◎張 樂(lè) （山東大學(xué)法學(xué)院，山東 威海 264209）

◎童 星 （南京大學(xué)政府管理學(xué)院，江蘇 南京 210093）

“鄰避沖突”中的議程設(shè)置
——基于R市的實(shí)證研究

◎張 樂(lè) （山東大學(xué)法學(xué)院，山東 威海 264209）

◎童 星 （南京大學(xué)政府管理學(xué)院，江蘇 南京 210093）

從公共政策過(guò)程的角度，立足于現(xiàn)實(shí)的“鄰避沖突”案例，使用歷時(shí)性的分析方法闡釋了議程設(shè)置的過(guò)程與機(jī)制，研究發(fā)現(xiàn)，在中國(guó)大陸與核能開(kāi)發(fā)有關(guān)的“鄰避沖突”大多源自原有核能政策的壟斷。民間群體想要打破政府對(duì)議程設(shè)置的壟斷局面，必須經(jīng)歷核能政策壟斷與“混合式”議程設(shè)置，公眾議程的發(fā)起與新議程形象的建立，議程議定場(chǎng)所的選擇與管轄權(quán)的爭(zhēng)奪，議程的擴(kuò)張與政策壟斷的破壞，及“機(jī)會(huì)之窗”與“焦點(diǎn)觸發(fā)”，最終將自己面臨的困境清晰地呈現(xiàn)給政策的制定者。案例表明，現(xiàn)實(shí)中自下而上的議程設(shè)置還存在諸多障礙：即來(lái)自政府方面的阻礙主要表現(xiàn)在體制和機(jī)制方面，來(lái)自公眾方面的阻礙主要是其在參與和主導(dǎo)議程設(shè)置的能力上存在缺憾，來(lái)自大眾媒體方面的阻礙主要是他們對(duì)議程話語(yǔ)權(quán)的操作和過(guò)度的風(fēng)險(xiǎn)放大。優(yōu)化議程設(shè)置的可能性路徑是：加強(qiáng)議程開(kāi)啟和溝通的制度化機(jī)制建設(shè)，建立和完善議程設(shè)定場(chǎng)所之間的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)機(jī)制，培育公眾在政策參與方面的能力。

公共安全治理；“鄰避沖突”；議程設(shè)置；公共政策

一、問(wèn)題的提出與相關(guān)文獻(xiàn)

當(dāng)前，與中國(guó)快速城鎮(zhèn)化如影隨形的“鄰避行動(dòng)（not in my backyard，NIMBY）”越來(lái)越引起了人們的注意。所謂“鄰避”，意指一種產(chǎn)生效益為全體社會(huì)所共享，但負(fù)外部效果卻由附近的民眾來(lái)承擔(dān)的設(shè)施，當(dāng)這些公共服務(wù)設(shè)施的影響達(dá)到一定程度或人們認(rèn)知程度提升，從而造成當(dāng)?shù)孛癖姷目咕苄膽B(tài)與反對(duì)行動(dòng)［1］。近幾年，多地的PX事件、居民反對(duì)建立垃圾處理廠事件、居民反核電站修建事件等都屬于典型的“鄰避行動(dòng)”?！班彵軟_突”嚴(yán)重時(shí)會(huì)影響城市基建項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度，進(jìn)而影響到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活質(zhì)量的提升。治理“鄰避沖突”已經(jīng)成為學(xué)術(shù)界和政府決策部門(mén)刻不容緩的任務(wù)。說(shuō)到底，建設(shè)某些“鄰避”設(shè)施時(shí)要不要征求民意，在哪里修建最合適，公共利益與附近居民的局部利益產(chǎn)生沖突時(shí)又該如何協(xié)調(diào)等問(wèn)題都屬于公共政策的范疇。在公共政策領(lǐng)域，由于人們更加關(guān)注政策的制定與實(shí)效卻經(jīng)常忽略議程設(shè)置階段的重要性，使得許多政策的制定缺乏廣泛的民意基礎(chǔ)，在執(zhí)行中則是困難重重，實(shí)際效果不佳。誠(chéng)如巴查赫等在《權(quán)力的兩方面》一文中指出的那樣：前決策過(guò)程在很大程度上仍然是一個(gè)未知的“黑箱”，……能否影響決策過(guò)程固然是權(quán)力的一面，能否影響議事日程的設(shè)置則是權(quán)力更重要的另一面［2］。托馬斯·戴伊也認(rèn)為，決定哪些問(wèn)題將成為政策問(wèn)題甚至比決定哪些將成為解決方案還要重要［3］32。正是基于對(duì)政策議程設(shè)置重要性的認(rèn)識(shí)，越來(lái)越多的研究者加入了討論，相關(guān)理論視角可分為三類。

一是政策過(guò)程理論。該研究視角指出，通常情況下一個(gè)公共問(wèn)題引發(fā)公共政策的產(chǎn)生要經(jīng)過(guò)一般性的公眾議程、媒體議程、機(jī)構(gòu)議程幾個(gè)階段，最后經(jīng)過(guò)行政官僚及其智囊的推動(dòng)而導(dǎo)出政府議程［4］，［5］5。國(guó)內(nèi)的研究者借用政策過(guò)程的類型學(xué)劃分，結(jié)合當(dāng)代中國(guó)政治背景與公共政策特征，著重開(kāi)展了中國(guó)化的政策議程設(shè)置模式研究與理論建構(gòu)［6］，［7］，［8］，［9］。

二是議程設(shè)置的多元理論。與過(guò)分強(qiáng)調(diào)理性化的政策過(guò)程理論不同，科恩認(rèn)為，政策議程并不是預(yù)先設(shè)計(jì)的結(jié)果，而是問(wèn)題、解決方案、參與者及其資源在“垃圾桶”中隨機(jī)混合后的產(chǎn)物［10］。金登的多源流理論指出，政治系統(tǒng)中存在著“問(wèn)題”、“政治”和“政策”三種“源流”，在某些特殊時(shí)間點(diǎn)上三種源流恰好匹配，形成“政策之窗”，使政策議題進(jìn)入決策議程，從而開(kāi)啟政策過(guò)程［11］217-220。眾多國(guó)內(nèi)研究者或?qū)⑵渲苯佑脕?lái)探討中國(guó)特定領(lǐng)域的政策議程設(shè)置，或進(jìn)行本土化改進(jìn)以增加對(duì)中國(guó)公共政策議程設(shè)置過(guò)程的解釋力［12］，［13］，［14］，［15］，［16］。

三是議程觸發(fā)理論。安德森將那些引導(dǎo)和促使社會(huì)問(wèn)題成為政策問(wèn)題的事件稱之為“扳機(jī)觸發(fā)器”，主要由自然災(zāi)害、意外的人為事件等內(nèi)部觸發(fā)器和國(guó)際沖突、國(guó)際政治變動(dòng)等外部觸發(fā)器構(gòu)成［17］。格斯頓指出，在政治過(guò)程的背景中，“觸發(fā)機(jī)制”就是一個(gè)重要的事件，該事件把例行的日常問(wèn)題轉(zhuǎn)化成一種普遍共有的、消極的公眾反應(yīng)［18］23。國(guó)內(nèi)的相關(guān)研究沿襲觸發(fā)理論的思路，探討了當(dāng)代中國(guó)的公共政策的形成機(jī)制，尤其是對(duì)政策議程設(shè)置的壓力來(lái)源、催化方式、觸發(fā)途徑以及議程動(dòng)員等內(nèi)容開(kāi)展了許多有價(jià)值的研究［19］，［20］，［21］，［22］。

整體上看，以往的研究成果比較多地從宏觀層面概括出了特定時(shí)期政策議程設(shè)置活動(dòng)的總體特征和一般規(guī)律。研究者經(jīng)常使用“現(xiàn)時(shí)性”的視角對(duì)政策議程的設(shè)置過(guò)程進(jìn)行解釋。但是這些研究面對(duì)中國(guó)越來(lái)越多的“鄰避沖突”現(xiàn)象還是缺乏“歷時(shí)性”①歷時(shí)性政策研究的一個(gè)極大優(yōu)點(diǎn)在于其研究方法的開(kāi)放性和靈活性。如果有新的行動(dòng)主體、利害關(guān)系、意識(shí)形態(tài)或反饋信息加入游戲，政策過(guò)程分析就會(huì)提供一個(gè)發(fā)現(xiàn)和整合這些變化的相應(yīng)研究架構(gòu)，這種分析方法優(yōu)于那些預(yù)先設(shè)定、結(jié)構(gòu)煩瑣的制度政治經(jīng)濟(jì)模型。參見(jiàn)Sebastian Heilmann：《中國(guó)異乎常規(guī)的政策制定過(guò)程：不確定情況下反復(fù)試驗(yàn)》一文，載《開(kāi)放時(shí)代》，2009年第7期。的動(dòng)態(tài)分析，未能深入“鄰避行動(dòng)”的個(gè)案之中說(shuō)明某一群體的具體困擾是怎么演變成公共問(wèn)題又是如何觸發(fā)政策議程的。本文將從公共政策過(guò)程的角度，立足國(guó)內(nèi)R市“核電站選址”事例，使用歷時(shí)性的分析方法闡釋“鄰避沖突”中的議程設(shè)置過(guò)程，以期為類似的公共決策提供有益的理論支持。

二、議程設(shè)置的過(guò)程與機(jī)制

（一）核能政策壟斷與“混合式”議程設(shè)置

一般性的議程設(shè)置過(guò)程大多源自一些日益嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，這些問(wèn)題被公眾或者媒體建構(gòu)為議程話題。但是，在“鄰避沖突”的議程設(shè)置里，新議程發(fā)起的原因更多的是來(lái)自之前的一些公共政策，這些政策要么是已經(jīng)實(shí)施許久，要么處在準(zhǔn)備實(shí)施的階段。被公眾詬病的政策大多是在閉合的壟斷系統(tǒng)內(nèi)制定，往往缺乏民意基礎(chǔ)，因此在新形勢(shì)下更容易導(dǎo)致沖突。

新中國(guó)建立之初，中國(guó)的軍事和民用核能項(xiàng)目的決策過(guò)程完全是按照“閉門(mén)拍板”的形式進(jìn)行，核能的軍事和民用議程都是被上升到國(guó)家安全、大國(guó)地位的高度加以設(shè)置的。所謂“閉門(mén)拍板”議程設(shè)置，就是由政治領(lǐng)袖或權(quán)力精英作為議程的提出者，在決策層內(nèi)部直接建立正式議程，議程提出者和決策者都是政府高層精英。改革開(kāi)放后，中國(guó)的核能政策逐步由“閉門(mén)拍板”向“閉門(mén)拍板”與“內(nèi)參推動(dòng)”相結(jié)合的模式演變。核能戰(zhàn)略由“軍事為主”變?yōu)椤败娒癫⑦M(jìn)，保軍轉(zhuǎn)民”，民用核電站的建設(shè)被提上議事日程。這一時(shí)期中國(guó)堅(jiān)持“自主研發(fā)、中外合作”的思路，軍方研究機(jī)構(gòu)、國(guó)立科研院所甚至是國(guó)外的核電專家紛紛參與到了國(guó)內(nèi)民用核電站的決策中來(lái)。我們將其稱之為“混合模式”。在該模式中，多個(gè)科研單位的核能發(fā)展的計(jì)劃方案分別遞交中央審查，而方案被采納與否主要依賴于最高決策者的“拍板”。精英智囊與政府高層都不希望所討論的問(wèn)題變成公眾議程，相關(guān)議程設(shè)置過(guò)程中只有智囊與決策者的互動(dòng)。

政府及其技術(shù)精英的政策壟斷還表現(xiàn)在政府對(duì)自己提出的議程所進(jìn)行的社會(huì)動(dòng)員上。一旦政府官員和技術(shù)精英預(yù)見(jiàn)（或者實(shí)際遭遇）公眾對(duì)他們?cè)O(shè)定好的議程提出異議的時(shí)候，就會(huì)發(fā)起針對(duì)該議程的“社會(huì)動(dòng)員”。本案例中，為了給核電項(xiàng)目上馬爭(zhēng)取更廣泛的民意支持，對(duì)于那些堅(jiān)定的“反核人士”，政府使用的是言論壓制，而對(duì)普通公眾則采取正面宣傳。依靠宣傳部門(mén)在人力、物力上的優(yōu)勢(shì)，R市核電“籌建處”印制了大批掛歷和宣傳品在街頭散發(fā)，地方電視臺(tái)反復(fù)播放核電宣傳片，同時(shí)在R市舉辦核電科普知識(shí)展覽，并組織人員在《光明日?qǐng)?bào)》和《科技日?qǐng)?bào)》先后發(fā)表報(bào)道核電的“正面”文章。這期間，R市核電“籌備處”還組織擬定廠址周圍的村民代表實(shí)地參觀浙江省秦山核電站的廠房和安全防護(hù)設(shè)施。村民代表看到真實(shí)的核電站及其運(yùn)行狀況，對(duì)于之前的安全疑慮大為減少。此外，地方政府還打“經(jīng)濟(jì)牌”，給老百姓展示核電項(xiàng)目帶來(lái)的可預(yù)期的經(jīng)濟(jì)收益。如果說(shuō)核電站的建設(shè)有國(guó)家信用作保證，核電專家的科學(xué)承諾和其他核電企業(yè)的安全示范打消了原住居民的心理抵觸的話，那么“算經(jīng)濟(jì)賬”的宣傳則成為周邊村民認(rèn)同核電發(fā)展的現(xiàn)實(shí)動(dòng)因。決策者千方百計(jì)地宣傳該議程實(shí)施的意義和所帶來(lái)的收益，從而吸引公眾的興趣，努力爭(zhēng)取他們對(duì)該議程的支持。

可見(jiàn)，中國(guó)早期的核能政策議程設(shè)置是“內(nèi)斂”的，這導(dǎo)致整個(gè)政策過(guò)程的閉合與壟斷。當(dāng)然，這種壟斷并非一成不變，而會(huì)根據(jù)需要作出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，讓政府議程設(shè)置的模式變得更加復(fù)雜。這一變化被研究者稱之為“政策決策轉(zhuǎn)型”，即從原來(lái)的行政精英壟斷決策過(guò)程的模式，逐步向社會(huì)精英參與決策過(guò)程的模式轉(zhuǎn)變［23］。但是無(wú)論如何變化，政府主導(dǎo)議程設(shè)置乃至整個(gè)政策過(guò)程的意圖依舊非常明顯，控制和壟斷政策議程的目標(biāo)并沒(méi)有發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。

（二）公眾議程的發(fā)起與新議程形象的建立

R市核電站備選廠址是在1983年確定的，直到2006年H核電站籌備處的成立才意味著該核電項(xiàng)目議程在擱置20多年后被政府重啟?？墒牵胤秸诤穗婍?xiàng)目擱置期間發(fā)展度假旅游業(yè)，廠址周邊地區(qū)的人口密度也因此大為提高。這意味著它作為備選廠址的基本條件已經(jīng)不完全達(dá)標(biāo)。由于之前的政策壟斷慣性，政府部門(mén)并沒(méi)有在該議程的合理性方面進(jìn)行重新論證，更沒(méi)有征詢民意。故而重啟備選廠址、興建核電站的議程一經(jīng)開(kāi)啟，馬上招致核電站選址附近居民的抵制。為了同“擁核”的政府議程相對(duì)抗，民間群體針對(duì)該核電項(xiàng)目設(shè)置新的公眾議程——“反核議程”。

反核新議程設(shè)置的第一步是界定問(wèn)題。如何將自己小群體的困擾表達(dá)出來(lái)，引起政府官員的注意，讓政府部門(mén)承認(rèn)問(wèn)題的嚴(yán)重性，這是公眾議程啟動(dòng)的必要步驟。如果問(wèn)題上不了議程，也就無(wú)從考慮采取行動(dòng)。在作出一項(xiàng)政策選擇之前，問(wèn)題首先必須得到承認(rèn)［24］。得知度假區(qū)附近要修建核電站，反核人士最初把它界定為“超級(jí)核污染”。據(jù)此，幾個(gè)積極反核的骨干連續(xù)在網(wǎng)絡(luò)論壇發(fā)了幾篇核電站是巨大污染源的帖子，被官方網(wǎng)站的新聞管理員斥責(zé)為不懂科學(xué)，帖子也屢遭刪除。后來(lái)，更多的房產(chǎn)業(yè)主把將要修建核電站的政府議程當(dāng)作是一個(gè)損害其經(jīng)濟(jì)利益的“餿主意”，認(rèn)為修建核電站將影響到自己所購(gòu)房產(chǎn)的保值增值。不過(guò)這樣的問(wèn)題界定方式并不能引起其他人的同情，還被官方和無(wú)直接利益相關(guān)者冠之為“不顧全大局的自私自利的炒房客”。無(wú)奈，反核積極分子改變了策略，他們不說(shuō)“反核”，只講“無(wú)核”；少說(shuō)核電利弊的普遍性問(wèn)題，只強(qiáng)調(diào)R市選址的特殊性問(wèn)題；少說(shuō)核電安全的技術(shù)性問(wèn)題，只強(qiáng)調(diào)選址不當(dāng)?shù)纳鐣?huì)性問(wèn)題。當(dāng)反核業(yè)主對(duì)議程問(wèn)題界定不清的時(shí)候，一個(gè)名為“DH環(huán)保公社”①DH環(huán)保公社是國(guó)內(nèi)第一家民間海洋環(huán)保社團(tuán)，成立于2005年7月。其組織宗旨希望通過(guò)宣傳和實(shí)際行動(dòng)來(lái)教育國(guó)民保護(hù)海洋，過(guò)樸素生活減少對(duì)海洋生態(tài)的破壞。的NGO向其伸出了援手。外地購(gòu)房者與環(huán)保組織得以結(jié)成暫時(shí)性的反核聯(lián)盟，環(huán)保NGO為反核提供了環(huán)保知識(shí)等智力支持，又將修建核電站問(wèn)題的嚴(yán)重性上升到環(huán)境污染和破壞海洋生態(tài)的高度加以界定。

反核議程的發(fā)起還需要重新建立關(guān)于該問(wèn)題的“議程形象”，即一個(gè)有別于原來(lái)政策的公眾認(rèn)知。無(wú)論社會(huì)的哪個(gè)層面都不會(huì)無(wú)緣無(wú)故地同意某一項(xiàng)議程，該議程的確立需要得到社會(huì)其他成員的理解和認(rèn)知，在這個(gè)基礎(chǔ)上才有可能去爭(zhēng)取更多人同意議程發(fā)起者的訴求和主張。在核電政策壟斷階段，政府、核電企業(yè)一方已經(jīng)建立起了有關(guān)核能利用的正面形象——高效、清潔、質(zhì)優(yōu)、價(jià)廉。這樣做給核能帶來(lái)了社會(huì)美譽(yù)度，特別是中國(guó)的核電站到目前為止從未發(fā)生過(guò)重大事故，安全運(yùn)行的經(jīng)驗(yàn)似乎比其他說(shuō)辭更能打動(dòng)公眾的心。為了建立核能的負(fù)面社會(huì)評(píng)價(jià)，議程設(shè)置者使用簡(jiǎn)單通俗、具有象征性的語(yǔ)言來(lái)解釋自己議程創(chuàng)建的目標(biāo)和主要內(nèi)容，同時(shí)盡量“抹黑”原有政策的形象，將其歸為不合時(shí)宜的形象譜系中去。同樣的，反核人士也是從經(jīng)驗(yàn)觀察和社會(huì)評(píng)價(jià)兩個(gè)方面反駁核能的固有形象。在經(jīng)驗(yàn)方面，反對(duì)方使用國(guó)外核事故的例子，暗示人們應(yīng)該明白國(guó)內(nèi)的核電站過(guò)去和現(xiàn)在沒(méi)有核事故不代表將來(lái)不會(huì)發(fā)生核事故。他們從核電項(xiàng)目的低概率高風(fēng)險(xiǎn)性入手，逐一列舉核電站一旦發(fā)生事故所導(dǎo)致的巨大破壞性以及核電站正常運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí)所產(chǎn)生的看不見(jiàn)的輻射可能誘發(fā)的惡性疾病等風(fēng)險(xiǎn)。把核電站與輻射、疾病聯(lián)系在一起，增強(qiáng)了對(duì)核能負(fù)面形象的渲染與描繪。

（三）議程議定場(chǎng)所的選擇與管轄權(quán)的爭(zhēng)奪

利益相關(guān)者界定問(wèn)題并不能保證這個(gè)問(wèn)題會(huì)自動(dòng)成為政策議程。在政府壟斷議程設(shè)置時(shí)，民間發(fā)起的新議程必須選擇好議程設(shè)置的場(chǎng)所才有可能最終將問(wèn)題清晰地呈現(xiàn)給政策的制定者。議題在哪里討論以及誰(shuí)（哪些集團(tuán)、機(jī)構(gòu)或者場(chǎng)域）擁有更大的管轄權(quán)等問(wèn)題，將成為某些特定議程能否成功被設(shè)置的關(guān)鍵。社會(huì)中存在的一些機(jī)構(gòu)和集團(tuán)，甚至是互聯(lián)網(wǎng)空間中的特定“場(chǎng)域”，都擁有相關(guān)議程決策的管轄權(quán)，它們即是議程的議定場(chǎng)所（policy venue）［25］。有時(shí)某些議程會(huì)被一個(gè)單一機(jī)構(gòu)管轄，而在其他情況下，同一個(gè)議程可能同時(shí)歸屬不同的機(jī)構(gòu)（場(chǎng)所）管轄。在中國(guó)，國(guó)務(wù)院享有核能發(fā)展的最高決策權(quán)；國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)及國(guó)家能源局負(fù)責(zé)核電管理，擬訂核電發(fā)展規(guī)劃、準(zhǔn)入條件、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)并組織實(shí)施，提出核電布局和核能項(xiàng)目審核意見(jiàn)以及核事故應(yīng)急管理等工作；環(huán)保部及核安全局則受國(guó)務(wù)院委托對(duì)重大核能項(xiàng)目發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，提出有關(guān)環(huán)境影響方面的意見(jiàn)，按國(guó)家規(guī)定審批核項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，并對(duì)核設(shè)施核安全、輻射安全及輻射環(huán)境保護(hù)工作實(shí)行統(tǒng)一的監(jiān)督管理；中國(guó)核工業(yè)集團(tuán)公司等央企是目前國(guó)內(nèi)核電的主要投資方、核電技術(shù)開(kāi)發(fā)主體、核電設(shè)計(jì)及工程總承包商、核電運(yùn)行技術(shù)服務(wù)商和核電站出口商。國(guó)家層面的制度化議定場(chǎng)所的結(jié)構(gòu)特征在地方同樣存在，地方政府會(huì)比對(duì)中央建立自己的政策管轄系統(tǒng)。

一項(xiàng)重大核能決策肯定會(huì)涉及中央部委、央企和地方各級(jí)政府及其職能部門(mén)，使得該議程的制度化議定場(chǎng)所的構(gòu)成無(wú)比復(fù)雜，它們之間的關(guān)系也呈現(xiàn)出多樣態(tài)。這種多層級(jí)、復(fù)雜程度高的制度化場(chǎng)所的結(jié)構(gòu)化特征，對(duì)民間發(fā)起的反核議程的裁量和管轄也容易出現(xiàn)不一致，甚至是“爭(zhēng)權(quán)”的局面。由于反核群體將核電站的建設(shè)界定為環(huán)境污染和事故風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，因此他們首先將自己的議程主張?zhí)峤唤o各級(jí)環(huán)保部門(mén)。反核積極分子通過(guò)去信、郵寄（圖片和視頻）資料以及直接到國(guó)家環(huán)保部“上訪”等方式，反映地方政府在備選廠址已進(jìn)行“三通一平”①“三通一平”是指基本建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)工的前提條件，具體指水通、電通、路通和場(chǎng)地平整。的準(zhǔn)備工作。這些努力得到了官方的回應(yīng)。環(huán)保部（即原國(guó)家環(huán)?？偩郑┰谄涔俜骄W(wǎng)站上發(fā)布了一則通知，要求“任何地方在核電廠址選擇安全分析報(bào)告和環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告批準(zhǔn)前，不得擅自開(kāi)工建設(shè)，不得開(kāi)展核電廠擬選廠址范圍內(nèi)準(zhǔn)備工作”。環(huán)保部的表態(tài)讓R市政府極為尷尬與被動(dòng)。與此同時(shí)，地方宣傳部門(mén)也將反核群體的網(wǎng)絡(luò)言論轉(zhuǎn)給了H核電站籌備處，他們的工作人員約談了反核積極分子，試圖扭轉(zhuǎn)不利的局面。但是由地方政府主導(dǎo)的聽(tīng)證會(huì)、公眾意見(jiàn)征詢活動(dòng)沒(méi)有得到反核群體的認(rèn)可，他們繼續(xù)向國(guó)家發(fā)改委、環(huán)保部、國(guó)家信訪局等部委反映問(wèn)題。后來(lái)，國(guó)務(wù)院正式頒布《國(guó)家核電中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃（2005—2020年）》，R市H核電站選址被標(biāo)注為“需要進(jìn)一步研究的廠址”。為了打消中央的疑慮，R市政府在國(guó)家規(guī)劃頒布的一個(gè)月后公布了自己的《H核電站環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與信息二號(hào)公告》和《H核電廠1、2號(hào)機(jī)組環(huán)境影響報(bào)告書(shū)》，試圖用合法的程序樹(shù)立自己的管轄權(quán)威。又隔了一個(gè)月，環(huán)保部在其官方網(wǎng)站上發(fā)表了一個(gè)聲明：“目前為止，H核電項(xiàng)目并未向環(huán)保部提出申請(qǐng)。環(huán)保部歡迎相關(guān)人士通過(guò)正常渠道反映意見(jiàn)?！痹趪?guó)家環(huán)保部發(fā)表聲明的4天后，國(guó)家核安全局相關(guān)負(fù)責(zé)人專程來(lái)到R市，現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查并聽(tīng)取民意。H核電站承建方的中核集團(tuán)公司也不得不發(fā)表聲明，解釋H核電站的爭(zhēng)議風(fēng)波，聲稱中核集團(tuán)僅在當(dāng)?shù)卦O(shè)了一個(gè)籌備處進(jìn)行前期的調(diào)查、評(píng)審等準(zhǔn)備工作，現(xiàn)在也只是做了一些平整土地的工作，還沒(méi)有進(jìn)入審批程序。至此，核電央企與地方政府?dāng)U張核電的議程得到了暫時(shí)性的抑制，反核議程有了新的轉(zhuǎn)機(jī)。

上述議定場(chǎng)所間的互動(dòng)過(guò)程展現(xiàn)的問(wèn)題表明，我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)沒(méi)有清晰地規(guī)定核電站規(guī)劃和建設(shè)中“鄰避沖突”的問(wèn)題必須在哪一個(gè)議定場(chǎng)所討論，也沒(méi)有規(guī)定某一個(gè)場(chǎng)所對(duì)“核鄰避”議程擁有絕對(duì)的管轄權(quán)。不同的場(chǎng)所對(duì)于該“核鄰避”議程的解釋和宣稱會(huì)有所差異，甚至出現(xiàn)管轄權(quán)沖突的現(xiàn)象，這就給民間反核議程的設(shè)置創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。他們逐步明白，提出問(wèn)題并討論議程的權(quán)力不會(huì)自動(dòng)分配給特定的議程議定場(chǎng)所，相反，反核議程被安排進(jìn)入一個(gè)制度化的議定場(chǎng)所之中往往需要自己的不懈努力。那些具有策略和眼光的反核積極分子選擇和轉(zhuǎn)換場(chǎng)所來(lái)闡釋自己的訴求，參與議程設(shè)置的各方都試圖操縱能處理自身議程的場(chǎng)所的理解，并努力地影響那些對(duì)議程具有管轄權(quán)的機(jī)構(gòu)，為議程變成政策鋪平道路。

（四）議程的擴(kuò)張與政策壟斷的破壞

由小群體發(fā)起的新議程如果僅僅限于自身能力所及的范圍，就很難打破政府對(duì)政策的壟斷。議程必須被擴(kuò)張，讓其他個(gè)人、群體和組織知曉該議程，努力把小群體困擾變成公共問(wèn)題。戴伊認(rèn)為，政策問(wèn)題不只是“發(fā)生”的，制造出問(wèn)題，給以戲劇性的夸大，引起人們的注意，給政府施加壓力解決此問(wèn)題，這些都是議程設(shè)置的重要策略［3］33。畢竟，公共政策程序的設(shè)定離不開(kāi)“公眾的敏銳嗅覺(jué)、主動(dòng)參與和大聲呼吁”，因?yàn)檫@樣可能更好地發(fā)揮公眾的認(rèn)同和提示作用［26］。另外，議程的擴(kuò)張過(guò)程也是議程議定場(chǎng)所（尤其是非制度化場(chǎng)所）發(fā)揮影響力的過(guò)程，其中必然包含著參與各方在價(jià)值偏好的指導(dǎo)下展開(kāi)的“注意力”的爭(zhēng)奪活動(dòng)。

考慮到政府、核電企業(yè)在制度化的議程議定場(chǎng)所里占有絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)，反核群體的骨干分子決定不再單純地向各級(jí)政府部門(mén)反映訴求，而是通過(guò)到各大網(wǎng)絡(luò)論壇發(fā)表自己的觀點(diǎn)。國(guó)內(nèi)幾個(gè)主要的門(mén)戶網(wǎng)站的論壇都有他們的言論帖子。這些“反核”言論也引起了大眾傳媒的注意，國(guó)內(nèi)一家經(jīng)濟(jì)類報(bào)紙較早地關(guān)注到R市的反核事件，該報(bào)記者采訪了“核鄰避”的參與者與資深核電專家。報(bào)道中引述了省內(nèi)核電專家的觀點(diǎn)，認(rèn)為“人們對(duì)核電的擔(dān)心主要是不了解所致，……附近居民沒(méi)有必要杞人憂天”。“擁核”專家的言論引發(fā)了其他傳媒的關(guān)注，它們紛紛針對(duì)此事件給予多視角的解讀。如《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》針對(duì)上述“專家釋疑”回應(yīng)了一篇《應(yīng)珍視百姓對(duì)核電的杞人憂天》的評(píng)論，提出政府要認(rèn)真對(duì)待反核民眾的公民意識(shí)，并提醒某些專家的精英言論不利于形成社會(huì)信任。大眾傳媒對(duì)核能議程的建構(gòu)作用在日本“3·11大地震”期間發(fā)揮得淋漓盡致。各類媒體全程跟蹤報(bào)道日本核事故，結(jié)果由地震海嘯引發(fā)的核事故以最快的速度被公眾知曉，大眾傳媒和自媒體的交互效應(yīng)在太平洋兩岸居民的“搶鹽狂潮”中達(dá)到頂峰，公眾的反核情緒高漲，核電的高風(fēng)險(xiǎn)的負(fù)面形象迅速被構(gòu)建了起來(lái)。

可見(jiàn)，傳媒雖不可能完全左右大眾“如何想問(wèn)題”，卻可以輕易對(duì)“大眾關(guān)心什么問(wèn)題”指手畫(huà)腳，從而在一定時(shí)期制造出“焦點(diǎn)”來(lái)吸引公眾的“注意力”?！白⒁饬Α笔且环N極為短缺的資源，倘若該“注意力”與特定時(shí)期公眾關(guān)切內(nèi)容相關(guān)，那么，媒體議程就具有可以轉(zhuǎn)化為公共議程的潛力，甚至可以轉(zhuǎn)變成為政策議程［27］。麥庫(kù)姆斯總結(jié)道：“這種影響各種話題在公眾議程上的顯要性的能力被稱作新聞媒介的議程設(shè)置作用?！保?］2公眾議程和媒體議程的交織作用推動(dòng)著政策議程的形成，也逐漸打破了政府對(duì)議程的壟斷局面。反核群體憑借互聯(lián)網(wǎng)的技術(shù)特性，擴(kuò)張他們的影響范圍，導(dǎo)致社會(huì)中的其他群體、集團(tuán)對(duì)反核議題注意力的增加。大眾傳媒（以外省和境外為主）及時(shí)加入到注意力的爭(zhēng)奪之中，運(yùn)用媒體先天的議程設(shè)置優(yōu)勢(shì)，將“反核與擁核”的事件所折射出的政策合法性和公民權(quán)益維護(hù)等問(wèn)題加以放大。隨著議程的不斷擴(kuò)張，原有核能政策所存在的“問(wèn)題”被凸顯出來(lái)，議程管轄的“天平”漸漸向有利于“反核群體”一方傾斜。整個(gè)社會(huì)對(duì)于核電站選址與修建決策的評(píng)價(jià)變得負(fù)面起來(lái)，核能固有的形象隨之受到了影響，從正面開(kāi)始轉(zhuǎn)為負(fù)面。最終，政府對(duì)核能相關(guān)政策的壟斷也被打破。

（五）“機(jī)會(huì)之窗”與“焦點(diǎn)觸發(fā)”

隨著議程的擴(kuò)張，小群體的“鄰避”主張已經(jīng)被足夠多的其他場(chǎng)域的公眾所了解。公眾議程加上各種媒體議程，其合力效應(yīng)巨大，要求改變核能政策的社會(huì)輿論壓力已經(jīng)形成。這時(shí)，自下而上的公眾議程和媒體議程向政府議程轉(zhuǎn)化的可能性不斷增加。金登用“機(jī)會(huì)之窗”來(lái)比喻這個(gè)時(shí)間點(diǎn)，他認(rèn)為當(dāng)社會(huì)中的某個(gè)問(wèn)題變得越來(lái)越緊迫，關(guān)于解決該問(wèn)題的方案也日漸明朗且可行，兩者又與有利的政治力量相結(jié)合，這個(gè)時(shí)間點(diǎn)就是“機(jī)會(huì)之窗”［11］209。“機(jī)會(huì)之窗”不會(huì)自動(dòng)打開(kāi)，它有賴于多種因素的混合與交匯。在眾多因素中，焦點(diǎn)事件的影響最為明顯。格斯頓認(rèn)為，一個(gè)焦點(diǎn)事件越是能從范圍、強(qiáng)度和觸發(fā)時(shí)間上體現(xiàn)出某個(gè)公眾議程的重要性和緊迫性，該議程就越是可能得到政策制定者的重視與回應(yīng)［18］23。焦點(diǎn)事件的出現(xiàn)會(huì)打破既有的政策壟斷與政治力量的平衡，在短時(shí)間內(nèi)形成壓倒性的社會(huì)輿論。

本次“核鄰避”事件的發(fā)展走向正是如此。在“擁核”議程與“反核”議程相持不下的時(shí)候，2011年3月11日的一場(chǎng)突如其來(lái)的重大事件徹底改變了議程設(shè)置各方力量的對(duì)比。日本福島核事故震驚了全世界，作為日本的近鄰，中國(guó)的核能擴(kuò)張的步伐也就此停歇。福島核事故正是一個(gè)“觸發(fā)器”，它對(duì)中國(guó)所有與核電站相關(guān)的議程的影響極其深遠(yuǎn)。它具有作為議程設(shè)置觸發(fā)機(jī)制的三個(gè)明顯特征。

其一是影響范圍大。日本福島核事故最終被國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)評(píng)定為最嚴(yán)重的7級(jí)核事故，該事故不僅終止了日本的所有核電站的運(yùn)行，還致使世界主要有核國(guó)家都重新評(píng)估各自的核能政策，包括美國(guó)、中國(guó)、德國(guó)在內(nèi)的大國(guó)紛紛采取最嚴(yán)格的措施檢查運(yùn)行中的核電站的安全系統(tǒng)。中國(guó)國(guó)務(wù)院還專門(mén)發(fā)文件要求暫停一切核電站的審批。

其二是作用強(qiáng)度高。福島核事故導(dǎo)致的嚴(yán)重核泄漏的影響強(qiáng)度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了公眾和政府的心理承受能力。日本官方公布的每日外泄放射性物質(zhì)是正常水平的幾萬(wàn)倍甚至十幾萬(wàn)倍。這些高劑量的放射性物質(zhì)影響到了空氣質(zhì)量、飲水安全、海洋水產(chǎn)、動(dòng)植物生長(zhǎng)等各個(gè)方面，重創(chuàng)了日本及周邊國(guó)家的農(nóng)業(yè)、水產(chǎn)經(jīng)濟(jì)，甚至在太平洋兩岸引發(fā)“搶鹽狂潮”，這是公眾高度核恐慌的集中爆發(fā)。

其三是觸發(fā)時(shí)間急促。嚴(yán)重的核事故在瞬間發(fā)生，通過(guò)現(xiàn)代化的新聞手段被迅速傳播給全世界的觀眾。包括國(guó)內(nèi)核能政策決策者在內(nèi)的中國(guó)人幾乎是第一時(shí)間感知到了核事故的巨大威脅，重新審視中國(guó)核能的安全性和擴(kuò)張政策的議程馬上被中央政府采納。

日本福島核事故之后，中國(guó)政府先后公布了《關(guān)于全國(guó)民用核設(shè)施綜合安全檢查情況的報(bào)告》、《核安全與放射性污染防治“十二五”規(guī)劃及2020年遠(yuǎn)景目標(biāo)》，極其謹(jǐn)慎地重啟了部分在建核電站項(xiàng)目，但終止了新的核電項(xiàng)目的審批，R市的核電站申請(qǐng)被否決，在R市所在的S省《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中已找不到任何H核電站的文字描述。

三、結(jié)論與討論

（一）議程設(shè)置中的主要阻礙因素

通過(guò)本文的分析，我們可以發(fā)現(xiàn)“鄰避”議程設(shè)置的過(guò)程不是一片坦途，其中存在著幾個(gè)顯著的障礙。

來(lái)自政府方面的阻礙主要表現(xiàn)在體制和機(jī)制方面。首先是決策體系的壟斷與分割同時(shí)并存。雖然30多年來(lái)中國(guó)的決策體制有了很大的進(jìn)步和改善，但精英主義的政策價(jià)值觀沒(méi)有改變，自上而下的決策慣性依然強(qiáng)大，而政策壟斷恰恰是造成國(guó)家與社會(huì)發(fā)生沖突的主要根源。另一方面，最高決策層不能對(duì)政策過(guò)程進(jìn)行全面控制，決策權(quán)被縱向和橫向均高度分割的部門(mén)和機(jī)構(gòu)所共享，決策過(guò)程充滿了不同部門(mén)之間的競(jìng)爭(zhēng)與沖突，使許多事關(guān)重大的決策不得不依賴于部門(mén)之間重復(fù)的博弈和協(xié)商［28］，［29］，［30］。 這種政府政策系統(tǒng)的分割狀況嚴(yán)重影響到?jīng)Q策的效率，其在處理民間議程時(shí)要么是以“不決策”的方式予以忽略和拖延，要么是各個(gè)制度化的議程議定場(chǎng)所對(duì)社會(huì)性議題反應(yīng)步調(diào)不一致，行動(dòng)遲緩。

來(lái)自公眾方面的阻礙主要是其在參與和主導(dǎo)議程設(shè)置的能力上存在缺憾。發(fā)起“鄰避行動(dòng)”的群體很多時(shí)候憑借的是自身的情感沖動(dòng)和價(jià)值訴求，其設(shè)置議程并提出備選政策方案的能力明顯不足，“不要在我家后院”式的本能沖動(dòng)所導(dǎo)致的議題設(shè)置的理由不夠充足，自身利益驅(qū)使下的某些過(guò)激的表達(dá)方式更使整個(gè)“鄰避”議程設(shè)置過(guò)程略顯無(wú)序和混亂。從更大的范圍來(lái)說(shuō)，并非所有的公眾都對(duì)“鄰避”議程感興趣，他們的參與熱情和參與深度具有不穩(wěn)定的特性。

來(lái)自大眾媒體方面的阻礙主要是他們對(duì)議程話語(yǔ)權(quán)的操作和過(guò)度的風(fēng)險(xiǎn)放大。媒體對(duì)議程設(shè)置有著自身職業(yè)化的理解，“吸引眼球”的目標(biāo)讓媒體不能不對(duì)某些事件做“技術(shù)處理”。本地媒體充當(dāng)?shù)胤秸昂砩唷保瑸檎叩膲艛嗪蜕鐣?huì)動(dòng)員搖旗吶喊；外地媒體則因此事不關(guān)己，大挖新聞事件背后的“真相”，意欲操縱議程話語(yǔ)權(quán)。媒體在議程的焦點(diǎn)觸發(fā)階段對(duì)事故風(fēng)險(xiǎn)的集中報(bào)道，雖然對(duì)議程的快速發(fā)酵并上升到政府議程層面起了推波助瀾的作用，但長(zhǎng)時(shí)間、高強(qiáng)度的信息加工和傳播也無(wú)形中放大了風(fēng)險(xiǎn)，造成了不必要的社會(huì)恐慌。

（二）優(yōu)化議程設(shè)置的可能性路徑

首先，加強(qiáng)議程開(kāi)啟和溝通的制度化機(jī)制建設(shè)。鑒于現(xiàn)有的政策壟斷狀況不利于各方利益的充分表達(dá)，公眾議程的開(kāi)啟更需要一個(gè)制度化的保障。在某些涉及國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生利益的議題上，政府必須一改以往被動(dòng)等待民間議程的自下而上的啟動(dòng)模式，盡快在基層建立廣泛的民意收集、分析和反饋機(jī)構(gòu)，變被動(dòng)為主動(dòng)。將日常的信訪制度、公共項(xiàng)目建設(shè)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)制與特定狀態(tài)下的聽(tīng)證制度、應(yīng)急管理預(yù)案結(jié)合起來(lái)，把這些制度“做實(shí)”、“做細(xì)”。在前政策階段，要讓議程設(shè)置過(guò)程從原有的制度化排斥轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫然{，這樣做既可以讓政府回應(yīng)民間議程時(shí)更加迅速，又可以讓公眾議程減少混亂，變得更加有序。

其次，建立和完善議程設(shè)定場(chǎng)所之間的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)機(jī)制。針對(duì)政府各個(gè)職能部門(mén)在議程處置和管轄權(quán)方面的條塊分割弊端，現(xiàn)在急需在中央和地方建立一個(gè)類似“某某領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)小組”的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定公眾議程與政策議程互動(dòng)機(jī)制方面的原則、方針和總體方案，統(tǒng)一部署全局性重大公共設(shè)施項(xiàng)目，協(xié)調(diào)處理跨地區(qū)、跨部門(mén)的重大公共政策問(wèn)題，指導(dǎo)、推動(dòng)、督促有關(guān)重要公共政策措施的組織與落實(shí)。在制度化和非制度化議程設(shè)定場(chǎng)所之間，政府要充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，將政府電子政務(wù)公開(kāi)、微博問(wèn)政等舉措與互聯(lián)網(wǎng)議程設(shè)置的功能緊密結(jié)合起來(lái)。既然公眾借助互聯(lián)網(wǎng)發(fā)起議程的模式不可阻擋，那么制度化議程設(shè)定場(chǎng)所對(duì)其單方面的壓制、管控乃至刑罰威脅都是不可取的，政府必須為增加議程設(shè)定場(chǎng)所的開(kāi)放性和包容性而不懈努力。

再次，培育公眾在政策參與方面的能力。歸根結(jié)底，要提升公眾發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、界定問(wèn)題、提出備選方案的能力。公眾議程設(shè)置的能力建設(shè)要以理性、公共性和科學(xué)性為指導(dǎo)，提倡以對(duì)話而不是對(duì)抗的方式說(shuō)明問(wèn)題、闡明訴求。對(duì)那些距離“鄰避”設(shè)施最近的公眾來(lái)說(shuō)，他們是“鄰避”設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)的直接承擔(dān)者，其在界定議程上具有無(wú)可替代的發(fā)言權(quán)。然而，他們中的很多人受科學(xué)素養(yǎng)和問(wèn)題意識(shí)所限，很難提出政策的備選方案。這就需要相關(guān)社會(huì)組織給予援助，尤其是有專家成員構(gòu)成的NGO的加入將會(huì)大大提高公眾議程設(shè)置的水平和備選方案的質(zhì)量。從這個(gè)層面講，只有公民社會(huì)得到培育和壯大，在個(gè)人和國(guó)家之間才能建立更大的緩沖地帶，才能更好地協(xié)調(diào)彼此之間的利益，讓公眾議程和政府議程之間的互動(dòng)和轉(zhuǎn)化更加順暢，“鄰避沖突”的可能性才會(huì)大大減少。

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（責(zé)任編輯：于健慧）

D63-31

A

1005-460X（2015）01-0007-07

2014-11-04

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“社會(huì)管理創(chuàng)新與社會(huì)體制改革研究”（11&ZD028）；國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“鄰避設(shè)施決策的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制完善與路徑優(yōu)化研究”（14BSH020）；中國(guó)博士后科學(xué)基金面上資助項(xiàng)目“快速城市化背景下的鄰避沖突及治理研究”（2014M551535）

張樂(lè)（1978—），男，山東日照人，管理學(xué)博士，社會(huì)工作系副教授，從事社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與公共政策研究；童星（1948—），男，江蘇南京人，教授，博士生導(dǎo)師，從事社會(huì)發(fā)展、社會(huì)保障、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與公共危機(jī)管理研究。