會和食品藥品監(jiān)督管理局等專職監(jiān)管部門；在法律法規(guī)方面，繼續(xù)致力于服務(wù)和推動社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革，出臺了《制止價格壟斷行為暫行規(guī)定》(2003)、《反壟斷法》(2007)等法律法規(guī)，此外，還注重加強(qiáng)了對細(xì)分業(yè)務(wù)領(lǐng)域的監(jiān)督立法，擴(kuò)展了政府監(jiān)管的覆蓋面，深化了監(jiān)管的具體職能，如頒布了《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》(2003)、《證券法》(2004)、《境外投資管理辦法》(2009)和《財政票據(jù)管理辦法》(2012)等；社會性監(jiān)管方面，延續(xù)了上一階段快速推進(jìn)的步伐，出臺了諸多相關(guān)法律法規(guī)，基本實(shí)現(xiàn)了對群眾主要關(guān)心的健康、安全領(lǐng)域的覆蓋，如《安全生產(chǎn)法》(2002)、《道路交通安全法》(2003)、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》(2006)、《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理?xiàng)l例》(2007)、《食品安全法》(2009)和《藥品管理法》(2009)等，與此同時，在監(jiān)管機(jī)構(gòu)方面，國家食品藥品監(jiān)督管理總局、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局等重要的社會性監(jiān)管部門，分別由被代管的副部級單位獨(dú)立出來并升格為直屬國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的正部級單位，凸顯了新時期與人民群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的社會性監(jiān)管工作，越來越受到政府部門的重視?？梢钥闯觯@一階段中國政府監(jiān)管改革在推進(jìn)的速度上延續(xù)了上一階段的勢頭，在推進(jìn)的范圍上又有了進(jìn)一步的拓展，其成就突出表現(xiàn)在通過一系列的完善和整理，進(jìn)一步夯實(shí)和深化了以往已取得的改革成果，鞏固了改革的市場化方向，同時凸顯了“以人為本、執(zhí)政為民”的方針導(dǎo)向。但是這一階段的改革也暴露出了一個重要的問題，即政府監(jiān)管工作在實(shí)踐過程中往往會面臨較多方面的阻力，以致部分政策法規(guī)難以落到實(shí)處，這直接降低了政府監(jiān)管的質(zhì)量和效果。由此，狠抓“落實(shí)”便成了當(dāng)下政府監(jiān)管改革的重要著力點(diǎn)。

三、中國政府監(jiān)管改革亟待解決的主要問題

目前，中國的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)尚未完全到位，新建立的市場經(jīng)濟(jì)體制仍是框架性的，存在不少漏洞。相應(yīng)的行政體制改革也仍未捋順，政府行政能力仍有待提升。要發(fā)揮政府監(jiān)管工作對社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的支持作用，更好地服務(wù)于廣大人民群眾，仍有大量的問題和矛盾需要化解。

1.市場化改革在部分領(lǐng)域的長期停滯，以及相配套的政府行政改革的滯后，導(dǎo)致了部分行政壟斷行業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動員，“政企不分”“政企合一”問題長期得不到解決。在煙草、鹽業(yè)、鐵路、郵政等行業(yè)領(lǐng)域，市場化改革的步伐一直較為遲緩，相關(guān)政府監(jiān)管部門對商品服務(wù)的供給數(shù)量和價格、行業(yè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的制定具有廣泛的干預(yù)權(quán)乃至決定權(quán)。與此同時，相關(guān)監(jiān)管部門的利益直接嵌于行業(yè)經(jīng)營過程之中，由此，其在監(jiān)管過程中很難做到超然事外、秉公履職。進(jìn)一步地，要求由這些行業(yè)主管部門主動放松不必要的或不合理的一些監(jiān)管職責(zé)，推動公共利益而不是部門利益的最大化，也無異于與虎謀皮。

2.部分領(lǐng)域中監(jiān)管機(jī)構(gòu)和被監(jiān)管對象間廣泛存在的利益共容關(guān)系，使得監(jiān)管機(jī)構(gòu)極易從內(nèi)部被俘獲。首先，中國的行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)框架脫胎于此前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，這一歷史淵源意味著，許多監(jiān)管機(jī)構(gòu)和被監(jiān)管對象曾經(jīng)同屬一個部門，有著行政隸屬關(guān)系，從而導(dǎo)致在監(jiān)管過程中較易喪失獨(dú)立性和公正性，并以較低的交易成本形成利益同盟。其次，在缺乏外部監(jiān)督的情況下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)和被監(jiān)管對象間的長期博弈易于實(shí)現(xiàn)激勵共容的合謀。尤其是在監(jiān)管機(jī)構(gòu)人員收入水平偏低、行政干預(yù)的經(jīng)濟(jì)利益再分配功能強(qiáng)大的現(xiàn)實(shí)背景下，“官匪一家”的現(xiàn)象在部分監(jiān)管領(lǐng)域較為多發(fā)，甚至屢見不鮮。

3.幾乎所有的監(jiān)管活動都伴有租金的產(chǎn)生，而目前由于制約與監(jiān)督機(jī)制的缺失或不健全，這些租金往往會直接或間接地引致政府監(jiān)管活動偏離公益目標(biāo)。無論是經(jīng)濟(jì)性還是社會性的監(jiān)管活動，其實(shí)施的結(jié)果要么會創(chuàng)造租金，要么會削減租金，進(jìn)而對微觀主體的收益產(chǎn)生影響。如對某些行業(yè)實(shí)行準(zhǔn)入許可或設(shè)置安全衛(wèi)生等方面的進(jìn)入門檻時，會降低行業(yè)的整體競爭水平，提升在位企業(yè)的市場勢力，進(jìn)而提高行業(yè)的租金水平；對壟斷性行業(yè)實(shí)行最高限價時，會抑制企業(yè)的壟斷定價行為，降低行業(yè)的租金水平。由此，只要期望的租金收益大于尋租成本，政府監(jiān)管的實(shí)施就將易于受到尋租行為的影響，甚至有的情況下，政府部門會通過設(shè)置一些不必要的監(jiān)管內(nèi)容來主動創(chuàng)租。目前，一方面行政監(jiān)督機(jī)制不健全、社會監(jiān)督機(jī)制不成熟，以致政府監(jiān)管中違法違規(guī)行為的成本較低、風(fēng)險較??；另一方面監(jiān)管部門行使權(quán)力的自主空間較大、獨(dú)立性較強(qiáng)，權(quán)力制約機(jī)制仍未充分建立并發(fā)揮作用，以致政府監(jiān)管部門在監(jiān)管內(nèi)容和執(zhí)行力度上具有較大的自由裁量權(quán)。這些均強(qiáng)化了對被監(jiān)管者尋租行為和監(jiān)管者創(chuàng)租行為的激勵，使得中國很多的政府監(jiān)管行為易于偏離公共利益的目標(biāo)。

4.由于現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)的監(jiān)督管理日趨精細(xì)化、復(fù)雜化，部分領(lǐng)域的相關(guān)監(jiān)管工作要求較高的專業(yè)技術(shù)性和靈活性，而由于缺乏必要的專業(yè)人才、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與跟蹤調(diào)整機(jī)制，使得很多情況下政府監(jiān)管部門難以及時有效地做出合適的決策。引致的具體問題包括：有的監(jiān)管工作未能體現(xiàn)實(shí)事求是的原則，在監(jiān)管手段的選擇、監(jiān)管效果的掌控方面存在較多不足，甚至導(dǎo)致了事與愿違的后果。

5.監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置與職責(zé)劃分較為混亂，在絕大多數(shù)監(jiān)管領(lǐng)域，中國仍未建立起一套“遇事有人管，管不好有處投訴”的行政辦事架構(gòu)。這就導(dǎo)致，需要權(quán)力集中時，監(jiān)管機(jī)構(gòu)反而互相扯皮、令出多門；需要權(quán)力制約時，監(jiān)管機(jī)構(gòu)反而乾綱獨(dú)斷、恣意而行。前者如中國的住房公積金監(jiān)管工作，根據(jù)現(xiàn)行的《住房公積金管理?xiàng)l例》，其主要由財政、審計(jì)、社會監(jiān)督構(gòu)成，同時《住房公積金行政監(jiān)督辦法》規(guī)定，住建部和省(自治區(qū))住建廳分別會同同級財政、中國人民銀行(分支機(jī)構(gòu))、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(派出機(jī)構(gòu))等有關(guān)部門，也負(fù)有對各城市住房公積金管理法規(guī)、政策執(zhí)行情況實(shí)施行政監(jiān)督的職責(zé)。然而事實(shí)上，從住建部至省級、市級、縣級的公積金管理部門，各級之間只是松散關(guān)系， “九龍治水”式的“多頭監(jiān)管”最終形成了“監(jiān)而不管”“空頭監(jiān)管”。監(jiān)管的混亂直接導(dǎo)致了住房公積金領(lǐng)域大案要案頻發(fā)，公眾利益遭受重大損失。*相關(guān)資料可參見：《沒有一個機(jī)構(gòu)能真正管得著 公積金：“九龍治水”漏洞多》，http://www.shm.com.cn/ytrb/html/2014-07/21/content_3032027.htm。后者如中國的行業(yè)監(jiān)管立法工作，多是由原來的行業(yè)主管部門帶頭制定——《電信管理?xiàng)l例》由信息產(chǎn)業(yè)部負(fù)責(zé)起草、《電力法》由原電力部負(fù)責(zé)制定、《鐵路法》由原鐵道部負(fù)責(zé)起草等。立法和行政的一體化，一方面使得行業(yè)監(jiān)管部門易于將自身權(quán)力通過在立法工作中的夾私而進(jìn)一步強(qiáng)化，另一方面也難以在法律層面明確對行業(yè)監(jiān)管部門自身的監(jiān)督制約。

6.處于經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型背景下的中國，各方面的監(jiān)管需求較多，并且新的監(jiān)管需求還在不斷涌現(xiàn)[2]，但由于政府行政成本較高、行政效率低下、過度監(jiān)管對行政資源的擠占較多，監(jiān)管供給卻相對不足。這使得應(yīng)該進(jìn)行監(jiān)管的領(lǐng)域沒有被納入監(jiān)管工作中來，或者即使納入了，關(guān)注的程度也不夠。例如，廣場舞擾民的問題已被媒體報道和群眾抱怨多時，較為廣泛地影響了人民的正常工作生活。但迄今為止，各地政府的相關(guān)監(jiān)管工作卻大多沒有及時到位，既有的對城市噪聲環(huán)境管理的法規(guī)沒有得到切實(shí)的執(zhí)行。另一方面，即使政府投入了大量人力物力的監(jiān)管領(lǐng)域，也未能取得理想的效果。典型地如中國的食品安全監(jiān)管工作，從政府重視的程度、對食品安全問題的各項(xiàng)專項(xiàng)整治、每年對食品的常規(guī)檢測力度及樣本數(shù)量、基層食品安全信息員的人數(shù)等指標(biāo)來看，中國的監(jiān)管力度是世界最大的。但是，監(jiān)管所取得的效果卻一直難以令人滿意，食品安全領(lǐng)域問題頻發(fā)，并在很大程度上導(dǎo)致了人民群眾對政府信任感的降低。

四、推動中國政府監(jiān)管改革的政策建議

黨的十八屆三中全會做出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。市場決定資源配置是市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，健全社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制必須遵循這條規(guī)律，著力解決市場體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位問題”。這為中國政府監(jiān)管領(lǐng)域的改革明確了根本性方向。要促進(jìn)中國政府監(jiān)管工作的改革和完善，必須要著眼全局，從深層次入手，在根本的體制性問題上下功夫、找對策。

1.堅(jiān)定推進(jìn)市場在資源配置中的決定性作用，合理把握政府監(jiān)管的范圍和方式。

第一，打破政企合一、政企不分的制度安排，割裂監(jiān)管者和被監(jiān)管者間的利益聯(lián)系紐帶[3]。理順政府與企業(yè)的關(guān)系，是保證政府監(jiān)管的獨(dú)立性、公正性，維護(hù)市場正常運(yùn)行秩序的前提。具體地，對于煙草專賣等仍殘存的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)堡壘，應(yīng)打破僵化的專營專賣制度，在特許經(jīng)營的基礎(chǔ)上建立現(xiàn)代政府監(jiān)管體系；加強(qiáng)對行業(yè)管理部門的監(jiān)督管理，將監(jiān)督權(quán)與管理權(quán)分離；通過加快發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，推動行政壟斷行業(yè)企業(yè)建立現(xiàn)代公司制度；將以往的國企監(jiān)管由管企業(yè)逐步轉(zhuǎn)為管資產(chǎn)，弱化政企之間直接的業(yè)務(wù)管理關(guān)系，強(qiáng)化對國有資本的市場化管理方式。

第二，政府應(yīng)秉承平等的原則，在準(zhǔn)入資格考核、質(zhì)量控制等監(jiān)管工作中對不同企業(yè)一視同仁，不搞歧視，以營造公平競爭的市場環(huán)境。平等是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)揮資源優(yōu)化配置作用的基礎(chǔ)[4]，以往，中國政府部門在對待不同所有制的企業(yè)(如國有和民營企業(yè)、外資和內(nèi)資企業(yè))時曾經(jīng)有著一定程度的政策傾斜，而伴隨著市場經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)入新的階段，公平開放成了亟須在實(shí)踐中確立的核心規(guī)則。對此，一方面要加快推進(jìn)以負(fù)面清單為基礎(chǔ)的監(jiān)管模式，打破部分行業(yè)領(lǐng)域存在的“玻璃門”現(xiàn)象；另一方面要嚴(yán)厲打擊地方保護(hù)主義，廢除和懲處以土地低價出讓、財政過度補(bǔ)貼等手段為代表的違法優(yōu)惠政策，依法在各行業(yè)深入開展反壟斷和反不當(dāng)競爭的監(jiān)管工作。

第三，積極推進(jìn)監(jiān)管工作的“成本—收益”核算，摒棄部分得不償失的過度監(jiān)管。應(yīng)當(dāng)說，任何監(jiān)管都是有成本的，這一成本不僅包括具體的政策執(zhí)行支出，還包括由此所產(chǎn)生的機(jī)會成本，即在精力、資源有限的情況下，某一領(lǐng)域監(jiān)管工作的成功可能意味著另一更加重要領(lǐng)域監(jiān)管工作的不足，算起總賬來得不償失。此外，政府應(yīng)當(dāng)正視到，不只是市場會產(chǎn)生失靈，政府自身也會產(chǎn)生失靈，以致有的時候，政府監(jiān)管工作所需的執(zhí)行成本和所引致的外部負(fù)效應(yīng)將高于其所帶來的經(jīng)濟(jì)社會收益。對此，政府應(yīng)當(dāng)通過全面的“成本—收益”核算來評估監(jiān)管工作的可行性，并以此劃分自身和市場的界限，避免過度監(jiān)管的出現(xiàn)。

第四，在設(shè)置必要的政府監(jiān)管的前提下，積極通過市場的力量推進(jìn)公共服務(wù)的社會化供給，以增進(jìn)公共福利，緩解社會矛盾。醫(yī)療、教育等社會公共服務(wù)仍高度掌控在政府主管部門的手中，一方面，大量財政力量用于這些公共品供給的同時，仍難滿足快速上漲的人民群眾需求；另一方面，供需的巨大缺口和部分相關(guān)從業(yè)人員財政給付工資的偏低，強(qiáng)化了相關(guān)服務(wù)價格上漲的內(nèi)在動力，以致就醫(yī)難、看病貴、入學(xué)難、教育亂收費(fèi)等問題經(jīng)久難治，群眾意見極大。對此，打破現(xiàn)行監(jiān)管部門或明或暗的阻撓，通過有監(jiān)管的市場化吸引大規(guī)模的社會資金進(jìn)入這些行業(yè)中來，既可以減輕財政負(fù)擔(dān)，還可以增加服務(wù)供給，緩解服務(wù)價格上漲壓力，更好地滿足人民需求。

2.推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)換和行政能力提升，從制度建設(shè)著手改進(jìn)政府監(jiān)管工作。

第一，通過建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)、權(quán)威高效的政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)框架體系，強(qiáng)化監(jiān)管工作的實(shí)施力度，避免出現(xiàn)監(jiān)管真空。一方面，對于諸如出租車行業(yè)這種具有較大分散性、復(fù)雜性的監(jiān)管領(lǐng)域，應(yīng)建立或指定一個實(shí)質(zhì)性的、全局性的協(xié)調(diào)管理部門，通過提升主管部門的權(quán)威性和統(tǒng)籌兼顧能力，在總體上統(tǒng)一推進(jìn)監(jiān)管工作的改進(jìn)；另一方面，對于諸如公積金這種由于多頭管理而最終導(dǎo)致空頭管理的監(jiān)管領(lǐng)域，應(yīng)像劃分產(chǎn)權(quán)一樣清晰地劃分治權(quán)，明確不同監(jiān)管部門的具體責(zé)任，突出和集中首要監(jiān)管部門的權(quán)力，強(qiáng)化責(zé)任追究，形成權(quán)責(zé)對等的監(jiān)管體系。

第二，在時間、經(jīng)濟(jì)成本允許的范圍內(nèi)，于決策過程中廣泛征求利益相關(guān)者和專業(yè)人士的意見，提高監(jiān)管決策和制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性。隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，監(jiān)管工作不斷向深度廣度推進(jìn)，監(jiān)管部門原有的經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)技術(shù)水平常常難以勝任新形勢下的任務(wù)。對此，建立通暢、高效的意見溝通機(jī)制和決策輔助機(jī)制，以引入專業(yè)人士的技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)支持、吸納利益相關(guān)者的合理意見和對政策實(shí)踐中所暴露問題的反饋，有助于降低決策失誤的風(fēng)險，增進(jìn)監(jiān)管政策和制度設(shè)計(jì)的合理性和科學(xué)性。

第三，廣泛吸引全社會力量以適當(dāng)?shù)男问絽⑴c到政府監(jiān)管的實(shí)施工作中來，降低政府監(jiān)管的成本負(fù)擔(dān)，提升監(jiān)管工作的效率和效果。絕大多數(shù)經(jīng)濟(jì)社會活動都是極為分散的，如針對公共場所吸煙、城市噪聲、違規(guī)排污等問題，監(jiān)管部門不可能無時無刻、無處不在地展開查處，即使不斷加大查處力度，也始終難免掛一漏萬。對此，應(yīng)鼓勵人民群眾自發(fā)參與到諸如禁煙、防噪、環(huán)境保護(hù)等監(jiān)管工作中來，建立覆蓋全社會的防控監(jiān)督機(jī)制，分?jǐn)傉y以負(fù)擔(dān)的高昂監(jiān)督成本，掃清監(jiān)管工作難以覆蓋的死角。

第四，提高監(jiān)管工作的公開性和透明度，積極引入社會各方面的意見參與，強(qiáng)化對監(jiān)管工作的外部監(jiān)督和制約機(jī)制。堅(jiān)持群眾路線，從群眾中來，到群眾中去，一切為了群眾，一切相信群眾，是中國社會主義建設(shè)事業(yè)的重要成功經(jīng)驗(yàn)。一方面，很多政府監(jiān)管工作直接關(guān)系到廣大人民群眾的切身利益，另一方面，監(jiān)管工作的根本目的便是為人民服務(wù)。為此，發(fā)揮人民群眾的主人翁精神，向其發(fā)布可公開信息，接受其監(jiān)督，是很多公益性的政府監(jiān)管領(lǐng)域亟須建立起來的一項(xiàng)制度。這可以與體制內(nèi)監(jiān)督和制約機(jī)制形成互補(bǔ)，提高監(jiān)管工作的效率，減少尋租行為的發(fā)生。

第五，對具體領(lǐng)域的監(jiān)管工作制定確切的制度性規(guī)定，在不失必要的靈活性前提下，列明監(jiān)管的權(quán)力清單，削弱監(jiān)管部門的自主裁量權(quán)，使監(jiān)管工作有法可依，有規(guī)可循。目前，中國很多領(lǐng)域的監(jiān)管工作尚未有對應(yīng)專門的法律法規(guī)，即使有也往往因條文含混不清、模糊籠統(tǒng)而難以秉法直斷。對此，在關(guān)鍵領(lǐng)域加速推進(jìn)法律法規(guī)的精細(xì)化，是完善中國政府監(jiān)管制度建設(shè)的重要著力點(diǎn)，配合目前正在推進(jìn)的政府權(quán)力清單開列工作，削弱以往過度賦予監(jiān)管部門的自由裁量權(quán)，有助于消弭在眾多監(jiān)管領(lǐng)域多發(fā)易發(fā)的尋租和索賄行為，讓監(jiān)管部門和被監(jiān)管對象在“明”規(guī)則下正常開展其工作，避免監(jiān)管工作偏離政策設(shè)計(jì)的初衷。

[1] 謝地.政府規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].北京：高等教育出版社，2004.

[2] 黎映桃.中國政府監(jiān)管改革研究——背景、問題與對策[J].教學(xué)與研究，2008,(2).

[3] 余暉.中國的政府規(guī)制：地位、特征與改革[N].時報講壇，2004-05-08.

[4] 胡家勇.構(gòu)建各種所有制經(jīng)濟(jì)平等競爭共同發(fā)展的體制機(jī)制[J].財貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2013，(12).

[責(zé)任編輯：房宏琳]

2015-07-11

國家社會科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“以政府職能轉(zhuǎn)變促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)換研究”(14AJL007)；國家社會科學(xué)基金青年項(xiàng)目“非合理性行業(yè)收入差距的成因與測度研究”(12CJL020)；中國社會科學(xué)院馬克思主義理論學(xué)科建設(shè)與理論研究項(xiàng)目

武鵬(1983—)，男，副研究員，從事政治經(jīng)濟(jì)學(xué)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)研究；胡家勇(1962—)，男，研究員，博士生導(dǎo)師，從事社會主義市場經(jīng)濟(jì)理論研究。

F120.2

A

1002-462X(2015)09-0090-05