◎陳世香 （武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，湖北武漢430072）

我國(guó)行政文化建設(shè)的系統(tǒng)架構(gòu)分析
——功能性構(gòu)成、現(xiàn)實(shí)困境與路徑選擇

◎陳世香 （武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，湖北武漢430072）

為了提出行政文化建設(shè)的操作性研究架構(gòu)，文章對(duì)行政文化概念采取了狹義的、客體取向的界定邏輯。行政文化是由行政總體價(jià)值觀、行政功能結(jié)構(gòu)文化、行政運(yùn)行過程文化和行政公共關(guān)系文化構(gòu)成的有機(jī)整體。當(dāng)前行政文化建設(shè)面臨來自“官本位”意識(shí)、全能普化政府觀念、行政人治觀念及精英統(tǒng)治觀念的沖突，必須有針對(duì)性地建設(shè)服務(wù)型行政總體價(jià)值觀、有限分工型行政功能結(jié)構(gòu)文化、法律本位型行政運(yùn)行過程文化及公民自主參與型行政公共關(guān)系文化。

行政文化；系統(tǒng)架構(gòu)；以人為本；有限分工；法律本位；自主參與

隨著黨的十八大和十八屆三中全會(huì)將“文化軟實(shí)力”建設(shè)提到了新的歷史高度，我國(guó)行政文化建設(shè)也迎來了新的發(fā)展機(jī)遇，學(xué)術(shù)界對(duì)行政文化的研究掀起了一輪新的熱潮。建設(shè)具有中國(guó)特色的先進(jìn)行政文化不僅是現(xiàn)代行政管理體制改革的必然要求，也是提高我國(guó)文化軟實(shí)力、全面建成小康社會(huì)與和諧社會(huì)的必然要求。自20世紀(jì)80年代中期以來，我國(guó)學(xué)者們就對(duì)行政文化展開了較為系統(tǒng)的研究。經(jīng)過30多年的理論探索，取得了較為豐富的研究成果，在行政文化研究的許多方面取得了共識(shí)，構(gòu)建起了研究的基本理論框架。但是，我國(guó)行政文化的理論研究總體上還需要進(jìn)一步加強(qiáng)，一些基本理論問題，尤其是行政文化的概念還需要進(jìn)一步厘清，研究領(lǐng)域和方法也需要進(jìn)一步拓展。本文嘗試引入系統(tǒng)論的基本觀點(diǎn)與方法，在對(duì)行政文化的概念及功能性構(gòu)成進(jìn)行探討的基礎(chǔ)上，提出行政文化建設(shè)的系統(tǒng)架構(gòu)，進(jìn)而運(yùn)用這一架構(gòu)對(duì)我國(guó)轉(zhuǎn)型期行政文化建設(shè)面臨的現(xiàn)實(shí)困境與路徑選擇作出分析。

一、行政文化的概念、構(gòu)成與行政文化建設(shè)系統(tǒng)架構(gòu)的提出

（一）行政文化概念辨析

行政文化概念的界定是行政文化研究的邏輯起點(diǎn)，關(guān)乎研究對(duì)象和研究范疇的確定，也會(huì)對(duì)我國(guó)行政文化現(xiàn)狀的分析和建設(shè)路徑的探討產(chǎn)生直接影響。學(xué)術(shù)界對(duì)“行政文化”這一基本概念及其構(gòu)成至今仍是百家爭(zhēng)鳴。

1.行政文化概念界定的兩個(gè)維度。學(xué)術(shù)界對(duì)行政文化概念的界說主要圍繞兩個(gè)維度進(jìn)行：行政文化概念的范疇和行政文化主體的構(gòu)成范圍。在行政文化概念范疇的界定上，存在三類主要觀點(diǎn)：一是廣義的行政文化觀，將行政文化界定為涵蓋了物質(zhì)、制度和精神三個(gè)層次的范疇；二是中義的行政文化觀，認(rèn)為行政文化涵蓋了制度層面和精神層面；三是狹義的行政文化觀，將行政文化理解為一種特殊的社會(huì)意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域或觀念系統(tǒng)。在行政文化主體范圍的認(rèn)定上，存在兩類主要觀點(diǎn)：一是從行政主體角度界定行政文化，認(rèn)為行政文化是政府官吏和公務(wù)人員所應(yīng)共同信守的行為模式、生活方式、人群關(guān)系及價(jià)值觀念［1］；二是從社會(huì)成員（社會(huì)民眾、公眾、人們）角度界定行政文化，認(rèn)為行政文化包括了人們對(duì)行政的態(tài)度、信仰、情感和價(jià)值［2］。

2.行政文化概念的定位。為了便于對(duì)行政文化建設(shè)主題進(jìn)行操作性處理，首先，應(yīng)該對(duì)行政文化概念的范疇進(jìn)行狹義界定。其依據(jù)在于：一方面，從本質(zhì)上來看，行政文化是伴隨人類社會(huì)的行政實(shí)踐活動(dòng)而產(chǎn)生的，屬于上層建筑特別是意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的一種特殊文化形式；另一方面，基于學(xué)科規(guī)范的理由，行政文化的概念也應(yīng)該與政治文化這個(gè)更高層次且更加成熟的概念相吻合、相銜接。事實(shí)上，大部分政治學(xué)者都從觀念角度去把握政治文化。其次，應(yīng)將“行政文化”的主體定位為包括行政主體在內(nèi)的全體社會(huì)成員。一方面，行政主體是行政文化的重要?jiǎng)?chuàng)造者、承載者，但是不能把行政人員的態(tài)度、價(jià)值觀等觀念完全等同于行政文化，只有行政人員關(guān)于行政系統(tǒng)較為穩(wěn)定、系統(tǒng)的態(tài)度認(rèn)知與價(jià)值觀等觀念，才屬于行政文化。另一方面，行政人員以外的其他社會(huì)成員關(guān)于行政系統(tǒng)的態(tài)度、價(jià)值觀等觀念也屬于行政文化概念范疇?；谶@兩層理由，我們認(rèn)為，行政文化就是在特定社會(huì)里，社會(huì)成員在社會(huì)化過程中所形成的關(guān)于行政系統(tǒng)的成因、結(jié)構(gòu)、運(yùn)行方式及其與公民間關(guān)系的認(rèn)知、情感、態(tài)度與價(jià)值取向等心理活動(dòng)的總和，是行政系統(tǒng)及其運(yùn)行方式在社會(huì)成員心理上的穩(wěn)定反映與沉淀。

（二）行政文化的功能性構(gòu)成

與行政文化概念的范疇相對(duì)應(yīng)，對(duì)行政文化構(gòu)成也主要有廣義、中義、狹義三種觀點(diǎn)。廣義的行政文化構(gòu)成觀認(rèn)為行政文化是由行政物質(zhì)文化、行政制度文化和行政精神文化三個(gè)層面構(gòu)成［3］；中義行政文化構(gòu)成觀的主要特征是將行政制度等也納為行政文化的構(gòu)成要素，如彭國(guó)甫認(rèn)為行政文化由行政思想、行政制度和行政心理三個(gè)基本要素構(gòu)成［4］；狹義的行政文化構(gòu)成觀則僅從觀念和意識(shí)角度劃分行政文化的構(gòu)成要素，如夏書章認(rèn)為行政文化可以劃分為行政心理、行政道德、行政精神三個(gè)由低到高的層級(jí)性行政文化［5］。其實(shí)，關(guān)于行政文化的構(gòu)成，有兩個(gè)較為常見的分析思路：一是從文化發(fā)生學(xué)的角度，也就是從行政文化的不同發(fā)生階段，可將其劃分為行政認(rèn)知、行政情感、行政態(tài)度和行政價(jià)值取向等要素；二是從行政文化的“客體”，也就是認(rèn)知對(duì)象構(gòu)成角度，可將其劃分為行政總體價(jià)值觀、行政功能結(jié)構(gòu)文化、行政運(yùn)行過程文化及行政公共關(guān)系文化。從客體角度劃分的四類行政文化實(shí)質(zhì)上是在特定行政生態(tài)下，包括行政主體在內(nèi)的社會(huì)成員在社會(huì)化過程中逐漸形成的，對(duì)行政系統(tǒng)不同功能性構(gòu)成單元的認(rèn)知、情感、態(tài)度與價(jià)值取向，也可以說是行政文化的功能性構(gòu)成。其中，行政總體價(jià)值觀是關(guān)于行政系統(tǒng)應(yīng)具有哪些基本社會(huì)價(jià)值的認(rèn)知與價(jià)值取向模式，直接影響與決定著行政系統(tǒng)的價(jià)值定位及功能重心；行政功能結(jié)構(gòu)文化是對(duì)行政系統(tǒng)所具備的功能與結(jié)構(gòu)的認(rèn)知與價(jià)值取向模式，影響或決定著行政系統(tǒng)的職能范圍及結(jié)構(gòu)特征；行政運(yùn)行過程文化是關(guān)于行政系統(tǒng)運(yùn)行機(jī)制的認(rèn)知與價(jià)值取向模式，影響與制約著行政系統(tǒng)的運(yùn)行規(guī)則及運(yùn)行方式；行政公共關(guān)系文化特指政民關(guān)系觀，是關(guān)于行政系統(tǒng)與民眾間關(guān)系的認(rèn)知與價(jià)值取向模式，直接影響與制約著社會(huì)民眾對(duì)行政過程的態(tài)度及參與方式［6］。

（三）行政文化建設(shè)系統(tǒng)架構(gòu)及基本內(nèi)容

行政文化建設(shè)的系統(tǒng)架構(gòu)是指運(yùn)用系統(tǒng)論的基本觀點(diǎn)和方法，對(duì)行政文化與物質(zhì)、行為、制度等行政系統(tǒng)其他層面的關(guān)系（見圖1），以及行政文化自身的結(jié)構(gòu)及各組成部分之間的關(guān)系（見圖2）進(jìn)行分析和闡述的理論框架。提出行政文化建設(shè)的系統(tǒng)架構(gòu)不僅能夠幫助我們更加清晰直觀地認(rèn)識(shí)行政文化的內(nèi)涵及構(gòu)成，還能夠幫助我們系統(tǒng)全面地明確行政文化建設(shè)的基本內(nèi)容和現(xiàn)實(shí)路徑。

圖1 行政文化與物質(zhì)、行為、制度等行政系統(tǒng)其他層面的關(guān)系

圖2 行政文化自身結(jié)構(gòu)及各組成部分的關(guān)系

1.行政文化建設(shè)要以物質(zhì)、行為、制度為現(xiàn)實(shí)著力點(diǎn)。行政文化是一種特殊的社會(huì)意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域或觀念系統(tǒng)，物質(zhì)、制度和行為只是行政文化的載體，也是社會(huì)成員進(jìn)行文化認(rèn)知的對(duì)象，但非行政文化本身。從社會(huì)公眾對(duì)行政系統(tǒng)認(rèn)知的難易程度可以將行政系統(tǒng)由表及里地劃分為物質(zhì)層、行為層、制度層和文化層這四個(gè)子系統(tǒng)。

其中，行政系統(tǒng)物質(zhì)層是由行政主體及社會(huì)公眾依據(jù)一定的社會(huì)條件所創(chuàng)造的與行政相關(guān)的物質(zhì)設(shè)施和技術(shù)手段；行政系統(tǒng)行為層是行政主體在行政過程中處理行政主體之間、行政主體與公民及其他社會(huì)組織之間關(guān)系的行為方式和互動(dòng)過程，是發(fā)揮物質(zhì)層工具價(jià)值的過程；行政系統(tǒng)制度層是與一定民主價(jià)值觀念等意識(shí)形態(tài)相適應(yīng)的，約束行政主客體行為的規(guī)范體系；行政系統(tǒng)的“靈魂”是文化層，是社會(huì)成員（包括行政主體與客體）在長(zhǎng)期的行政實(shí)踐和意識(shí)活動(dòng)中形成的觀念體系和意識(shí)形態(tài)。其中，物質(zhì)層最為具體實(shí)在，處于表層，也最容易為社會(huì)公眾所認(rèn)知；行為層是一種活動(dòng)，處于淺層，也較易為社會(huì)公眾所認(rèn)知；制度層是行為的規(guī)范，是文化的載體，位于中層，較難為社會(huì)公眾所認(rèn)知；文化層的層次最深，是相對(duì)深刻而穩(wěn)定的觀念形態(tài)和精神結(jié)構(gòu)，最難為社會(huì)公眾所認(rèn)知。隨著社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，物質(zhì)層變化最快，行為層較為靈活，制度層變化相對(duì)更為緩慢，文化層則最為穩(wěn)定?？梢?，行政文化是行政系統(tǒng)中較為深刻的部分，是一個(gè)抽象的整體，是經(jīng)過了長(zhǎng)期社會(huì)化過程的歷史沉淀，帶有較強(qiáng)穩(wěn)定性。行政文化建設(shè)僅僅靠意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的教育和灌輸難以在短期內(nèi)取得成效，功夫要下在行政文化之外。因此，行政文化建設(shè)要以物質(zhì)層、行為層、制度層為現(xiàn)實(shí)著力點(diǎn)，尤其是要以制度建設(shè)為重點(diǎn)，通過認(rèn)知對(duì)象的不斷完善，潛移默化地實(shí)現(xiàn)行政文化的變遷。

2.行政文化建設(shè)的難題在于實(shí)現(xiàn)主體行政文化與客體行政文化的契合。行政文化的主體是包括行政主體在內(nèi)的全體社會(huì)成員。行政主體關(guān)于行政系統(tǒng)的認(rèn)知、情感、態(tài)度與價(jià)值取向可以稱之為主體行政文化，是行政系統(tǒng)一個(gè)重要的內(nèi)部環(huán)境變量；其他社會(huì)成員關(guān)于行政系統(tǒng)的認(rèn)知、情感、態(tài)度與價(jià)值取向可以稱之為客體行政文化，是行政系統(tǒng)一個(gè)重要的外部環(huán)境變量。在當(dāng)前強(qiáng)調(diào)“群眾路線”的政策背景下，客體行政文化的建設(shè)顯得尤為重要。與行政系統(tǒng)內(nèi)部的物質(zhì)層、行為層和制度層相比，由行政主體單方面促成的文化層（即主體行政文化）最難為社會(huì)公眾所輕易認(rèn)同與接受。但是，文化共識(shí)的達(dá)成卻是形成行政主體與客體之間必要情感紐帶和價(jià)值認(rèn)同的理念前提。因此，我國(guó)轉(zhuǎn)型期行政文化建設(shè)實(shí)踐中的困境之一正來自于客體行政文化和主體行政文化之間的差異甚至沖突。如何通過行政系統(tǒng)物質(zhì)層的進(jìn)步、行為層的規(guī)范、制度層的完善和文化層的升華來逐漸改變社會(huì)公眾對(duì)行政系統(tǒng)的認(rèn)知，進(jìn)而提升其情感，轉(zhuǎn)變其態(tài)度，最終形成對(duì)行政系統(tǒng)的價(jià)值認(rèn)同，實(shí)現(xiàn)主體行政文化與客體行政文化的契合，是建設(shè)行政文化面臨的現(xiàn)實(shí)難題。

3.行政文化建設(shè)的基本內(nèi)容。從發(fā)生階段來看，行政文化是由行政認(rèn)知、行政情感、行政態(tài)度和行政價(jià)值取向等四個(gè)層面構(gòu)成的一個(gè)抽象、主觀的觀念整體，在實(shí)踐中難以對(duì)每個(gè)構(gòu)成部分進(jìn)行有效的界定并提出操作性建設(shè)方法。相反，從行政文化認(rèn)知客體來看，盡管四個(gè)部分相互關(guān)聯(lián)，但卻有明顯的相對(duì)獨(dú)立性與客觀性，便于進(jìn)行操作性建設(shè)探討。因此，基于可操作性考慮，行政文化建設(shè)的基本內(nèi)容涵蓋了基于“客體”角度劃分的四種行政文化類型。具體而言，行政文化建設(shè)的基本內(nèi)容包括行政總體價(jià)值觀的建設(shè)、行政功能結(jié)構(gòu)文化的建設(shè)、行政運(yùn)行過程文化的建設(shè)以及行政公共關(guān)系文化的建設(shè)。結(jié)合前文相關(guān)分析，這四個(gè)方面也正是實(shí)現(xiàn)主體行政文化與客體行政文化相契合的四個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。

二、轉(zhuǎn)型期我國(guó)行政文化建設(shè)的現(xiàn)實(shí)困境

我國(guó)目前正處于轉(zhuǎn)型期，隨著經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)管理體制改革的不斷深化，社會(huì)文化也在不斷激蕩。幾千年來的封建統(tǒng)治文化遺存和新時(shí)期的社會(huì)思潮相調(diào)適，西方資本主義文化與我國(guó)社會(huì)主義文化相碰撞，積極的主流文化與消極的亞文化并存與競(jìng)爭(zhēng)。行政文化建設(shè)在這樣復(fù)雜的環(huán)境中面臨前所未有的困境，突出地表現(xiàn)為主體行政文化和客體行政文化之間的差異甚至沖突。

（一）定位行政總體價(jià)值的困境：“以人為本”服務(wù)理念和“官本位”意識(shí)的沖突

隨著我國(guó)改革開放的不斷深化，“以人為本”的服務(wù)理念逐漸深入人心，服務(wù)導(dǎo)向型行政文化已經(jīng)開始萌芽并迅速成長(zhǎng)?？腕w行政文化中，對(duì)行政系統(tǒng)服務(wù)型總體價(jià)值的定位越來越清晰，社會(huì)公眾對(duì)服務(wù)型政府的認(rèn)知和價(jià)值訴求日益普遍且強(qiáng)烈；主體行政文化中，“以人為本”服務(wù)理念也逐漸占據(jù)主流地位。這種價(jià)值觀要求行政組織以提供公共產(chǎn)品與服務(wù)、改善人民經(jīng)濟(jì)文化生活為價(jià)值取向與核心功能，要求行政人員以“為人民服務(wù)”為基本職業(yè)倫理。但是，目前我國(guó)正處于向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型過程之中，主體行政文化仍然存在消極因素，不少行政人員的“官本位”情結(jié)難斷，行政機(jī)關(guān)還存在濃厚的“官本位”習(xí)氣?！肮俦疚弧睂?shí)質(zhì)上就是“以官為本”，是行政機(jī)關(guān)及行政人員官僚作風(fēng)的根本癥結(jié)所在。由此導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)過于強(qiáng)調(diào)統(tǒng)治與管制功能，行政人員高高在上，脫離群眾，不為人民服務(wù)，只為領(lǐng)導(dǎo)和自己服務(wù)，看不到公共利益，只追求部門利益和一己私利，導(dǎo)致行政目標(biāo)和價(jià)值的次優(yōu)化?！肮俦疚弧币庾R(shí)是我國(guó)傳統(tǒng)行政文化中的積弊，與新時(shí)期的“以人為本”服務(wù)理念背道而馳，兩者之間的沖突是我國(guó)轉(zhuǎn)型期行政總體價(jià)值定位的主要現(xiàn)實(shí)困境之一。

（二）建設(shè)行政功能結(jié)構(gòu)文化的困境：有限分工政府觀念與全能普化政府觀念的沖突

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，人們認(rèn)為政府是全能的，政府有責(zé)任，也有能力對(duì)國(guó)家和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一計(jì)劃和集中管理；政府機(jī)構(gòu)沒有合理分工，兼決策、執(zhí)行、監(jiān)督、控制等諸多功能于一身；領(lǐng)導(dǎo)干部也既管決策和控制，又抓考核和執(zhí)行。實(shí)踐證明，全能的政府管了很多“管不了”、“管不好”和“不該管”的事務(wù)，缺乏合理分工必然導(dǎo)致行政低效，也容易導(dǎo)致權(quán)力集中和腐敗滋生。改革開放后，我國(guó)政府積極轉(zhuǎn)變職能，在與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系中力圖合理界定職能邊界，突出市場(chǎng)機(jī)制和其他社會(huì)組織在社會(huì)管理中的積極作用，同時(shí)強(qiáng)調(diào)公民的個(gè)人責(zé)任。如今，有限分工的政府觀念逐漸成為普遍的社會(huì)思潮，客體行政文化與主體行政文化在這一點(diǎn)上正慢慢實(shí)現(xiàn)契合。然而在轉(zhuǎn)型期，我國(guó)行政職能轉(zhuǎn)變還不徹底，行政管理體制改革還處在攻堅(jiān)階段，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制遺存的全能普化政府觀念在主體行政文化中仍占據(jù)一席之地，一些行政組織和行政官員對(duì)政府機(jī)關(guān)和官員個(gè)人能力過于自信，權(quán)力欲望強(qiáng)，干預(yù)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中的一些具體事務(wù)，仍在行“全能普化政府”之實(shí)。全能普化政府觀念與有限分工政府觀念之間的沖突是我國(guó)轉(zhuǎn)型期行政功能結(jié)構(gòu)文化建設(shè)的主要現(xiàn)實(shí)困境之二。

（三）建設(shè)行政運(yùn)行過程文化的困境：行政法治要求和行政人治觀念的沖突

我國(guó)幾千年來的封建專制統(tǒng)治遺留下了行政人治的傳統(tǒng)觀念。人治觀念的基礎(chǔ)是人“性本善”的假設(shè)和封建道德倫理體系，強(qiáng)調(diào)行政主體的道德自律，把行政效果完全寄托在行政主體的個(gè)人品行上，缺乏有效的他律機(jī)制。歷史實(shí)踐證明，這種以個(gè)人道德自律為支撐的人治型行政模式，必然會(huì)阻礙國(guó)家發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。相對(duì)地，行政法治觀念則從人性不完善的基本假設(shè)出發(fā)，強(qiáng)調(diào)法律至上，行政系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、功能與運(yùn)行都應(yīng)該由法律明確界定，同時(shí)要求行政人員在行使權(quán)力時(shí)受到法律和制度的約束。新世紀(jì)以來，隨著黨和國(guó)家不斷強(qiáng)化對(duì)“法治”的重視，法治觀念也逐漸在客體行政文化和主體行政文化中占據(jù)主流地位。然而，人治觀念根植于深厚的傳統(tǒng)文化土壤，轉(zhuǎn)型期不健全的法律和制度也為其提供了現(xiàn)實(shí)生存空間。當(dāng)前，主體行政文化中仍然存在行政人治觀念，這種消極的觀念仍在左右一部分官員的行為，使得行政管理呈現(xiàn)出人格化特征，特別是行政領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人意志特征。行政法治要求和行政人治觀念的沖突是轉(zhuǎn)型期我國(guó)建設(shè)行政運(yùn)行過程文化的主要困境之三。

（四）建設(shè)行政公共關(guān)系文化的困境：公民自主參與訴求和精英統(tǒng)治觀念的沖突

精英統(tǒng)治觀念是幾千年來封建官僚專制體制下行政文化的一大特征。在新中國(guó)成立以來的計(jì)劃集權(quán)體制中，這一流弊仍然存在。在精英統(tǒng)治觀念中，占據(jù)統(tǒng)治地位的行政官員是社會(huì)精英，具有不可置疑的權(quán)威，社會(huì)民眾則崇拜、依附、服從于這一權(quán)威。在精英集團(tuán)內(nèi)部，行政權(quán)力過于集中，容易出現(xiàn)個(gè)人專斷甚至個(gè)人崇拜；對(duì)外則呈現(xiàn)出單向性和封閉性，保持其神秘感。社會(huì)民眾只能消極地接受來自精英集團(tuán)的各種行政命令和政策后果，不能主動(dòng)參與整個(gè)行政過程。然而，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，尤其是改革開發(fā)以來，人們的權(quán)利意識(shí)、自主觀念和參與精神也日益增強(qiáng)，承認(rèn)民眾的歷史地位與現(xiàn)實(shí)作用，強(qiáng)調(diào)行政參與的觀念在客體行政文化和主體行政文化中日益占據(jù)主流地位，傳統(tǒng)精英統(tǒng)治觀念的影響正在慢慢消散，公民自主參與行政的訴求日益高漲。然而，在當(dāng)前轉(zhuǎn)型期中國(guó)，傳統(tǒng)的精英統(tǒng)治觀念在主體行政文化中仍然存在，一些地方政府和官員對(duì)公民的積極作用不重視、不信任，對(duì)公民參政行為不理解、不支持，認(rèn)為行政決策和執(zhí)行只需要領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)政府部門來做，普通公民只需要服從決策、配合執(zhí)行。公民自主參與訴求和精英統(tǒng)治觀念的沖突是轉(zhuǎn)型期我國(guó)建設(shè)行政公共關(guān)系文化的現(xiàn)實(shí)困境之四。

三、轉(zhuǎn)型期我國(guó)行政文化建設(shè)的系統(tǒng)路徑

面對(duì)轉(zhuǎn)型期我國(guó)行政文化建設(shè)的現(xiàn)實(shí)困境，必須積極探索行政文化建設(shè)的系統(tǒng)路徑?？傮w而言，要通過物質(zhì)進(jìn)步、行為規(guī)范、制度完善來升華行政系統(tǒng)的總體價(jià)值、完善行政系統(tǒng)的功能結(jié)構(gòu)、規(guī)范行政系統(tǒng)的運(yùn)行、改善政民關(guān)系，從而推動(dòng)行政總體價(jià)值觀、行政功能結(jié)構(gòu)文化、行政運(yùn)行過程文化和行政公共關(guān)系文化的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)主體行政文化與客體行政文化的契合。

（一）建設(shè)服務(wù)型行政總體價(jià)值觀

服務(wù)型行政總體價(jià)值觀要求行政組織以提供公共產(chǎn)品與服務(wù)、改善人民經(jīng)濟(jì)文化生活為基本功能與價(jià)值取向。建設(shè)服務(wù)型的行政總體價(jià)值觀的路徑是：

1.樹立“以人為本”的治理理念?！耙匀藶楸尽本褪恰耙悦駷楸尽?，即以人民為本位?！耙匀藶楸尽钡闹卫砝砟钍俏覈?guó)服務(wù)型政府建設(shè)的理論基礎(chǔ)和基本要求。新中國(guó)成立以后，“為人民服務(wù)”是黨和國(guó)家一以貫之的根本宗旨和指導(dǎo)思想，經(jīng)過黨的歷代領(lǐng)導(dǎo)集體的傳承和創(chuàng)新，又發(fā)展出了“以人為本”、“執(zhí)政為民”等治理理念。這就要求政府及行政人員摒棄“公民義務(wù)本位，政府權(quán)利本位”、“為民做主”、“官本位”等傳統(tǒng)觀念，牢固樹立“公民權(quán)利本位，政府義務(wù)本位”的觀點(diǎn)，做到“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”，真正“走群眾路線”，完全從人民需要出發(fā)，以為人民謀幸福為宗旨，以人民滿意為評(píng)判工作的唯一標(biāo)準(zhǔn)。服務(wù)于“人民利益”是對(duì)我國(guó)行政總體價(jià)值的基本定位。

2.突出行政系統(tǒng)的公共性行政價(jià)值。一般地，行政價(jià)值體系包括四種基本成分性構(gòu)成類型：社會(huì)穩(wěn)定與國(guó)家安全價(jià)值、經(jīng)濟(jì)效率與發(fā)展價(jià)值、社會(huì)公正（公平）價(jià)值、行政系統(tǒng)功能優(yōu)化價(jià)值［7］。其中，社會(huì)穩(wěn)定與國(guó)家安全價(jià)值、經(jīng)濟(jì)效率與發(fā)展價(jià)值、社會(huì)公正（公平）價(jià)值直接與行政價(jià)值主體的實(shí)質(zhì)性需求滿足相關(guān)，可歸納為公共性行政價(jià)值；行政系統(tǒng)功能優(yōu)化價(jià)值主要與行政組織自身功能優(yōu)化有關(guān)，可歸納為工具性行政價(jià)值。建設(shè)服務(wù)型的行政總體價(jià)值觀，首先要突出行政系統(tǒng)的公共性行政價(jià)值，當(dāng)前尤其是突出社會(huì)公正（公平）價(jià)值，通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、個(gè)人所得稅等“二次分配”手段來縮小市場(chǎng)機(jī)制“一次分配”所造成的“馬太效應(yīng)”和貧富差距，在社會(huì)保障和福利政策上向弱勢(shì)群體傾斜。

3.建立完善的基本公共服務(wù)體系。建立完善的基本公共服務(wù)體系，推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化是我國(guó)行政總體價(jià)值的現(xiàn)實(shí)要求，也是我國(guó)構(gòu)建和諧社會(huì)的目標(biāo)和主要任務(wù)之一。完善的公共服務(wù)體系涉及社會(huì)發(fā)展的方方面面，包括了就業(yè)服務(wù)、基本醫(yī)療、社會(huì)福利、社會(huì)保障、社會(huì)救助等公共保障服務(wù)；包括了義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、公共文化、體育、科技等公共發(fā)展服務(wù)；包括了公共住房、公用設(shè)施、公共通信、公共交通、環(huán)境保護(hù)等公共環(huán)境服務(wù)；包括了消費(fèi)安全、公共治安、國(guó)防安全等公共安全服務(wù)。

（二）建設(shè)有限分工型的行政功能結(jié)構(gòu)文化

有限分工型的行政功能結(jié)構(gòu)文化認(rèn)為行政系統(tǒng)，即政府的權(quán)力、責(zé)任有明確的邊界，政府在功能上是有限的，在結(jié)構(gòu)上是精簡(jiǎn)的，并能實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)以及政府部門之間的有效分工與合作。有限分工型行政功能結(jié)構(gòu)文化的主要建設(shè)路徑有：

1.確立有限的政府權(quán)力與責(zé)任觀。由于政府權(quán)力要受到法律制約與體制制衡，政府所承擔(dān)的責(zé)任是有限的。政府的有限責(zé)任包括確認(rèn)與保護(hù)產(chǎn)權(quán)、維護(hù)市場(chǎng)秩序和正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、保證國(guó)家安全與社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)公正等，如政府應(yīng)該幫助弱勢(shì)群體，保證他們的基本生活，維護(hù)他們的人權(quán)和尊嚴(yán)。此外，政府不應(yīng)該，也不能承擔(dān)將一般公民的生存與發(fā)展全面包攬的無限責(zé)任，給公民提供的福利也應(yīng)該是有限度的。同時(shí)，公民在保留自身自由與權(quán)利的同時(shí)，也相應(yīng)地保留了自己的責(zé)任。勇于承擔(dān)“個(gè)人責(zé)任”既是現(xiàn)代公民應(yīng)盡的義務(wù)，也是一股新興的社會(huì)思潮。

2.確立有限的政府職能觀。正如“市場(chǎng)失靈”成為政府干預(yù)市場(chǎng)的理由一樣，“政府失靈”成為政府職能有限的理論基礎(chǔ)。社會(huì)自治機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制與政府干預(yù)都不是萬能的，都具有固有的內(nèi)在缺陷。協(xié)調(diào)政府與社會(huì)、市場(chǎng)關(guān)系的關(guān)鍵是找到社會(huì)、市場(chǎng)機(jī)制與政府干預(yù)的最佳結(jié)合點(diǎn)，使得政府干預(yù)在糾補(bǔ)社會(huì)、市場(chǎng)失靈的同時(shí)，克服自利性、尋租腐敗、行政低效、規(guī)模膨脹、決策失誤等政府失靈現(xiàn)象。這就要求政府合理定位職能邊界，“有所為、有所不為”，管好該管的事的同時(shí)，把“不該管”、“管不了”、“管不好”的事情，或者交還市場(chǎng)，實(shí)行民營(yíng)化；或者交還社會(huì)，充分發(fā)揮其他社會(huì)主體在社會(huì)管理中的積極作用。

3.確立精簡(jiǎn)高效的政府結(jié)構(gòu)觀。精簡(jiǎn)高效的政府結(jié)構(gòu)觀一方面強(qiáng)調(diào)行政系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的完善，即政府規(guī)?？s小、機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、冗員裁撤和經(jīng)費(fèi)節(jié)約；另一方面更注重行政組織整體效能的發(fā)揮，即行政組織的高效。高效并不僅僅指有較高的工作效率，還意味著政府以更小的成本、更高的效率做了正確的事。為此，政府既要通過引入成本—收益觀念、效率意識(shí)和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、質(zhì)量控制等理念、機(jī)制來節(jié)約行政成本、提高行政效率和公共服務(wù)質(zhì)量，還要確保效率的“公共性”，即將效率體現(xiàn)在公共利益的維護(hù)、公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給上。同時(shí)，要通過績(jī)效考核、經(jīng)費(fèi)監(jiān)管等制度建設(shè)來避免追求機(jī)械效率、形式效率、數(shù)字政績(jī)等急功近利的想法和做法，杜絕對(duì)公共資源的各種浪費(fèi)行為，在行政系統(tǒng)內(nèi)部厲行節(jié)約。

（三）建設(shè)法律本位型的行政運(yùn)行文化

法律本位型的行政運(yùn)行文化強(qiáng)調(diào)法律的至上性，認(rèn)為行政系統(tǒng)及其運(yùn)行機(jī)制，乃至整個(gè)社會(huì)政治生活系統(tǒng)都應(yīng)該實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、法治化；行政系統(tǒng)的一切權(quán)力與行為都應(yīng)該受到法律的制約，系統(tǒng)的功能、結(jié)構(gòu)、運(yùn)行程序及其規(guī)則也都應(yīng)該由法律明確界定。法律本位型行政運(yùn)行文化建設(shè)的主要路徑有：

1.推行法治行政。法律本位的法治行政要求行政系統(tǒng)的運(yùn)行及行政人員的行為走上法治化軌道，實(shí)現(xiàn)依法行政，建立起法治國(guó)家。實(shí)質(zhì)意義的法治行政不僅強(qiáng)調(diào)“依法行政”，即依照立法機(jī)關(guān)制定的法律來行政，還強(qiáng)調(diào)行政應(yīng)符合某種更高層次的、更為正當(dāng)有效的東西，即符合現(xiàn)代社會(huì)公認(rèn)的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，比如公民自然權(quán)利、平等、公平、正義等自然法精神。法治行政可以保證行政自由裁量權(quán)不被濫用，使行政行為既合法又合理。

2.規(guī)范行政行為。法治行政強(qiáng)調(diào)的是治“官”，即通過法律和制度來規(guī)范行政主體的行政行為。為此，首先要規(guī)范行政決策，采用科學(xué)的決策方法和技術(shù)，遵循科學(xué)、民主的決策程序，尤其是要發(fā)揮專家學(xué)者、社會(huì)公眾在行政決策過程中的咨詢功能和參與作用；其次要規(guī)范行政執(zhí)行，進(jìn)一步完善行政執(zhí)行中的職權(quán)配置制度，明確行政責(zé)任，加強(qiáng)行政執(zhí)行中的協(xié)調(diào)、溝通與監(jiān)督，增強(qiáng)行政執(zhí)行活動(dòng)的透明度；再次要完善行政監(jiān)督，建立綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及行政監(jiān)督信息平臺(tái)，強(qiáng)化人大監(jiān)督，增強(qiáng)行政監(jiān)察部門的權(quán)威性，健全行政監(jiān)督的法律法規(guī)體系，并充分發(fā)揮公民、社會(huì)團(tuán)體、新聞媒體等社會(huì)力量在行政監(jiān)督中的積極作用；最后要改善行政作風(fēng)，發(fā)揚(yáng)黨的優(yōu)良傳統(tǒng)作風(fēng)，持續(xù)深入開展反“四風(fēng)”運(yùn)動(dòng)，在行政系統(tǒng)形成執(zhí)政為民的思想作風(fēng)、求真務(wù)實(shí)的工作作風(fēng)、聯(lián)系群眾的領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)與廉潔簡(jiǎn)樸的生活作風(fēng)。

3.強(qiáng)化行政責(zé)任。行政責(zé)任是法治行政的必然組成部分。為此，必須強(qiáng)化行政責(zé)任，一切違法違紀(jì)違規(guī)的行政行為都必須承擔(dān)相應(yīng)的后果、追究相應(yīng)的責(zé)任。要建立以立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和社會(huì)輿論為問責(zé)主體，政治責(zé)任、工作責(zé)任、法律責(zé)任和道德責(zé)任追究為內(nèi)容的行政問責(zé)體系，做到行政問責(zé)法定化、具體化。同時(shí)，完善行政復(fù)議、行政訴訟和國(guó)家賠償?shù)刃姓葷?jì)各項(xiàng)制度，明確政府的侵權(quán)責(zé)任，維護(hù)被侵權(quán)對(duì)象的合法權(quán)益。

（四）建設(shè)公民自主參與型的行政公共關(guān)系文化

公民自主參與型的行政公共關(guān)系文化認(rèn)為，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化的發(fā)展，尤其是各類民間組織的興起，社會(huì)民眾會(huì)逐漸意識(shí)到，并日益傾向于通過各種途徑來參與或影響整個(gè)行政過程。公民自主參與型行政公共關(guān)系文化建設(shè)的主要路徑包括：

1.建設(shè)公開行政文化。公開行政是現(xiàn)代行政的基本精神，是公民參與行政的重要基礎(chǔ)和前提條件。公開行政的基本要求是政府依法主動(dòng)地將政策依據(jù)、辦事程序、經(jīng)辦人員、時(shí)限規(guī)定、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、是否收費(fèi)（如收費(fèi)要公布法定標(biāo)準(zhǔn)）以及辦理結(jié)果，據(jù)實(shí)向群眾公開，做出承諾，接受監(jiān)督，并及時(shí)反饋群眾的意見，不斷改進(jìn)工作［8］。其中最關(guān)鍵的內(nèi)容是政府信息公開。政府信息是一種公共資源，建設(shè)“陽光政府”是政府存在的“價(jià)值”之一，是政府合法性、權(quán)威性和公信力的重要來源。每一個(gè)行政人員也應(yīng)該將主動(dòng)保障公民的知情權(quán)視為職業(yè)倫理的重要組成部分，并最終通過相關(guān)制度建設(shè)將公開行政落到實(shí)處。權(quán)力清單制度的推行就是公開行政文化建設(shè)的一項(xiàng)有力舉措。

2.增強(qiáng)公民自主參與。公民自主參與是現(xiàn)代行政管理體制的一個(gè)重要特征。為此，首先要加強(qiáng)公民自主參政物質(zhì)方面的建設(shè)和投入。要加大投入，在完善傳統(tǒng)公民參政物質(zhì)設(shè)施基礎(chǔ)上，打造網(wǎng)絡(luò)參與的綜合渠道平臺(tái)；同時(shí)提高整體國(guó)民收入、縮小社會(huì)貧富差距以提高公民參政的物質(zhì)基礎(chǔ)。其次要規(guī)范公民自主參與行為。通過家庭教育、學(xué)校教育和黨組織教育“三結(jié)合”的方式在政治社會(huì)化的過程中培養(yǎng)公民的政治行為能力；通過多種途徑提高公民的政治信任感、政治責(zé)任感和政治效能感；保證公民能夠通過正式渠道順利地實(shí)施參政行為，從而減少公民非理性參政行為發(fā)生的概率。再次要健全和完善公民自主參與的各項(xiàng)制度。建立健全政務(wù)公開制度、選舉制度、群眾監(jiān)督制度、先進(jìn)公民評(píng)選與獎(jiǎng)勵(lì)制度等等。最后要培育公民自主參與的精神。發(fā)揮家庭、學(xué)校、黨組織和新聞媒體在公民政治社會(huì)化過程中的作用，幫助公民形成正確的政治價(jià)值觀。

3.發(fā)揮第三部門作用。改革開放以來，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民主政治的發(fā)展，民間組織大量涌現(xiàn)，一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的第三部門正在中國(guó)迅速崛起，并對(duì)社會(huì)的政治經(jīng)濟(jì)生活產(chǎn)生日益深刻的影響。目前，對(duì)于制約第三部門進(jìn)一步發(fā)展的制度性因素必須進(jìn)行相應(yīng)的改革，重點(diǎn)是在深刻認(rèn)識(shí)第三部門發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，端正對(duì)各類民間組織的態(tài)度，對(duì)其給予正確的定位和合理的分類，加緊修訂和完善關(guān)于民間組織的法律法規(guī)，從審批、登記、注冊(cè)、監(jiān)管、經(jīng)費(fèi)、稅收等方面，對(duì)民間組織既積極支持、熱情幫助，又正確引導(dǎo)、合理規(guī)范，營(yíng)造一個(gè)有利于民間組織健康成長(zhǎng)的制度環(huán)境，發(fā)揮民間組織在社會(huì)管理中的積極作用。

一個(gè)國(guó)家一定時(shí)期的行政文化是由其經(jīng)濟(jì)狀況所決定的，也受到政治及社會(huì)文化等大環(huán)境的影響。因此，行政文化建設(shè)既要從行政文化本身著手，也要大力發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、加強(qiáng)政治文明建設(shè)及社會(huì)文化建設(shè)，為行政文化建設(shè)創(chuàng)造良好的文化生態(tài)環(huán)境。我國(guó)行政文化建設(shè)雖面臨諸多現(xiàn)實(shí)困境，但是也迎來了前所未有的歷史機(jī)遇。無論從世界公共行政的發(fā)展方向來看，還是從我國(guó)行政體制改革的實(shí)踐來看，加強(qiáng)行政文化的理論研究與實(shí)踐創(chuàng)新都是必然選擇，我國(guó)行政文化建設(shè)必將迎來一個(gè)發(fā)展與繁榮的新時(shí)期。

［1］張金鑒．行政學(xué)新論［M］．臺(tái)北：臺(tái)灣三民書局，1982：292．

［2］王滬寧．行政生態(tài)分析［M］．上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，1989：105．

［3］陳洪生．行政文化的結(jié)構(gòu)與變遷［M］//郭濟(jì)．行政哲學(xué)導(dǎo)論．哈爾濱：黑龍江人民出版社，2003：195-205．

［4］彭國(guó)甫．論行政文化結(jié)構(gòu)［J］．湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，1995，（5）：17-20．

［5］夏書章.行政管理學(xué)［M］．2 版．廣州：中山大學(xué)出版社，1988：166-183．

［6］陳世香．公共行政文化及其影響的系統(tǒng)分析［J］．探索，2002，（4）：48-51．

［7］陳世香．行政價(jià)值研究：以美國(guó)中央政府行政價(jià)值體系為例［M］．北京：人民出版社，2006：81-87．

［8］高小平．政務(wù)公開：行政管理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志［J］．中國(guó)行政管理，2000，（7）：35-38．

（責(zé)任編輯：溫美榮）

D630

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1005-460X（2015）01-0047-06

2014-10-20

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“行政價(jià)值理論建構(gòu)及其在中國(guó)的應(yīng)用研究”（08CZZ012）；國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大招標(biāo)項(xiàng)目“公共文化服務(wù)體系建設(shè)和運(yùn)行中的財(cái)政保障標(biāo)準(zhǔn)與保障方式研究”（13ZD04）

陳世香（1973—），男，湖北鄂州人，政治學(xué)博士，行政管理系主任，教授，博士生導(dǎo)師，從事比較公共行政、地方公共服務(wù)體制與政策創(chuàng)新研究。