劉尚?！№n鳳芹　張繪

從政府治理看中期財(cái)政規(guī)劃
——基于河北省的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)*

劉尚希韓鳳芹張繪

全面推進(jìn)中期財(cái)政規(guī)劃是預(yù)算管理體制改革的重要內(nèi)容。河北省在2008—2013年期間試點(diǎn)編制三年滾動(dòng)預(yù)算，經(jīng)過連續(xù)5年的實(shí)踐探索，積累了不少值得總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。我們對(duì)此做了實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，河北當(dāng)時(shí)試點(diǎn)受阻的原因，主要是三年滾動(dòng)預(yù)算與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、各專項(xiàng)規(guī)劃以及年度預(yù)算難以銜接，導(dǎo)致三年滾動(dòng)預(yù)算編制質(zhì)量不高，前瞻性不夠、約束性不強(qiáng)。其深層次原因在于，政府治理以年度為基準(zhǔn)，注重短期，使中期預(yù)算“空心化”。建議明確中期財(cái)政規(guī)劃的治理功能，提升其法律地位以約束政府中期行為，以增強(qiáng)政府行為的可預(yù)期性；堅(jiān)持激勵(lì)相容原則，明確各相關(guān)主體責(zé)任，以形成治理合力；將風(fēng)險(xiǎn)分析、風(fēng)險(xiǎn)權(quán)衡注入中期財(cái)政規(guī)劃之中，以強(qiáng)化財(cái)政的可持續(xù)性。

政府治理中期財(cái)政規(guī)劃河北試點(diǎn)

2015年，國務(wù)院適時(shí)發(fā)布了《關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見》（國發(fā)〔2015〕3號(hào)），指出“實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理，由財(cái)政部門會(huì)同各部門研究編制三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃，對(duì)未來三年重大財(cái)政收支情況進(jìn)行分析預(yù)測，對(duì)規(guī)劃期內(nèi)一些重大改革、重要政策和重大項(xiàng)目，研究政策目標(biāo)、運(yùn)行機(jī)制和評(píng)價(jià)辦法，通過逐年更新滾動(dòng)管理，強(qiáng)化財(cái)政規(guī)劃對(duì)年度預(yù)算的約束性，有利于實(shí)現(xiàn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展，充分發(fā)揮財(cái)政職能作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變”。近年來，國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境錯(cuò)綜復(fù)雜，不確定性因素增加，對(duì)政府財(cái)政規(guī)劃和預(yù)算安排的可持續(xù)性提出了越來越高的要求。實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃將為加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度、改進(jìn)預(yù)算管理和控制提供有力工具和有效方法，也為提升政府治理能力提供了一個(gè)重要途徑。

從現(xiàn)實(shí)看，一些地方對(duì)中期財(cái)政規(guī)劃的認(rèn)識(shí)還不清晰，在執(zhí)行推進(jìn)中，不重視或有畏難情緒。究其原因，主要是對(duì)中期財(cái)政規(guī)劃的功能定位和作用認(rèn)識(shí)不夠，沒有從“倒逼”政府轉(zhuǎn)變決策方式、提升治理能力的角度來認(rèn)識(shí)中期財(cái)政規(guī)劃的意義。河北省在2008—2013年試點(diǎn)編制三年期滾動(dòng)預(yù)算，為當(dāng)前中期財(cái)政規(guī)劃的實(shí)施提供了“前車之鑒”。為此，我們對(duì)河北省、石家莊市、石家莊市高新區(qū)等做了實(shí)地調(diào)研，以政府治理的視角來剖析河北試點(diǎn)的歷程，為當(dāng)前及今后中期財(cái)政規(guī)劃的順利實(shí)施提供借鑒。

一、河北省三年滾動(dòng)預(yù)算的試點(diǎn)情況

（一）試點(diǎn)的背景及過程

在財(cái)政部“一省一市一縣”試點(diǎn)編制三年滾動(dòng)預(yù)算的工作中，河北作為唯一的省級(jí)試點(diǎn)單位，成為最早進(jìn)行滾動(dòng)預(yù)算改革實(shí)踐探索的省份。早在1998年實(shí)施預(yù)算改革時(shí)，河北省就曾提出試行多年滾動(dòng)預(yù)算的設(shè)想；2003年，根據(jù)財(cái)政部綜合司的統(tǒng)一部署，河北省試編了《河北省2004—2006年省級(jí)財(cái)政發(fā)展?jié)L動(dòng)計(jì)劃》，首次對(duì)此項(xiàng)改革進(jìn)行了實(shí)踐探索；2004年，為進(jìn)一步推動(dòng)此項(xiàng)改革，河北省財(cái)政廳印發(fā)《關(guān)于做好省級(jí)三年滾動(dòng)預(yù)算編制工作的通知》，并組織少量部門試編了部門滾動(dòng)預(yù)算。2005年，河北省頒布實(shí)施了《河北省省級(jí)預(yù)算管理規(guī)定》（［2005］省政府令第3號(hào)），其中第三十二條明確要求編制省級(jí)三年滾動(dòng)預(yù)算，同年省政府印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省級(jí)財(cái)政集中財(cái)力辦大事的指導(dǎo)意見》（冀政［2005］86號(hào)），也就此提出了具體要求，進(jìn)一步要求各部門結(jié)合國家和省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中長期規(guī)劃和省委、省政府重大戰(zhàn)略部署，研究制定相關(guān)社會(huì)事業(yè)及經(jīng)濟(jì)行業(yè)的中長期發(fā)展規(guī)劃，以及分年度實(shí)施計(jì)劃，在此基礎(chǔ)上，探索編制好中長期滾動(dòng)預(yù)算，將關(guān)系本部門中長期發(fā)展的“大事”納入預(yù)算管理，以增強(qiáng)預(yù)算安排的預(yù)見性。

2008年初，河北省政府下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)省級(jí)部門發(fā)展性支出三年滾動(dòng)預(yù)算編制工作的實(shí)施意見（試行）》以及《試行方案》，對(duì)三年滾動(dòng)預(yù)算編制工作進(jìn)行了全面部署。2008年首批15個(gè)省級(jí)試點(diǎn)部門編制了2009—2011年滾動(dòng)預(yù)算，試點(diǎn)部門資金覆蓋面達(dá)到省級(jí)發(fā)展性支出資金總量的25%以上；2009年試點(diǎn)部門擴(kuò)大到42個(gè)，試點(diǎn)部門資金覆蓋面達(dá)到省級(jí)發(fā)展性支出資金總量的80%以上；2010年全面推開，三年滾動(dòng)預(yù)算試點(diǎn)覆蓋省級(jí)所有發(fā)展性支出（涉密部門除外），資金覆蓋達(dá)到省級(jí)發(fā)展性支出資金總量的100%，并開始向市縣延展。隨后，2011年組織編制了2012—2014年滾動(dòng)預(yù)算。鑒于滾動(dòng)預(yù)算實(shí)施中存在的困難和問題，自2013年起，河北省暫停編制三年滾動(dòng)預(yù)算。①來源于河北省財(cái)政廳提供的三年滾動(dòng)預(yù)算的內(nèi)部資料。

（二）試點(diǎn)重點(diǎn)推進(jìn)的內(nèi)容

1.以重點(diǎn)支出為主脈，編制三年滾動(dòng)預(yù)算。各部門依據(jù)政府的重大戰(zhàn)略部署及全省經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中長期規(guī)劃，研究制定了本部門中長期規(guī)劃，明確發(fā)展目標(biāo)、投入重點(diǎn)和預(yù)期績效，編制三年期分年度的滾動(dòng)實(shí)施計(jì)劃和分解目標(biāo)，作為編制部門發(fā)展性支出三年滾動(dòng)預(yù)算的基本內(nèi)容，并篩選論證項(xiàng)目，編制項(xiàng)目預(yù)算，建立連續(xù)滾動(dòng)的預(yù)算項(xiàng)目庫。各部門在編制年度發(fā)展性計(jì)劃的同時(shí)，同步編報(bào)其后兩年發(fā)展性支出預(yù)算建議計(jì)劃，形成部門發(fā)展性支出三年滾動(dòng)預(yù)算草案，經(jīng)省政府批準(zhǔn)后作為部門編報(bào)下年度預(yù)算的依據(jù)之一。

2.年度預(yù)算與三年滾動(dòng)預(yù)算同步編制。堅(jiān)持突出“五個(gè)同步”，即同步布置、同步申報(bào)項(xiàng)目、同步進(jìn)入項(xiàng)目庫、同步審核預(yù)算建議計(jì)劃、同步編制部門預(yù)算文本，對(duì)列入三年滾動(dòng)預(yù)算項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)、實(shí)施內(nèi)容、投資金額、支出標(biāo)準(zhǔn)和政策依據(jù)等實(shí)行嚴(yán)格的全流程審核制度。

3.明確政府是三年滾動(dòng)預(yù)算編制的主體。為編制滾動(dòng)預(yù)算，河北省政府作為實(shí)施主體，組織協(xié)調(diào)各部門參與編制。財(cái)政廳著重負(fù)責(zé)滾動(dòng)預(yù)算編制的制度設(shè)計(jì)、部署督導(dǎo)、審核把關(guān)和匯總分析，組織制定滾動(dòng)預(yù)算的基本規(guī)范，對(duì)文本內(nèi)容、格式等進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定。在《實(shí)施意見》和《試點(diǎn)方案》等相關(guān)文件中，確立了三年滾動(dòng)預(yù)算的編制原則、內(nèi)容和基本程序，明確了改革試點(diǎn)目標(biāo)、推進(jìn)步驟和工作重點(diǎn)，為規(guī)范有序地開展試點(diǎn)工作奠定了基礎(chǔ)。

4.提升項(xiàng)目管理質(zhì)量，完善預(yù)算項(xiàng)目庫管理系統(tǒng)。建立連續(xù)滾動(dòng)的預(yù)算項(xiàng)目庫。改革調(diào)整部門預(yù)算編報(bào)系統(tǒng)及預(yù)算編審系統(tǒng)，修改和完善省級(jí)部門預(yù)算中的相關(guān)預(yù)算表格，升級(jí)完善相關(guān)軟件系統(tǒng)，保證了部門滾動(dòng)預(yù)算建議計(jì)劃的完整編制和及時(shí)上報(bào)。同時(shí)，加強(qiáng)組織培訓(xùn)和宣傳推廣，強(qiáng)化督促指導(dǎo)，推動(dòng)滾動(dòng)預(yù)算編制要求有效落實(shí)。

（三）試點(diǎn)取得的初步成效

1.建立起由點(diǎn)及面的三年滾動(dòng)預(yù)算制度。河北省采取先行先試、由點(diǎn)及面的方式循序漸進(jìn)地展開三年滾動(dòng)預(yù)算編制工作，自2008年起，用3年的時(shí)間，經(jīng)過試點(diǎn)起步、擴(kuò)大試點(diǎn)、全面推開三個(gè)階段，試點(diǎn)范圍從前期的15家擴(kuò)大到省級(jí)有發(fā)展性支出的所有部門，初步建立起覆蓋省級(jí)財(cái)政所有發(fā)展性支出的省級(jí)三年滾動(dòng)預(yù)算體系。

2.突出重點(diǎn)，集中財(cái)力辦大事。在試點(diǎn)期間，以“保增長、擴(kuò)內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生”為主線，預(yù)算強(qiáng)化支持了一批重點(diǎn)項(xiàng)目，如保障和改善民生、自主創(chuàng)新和節(jié)能減排、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)、重點(diǎn)社會(huì)事業(yè)發(fā)展和重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，充分展現(xiàn)了集中財(cái)力辦大事的優(yōu)勢(shì)。

3.以重點(diǎn)任務(wù)為引領(lǐng)，完善項(xiàng)目庫管理。各部門圍繞近期的重點(diǎn)任務(wù)提出重點(diǎn)項(xiàng)目，項(xiàng)目通過財(cái)政審核后，納入滾動(dòng)預(yù)算項(xiàng)目庫，編入滾動(dòng)預(yù)算的所有項(xiàng)目均從項(xiàng)目庫中提取，提高了預(yù)算支出的針對(duì)性和有效性。

4.項(xiàng)目支出的連續(xù)性增強(qiáng)。列入滾動(dòng)預(yù)算中的跨年度項(xiàng)目都是多年、持續(xù)、投入大的重點(diǎn)項(xiàng)目，在試點(diǎn)過程中基本上做到了投入與目標(biāo)相一致，預(yù)算與規(guī)劃相匹配，從財(cái)力上瞻前顧后、統(tǒng)籌配置。對(duì)重點(diǎn)支出項(xiàng)目預(yù)算實(shí)施跨年度管理，保障重點(diǎn)項(xiàng)目資金需求，增強(qiáng)了財(cái)政支出的連續(xù)性。

二、河北省三年滾動(dòng)預(yù)算試點(diǎn)受阻探析

河北省三年滾動(dòng)預(yù)算編制試點(diǎn)取得了初步成效，但是受政府治理體制機(jī)制及治理水平的制約，三年滾動(dòng)預(yù)算的前瞻性、約束性作用很難發(fā)揮，編制的滾動(dòng)預(yù)算與實(shí)際情況及各部門的執(zhí)行難以銜接，這在一定程度上成了為編制而編制，形式大于實(shí)質(zhì)，因此，河北試點(diǎn)按下了暫停鍵。

（一）河北三年滾動(dòng)預(yù)算試點(diǎn)存在三方面的“脫節(jié)”

1.經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中期規(guī)劃與三年滾動(dòng)預(yù)算脫節(jié)。長期以來，從中央政府到地方政府，都定期編制國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃，但綜合來看，這類規(guī)劃屬于靜態(tài)規(guī)劃，可操作性不強(qiáng)，預(yù)期目標(biāo)和施政措施不夠具體。此外，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃是五年編一次，與三年滾動(dòng)預(yù)算的周期和時(shí)間跨度存在著明顯的不一致，從而導(dǎo)致滾動(dòng)預(yù)算的編制與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃難以銜接。加之在實(shí)際運(yùn)行中，受地方政府換屆、經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)變化等因素的影響，五年期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃與實(shí)際運(yùn)行過程的偏離較大，導(dǎo)致規(guī)劃與預(yù)算編制脫節(jié)，對(duì)三年滾動(dòng)預(yù)算編制的指導(dǎo)性和引領(lǐng)性作用很弱。

2.各職能部門的專項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃相互脫節(jié)。從河北的情況看，一方面，試點(diǎn)部門中長期規(guī)劃扣題不緊，與政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展整體規(guī)劃的聯(lián)系松散，部門規(guī)劃與整體規(guī)劃脫節(jié)；另一方面，不同部門存在職能重復(fù)和交叉，在項(xiàng)目立項(xiàng)上難以把控，無法將不同部門的相關(guān)項(xiàng)目有效整合，同一項(xiàng)目不同部門重復(fù)申報(bào)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，財(cái)政資金統(tǒng)籌使用相當(dāng)困難，部門職能的協(xié)調(diào)也難以在三年滾動(dòng)預(yù)算中實(shí)現(xiàn)。

3.三年滾動(dòng)預(yù)算與年度預(yù)算脫節(jié)。河北雖然實(shí)現(xiàn)了滾動(dòng)預(yù)算與年度預(yù)算同步編制，但是滾動(dòng)預(yù)算的前瞻性受制于政府規(guī)劃及政策，很難對(duì)年度預(yù)算發(fā)揮指導(dǎo)性作用，這樣就很容易變成“兩張皮”，滾動(dòng)預(yù)算的功能體現(xiàn)不充分。從調(diào)查情況看，各部門間對(duì)發(fā)展性支出三年滾動(dòng)預(yù)算項(xiàng)目申報(bào)情況不均衡，滾動(dòng)項(xiàng)目申報(bào)不完整，特別是后兩年項(xiàng)目細(xì)化不夠，表明試點(diǎn)部門項(xiàng)目安排重視當(dāng)前，而對(duì)長遠(yuǎn)謀劃不夠，分年度的滾動(dòng)實(shí)施計(jì)劃和分解目標(biāo)落實(shí)不具體。有的部門對(duì)滾動(dòng)預(yù)算后兩年目標(biāo)和工作的把握不具體、不清晰、沒量化，影響了滾動(dòng)預(yù)算與年度預(yù)算的銜接。也就是說，河北省三年滾動(dòng)預(yù)算的編制主要還是以即期年度預(yù)算的平移推算為基礎(chǔ)，所以還不能算是真正的中期滾動(dòng)預(yù)算。

（二）政府治理重心放在短期，導(dǎo)致三年滾動(dòng)預(yù)算“空心化”

1.三年滾動(dòng)預(yù)算無法約束政府。中期滾動(dòng)預(yù)算或財(cái)政規(guī)劃是以中期預(yù)期為基礎(chǔ)來增強(qiáng)財(cái)政的確定性和穩(wěn)定性，從而增強(qiáng)政府決策的前瞻性和科學(xué)性。從國外的實(shí)踐看，已有132個(gè)世行成員國實(shí)施了中期支出框架，其實(shí)現(xiàn)形式有中期財(cái)政框架、中期預(yù)算框架、中期績效框架。不同支出框架的管理形式有較大差異，其實(shí)現(xiàn)功能自然不同，但多數(shù)國家都強(qiáng)調(diào)中期支出框架的前瞻性、約束性和法治化定位。反觀河北省的試點(diǎn)，其重點(diǎn)是三年滾動(dòng)預(yù)算，而滾動(dòng)預(yù)算只是作為一種工具和方法來使用，其內(nèi)容沒有涵蓋政府所有財(cái)政收支，屬于年度預(yù)算向中期預(yù)算演進(jìn)過程中的一種過渡形式，并無對(duì)政府及其各部門的法律約束力。年度預(yù)算必須報(bào)人大審議后通過，立法層次高，而三年滾動(dòng)預(yù)算并沒有嚴(yán)格按照法定程序?qū)徸h批準(zhǔn)，只是一個(gè)政府部門內(nèi)部的指導(dǎo)性計(jì)劃。法律效力和約束力都不強(qiáng)，造成政府重視程度不夠，加上認(rèn)識(shí)不到位，部門協(xié)調(diào)機(jī)制不健全，形式化、空洞化也就在所難免。只有中期預(yù)算從政府手里的工具、方法變成約束政府的一種制度安排，才能真正發(fā)揮其功效，并倒逼政府改革。

2.政府行為年度化、短期化，缺少中長期意識(shí)。雖然各級(jí)政府都有五年規(guī)劃，但這不等于具備跨年度的中長期意識(shí)，決策方式基本上還是以年度為基準(zhǔn)，一年看一年，一年一年過。如果政府決策方式不調(diào)整，中期財(cái)政規(guī)劃就是空洞的，中期預(yù)算就會(huì)形同虛設(shè)，無法真正體現(xiàn)政府決策的前瞻性和可預(yù)期性。河北進(jìn)入三年滾動(dòng)預(yù)算的各項(xiàng)支出和收入，都與政府的中期決策緊密相連，在以年度預(yù)算為主的條件下，跨年度的支出安排與收入預(yù)期都難以清晰和量化。支出要落到項(xiàng)目上，項(xiàng)目的形成取決于政府的決策，跨年度的項(xiàng)目需要中期決策來確立。在缺少中長期意識(shí)的情況下，跨年度項(xiàng)目以年度方式來決策，一年定一年，跨年度支出就無法具體確定，只能是“到時(shí)候”再說。這意味著中期財(cái)政收支安排缺乏依據(jù)，時(shí)間維度的綜合平衡無法實(shí)施，三年滾動(dòng)預(yù)算也就隨之變成形式。

3．政府縱向治理方式擴(kuò)大了地方財(cái)政的不確定性。我國政府縱向治理的基本方式是中央出政策，地方執(zhí)行，這給地方三年滾動(dòng)預(yù)算的編制帶來很大的不確定性。首先，中央政策變動(dòng)頻繁，調(diào)控性的短期政策多，加大了地方編制中期財(cái)政規(guī)劃的難度。比如調(diào)整工資、提高社會(huì)保障支付標(biāo)準(zhǔn)、稅收優(yōu)惠、擴(kuò)大投資以及教育改革、醫(yī)療衛(wèi)生改革等等，任何一項(xiàng)政策都涉及減收或增支，地方政府沒辦法預(yù)期，是地方編制中期預(yù)算時(shí)無法考慮的因素。在調(diào)研中，河北省各級(jí)政府和部門多次反映：地方政府對(duì)中央政策調(diào)整難以預(yù)期，地方政府在收支政策的把握上受中央宏觀政策的隨機(jī)性影響很大，這也使地方中期財(cái)政規(guī)劃的編制難以落實(shí)。其次，中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任尚未劃分清楚。這導(dǎo)致地方政府對(duì)于其應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任認(rèn)識(shí)不清，這直接影響到中期財(cái)政規(guī)劃的具體編制和有效實(shí)施。最后，不同層級(jí)中期財(cái)政規(guī)劃的銜接是一大難題。中期財(cái)政規(guī)劃的編制，還涉及上下級(jí)政府財(cái)政規(guī)劃的銜接問題，諸如支出政策、轉(zhuǎn)移支付政策、債務(wù)政策，若上一級(jí)政府沒有明確的中期安排，下一級(jí)政府編制中期預(yù)算就難以落實(shí)，特別是對(duì)轉(zhuǎn)移支付依賴性大的地方。

三、從國家治理能力現(xiàn)代化的高度認(rèn)識(shí)中期財(cái)政規(guī)劃

河北省的三年滾動(dòng)預(yù)算編制試點(diǎn)雖然暫停，但給當(dāng)前在全國層面推進(jìn)中期財(cái)政規(guī)劃編制工作提供了有益的啟示。

（一）中期財(cái)政規(guī)劃是提升政府治理能力的重要工具和途徑

中期財(cái)政規(guī)劃的本質(zhì)是通過優(yōu)化公共資源配置，把中長期的國家戰(zhàn)略目標(biāo)和政策體現(xiàn)到預(yù)算之中，使政府要辦的事與所需要的錢在時(shí)間、空間上得到確定性程度更高的匹配，實(shí)現(xiàn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等公共風(fēng)險(xiǎn)的綜合平衡。既要控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，使財(cái)政可持續(xù)，也要實(shí)現(xiàn)國家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的可持續(xù)。就此而言，中期財(cái)政規(guī)劃不是一個(gè)一般意義上的規(guī)劃，而是改革國家治理體系，提升政府治理能力的重要工具，也是推動(dòng)政府改革的一個(gè)重要切入點(diǎn)。河北的試點(diǎn)工作沒有取得全面成功，不是財(cái)政部門不努力，也不是試點(diǎn)組織上有問題，而是因?yàn)闆]有把中期財(cái)政規(guī)劃提升到政府治理的高度，僅僅視為財(cái)政部門的一項(xiàng)要求和財(cái)政業(yè)務(wù)范疇的一項(xiàng)改革。這降低了中期財(cái)政規(guī)劃的功能定位，也使各方面的認(rèn)識(shí)不到位。

中期財(cái)政規(guī)劃是一項(xiàng)改革，既是預(yù)算制度改革的重要內(nèi)容，也是政府改革的重要方面，是推動(dòng)政府決策方式從以年度為主轉(zhuǎn)向年度與中長期的有機(jī)結(jié)合。顯然，實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃，作為一項(xiàng)制度變革，不僅有財(cái)政目的，實(shí)現(xiàn)財(cái)力在時(shí)空上的統(tǒng)籌平衡，而且還有治理目的，推動(dòng)政府自身的轉(zhuǎn)型升級(jí)。不言而喻，推動(dòng)中期財(cái)政規(guī)劃實(shí)施，不能靠財(cái)政部門單兵推進(jìn)，從國務(wù)院的文件來看，雖然已經(jīng)明確要加強(qiáng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃的銜接，但是河北的實(shí)踐證明，財(cái)政部門與預(yù)算執(zhí)行部門間的有效互動(dòng)和銜接，不是下發(fā)一個(gè)文件就能做到的，應(yīng)加強(qiáng)國務(wù)院層面的組織領(lǐng)導(dǎo)，例如設(shè)立專門的領(lǐng)導(dǎo)小組來推動(dòng)，否則，就有可能重蹈河北的覆轍。

中期財(cái)政規(guī)劃是國家治理現(xiàn)代化的重要手段，二者應(yīng)該視為一個(gè)整體來考慮，同時(shí)推進(jìn)，使中期財(cái)政規(guī)劃實(shí)施的步驟與政府決策機(jī)制、行為方式的轉(zhuǎn)變實(shí)現(xiàn)同步。

（二）中期財(cái)政規(guī)劃的功能定位：促進(jìn)政府治理能力的持續(xù)提升

與經(jīng)濟(jì)社會(huì)新常態(tài)相伴隨，財(cái)政新常態(tài)也已到來。財(cái)政收入增速下滑，財(cái)政支出壓力加大。很多地方對(duì)中期財(cái)政規(guī)劃的作用認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)，認(rèn)為當(dāng)前財(cái)政困難，編制中期財(cái)政規(guī)劃沒有意義。從風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)、保持財(cái)政與經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面可持續(xù)的角度來觀察，越是財(cái)政緊張，越應(yīng)提前謀劃。凡事預(yù)則立，唯有如此，才能真正提升政府的風(fēng)險(xiǎn)管理能力。

從美國的經(jīng)驗(yàn)看，不僅編制5年期預(yù)算報(bào)告，還有10年期、75年期，而且每種報(bào)告都在下一個(gè)年度更新數(shù)據(jù)和預(yù)測，從根本上做到未雨綢繆、防患于未然。基于此，我們認(rèn)為，現(xiàn)階段中期財(cái)政規(guī)劃的核心功能，是對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)、財(cái)政收支以及戰(zhàn)略與政策的預(yù)判、預(yù)期和預(yù)應(yīng)，提高政府戰(zhàn)略規(guī)劃和財(cái)政預(yù)算的前瞻性和穩(wěn)定性，更好地促進(jìn)國家及地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

政府治理的核心能力是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)見能力。中期財(cái)政規(guī)劃是提升政府風(fēng)險(xiǎn)預(yù)見能力的重要基礎(chǔ)，沒有財(cái)政預(yù)算的前瞻性，就不可能有政府的預(yù)見性。中期財(cái)政規(guī)劃的功能是通過前瞻性的預(yù)判，從時(shí)空上優(yōu)化資源配置，約束各部門自行其是的行為，減少內(nèi)耗，提高政策的協(xié)調(diào)性和有效性。編制中期財(cái)政規(guī)劃，應(yīng)堅(jiān)持激勵(lì)相容原則，在明確各相關(guān)主體責(zé)任的基礎(chǔ)上，形成合力。

從治理的角度來看，強(qiáng)調(diào)中期財(cái)政規(guī)劃的約束性，不等于簡單的行政控制，應(yīng)強(qiáng)調(diào)各相關(guān)主體的主動(dòng)參與，調(diào)動(dòng)其積極性。一方面，要基于各支出部門的特點(diǎn)編制規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)其自主性、能動(dòng)性，使部門中期財(cái)政規(guī)劃符合部門行業(yè)的實(shí)際和發(fā)展趨勢(shì)。另一方面，將風(fēng)險(xiǎn)理念和方法內(nèi)置于中期財(cái)政規(guī)劃和預(yù)算之中，即增強(qiáng)中期財(cái)政規(guī)劃的風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向。風(fēng)險(xiǎn)本身就是一種約束。只有強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，明晰風(fēng)險(xiǎn)之所在，中期財(cái)政規(guī)劃才會(huì)對(duì)政府行為產(chǎn)生約束性，對(duì)年度預(yù)算才有指導(dǎo)性。

（三）績效目標(biāo)管理與中期財(cái)政規(guī)劃應(yīng)有機(jī)融合

應(yīng)該明確，績效目標(biāo)管理與中期財(cái)政規(guī)劃需要融合。從項(xiàng)目來看，績效目標(biāo)管理恰恰應(yīng)是基于中長期考慮，限于年度的績效管理很難有實(shí)質(zhì)性意義。因?yàn)檫M(jìn)入預(yù)算的項(xiàng)目很多是跨年度的，即使是年度內(nèi)能完成的項(xiàng)目，也需要從中長期來衡量其效果。如一些培訓(xùn)項(xiàng)目，雖年度內(nèi)能完成，但其效果卻體現(xiàn)在以后。各支出部門活動(dòng)的績效目標(biāo)設(shè)定若只是限定于年度考慮，則很可能導(dǎo)致以完成活動(dòng)為績效目標(biāo)本身，使績效評(píng)價(jià)嚴(yán)重偏離其實(shí)質(zhì)。

績效的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵是防范化解風(fēng)險(xiǎn)，支出部門的績效目標(biāo)應(yīng)當(dāng)圍繞不同領(lǐng)域和行業(yè)的公共風(fēng)險(xiǎn)來制定。用于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的項(xiàng)目支出應(yīng)是防范化解經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的公共風(fēng)險(xiǎn)，例如，支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和技術(shù)創(chuàng)新，旨在降低未來經(jīng)濟(jì)衰退的風(fēng)險(xiǎn)；用于醫(yī)療衛(wèi)生項(xiàng)目的支出應(yīng)是提高國民健康水平，降低國民健康風(fēng)險(xiǎn)。諸如此類，績效目標(biāo)的設(shè)定應(yīng)放棄所謂“經(jīng)濟(jì)效益”、“社會(huì)效益”等“正面”的傳統(tǒng)概念，需要更多從“反面”即風(fēng)險(xiǎn)因素來考慮，并在時(shí)間維度上以中長期為基點(diǎn)，以滾動(dòng)的方式更新績效目標(biāo)。

四、幾點(diǎn)建議

總結(jié)分析河北編制三年滾動(dòng)預(yù)算實(shí)踐過程，基于我國具體國情，提出如下建議。

（一）以法治思維提升中期財(cái)政規(guī)劃的地位

中期財(cái)政規(guī)劃是提升政府治理能力的重要工具，要使其真正發(fā)揮作用，應(yīng)提升中期財(cái)政規(guī)劃法律地位。其目的在于：一是提高政府各部門對(duì)中期財(cái)政規(guī)劃的認(rèn)知度，將中期財(cái)政規(guī)劃作為政府行為的依據(jù)，以此推動(dòng)政府自身的轉(zhuǎn)型升級(jí)。其著力點(diǎn)，先從改變傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及專項(xiàng)規(guī)劃的虛化問題入手，提升政府中長期規(guī)劃的預(yù)見力、執(zhí)行力。二是提升中期財(cái)政規(guī)劃的約束性。這種約束既涉及規(guī)劃決策者，也包括規(guī)劃執(zhí)行者。從決策主體來說，要改變政府決策的短期化思維，需要一個(gè)過程，這其中應(yīng)有可遵循的法律制度，否則就容易再次陷入長官意志，隨意修改、調(diào)整規(guī)劃及重點(diǎn)政策。對(duì)規(guī)劃執(zhí)行者來說，應(yīng)重視規(guī)范的約束性，如未納入中期財(cái)政規(guī)劃的增支政策和項(xiàng)目，原則上不得列入年度預(yù)算。

（二）將中期財(cái)政規(guī)劃的實(shí)施提升到政府改革的高度

推行中期財(cái)政規(guī)劃是完善國家治理體系的重要內(nèi)容。應(yīng)將中期財(cái)政規(guī)劃的實(shí)施，作為政府深化改革的突破口?？煽紤]將中期財(cái)政規(guī)劃的組織領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任上升到本級(jí)人民政府層面，如成立財(cái)政政策委員會(huì)來具體領(lǐng)導(dǎo)，財(cái)政部門負(fù)責(zé)具體組織中期財(cái)政規(guī)劃的編制、實(shí)施。同時(shí)，可借鑒國外做法，一是建立高水平的宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測協(xié)調(diào)委員會(huì)為中期財(cái)政規(guī)劃提供技術(shù)支撐；二是建立中長期重大事項(xiàng)科學(xué)論證機(jī)制，對(duì)農(nóng)業(yè)、教育、科技、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、扶貧、就業(yè)等重點(diǎn)領(lǐng)域，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

（三）將績效管理貫穿中期財(cái)政規(guī)劃，提升政府治理效率

無論是從提高政府治理效率的角度，還是編制中期財(cái)政規(guī)劃的現(xiàn)實(shí)需要，引入績效管理都是十分重要的。將績效作為中期財(cái)政規(guī)劃實(shí)施的一個(gè)重要抓手，并內(nèi)置于中期財(cái)政規(guī)劃中。在預(yù)算管理體制改革的推進(jìn)中，要避免績效管理和中期財(cái)政規(guī)劃各唱各的調(diào)，各吹各的號(hào)，二者應(yīng)緊密結(jié)合。在操作層面，在項(xiàng)目申請(qǐng)制定績效目標(biāo)時(shí)，應(yīng)指導(dǎo)各部門基于中長期考慮來設(shè)定目標(biāo)，同時(shí)引導(dǎo)各重點(diǎn)支出領(lǐng)域有特色的評(píng)價(jià)機(jī)制和方法，如在科技創(chuàng)新領(lǐng)域，改變傳統(tǒng)的以論文發(fā)表或獲獎(jiǎng)作為評(píng)價(jià)方法，更多地強(qiáng)調(diào)科技創(chuàng)新的績效目標(biāo)是與市場、社會(huì)的結(jié)合。

（四）規(guī)劃實(shí)施中各相關(guān)主體責(zé)任明確，形成合力

明晰政府各相關(guān)主體的權(quán)責(zé)是中期財(cái)政規(guī)劃實(shí)施的前提，讓各職能部門認(rèn)識(shí)到中期財(cái)政規(guī)劃的重要性及積極作用，并通過中期財(cái)政規(guī)劃使各部門達(dá)成共識(shí)，形成合力。

各部門分工明確。首先，決策主體應(yīng)加強(qiáng)政策調(diào)整和體制改革的頂層設(shè)計(jì)。政府部門需要認(rèn)真做好本級(jí)部門的中長期財(cái)政收支預(yù)測，為中期財(cái)政規(guī)劃的編制提供信息支撐，組織和協(xié)調(diào)各部門配合財(cái)政部門積極推進(jìn)本地區(qū)中期財(cái)政規(guī)劃的編制工作。上級(jí)政府的中期財(cái)政規(guī)劃應(yīng)對(duì)下級(jí)政府中期財(cái)政規(guī)劃和年度預(yù)算編制起到指導(dǎo)作用，對(duì)本級(jí)年度預(yù)算的編制起約束作用。其次，明確職能部門的職責(zé)。中期財(cái)政規(guī)劃的編制要和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國家宏觀經(jīng)濟(jì)規(guī)劃協(xié)調(diào)。

中央與地方分工明確。首先，考慮到我國編制中期財(cái)政規(guī)劃是一項(xiàng)全新工作，而全國中期財(cái)政規(guī)劃又是地方中期財(cái)政規(guī)劃編制的重要依據(jù)，亟需從中央層面盡早編制全國中期財(cái)政規(guī)劃，并建立示范指導(dǎo)機(jī)制，及時(shí)將編制方法思路、編制過程、編制初稿等提供給各地借鑒參考。其次，財(cái)政部應(yīng)對(duì)地方財(cái)政部門的相關(guān)政策指引、數(shù)據(jù)口徑等關(guān)鍵技術(shù)環(huán)節(jié)開展專門業(yè)務(wù)培訓(xùn)和指導(dǎo)，以更好地推動(dòng)地方中期財(cái)政規(guī)劃編制工作的開展。再次，無論是中央還是地方的財(cái)政部門都需要承擔(dān)中期財(cái)政規(guī)劃編制的組織工作，認(rèn)真布置，加強(qiáng)協(xié)調(diào)，做好業(yè)務(wù)指導(dǎo)和技術(shù)服務(wù)。

（五）將風(fēng)險(xiǎn)分析、風(fēng)險(xiǎn)權(quán)衡注入中期財(cái)政規(guī)劃之中

財(cái)政以防控經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)為己任，力求公共風(fēng)險(xiǎn)最小化。無論是年度預(yù)算、中期財(cái)政規(guī)劃還是長期預(yù)算，政府預(yù)算安排都應(yīng)體現(xiàn)防范化解公共風(fēng)險(xiǎn)這一目的。從中期財(cái)政規(guī)劃來看，應(yīng)統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)民生風(fēng)險(xiǎn)和生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，并權(quán)衡公共風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。一個(gè)基本原則是，通過擴(kuò)大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)來防范化解公共風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)有底線。否則，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)放大經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，并產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。因此，中期財(cái)政規(guī)劃應(yīng)合理把握和防范政府赤字和債務(wù)規(guī)模，分析債務(wù)構(gòu)成，防控財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)累積擴(kuò)大，外溢疊加到公共風(fēng)險(xiǎn)之上，實(shí)現(xiàn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展。

應(yīng)將中長期風(fēng)險(xiǎn)分析引入中期財(cái)政規(guī)劃。風(fēng)險(xiǎn)分析的重點(diǎn)是，從中長期視角，審視經(jīng)濟(jì)、社會(huì)民生和生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域以及財(cái)政運(yùn)行本身面臨的不確定性（主觀上無法控制），預(yù)測這些不確定性因素對(duì)中期財(cái)政規(guī)劃方案的敏感程度及可能產(chǎn)生的影響。同時(shí)，在中期財(cái)政規(guī)劃中，還應(yīng)包括相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管理策略，提出可行的風(fēng)險(xiǎn)解決方案。通過宏觀審慎監(jiān)管，實(shí)施監(jiān)測財(cái)政系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)狀況，準(zhǔn)確預(yù)測風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展態(tài)勢(shì)，并有效管理風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備資金。通過微觀審慎監(jiān)管，督促各級(jí)政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)信息的準(zhǔn)確披露。

（六）完善中期財(cái)政規(guī)劃的配套措施

成功實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃所需要的前提條件在不同的國家和地區(qū)是不同的，實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃需要依據(jù)每個(gè)國家和地區(qū)的起點(diǎn)、能力和機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行調(diào)整。如果基礎(chǔ)條件沒有完全具備就實(shí)施則不一定能取得成功。從我國的實(shí)際出發(fā)，需要加強(qiáng)以下制度性建設(shè)。

一是改進(jìn)完善政府收支分類科目的設(shè)置。當(dāng)前預(yù)算科目只按支出功能分類或經(jīng)濟(jì)分類過于簡單，難以全面反映財(cái)政支出的流向，可以增加分類的層次。在具體科目上，對(duì)預(yù)算科目中的“其他”項(xiàng)設(shè)置要嚴(yán)格限制，應(yīng)主要設(shè)置在款、項(xiàng)科目中，防止類級(jí)科目形成模糊地帶，為政府透明度和績效考核設(shè)置障礙?？紤]到我國地域復(fù)雜性，可以賦予省級(jí)地方政府更高權(quán)限的科目設(shè)置權(quán)，以適應(yīng)地方公共產(chǎn)品和服務(wù)提供需要。

二是加強(qiáng)政策研究與評(píng)估，建立共享信息數(shù)據(jù)庫。首先，建立支持收支預(yù)測的共享數(shù)據(jù)庫。數(shù)據(jù)庫的內(nèi)容可以包括國家宏觀政策變化及影響、財(cái)政政策體制變化及影響、部門專項(xiàng)政策（特別是民生等發(fā)展性支出領(lǐng)域的政策）的變化及影響、各類規(guī)劃情況等，以及總結(jié)各地編制和實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)做法。其次，建立項(xiàng)目管理的數(shù)據(jù)庫。在對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行績效評(píng)估的基礎(chǔ)上，將符合績效的項(xiàng)目統(tǒng)一納入一個(gè)項(xiàng)目庫，這有利于整合不同部門的項(xiàng)目信息，避免部門之間由于同一類支出項(xiàng)目的多次申報(bào)而導(dǎo)致財(cái)政經(jīng)費(fèi)的浪費(fèi)。

三是加強(qiáng)編制人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和工作交流，提高預(yù)算編制水平。對(duì)中期財(cái)政規(guī)劃編制中的編制內(nèi)容、方法、預(yù)測模型、數(shù)據(jù)口徑、各項(xiàng)重要指標(biāo)等重要內(nèi)容進(jìn)行培訓(xùn)；對(duì)中期財(cái)政規(guī)劃編制的成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行交流，促進(jìn)各地提高編制水平，提高中期財(cái)政規(guī)劃的科學(xué)性、實(shí)用性。在此基礎(chǔ)上，通過積極協(xié)調(diào)，逐步建立中期財(cái)政規(guī)劃與年度預(yù)算編制的指導(dǎo)關(guān)系。

四是進(jìn)一步完善跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。跨年度預(yù)算平衡機(jī)制是中期財(cái)政規(guī)劃可持續(xù)運(yùn)行的重要手段，預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金是跨年度預(yù)算平衡的重要內(nèi)容，各級(jí)財(cái)政通過超收安排和一般公共預(yù)算結(jié)余補(bǔ)充基金，主要用于彌補(bǔ)短收年份預(yù)算執(zhí)行的收支缺口，其功能就是“以豐補(bǔ)歉，以盈填虧”。當(dāng)前的制度要求，預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金編制年度預(yù)算調(diào)入后的規(guī)模一般不超過當(dāng)年本級(jí)一般公共預(yù)算支出總額的5%。從河北的情況看，這一比例過低，其規(guī)模限制過低，容易催生亂花錢急花錢現(xiàn)象，不利于發(fā)揮其跨年度平衡預(yù)算的更大作用，建議改變?nèi)珖耙坏肚小钡念A(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金規(guī)模，依據(jù)各地財(cái)力，制定合理的浮動(dòng)比例，以確保財(cái)政資金用到發(fā)展急需的重要領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)。

［1］劉尚希：《財(cái)政新常態(tài)：公共風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)衡》，《光明日?qǐng)?bào)》2015年3月18日。

［2］財(cái)政部綜合司：《財(cái)政中期預(yù)算管理研究》，北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2013年，第38-39、171頁。

［3］世界銀行、財(cái)政部綜合司：《超越年度預(yù)算——中期支出框架的全球經(jīng)驗(yàn)》，北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2013年，第45-56、121、136頁。

［4］付敏杰：《國外中長期預(yù)算編制的經(jīng)驗(yàn)與啟示：以美國為例》，《地方財(cái)政研究》2015年第3期。

責(zé)任編輯：張超

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1000-7326（2015）12-0074-07

*本文系科技經(jīng)濟(jì)政策研究中心委托的“科技財(cái)政中期預(yù)算研究”的階段性成果。

劉尚希，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長、研究員、博士生導(dǎo)師；韓鳳芹，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所教科文研究中心主任、研究員、博士生導(dǎo)師；張繪，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所教科文研究中心副研究員（北京，100142）。