程波輝

(對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100029)

社會學(xué)研究

社會管理制度創(chuàng)新:動力、阻力與創(chuàng)新方式

程波輝

(對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100029)

從思想觀念、制度結(jié)構(gòu)、主體行為三個維度來透析和解剖當代中國社會管理制度創(chuàng)新問題，可以發(fā)現(xiàn)，社會管理制度創(chuàng)新的動力主要包括:西方管理思想、科學(xué)發(fā)展觀、和諧社會思想等現(xiàn)代觀念的嵌入所產(chǎn)生的內(nèi)驅(qū)力;制度供求非均衡的常態(tài)屬性所產(chǎn)生的推動力;獲利機會驅(qū)使下主體所產(chǎn)生的理性選擇行為。社會管理制度創(chuàng)新的阻力主要包括:官僚主義、形式主義以及各種具體的陳舊落后的社會管理思想等構(gòu)成的觀念障礙;制度式微及其路徑依賴所形成的制度結(jié)構(gòu)阻力;利益格局固化及由此所形成的既得利益者的抵制力。社會管理制度創(chuàng)新的方式則呈現(xiàn)出由“革命”的激進式制度創(chuàng)新向“穩(wěn)定壓倒一切”的漸進式制度創(chuàng)新、政府包辦制度創(chuàng)新向多元主體參與制度創(chuàng)新、管控型制度創(chuàng)新向服務(wù)型制度創(chuàng)新轉(zhuǎn)變的特點與趨勢。

社會管理;制度創(chuàng)新;創(chuàng)新動力;創(chuàng)新阻力;創(chuàng)新方式

2014年是我國全面深化改革的開局之年，制度改革是其重點和基礎(chǔ)。其中，社會管理領(lǐng)域的制度改革與創(chuàng)新十分迫切。開展和推進社會管理制度創(chuàng)新，關(guān)鍵是抓住能推動社會管理制度創(chuàng)新實踐進程的動力組合、亟需應(yīng)對的瓶頸和障礙因素的總和，以及最佳的方式選擇的匹配。本文主要從思想觀念、制度結(jié)構(gòu)、主體行為三個維度，對我國社會管理制度創(chuàng)新的動力、阻力與方式進行探析。

一、社會管理制度創(chuàng)新的動力源泉:一種系統(tǒng)論的分析

為何要進行制度創(chuàng)新?其動力源泉是什么?這是解決社會管理制度創(chuàng)新何以啟動及為何發(fā)生的重要問題。一般來說，動力是以系統(tǒng)的方式存在的。從系統(tǒng)論的角度來看，社會管理制度創(chuàng)新實質(zhì)是一個管理系統(tǒng)與社會環(huán)境交互作用而引起的制度變革的過程，即當社會管理制度系統(tǒng)受到來自外部環(huán)境影響壓力時，會對其作出反應(yīng)，變壓力為動力。從思想觀念、制度結(jié)構(gòu)、主體行為三個維度來看，社會管理制度創(chuàng)新的動力從強到弱依次為內(nèi)在動力、外在動力和直接動力。

1.內(nèi)在動力:現(xiàn)代觀念的嵌入。所謂內(nèi)在動力，簡言之就是推動事物變化發(fā)展的深層性作用力。它是與思想觀念、文化等因素密切相關(guān)的概念，正所謂任何一套制度背后都有一套價值體系［1］。因此，探討社會管理制度創(chuàng)新內(nèi)在動力的問題也就轉(zhuǎn)換成:有哪些現(xiàn)代觀念被嵌入社會管理制度中并推動其變革?

從國外來看，對我國社會管理制度創(chuàng)新產(chǎn)生最明顯影響的觀念主要是現(xiàn)代西方管理思想。這主要包括三個階段:一是科學(xué)管理階段的管理思想，主要包括:效率中心觀、標準化的管理理念、刺激性的工資報酬制度、科學(xué)化的工作方法、“職能工長制”等［2］。二是行為科學(xué)階段的管理思想，主要以行為科學(xué)學(xué)派的主張為主導(dǎo)，堅持從社會、心理的角度去對待工人、激勵工人的勞動積極性，表現(xiàn)為對工人更多的“關(guān)心”和人格上的“尊重”。三是決策科學(xué)階段的管理思想，主要以西蒙為代表的決策學(xué)派為主導(dǎo)，堅持“管理就是決策”的理念，即通過對客觀理性與有限理性兩種假設(shè)的對比與分析，提出應(yīng)該用“令人滿意的”準則取代“最優(yōu)化”準則的觀點［3］，強調(diào)通過決策的民主化和科學(xué)化來提高組織系統(tǒng)的自適應(yīng)能力。毋庸諱言，這三個階段的管理思想對我國樹立和強化社會管理科學(xué)化、民主化、高效化的理念，進而推動社會管理制度變革發(fā)揮了重要作用。

從國內(nèi)來看，對社會管理制度創(chuàng)新產(chǎn)生重大影響的觀念主要有科學(xué)發(fā)展觀與和諧社會思想。實踐證明，社會管理創(chuàng)新中的服務(wù)優(yōu)先、多方參與、源頭治理、動態(tài)協(xié)調(diào)等理念的提出和實施在很大程度上都源于科學(xué)發(fā)展觀的引導(dǎo)。正如丁元竹所指出的，“針對社會發(fā)展領(lǐng)域存在的特殊問題和特殊規(guī)律，我們需要在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下，進一步提出完善我國社會管理的基本理念?！保?］同樣，和諧社會思想的提出對轉(zhuǎn)變社會管理觀念，進而推動社會管理制度創(chuàng)新也產(chǎn)生了重大的影響和作用。從兩者的關(guān)系來看，和諧社會的本質(zhì)特征如民主法治、公平正義等，蘊含社會管理制度創(chuàng)新的要求，而社會管理制度創(chuàng)新又必須以和諧社會構(gòu)建為統(tǒng)領(lǐng)。我們要構(gòu)建的社會主義和諧社會，是“以解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題為重點，著力發(fā)展社會事業(yè)、促進社會公平正義、建設(shè)和諧文化、完善社會管理、增強社會創(chuàng)造活力”［5］。因此，和諧社會思想的嵌入對社會管理制度創(chuàng)新具有重要的推動作用和引領(lǐng)價值。

以上闡述的思想觀念以及理論學(xué)說只是國內(nèi)外不同時期主流觀念的體現(xiàn)，是從宏觀層面對我國社會管理制度創(chuàng)新產(chǎn)生重大影響的思想觀念的梳理。當然，現(xiàn)代思想觀念對社會管理制度創(chuàng)新產(chǎn)生影響的遠遠不止這些，還包括諸如福利國家理論、公共服務(wù)理論、有限政府理論、治理理念等。然而，這些思想觀念較之西方管理思想、科學(xué)發(fā)展觀、和諧社會思想來說，其更多的是作為一種理論借鑒被引入的，“移植性”特征明顯，而作為一種觀念嵌入或滲透，其表現(xiàn)不是十分明顯的。

2.外在動力:制度供求的非均衡。所謂外在動力，簡言之就是推動事物變化發(fā)展的外部條件或作用力。在制度范式中，制度創(chuàng)新的外在動力對應(yīng)的是制度供求的非均衡。從特性來看，制度供求非均衡具有常態(tài)性，其在實踐上體現(xiàn)為一種“制度均衡→制度非均衡→制度均衡”的動態(tài)演進過程［6］175。黃少安先生認為，“制度的非均衡始終是制度創(chuàng)新的第一推動力”［7］。同樣，社會管理制度創(chuàng)新的動力也主要源于制度需求與制度供給的非均衡。

當代中國社會管理制度設(shè)置具有制度供求非均衡的典型特征。一方面，存在制度供給不足的問題，即社會管理制度供給難以滿足人們的需求，制度供給呈現(xiàn)“時滯”現(xiàn)象。比如在社會組織登記管理制度、消費者權(quán)益保護制度、農(nóng)村土地制度等領(lǐng)域，就存在制度偏失的問題。另一方面，存在制度供給“過?！钡膯栴}。在社會管理領(lǐng)域，我國還存在大量的僵化、不適時宜的社會制度。諸如勞動教養(yǎng)制度、戶籍制度、信訪制度、審批制度，等等。這些制度大部分是計劃經(jīng)濟時代的“遺產(chǎn)”，也往往成為既得利益者肆意侵蝕和剝奪弱者權(quán)利和自由的“保護傘”。這種制度供求非均衡的存在是我國實施社會管理制度創(chuàng)新的重要動因。改革開放以來，我國加大了社會管理制度供給的改革力度，制度供求非均衡的態(tài)勢有所改善。比如，2003年取消了抑制人員流動和摧殘人身自由的收容遣送制度;2013年國務(wù)院實施了新一輪旨在減少審批事項的政府機構(gòu)改革等。這些制度的改革在一定意義上都遵循“制度均衡→制度非均衡→制度均衡”的邏輯理路。因而可以說，制度供求的非均衡是社會管理制度創(chuàng)新的外在動力。正如有學(xué)者所表達的一樣，“農(nóng)村公共服務(wù)的短缺是一種制度不均衡的表現(xiàn)”，它“發(fā)展到今天已經(jīng)影響到了整個制度結(jié)構(gòu)的安排，因而，這種制度已經(jīng)到了必須改變的時候了”。［8］

3.直接動力:利益驅(qū)使下的理性選擇。所謂直接動力，是指推動事物變化發(fā)展最明顯、最簡潔的作用力。從制度范式的角度來看，社會管理制度創(chuàng)新的直接動力是利益驅(qū)使下的理性選擇。正如羅伯特·貝茨所指出:制度創(chuàng)新的動因來自于設(shè)計者的功利目的，“制度需求是因為它們能增加理性行動者的福利”［9］。在新制度經(jīng)濟學(xué)派看來，“一個社會中各種團體對收入預(yù)期的改變會導(dǎo)致它們對建立新制度安排的收益和成本評價的全面修正?！保?0］299。

按照新制度經(jīng)濟學(xué)派的解釋，誘致性制度變遷“是由個人或一群(個)人，在響應(yīng)獲利機會時自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實行”的，即它“必須由某種在原有制度安排下無法得到的獲利機會引起”。［10］384同樣，社會管理制度創(chuàng)新的動因也可以從這種解釋邏輯得到說明。從制度主體的行為動機來看，變革社會管理制度的目的主要在于:目前的管理制度不能帶給主體獲利機會，或者原有的制度使得管理成本太高、效益低下，因此社會管理制度改革與創(chuàng)新應(yīng)運而生。我國政府對社會組織登記管理制度、戶籍制度、人民調(diào)解制度的改革和探索，就是因為不改革、不創(chuàng)新制度就根本無法帶給管理客體或服務(wù)對象更多的獲利機會，無法完成在新的歷史條件下社會公眾對社會服務(wù)的基本需求，即無法真正實現(xiàn)社會公共利益。雖然與制度經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域的制度創(chuàng)新所追究的私人利益的目標不同，社會管理制度創(chuàng)新總體上來說，是一種國家創(chuàng)制過程，更多涉及的是社會公共利益，但兩者的共同點都是“追求利益”。進一步而言，在社會管理制度創(chuàng)新中，除了考慮成本—效益的問題之外，還必須區(qū)分私利和公利。只有同時滿足效益高于成本、追求社會公共利益的制度創(chuàng)新才有可能發(fā)生，這樣的制度變革也才具有持續(xù)性、權(quán)威性。

二、社會管理制度創(chuàng)新的阻力因素:一種批判性的分析

任何改革和創(chuàng)新都會遭遇阻力和障礙，推動社會管理制度創(chuàng)新，必須突破各種阻力和瓶頸。一般來說，阻力是相對的，在此處為阻力，在彼處很可能就是動力。所以，對阻力的分析必須運用批判的方法進行審視?！芭械睦碚撛谟诮缍☉?yīng)然和實然之間的矛盾，并表現(xiàn)出建設(shè)性改變的潛能”［10］11。以下主要從批判的角度，從思想觀念、制度結(jié)構(gòu)、主體行為三個維度對我國社會管理制度創(chuàng)新的阻力進行解析。

1.思想阻力:觀念變革的滯后。傳統(tǒng)落后的思想觀念是制約社會管理制度創(chuàng)新的深層性和持久性的阻力和障礙?！叭绻麤]有觀念變革對它的沖擊和擠壓，是不會退出歷史舞臺的”，相反，還“會滲入到社會管理的機理，造成‘制度化’的管理障礙和慣性”。［11］那么，當前有哪些陳舊落后的觀念影響和制約社會管理制度創(chuàng)新呢?概括說來，主要包括宏觀上的官僚主義和形式主義，以及微觀上的具體的陳舊落后的社會管理觀念。

官僚主義和形式主義是影響和制約社會管理制度創(chuàng)新的兩大根本阻力。所謂官僚主義，是指一種脫離實際、脫離群眾，不務(wù)實效、只圖虛名的思想和作風。所謂形式主義，是指一種割裂形式與內(nèi)容的聯(lián)系，脫離內(nèi)容講形式，甚至為了形式而搞形式的思想和作風?？梢哉f，在我國社會管理制度創(chuàng)新過程中，官僚主義與形式主義現(xiàn)象為數(shù)不少，甚至在某些地方或部門成蔓延之勢，是導(dǎo)致社會管理不力、制度創(chuàng)新乏力或蛻變的重要根源。具體表現(xiàn)為:一是異化的群眾觀。在社會管理中，一些管理人員普遍存在“官大民小、官貴民賤、官重民輕、官賢民愚”的思想和認知。他們往往把黨群關(guān)系、政社關(guān)系對立起來，不以人民利益為重，而以追求自身或本部門利益為中心;不以服務(wù)群眾為己任，而視群眾事情為小事;甚至與民爭利、與民為敵［12］。二是錯誤的權(quán)力觀。所謂權(quán)力觀，簡言之是關(guān)于權(quán)力的來源、使用等的看法和主張。正確的權(quán)力觀應(yīng)樹立:權(quán)力為人民所賦予，遵循權(quán)從法出的原則，履行人民賦予的職責，為人民謀福祉等思想和認識。然而，當前我國社會管理中，很多管理人員、尤其是基層一線的管理人員往往不能正確認識和使用手中的權(quán)力，以權(quán)謀私、權(quán)錢交易、以權(quán)壓人等現(xiàn)象時有發(fā)生?！霸谒麄儩撘庾R里，權(quán)力并不意味著服務(wù)和責任，而意味著地位、特權(quán)和待遇?！保?2］三是扭曲的政績觀。政績觀，即對政績的內(nèi)容、創(chuàng)造目的、實施手段、評價標準等的看法和主張。正確的政績觀應(yīng)樹立:以有利于國家和人民的政績?yōu)閮?nèi)容、為促進國家富強和人民幸福創(chuàng)造政績、以法治為政績實施手段、以人民滿意度為政績評價標準等思想和認識。反觀當前我國社會管理制度創(chuàng)新的實踐，管理人員的政績觀的扭曲現(xiàn)象屢見不鮮。他們往往將那些“見效快、立形象、造聲勢、鋪官階的‘獻禮工程’、‘面子工程’等作為追求的政績”［12］。顯然，這種政績是勞民傷財?shù)牡托芑蜇撔?，?jīng)不起人民、實踐和歷史的檢驗，勢必妨礙社會管理制度創(chuàng)新的實現(xiàn)及和諧社會的構(gòu)建。

除了上述宏觀的社會落后觀念之外，在社會管理領(lǐng)域，還存在諸多影響和阻礙制度創(chuàng)新的微觀的具體的陳舊落后思想觀念。諸如全能政府觀、社會管制觀、靜態(tài)社會管理思維、剛性社會管理習(xí)慣等。它們往往蛻變?yōu)橹T如重管理、輕服務(wù)，重管制控制、輕協(xié)商協(xié)調(diào)，重事后處置、輕源頭治理，重行政手段、輕法律道德等手段;蛻變?yōu)橹亟?jīng)濟建設(shè)、輕社會管理，強調(diào)政府作用、忽視多方參與等具體思想［13］。進而言之，它們一方面成為傳統(tǒng)秩序的“庇護力量”，另一方面則構(gòu)成制度創(chuàng)新的“阻滯因素”。比如，囿于傳統(tǒng)社會秩序觀，許多地方把“維穩(wěn)”作為績效考核標準，實行“穩(wěn)定一票否決制”“信訪責任追究制”的“倒逼”機制，這勢必導(dǎo)致社會管理制度創(chuàng)新的延緩甚至“變異”。

總之，觀念變革的滯后是社會管理制度創(chuàng)新的根本阻力，必須變革管理觀念，逐步樹立“以人為本、服務(wù)為先”的理念，統(tǒng)籌兼顧、協(xié)商協(xié)調(diào)的理念，主動解決問題和關(guān)口前移、源頭治理的理念，依法管理、綜合施策的理念，社會管理和經(jīng)濟發(fā)展“兩手都要硬”的理念，多方參與、協(xié)作治理的理念，等等［13］。

2.結(jié)構(gòu)阻力:制度式微及其路徑依賴。結(jié)構(gòu)阻力，也叫制度阻力，是指制度本身對社會管理制度創(chuàng)新所造成的障礙。它是社會管理制度創(chuàng)新的核心阻力。那么這種阻力是如何形成以及怎樣作用的呢?我們認為，它是遵循這樣一條邏輯線路:制度式微→路徑依賴→制度障礙。不難看出，路徑依賴是使制度本身成為制度創(chuàng)新阻力的重要介質(zhì)。因此，理解和把握了路徑依賴這個核心概念的內(nèi)涵，也就能透析社會管理制度創(chuàng)新的結(jié)構(gòu)阻力的全部涵義及作用機理。

所謂路徑依賴，簡言之，是指一個具有沿著特定路徑發(fā)展演進而很難改變的正反饋機制的體系［6］187。諾思把這種正反饋機制運用于制度變遷，指出:“技術(shù)的漸進性變遷——只要踏上了某個特定軌道——可能導(dǎo)致一種技術(shù)淘汰另一種技術(shù)，盡管人們最終可能會發(fā)現(xiàn):這一技術(shù)路徑或許比那個被拋棄的更沒有效率。”［14］128換言之，慣性的力量會使某種制度選擇不斷“自我強化”［6］188。他進一步總結(jié)道:“有兩種力量型塑了制度變遷的路徑:報酬遞增，以及以明顯的交易費用為其特征的不完全市場?！保?4］130“在報酬遞增的情況下，制度是舉足輕重的。它型塑了經(jīng)濟的長期路徑，但只要在此制度下的市場是競爭的，甚至只要大致接近于零交易費用模型，那么，長期路徑就是有效率的?！保?4］131以此類推，當制度衰敗時，并且改革和創(chuàng)新制度的成本超過預(yù)期收益，它也會進入路徑依賴，成為改革的阻力。社會管理制度創(chuàng)新過程中同樣存在“路徑依賴”現(xiàn)象。當前，我國社會領(lǐng)域仍存在大量不適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的社會管理制度，這些制度大都是計劃經(jīng)濟時期或改革開放初期的“遺物”。也就是說，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的進一步完善和發(fā)展，社會領(lǐng)域中的諸多管理制度并沒有發(fā)生相應(yīng)的變化或轉(zhuǎn)換，而是沿著既定路徑繼續(xù)演化和發(fā)生作用。這說明某些不合時宜的社會管理制度已經(jīng)被“鎖入”特定的路徑，形成了“制度化”的路徑依賴，對其實施改革或創(chuàng)新將不可避免地遭遇制度慣性阻力。

因此，要高度關(guān)注社會管理制度創(chuàng)新的“路徑依賴”問題。一方面，應(yīng)依據(jù)“路徑依賴”的發(fā)生機理，經(jīng)常反思、預(yù)測和評估哪些社會管理制度、體制、機制在以前或目前存在報酬遞增，以后的發(fā)展路向、路徑和效能會怎樣?另一方面，當社會管理制度失效、無效或“負效”時，要敢于超越“鎖定”，即要通過平衡社會管理系統(tǒng)外各類壓力集團的利益訴求，協(xié)調(diào)和矯正社會管理人員的思維慣性，千萬不能因“鎖定”而導(dǎo)致社會管理制度合法性資源的流失。

3.行為阻力:既得利益者的抵制。所謂行為阻力，是指主體行為活動對社會管理制度創(chuàng)新所形成的阻礙。從一定意義來說，改革創(chuàng)新就是不同群體之間利益的重新分割，或者說是利益格局的重新洗牌。這種創(chuàng)新必然遭遇既得利益者的聯(lián)合抵制，“因為體制內(nèi)的利益集團不愿把改革的‘觸須’伸向自身”［15］。社會管理制度創(chuàng)新同樣難以逾越既得利益者的抵制。

由增量改革走向存量改革是中國改革的內(nèi)在邏輯和必然趨勢?？梢哉f，社會管理制度創(chuàng)新就是觸及經(jīng)濟領(lǐng)域中的利益存量的改革，是切實打破原有利益格局的根本性改革。正如汪洋所言:“利益是動力，也可能成為阻力”;“追求利益本身沒有對錯，關(guān)鍵要看利益是誰的、怎么來的?！保?6］如果利益不斷集中在少數(shù)人手中，是通過不正義的手段獲取的，那么，利益格局就是不完善的，是需要打破、改革和調(diào)整的。當前，我國在取得經(jīng)濟社會發(fā)展巨大成績的同時，利益格局正在慢慢固化，其對社會管理制度創(chuàng)新的危害是不言而喻的，它不僅會使公眾在參與社會管理過程中博弈失衡，產(chǎn)生挫折感和被剝奪感，使管理創(chuàng)新失去活力，而且會嚴重阻礙各領(lǐng)域的人員橫向和縱向流動，導(dǎo)致整個社會發(fā)展失去動力。因而從某種程度上來說，利益固化是根本性障礙。因此，推動我國社會管理制度創(chuàng)新，關(guān)鍵是突破原有利益格局的窠臼，促進既得利益者由改革的阻止者轉(zhuǎn)變?yōu)楦母锏膿碜o者和推動者。

三、社會管理制度創(chuàng)新的方式選擇:一種歷時性的分析

所謂制度創(chuàng)新方式，“是指制度創(chuàng)新主體為實現(xiàn)既定目標所采取的制度創(chuàng)新的速度、突破口、時間和路徑等的總和”［17］，表現(xiàn)為一系列的觀念、體制、機制、行為、手段等制度創(chuàng)新因子的選擇與重組。可以說，沒有制度創(chuàng)新方式就不可能有制度創(chuàng)新活動。因此，作為社會和政治體制改革的重要組成部分，社會管理制度創(chuàng)新的方式選擇尤顯重要。以下主要從思想觀念、制度結(jié)構(gòu)和主體行為三個維度，對當代中國社會管理制度創(chuàng)新方式的變化趨向作一歷時性的考察。

1.激進觀念向漸進觀念轉(zhuǎn)變。從觀念維度來審視當代中國社會管理制度創(chuàng)新，可以發(fā)現(xiàn)，由激進觀念向漸進觀念轉(zhuǎn)變是其思想軌跡，即制度創(chuàng)新方式是由激進走向漸進。

一方面，從歷史的角度來看，我國社會管理制度創(chuàng)新方式由激進轉(zhuǎn)向漸進具有深刻的政治觀念背景。其中，革命的觀念主導(dǎo)改革前我國社會主義建設(shè)，穩(wěn)定的觀念則成為改革后我國經(jīng)濟社會發(fā)展的主流意識形態(tài)。改革開放以前，國家通常是以革命口號、指示命令、政治動員等方式迅速推進社會管理制度的創(chuàng)立。比如，人民公社制度就是采用一種革命式的、疾風暴雨式的方式而得以迅速確立［18］43。革命觀念的強化對社會管理制度創(chuàng)新的直接后果就是激進制度創(chuàng)新方式的形成與確立。改革開放后，因由“文化大革命”十年動蕩的深刻影響和教訓(xùn)，“穩(wěn)定壓倒一切”成為中國經(jīng)濟社會體制改革與發(fā)展的根本原則，亦成為社會管理制度創(chuàng)新的價值準則。這種穩(wěn)定觀的強化直接推動著漸進觀念的形成。換言之，“摸著石頭過河”不僅成為政治體制改革的模式選擇，亦是社會管理制度創(chuàng)新的方式選擇。

另一方面，從經(jīng)驗的角度來看，激進方式向漸進方式轉(zhuǎn)變是社會管理制度創(chuàng)新的基本趨勢。相關(guān)研究表明，激進制度創(chuàng)新暗含著完全理性的假設(shè)，明顯帶有一種理想化的色彩，甚至是一種不切實際的“烏托邦式”的幻想。根據(jù)現(xiàn)代決策理論，制度創(chuàng)新主體不可能具有完全理性，因而制度創(chuàng)新的結(jié)果也不可能完全如其所愿，只有不斷接近“帕累托最優(yōu)”的可能。同樣，從制度與行動者的關(guān)系來看，激進制度創(chuàng)新極易招致利益受損者的抵制，從而歸于失敗。綜合性改革方式“由于它使所有與現(xiàn)存政治關(guān)系利害攸關(guān)的社會集團和政治勢力從一開始就都感到自身受到威脅，所以，可能招致過多的反對”［19］。相反，漸進制度創(chuàng)新暗含著“有限理性”和“邊干邊學(xué)”的假設(shè)。相對于激進式制度創(chuàng)新而言，漸進制度創(chuàng)新風險較小。因此，與激進方式相比較，漸進制度創(chuàng)新更適合于社會管理制度創(chuàng)新的方式選擇。黨的十八屆三中全會關(guān)于“研究制定漸進式延遲退休年齡政策”的要求，就是漸進制度創(chuàng)新的重要體現(xiàn)。當然，強調(diào)漸進制度創(chuàng)新的優(yōu)越性，不是要否定激進方式在關(guān)鍵時刻的社會管理制度創(chuàng)新中的重要作用。

2.全能體制向治理體制轉(zhuǎn)變。從制度結(jié)構(gòu)的維度來看，全能體制向治理體制轉(zhuǎn)變，是導(dǎo)致社會管理制度創(chuàng)新方式發(fā)生變化的重要根源，或者說社會管理制度創(chuàng)新方式的變化很大程度上是對這種轉(zhuǎn)變的反映及其內(nèi)在要求。具體表現(xiàn)為:社會管理制度創(chuàng)新由建基于全能主義理念之下的政府包辦制度創(chuàng)新各項工作，向建基于治理與善治理念之下的多元主體參與制度創(chuàng)新各項工作轉(zhuǎn)變。

全能體制是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，它承認并極力強化政府在資源配置、收入分配、社會保障、公共服務(wù)、文化建設(shè)等各個領(lǐng)域中權(quán)力壟斷的合法性。這種體制對改革開放前我國社會管理制度創(chuàng)新產(chǎn)生了重大的影響，政府“事必躬親、大包大攬”社會事務(wù)的現(xiàn)象無處不在。從新中國成立到改革開放前，我國社會工作“帶有明顯的‘政府包辦’的特征。國務(wù)院下設(shè)勞動、民政、衛(wèi)生等社會行政部門，并與中華全國總工會、中國共青團、全國婦聯(lián)等社會團體(半政府組織)密切配合，以行政程序和手段向社會成員提供生活保護和福利服務(wù)”［20］317。即便改革開放后，我國實施了旨在“放權(quán)讓利”的制度改革與創(chuàng)新，“政府包攬”得到有效遏制，但不可否認的是，在社會管理制度創(chuàng)新的具體實踐中，“多方參與”還受到很大制約，多是“有名無實”，往往成為政府包攬的“保護傘”或政府治理失敗的“替罪羊”。

改革開放以后，我國政府積極借鑒和吸收了不少國外社會管理方面的先進模式和成功經(jīng)驗，其中治理與善治理念的引入對我國社會管理及其制度創(chuàng)新產(chǎn)生了重要的影響，我國治理型社會管理體制的目標定位，很大程度上就是在引介治理與善治的基礎(chǔ)上得以實現(xiàn)的。與全能體制相比較，治理體制對社會管理制度創(chuàng)新方式轉(zhuǎn)變的作用是十分突出的?？梢哉f，社會管理制度創(chuàng)新是個系統(tǒng)性工程，它需要對各類社會資源進行整合，吸納多種社會力量的參與。治理體系能夠滿足制度創(chuàng)新對體制環(huán)境的期待，也必將對傳統(tǒng)社會管理制度創(chuàng)新方式的轉(zhuǎn)變起到重要的推動作用。實踐中，這種推動作用已然顯現(xiàn)。改革開放以后，我國社會工作“初步形成了黨政主導(dǎo)、部門協(xié)力、社會運作、各方參與的工作格局”［20］318。需要強調(diào)的是，當前必須著力反對以社會組織不成熟而排斥其參與社會管理的各種言說。堅持政府權(quán)力下放和社會組織培育“兩手抓”，尤其要采取切實措施和辦法提高社會組織承接社會管理職能的能力。

3.管控行為向服務(wù)行為轉(zhuǎn)變。從主體行為的維度來看，管控向服務(wù)轉(zhuǎn)變是我國社會管理制度創(chuàng)新方式革新的重要動力，即推動社會管理制度創(chuàng)新由管控型向服務(wù)型轉(zhuǎn)向。所謂服務(wù)型社會管理制度創(chuàng)新，即以服務(wù)為導(dǎo)向，其目的是為了更好地服務(wù)社會，滿足公眾的各種需求。因而它與新制度經(jīng)濟學(xué)的誘致性制度變遷有著本質(zhì)的區(qū)別，即它不是由“獲利機會”引起的制度創(chuàng)新，而是一種旨在從根本上改變傳統(tǒng)的政府與社會、政府與公眾之間單向的命令與服從關(guān)系的制度創(chuàng)新活動。

新中國成立之后，與一元化、全能型體制相適應(yīng)，“管控”日益成為社會管理及其制度創(chuàng)新的行為選擇?！?958—1982年是人民公社時期”，“這一時期，農(nóng)村基層社會管理高度集中，農(nóng)民的生產(chǎn)、生活都被組織進公社體制中”，“整個社會處于一種嚴格的管理之下”。［18］202改革開放后，伴隨社會主義市場經(jīng)濟體制的形成和不斷完善，全能體制越來越阻礙經(jīng)濟社會的發(fā)展，因而成為改革的重點，改革使服務(wù)型體制得以確立。與這種體制變革相適應(yīng)，制度創(chuàng)新的管控屬性逐步得到遏制，服務(wù)型社會管理制度創(chuàng)新方式亦逐漸形成。這就是當代中國社會管理制度創(chuàng)新的實踐邏輯。比如，我國流動人口管理制度的變遷，就是一個從管控到服務(wù)的認識與實踐過程:限制流動期(1958－1984年)→粗放管理期(1985－1994年)→控制管理期(1995－2002年)→服務(wù)管理期(2003年至今)［20］204－207。

必須強調(diào)的是，雖然社會管理制度創(chuàng)新從管控型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變是必然趨勢，但并不表明我國已經(jīng)實現(xiàn)了社會管理制度創(chuàng)新方式的根本轉(zhuǎn)變?！皬姽芸?、弱服務(wù)”的現(xiàn)象在許多地方仍然大量存在。其管理者認為:強化社會管理及其制度創(chuàng)新，就是強調(diào)社會管控，實施“無縫隙”管理，實現(xiàn)社會問題“零發(fā)生”;就是加大行政審批力度，強化政府行政權(quán)力。因而，加強服務(wù)型社會管理制度創(chuàng)新仍然任重道遠。

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〔責任編輯:常延廷 巨慧慧〕

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1000－8284(2015)06－0163－06

2014－06－27

對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)專項資金項目“社會治理制度創(chuàng)新的理論范式與經(jīng)驗分析”(14QD12)

程波輝(1979－)，男，江西余干人，講師，管理學(xué)博士，從事政府管理研究。