政府職能轉(zhuǎn)變：從管理向服務(wù)理念的改變
——以成都市政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)槔?/h1>
2015-08-01 00:02:53趙成福河南大學(xué)旅游學(xué)院河南鄭州453007
行政論壇 2015年1期
◎趙成福 （河南大學(xué)旅游學(xué)院，河南鄭州453007）
政府職能轉(zhuǎn)變：從管理向服務(wù)理念的改變
——以成都市政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)槔?/p>
◎趙成福 （河南大學(xué)旅游學(xué)院，河南鄭州453007）
改革開放后，為了保障與促進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)順利進(jìn)行，我國政府進(jìn)行了多次機(jī)構(gòu)改革，從開始簡單的精簡機(jī)構(gòu)、減少人數(shù)一步步發(fā)展到轉(zhuǎn)變職能和改革管理體制。迄今政府職能轉(zhuǎn)變已經(jīng)取得了很大進(jìn)展，但是依舊存在部門機(jī)構(gòu)職能交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)、行政成本過高問題，越位、缺位、錯位現(xiàn)象也經(jīng)常出現(xiàn)。因此，必須對政府機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行深入的研究，明確其調(diào)整的方向和核心內(nèi)容，其中的行政管理體制改革則是我國政治體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。
機(jī)構(gòu)改革；政府職能；職能轉(zhuǎn)變
自從黨中央、國務(wù)院明確提出行政管理體制改革以及政府職能轉(zhuǎn)變這一目標(biāo)以后，我國在政府職能轉(zhuǎn)變上進(jìn)行了很大改革，實(shí)現(xiàn)了管理型向服務(wù)型的跨進(jìn)［1］。但是這種政府職能轉(zhuǎn)變是很復(fù)雜的過程，需要循序漸進(jìn)地進(jìn)行，并且由于各個地區(qū)之間的發(fā)展?fàn)顩r不同，所以我國各個地區(qū)政府職能的轉(zhuǎn)變程度差別很大。本文以成都市政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)槔?，對政府職能從管理型向服?wù)型轉(zhuǎn)變的過程進(jìn)行分析探討。
一、政府職能轉(zhuǎn)變基礎(chǔ)
“服務(wù)型政府是我國政府職能轉(zhuǎn)變的最終目標(biāo)”［2］，是行政管理理念轉(zhuǎn)變的重中之重。由于政府行政管理的理念一直以來都是注重權(quán)利管理，而非以民為本、為人民服務(wù)，以致造成只在乎國家經(jīng)濟(jì)增長，不在乎人民生活水平提高的管理方式，究其原因主要為忽略了普通群眾對于國家發(fā)展的重要性［3］。改革開放以后，政府開始實(shí)施職能轉(zhuǎn)變，注重人民群眾對政府、國家發(fā)展的作用，意識到只有人民生活水平得到提高，國家才能得到長足發(fā)展，因而政府開始致力于提高人民生活水平，以為人民服務(wù)、解決人民實(shí)際問題為職能核心，而不再是只注重管理，提升經(jīng)濟(jì)效益及提高國家GDP為目的，以期真正實(shí)現(xiàn)以人為本的行政理念。
近年來，成都市為了實(shí)現(xiàn)政府從管理型向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變，真正轉(zhuǎn)變政府職能，解決人民群眾的實(shí)際問題，開始改變政府資金支出方向，增加政府用于發(fā)展對人民群眾有益的工程建筑投資。成都市政府就解決人民群眾就業(yè)、住房、就醫(yī)、出行等方面的實(shí)際問題連續(xù)實(shí)行了很多利民惠民的措施。經(jīng)過努力，成都市政府逐漸從管理型轉(zhuǎn)變?yōu)闉槿嗣穹?wù)的服務(wù)型政府，提高了成都市市民對當(dāng)?shù)卣男湃味?，政府不再是高高在上，而是與人民群眾融為一體，政府的親和力得以增強(qiáng)，人民的生活水平得以提高，經(jīng)濟(jì)也獲得了很好的發(fā)展，成都市被媒體稱贊為“愛心城市”。
二、政府職能定位
“一個政治、經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展中的社會，會對政府提出不斷增長著的要求”［4］所以政府職能該如何定位是城市發(fā)展的重中之重。政府發(fā)展是為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是政府發(fā)展中心應(yīng)該是為人民群眾服務(wù)，只有人民生活水平提高，才能提高人民群眾向心力［5］。政府不應(yīng)該是權(quán)利中心或管理者，而應(yīng)是引領(lǐng)者，提出想法并帶領(lǐng)人民群眾一起去實(shí)現(xiàn)，在不斷驗(yàn)證過程中提高人民群眾的向心力，改善人民群眾的生活狀況、生活環(huán)境，提高生活質(zhì)量。所以，政府職能從管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變是件很重要的事，政府定位和職能配置的改善必須以為了提高人民群眾生活水平為重心，政府要由原來的監(jiān)督、管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)、帶領(lǐng)，不再是權(quán)力中心，不再定義自己為管理者，不再把自己當(dāng)作是無所不能的政府，而是為了經(jīng)濟(jì)進(jìn)步，為了生活水平共同提高的共同努力者中的一員。調(diào)整政府職能目標(biāo)，確定自己在發(fā)展中的作用，公平公正地為人民服務(wù)，在改善人民生活狀況，提高人民生活質(zhì)量的同時，也要注重公共設(shè)施建設(shè)，提高為人民服務(wù)質(zhì)量，在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮引導(dǎo)作用。
成都市地理位置好，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較快，所以很多外地務(wù)工人員把目光鎖定在成都。近年來，城市外來人口數(shù)量的不斷增長，給成都市政府提出了新挑戰(zhàn)，即：外來人員的安置、生活、住房及醫(yī)療等問題。這種情況下，成都市政府必須作出新的決定，加快政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)程，唯有如此，才能有效地改善成都本地人的生活水平，解決外地人的生活問題，因此成都市政府提出了很多新的服務(wù)理念，如為外來務(wù)工人員的生活保險建立新體系、提供更為有效的服務(wù)平臺等措施。新的管理服務(wù)理念，可有效改善外來務(wù)工人員的生活質(zhì)量，也使得外來務(wù)工人員與本地人員共同生活變得更加和諧。同時，成都市政府行政管理的理念也在不斷改變，由以權(quán)力為中心變成以人民為本的核心理念，且政府資金流向結(jié)構(gòu)改變，市場資源建設(shè)基礎(chǔ)配置不斷增強(qiáng)，政府的服務(wù)性越來越強(qiáng)［6］。
三、中西方政府職能的劃分區(qū)別
關(guān)于政府職能的劃分我國和西方具有很大區(qū)別，在西方，政府職能劃分會把國家安全局、國防收入、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定收入等進(jìn)行劃分，并且一些公共服務(wù)項(xiàng)目多數(shù)會由政府進(jìn)行提供，具體分類，見表1。
表1 西方政府職能劃分方式
政府職能的劃分，也像許多事情一樣只有經(jīng)過爭斗才會制定一樣，雙方必須有一方勝利一方妥協(xié)才能制定有效的政府職能轉(zhuǎn)變規(guī)則，比如美國式聯(lián)邦制的國家，而英國式則不同，為單一制度國家［7］，盡管雙方這種制度都經(jīng)歷了悠久的年代，經(jīng)過了不斷的使用，但是在美國，州和地方之間依然存在著一些問題，例如有一方主張?zhí)岣哒芾砟芰?，而另一方要求必須提高地方人民的?quán)利，致使這種狀況形成了爭議，于是經(jīng)過了長期斗爭，才有一方妥協(xié)，達(dá)成地方事務(wù)由地方自己治理的協(xié)議；在英國，當(dāng)?shù)胤秸c中央政策意見不一致也造成斗爭的時候，同樣是經(jīng)過不斷斗爭協(xié)商，最終一方妥協(xié)才達(dá)成共識，制訂協(xié)議。我國關(guān)于政府職能的劃分也有著自己的定義：
中央政府主要職責(zé)：依據(jù)憲法以及法律，制定政府行政守則，以及政府行政守規(guī)。制定命令以及發(fā)布命令；在全國人民代表大會以及全國人民代表大會常務(wù)委員會上提出議案；各部以及各委員會全國性行政工作；全國地方各級國家行政機(jī)關(guān)工作，規(guī)定了中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)具體劃分；編制和執(zhí)行國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃和國家預(yù)算；領(lǐng)導(dǎo)和管理教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育和計(jì)劃生育工作；領(lǐng)導(dǎo)和管理民政、公安、司法行政和監(jiān)察等工作；領(lǐng)導(dǎo)和管理民族事務(wù)，保障少數(shù)民族的平等權(quán)利和民族自治地方的自治權(quán)利；改變或者撤銷各部、各委員會發(fā)布的不適當(dāng)?shù)拿?、指示和?guī)章；批準(zhǔn)省、自治區(qū)、直轄市的區(qū)域劃分，批準(zhǔn)自治州、縣、自治縣、市的建置和區(qū)域劃分；審定行政機(jī)構(gòu)的編制，依照法律規(guī)定任免、培訓(xùn)、考核和獎懲行政人員；全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會授予的其他職權(quán)。
地方政府主要職責(zé)：縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計(jì)劃生育等行政工作，發(fā)布決定和命令，任免、培訓(xùn)、考核和獎懲行政工作人員；鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府執(zhí)行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作；民族自治地方的自治機(jī)關(guān)在國家計(jì)劃的指導(dǎo)下，自主地安排和管理地方性的經(jīng)濟(jì)建設(shè)事業(yè)；民族自治地方的自治機(jī)關(guān)自主地管理本地方的教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)，保護(hù)和整理民族的文化遺產(chǎn)，發(fā)展和繁榮民族文化。
在《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》中，對中央職責(zé)及地方職責(zé)以及權(quán)力進(jìn)行了詳細(xì)劃分：中央政府財(cái)政主要負(fù)責(zé)承擔(dān)國家安全責(zé)任、外交方面以及國家中央機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)必須的財(cái)政資金，還有對于國家民生機(jī)構(gòu)經(jīng)濟(jì)調(diào)整與地方發(fā)展方面實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控，而且中央還要實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出調(diào)配以及中央事業(yè)以及各個方面的財(cái)政支出協(xié)調(diào)；而地方財(cái)政的主要調(diào)配責(zé)任是調(diào)整地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及民生事業(yè)發(fā)展所用資金支出。具體責(zé)任，見表2。
四、政府行政體系完善
政府行政體系的結(jié)構(gòu)與政府職能有很重要的關(guān)系，只有政府行政體系是合理的、有效的，才能使政府職能得到有效的發(fā)展，同時政府職能核心思想也會影響到行政體系結(jié)構(gòu)的有效合理性，只有政府職能和政府行政結(jié)構(gòu)共同進(jìn)步、共同發(fā)展，才能不斷提高政府水平與能力，才能使人民生活質(zhì)量得到提高，城市經(jīng)濟(jì)得到增長［8］。改革開放之前，中國政府職能主要是以管理型為主，行政職能結(jié)構(gòu)劃分不明，政府和黨的職責(zé)不明確，政府和企業(yè)責(zé)任不清晰，政府和社會聯(lián)系不緊密，而且政府職能的錯位、缺位、越位問題嚴(yán)重，造成了我國政府職能定位不準(zhǔn)確，行政體系不明確，以至于產(chǎn)生行政執(zhí)法力度不夠、體系結(jié)構(gòu)不明晰等情況。因此，在改革開放的實(shí)施過程中政府把重點(diǎn)放在了職能性質(zhì)的轉(zhuǎn)變上，期望通過政府不斷努力，遵循以人為本的原則，達(dá)到改善政府行政體系的目的。政府通過不斷地對行政體系結(jié)構(gòu)進(jìn)行改革更新，使政府工作人員觀念得到改變，成功優(yōu)化了體系結(jié)構(gòu)，與此同時，國家財(cái)政機(jī)構(gòu)、國土規(guī)劃以及財(cái)政分配方面也相應(yīng)得到改善，整體上改善了政府服務(wù)及行政人員的素質(zhì)水平。通過不斷的努力實(shí)現(xiàn)了政府目標(biāo)，行政結(jié)構(gòu)的改革使程序以及力度得到了改善，法律法規(guī)的制定也更加規(guī)范。
表2 我國中央、地方政府財(cái)政支出的劃分
近年來，成都市政府堅(jiān)持以人為本，制定了很多改善民生的法律規(guī)則。為了更好地改善行政結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)了對人文、經(jīng)濟(jì)、民生方面的資金投入，重點(diǎn)圍繞經(jīng)濟(jì)發(fā)展、地方建設(shè)發(fā)揮自我優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)政府職能改革，增強(qiáng)政府服務(wù)力度而展開［9］，基于此，醫(yī)療、人文、教育、生活、住房等方面水平均得到了較大的提高，減少了社會方面的利益沖突，提高了人民對政府服務(wù)力度滿意值，使成都市政府的建設(shè)力度、行政結(jié)構(gòu)發(fā)展更加迅速，提高了機(jī)關(guān)效能及政府人員服務(wù)品質(zhì)。因此，成都市政府率先通過了ISO9000現(xiàn)場審核認(rèn)證，其職能轉(zhuǎn)變速度在各個城市中排名很高。
政府職能要實(shí)現(xiàn)由管理型向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變，政府行政結(jié)構(gòu)也必須同時進(jìn)行改革，使得行政服務(wù)跟得上政府職能的轉(zhuǎn)變速度，如果政府行政結(jié)構(gòu)沒有同時進(jìn)行改善，就會導(dǎo)致政府職能轉(zhuǎn)變無法落到實(shí)處，造成發(fā)展不均的后果。由于以前政府是權(quán)力的中心，主要是行使管理職責(zé)，因而造成了政府習(xí)慣發(fā)布命令，強(qiáng)制人民配合的處事方式，這就會導(dǎo)致城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到制約，社會活動喪失活力。所以，改革開放以后才會要求政府必須從管理型向服務(wù)型進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變。政府通過制度改革、宏觀微觀調(diào)控等手段，加強(qiáng)政府的管理理念，優(yōu)化政府的行政結(jié)構(gòu)，由直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理，從微觀調(diào)控轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^調(diào)控，形成了行政手段與法律法規(guī)相結(jié)合的方式，使得政府更加人性化，更加注重人民民生發(fā)展水平以及人民生活水平質(zhì)量。
近幾年，成都市政府先后制定了如三輪行政審批制度改革制度、政府職能人員的管理制度等制度，使政府行政結(jié)構(gòu)審核的事項(xiàng)得以減少，此外，政府也通過加強(qiáng)服務(wù)力度，建立與人民共同進(jìn)步的信念，同時制定了明確的、功能全面的、種類齊全的行政結(jié)構(gòu)體系［10］等許多有利于成都市發(fā)展的政府體系結(jié)構(gòu)政策，這些制度法規(guī)使群眾對于成都市政府的滿意度不斷提高。通過不懈的努力，成都市政府職能成功地完成了從管理型向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變，政府越來越廉潔奉公，與人民群眾關(guān)系越來越緊密，成都經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也越來越迅速，全市建立了更好、更高效、更規(guī)范、服務(wù)性更強(qiáng)的社會制度。
五、成都市政府轉(zhuǎn)變職能的基本路徑
成都在轉(zhuǎn)變政府職能配套改革框架下為了更好地進(jìn)行政府職能轉(zhuǎn)變，確定的基本路徑是“兩法一化”，即：先給政府做一個減法，然后繼續(xù)加大政審批制度的改革速度，這種做法給社會蓄滿新的活力，釋放出新的青春;之后再繼續(xù)給政府做一個加法，在推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的公共服務(wù)上，創(chuàng)建城市與鄉(xiāng)村共同的平等社會條件，要繼續(xù)堅(jiān)持為人民服務(wù)這一準(zhǔn)則。
1.“減法”:關(guān)于政府越位問題。成都市政府職能轉(zhuǎn)變的起點(diǎn)要求是為了解決政府出現(xiàn)的“越位”問題。這就要求政府做出減法，即：改善傳統(tǒng)條件下政府作為權(quán)力中心這一問題，解決政府對于市場經(jīng)濟(jì)的全面干預(yù)問題。一件事的解決要通過政府層層的審核才能解決，既浪費(fèi)了政府工作人員的精力，也使得問題的解決時間變得更長，為了杜絕此種現(xiàn)象，成都市政府率先實(shí)施了行政審批制度的改革，《成都市行政審批制度改革若干規(guī)定》的出臺，為政府行政審批過程的簡易化做出了表率，也解決了政府出現(xiàn)的“越位”問題。
2.“加法”：關(guān)于政位缺位問題。政府職能不只是出現(xiàn)了越位問題，同時還會出現(xiàn)政府職能的“缺位”問題，這也是成都市政府職能轉(zhuǎn)變必須解決的問題，為了更好地服務(wù)社會，使社會公共服務(wù)以及社會管理更加規(guī)范化、成熟化，成都市政府開始規(guī)范布局，在教育、文化、醫(yī)療、住房等方面作出了統(tǒng)一規(guī)劃，為解決政府職能缺位問題創(chuàng)造了有利條件。經(jīng)過一系列考慮以及準(zhǔn)備工作，成都市政府成功制定了《關(guān)于深化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌 進(jìn)一步提高村級公共服務(wù)和社會管理水平的意見（試行）》制度，明確了關(guān)于成都市經(jīng)濟(jì)建設(shè)的公共財(cái)產(chǎn)的分配問題以及確定了公共資金的經(jīng)費(fèi)保障制度。成都市政府為了將政府職能轉(zhuǎn)變速度加快，以為人民服務(wù)為中心，通過改善政府行政結(jié)構(gòu)制度，積極作出改善政府職能的措施，以“六個一體化”①“六個一體化”是指城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化，城市市場體制一體化，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化，城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化，城鄉(xiāng)管理體制一體化。為內(nèi)容，逐步改善了人民群眾關(guān)系，制定了更加規(guī)范的政府管理框架。
3.“規(guī)范化”措施實(shí)行。在成都市政府職能轉(zhuǎn)變基本到位的基礎(chǔ)上，為了重點(diǎn)改善運(yùn)行不規(guī)范的問題，成都市政府率先制定了較為完善的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。并且，為了更好地規(guī)范化，成都市委、市政府堅(jiān)持以人民群眾為核心，聽取群眾意見、發(fā)揮群眾智慧，制定了更加民主化、公平化、規(guī)范化的政府管理制度，這種制度化承認(rèn)基層民主治理，并且明確表明了要更好地實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新實(shí)踐并迅速推廣以及加快基礎(chǔ)性制度變革速度。
4.簡化行政審批作用。成都市政府為了重構(gòu)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行秩序，將起點(diǎn)選定為行政審批制度改革的改善。這樣做的主要原因有兩個：一是因?yàn)橛?jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的行政審批制度審批的主要問題是事項(xiàng)多、范圍廣且行政審批手續(xù)繁雜，這在很大程度上限制了市場主體的自主決策，導(dǎo)致要素的合理流動及要素的高效組合，最終會導(dǎo)致整個經(jīng)濟(jì)制度運(yùn)行效率低下;二是20世紀(jì)90年代以后，我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使各個地方政府之間的競爭更加激烈。在這種競爭中，想快速吸引到投資，必須盡快地優(yōu)化政務(wù)環(huán)境，為此，各地方政府就必須普遍放松審批與管制制度。2000年，成都率先推出了行政審批制度改革措施，這項(xiàng)改革的主要成效在于:
（1）大范圍減少了審批數(shù)量。成都市經(jīng)歷了九次較大規(guī)模的清理審批項(xiàng)目工作，使原來的1 166項(xiàng)行政許可項(xiàng)目減少至現(xiàn)在的107項(xiàng)，并成功使1 006項(xiàng)非行政許可審批項(xiàng)目減少到現(xiàn)在的210項(xiàng)。
（2）審批流程更加優(yōu)化。2003年以后，成都市先后實(shí)施了八次審批流程再造工程，使得市級審批時限由原來的10 520個工作日減少到6 665個工作日，壓縮了將近63.4%工作時限;2007年以后，成都率先開始進(jìn)行了企業(yè)注冊登記“一窗式”并聯(lián)審批制度，使審批時限從原來的9—54個工作日變成了現(xiàn)在的2—7個工作日，使得平均辦結(jié)時間減少了3—5小時。而且在2009年以后，成都市又建立了投資建設(shè)項(xiàng)目分段式并聯(lián)審批制度，使得審批時限由160多個工作日壓縮到現(xiàn)在的80多個工作日，減少了近一半的時間。
（3）使得審批事項(xiàng)向行政服務(wù)中心集中，全面降低企業(yè)和居民的辦事成本，提高了效率。在2004年以后，成都市政務(wù)首先投入使用服務(wù)中心，并且很快建立了城鄉(xiāng)一體的四級政務(wù)服務(wù)體系制度。建立了很多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民中心以及村（社區(qū)）便民服務(wù)室，體現(xiàn)了成都市政務(wù)服務(wù)一切為了人民的核心思想。2007年，實(shí)施的“兩集中、兩到位”工作制度，成功地實(shí)現(xiàn)了各類審批事項(xiàng)“一個窗口受理、一個處室審核、一個領(lǐng)導(dǎo)審批、一個公章辦結(jié)”，使政務(wù)中心體系從“接件型窗口”向“辦事平臺”轉(zhuǎn)變。
5.確定公共服務(wù)導(dǎo)向作用。為了成功使成都的城鄉(xiāng)居民可以更好地進(jìn)行公共活動，成都市政府加大了在公共設(shè)施方面的資金投入，并且成功實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化。成都市政府發(fā)展越來越好，更加符合人民大眾的利益，成都市政府在政府宏觀調(diào)控方面也作出了完善舉措。在政府公共服務(wù)質(zhì)量不斷改善的前提下，成都市政府不斷強(qiáng)調(diào)要規(guī)劃好政府發(fā)展規(guī)范，并且排除浪費(fèi)、無序、不明確等一系列會影響政府職能轉(zhuǎn)變的不利因素，保護(hù)好社會環(huán)境、自然環(huán)境，友好解決社會利益沖突等問題，制定有利于成都發(fā)展的政府職能規(guī)范。成都政府著眼于全城綜合承載力的發(fā)展問題，提出要提升落實(shí)規(guī)劃速度，將力量集中在建設(shè)有利于人民群眾生活的基礎(chǔ)公共設(shè)施上，做到更好地引導(dǎo)全市人民共同努力，提高成都市生產(chǎn)要素，有效依托“放射加網(wǎng)”的基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)架，更快地建立各層級集聚點(diǎn)，形成集約高效的空間承載格局。同時，成都市政府要求要盡快加快教育、醫(yī)療、住房等領(lǐng)域公共服務(wù)硬件設(shè)施的建設(shè)工作，更好地為人民群眾生活提供便利條件。
綜上可見，要繼續(xù)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，必須完善政府行政體系結(jié)構(gòu)，使得服務(wù)型政府建設(shè)與政府行政體系改革同步進(jìn)行。
［1］陳欣.基層社會治理中的政社關(guān)系研究——以太倉市為例［D］.蘇州大學(xué)碩士論文，2012.
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（責(zé)任編輯：溫美榮）
D63-3
A
1005-460X（2015）01-0039-04
2014-10-12
河南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“整體性治理視域下我國新型農(nóng)村公共服務(wù)體系研究”（2013BZZ015）
趙成福（1967—），男，河南延津人，博士，副教授，碩士生導(dǎo)師，從事政府管理與公共服務(wù)研究。
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◎趙成福 （河南大學(xué)旅游學(xué)院，河南鄭州453007）
政府職能轉(zhuǎn)變：從管理向服務(wù)理念的改變
——以成都市政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)槔?/p>
◎趙成福 （河南大學(xué)旅游學(xué)院，河南鄭州453007）
改革開放后，為了保障與促進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)順利進(jìn)行，我國政府進(jìn)行了多次機(jī)構(gòu)改革，從開始簡單的精簡機(jī)構(gòu)、減少人數(shù)一步步發(fā)展到轉(zhuǎn)變職能和改革管理體制。迄今政府職能轉(zhuǎn)變已經(jīng)取得了很大進(jìn)展，但是依舊存在部門機(jī)構(gòu)職能交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)、行政成本過高問題，越位、缺位、錯位現(xiàn)象也經(jīng)常出現(xiàn)。因此，必須對政府機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行深入的研究，明確其調(diào)整的方向和核心內(nèi)容，其中的行政管理體制改革則是我國政治體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。
機(jī)構(gòu)改革；政府職能；職能轉(zhuǎn)變
自從黨中央、國務(wù)院明確提出行政管理體制改革以及政府職能轉(zhuǎn)變這一目標(biāo)以后，我國在政府職能轉(zhuǎn)變上進(jìn)行了很大改革，實(shí)現(xiàn)了管理型向服務(wù)型的跨進(jìn)［1］。但是這種政府職能轉(zhuǎn)變是很復(fù)雜的過程，需要循序漸進(jìn)地進(jìn)行，并且由于各個地區(qū)之間的發(fā)展?fàn)顩r不同，所以我國各個地區(qū)政府職能的轉(zhuǎn)變程度差別很大。本文以成都市政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)槔?，對政府職能從管理型向服?wù)型轉(zhuǎn)變的過程進(jìn)行分析探討。
一、政府職能轉(zhuǎn)變基礎(chǔ)
“服務(wù)型政府是我國政府職能轉(zhuǎn)變的最終目標(biāo)”［2］，是行政管理理念轉(zhuǎn)變的重中之重。由于政府行政管理的理念一直以來都是注重權(quán)利管理，而非以民為本、為人民服務(wù)，以致造成只在乎國家經(jīng)濟(jì)增長，不在乎人民生活水平提高的管理方式，究其原因主要為忽略了普通群眾對于國家發(fā)展的重要性［3］。改革開放以后，政府開始實(shí)施職能轉(zhuǎn)變，注重人民群眾對政府、國家發(fā)展的作用，意識到只有人民生活水平得到提高，國家才能得到長足發(fā)展，因而政府開始致力于提高人民生活水平，以為人民服務(wù)、解決人民實(shí)際問題為職能核心，而不再是只注重管理，提升經(jīng)濟(jì)效益及提高國家GDP為目的，以期真正實(shí)現(xiàn)以人為本的行政理念。
近年來，成都市為了實(shí)現(xiàn)政府從管理型向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變，真正轉(zhuǎn)變政府職能，解決人民群眾的實(shí)際問題，開始改變政府資金支出方向，增加政府用于發(fā)展對人民群眾有益的工程建筑投資。成都市政府就解決人民群眾就業(yè)、住房、就醫(yī)、出行等方面的實(shí)際問題連續(xù)實(shí)行了很多利民惠民的措施。經(jīng)過努力，成都市政府逐漸從管理型轉(zhuǎn)變?yōu)闉槿嗣穹?wù)的服務(wù)型政府，提高了成都市市民對當(dāng)?shù)卣男湃味?，政府不再是高高在上，而是與人民群眾融為一體，政府的親和力得以增強(qiáng)，人民的生活水平得以提高，經(jīng)濟(jì)也獲得了很好的發(fā)展，成都市被媒體稱贊為“愛心城市”。
二、政府職能定位
“一個政治、經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展中的社會，會對政府提出不斷增長著的要求”［4］所以政府職能該如何定位是城市發(fā)展的重中之重。政府發(fā)展是為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是政府發(fā)展中心應(yīng)該是為人民群眾服務(wù)，只有人民生活水平提高，才能提高人民群眾向心力［5］。政府不應(yīng)該是權(quán)利中心或管理者，而應(yīng)是引領(lǐng)者，提出想法并帶領(lǐng)人民群眾一起去實(shí)現(xiàn)，在不斷驗(yàn)證過程中提高人民群眾的向心力，改善人民群眾的生活狀況、生活環(huán)境，提高生活質(zhì)量。所以，政府職能從管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變是件很重要的事，政府定位和職能配置的改善必須以為了提高人民群眾生活水平為重心，政府要由原來的監(jiān)督、管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)、帶領(lǐng)，不再是權(quán)力中心，不再定義自己為管理者，不再把自己當(dāng)作是無所不能的政府，而是為了經(jīng)濟(jì)進(jìn)步，為了生活水平共同提高的共同努力者中的一員。調(diào)整政府職能目標(biāo)，確定自己在發(fā)展中的作用，公平公正地為人民服務(wù)，在改善人民生活狀況，提高人民生活質(zhì)量的同時，也要注重公共設(shè)施建設(shè)，提高為人民服務(wù)質(zhì)量，在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮引導(dǎo)作用。
成都市地理位置好，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較快，所以很多外地務(wù)工人員把目光鎖定在成都。近年來，城市外來人口數(shù)量的不斷增長，給成都市政府提出了新挑戰(zhàn)，即：外來人員的安置、生活、住房及醫(yī)療等問題。這種情況下，成都市政府必須作出新的決定，加快政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)程，唯有如此，才能有效地改善成都本地人的生活水平，解決外地人的生活問題，因此成都市政府提出了很多新的服務(wù)理念，如為外來務(wù)工人員的生活保險建立新體系、提供更為有效的服務(wù)平臺等措施。新的管理服務(wù)理念，可有效改善外來務(wù)工人員的生活質(zhì)量，也使得外來務(wù)工人員與本地人員共同生活變得更加和諧。同時，成都市政府行政管理的理念也在不斷改變，由以權(quán)力為中心變成以人民為本的核心理念，且政府資金流向結(jié)構(gòu)改變，市場資源建設(shè)基礎(chǔ)配置不斷增強(qiáng)，政府的服務(wù)性越來越強(qiáng)［6］。
三、中西方政府職能的劃分區(qū)別
關(guān)于政府職能的劃分我國和西方具有很大區(qū)別，在西方，政府職能劃分會把國家安全局、國防收入、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定收入等進(jìn)行劃分，并且一些公共服務(wù)項(xiàng)目多數(shù)會由政府進(jìn)行提供，具體分類，見表1。
表1 西方政府職能劃分方式
政府職能的劃分，也像許多事情一樣只有經(jīng)過爭斗才會制定一樣，雙方必須有一方勝利一方妥協(xié)才能制定有效的政府職能轉(zhuǎn)變規(guī)則，比如美國式聯(lián)邦制的國家，而英國式則不同，為單一制度國家［7］，盡管雙方這種制度都經(jīng)歷了悠久的年代，經(jīng)過了不斷的使用，但是在美國，州和地方之間依然存在著一些問題，例如有一方主張?zhí)岣哒芾砟芰?，而另一方要求必須提高地方人民的?quán)利，致使這種狀況形成了爭議，于是經(jīng)過了長期斗爭，才有一方妥協(xié)，達(dá)成地方事務(wù)由地方自己治理的協(xié)議；在英國，當(dāng)?shù)胤秸c中央政策意見不一致也造成斗爭的時候，同樣是經(jīng)過不斷斗爭協(xié)商，最終一方妥協(xié)才達(dá)成共識，制訂協(xié)議。我國關(guān)于政府職能的劃分也有著自己的定義：
中央政府主要職責(zé)：依據(jù)憲法以及法律，制定政府行政守則，以及政府行政守規(guī)。制定命令以及發(fā)布命令；在全國人民代表大會以及全國人民代表大會常務(wù)委員會上提出議案；各部以及各委員會全國性行政工作；全國地方各級國家行政機(jī)關(guān)工作，規(guī)定了中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)具體劃分；編制和執(zhí)行國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃和國家預(yù)算；領(lǐng)導(dǎo)和管理教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育和計(jì)劃生育工作；領(lǐng)導(dǎo)和管理民政、公安、司法行政和監(jiān)察等工作；領(lǐng)導(dǎo)和管理民族事務(wù)，保障少數(shù)民族的平等權(quán)利和民族自治地方的自治權(quán)利；改變或者撤銷各部、各委員會發(fā)布的不適當(dāng)?shù)拿?、指示和?guī)章；批準(zhǔn)省、自治區(qū)、直轄市的區(qū)域劃分，批準(zhǔn)自治州、縣、自治縣、市的建置和區(qū)域劃分；審定行政機(jī)構(gòu)的編制，依照法律規(guī)定任免、培訓(xùn)、考核和獎懲行政人員；全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會授予的其他職權(quán)。
地方政府主要職責(zé)：縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計(jì)劃生育等行政工作，發(fā)布決定和命令，任免、培訓(xùn)、考核和獎懲行政工作人員；鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府執(zhí)行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作；民族自治地方的自治機(jī)關(guān)在國家計(jì)劃的指導(dǎo)下，自主地安排和管理地方性的經(jīng)濟(jì)建設(shè)事業(yè)；民族自治地方的自治機(jī)關(guān)自主地管理本地方的教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)，保護(hù)和整理民族的文化遺產(chǎn)，發(fā)展和繁榮民族文化。
在《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》中，對中央職責(zé)及地方職責(zé)以及權(quán)力進(jìn)行了詳細(xì)劃分：中央政府財(cái)政主要負(fù)責(zé)承擔(dān)國家安全責(zé)任、外交方面以及國家中央機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)必須的財(cái)政資金，還有對于國家民生機(jī)構(gòu)經(jīng)濟(jì)調(diào)整與地方發(fā)展方面實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控，而且中央還要實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出調(diào)配以及中央事業(yè)以及各個方面的財(cái)政支出協(xié)調(diào)；而地方財(cái)政的主要調(diào)配責(zé)任是調(diào)整地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及民生事業(yè)發(fā)展所用資金支出。具體責(zé)任，見表2。
四、政府行政體系完善
政府行政體系的結(jié)構(gòu)與政府職能有很重要的關(guān)系，只有政府行政體系是合理的、有效的，才能使政府職能得到有效的發(fā)展，同時政府職能核心思想也會影響到行政體系結(jié)構(gòu)的有效合理性，只有政府職能和政府行政結(jié)構(gòu)共同進(jìn)步、共同發(fā)展，才能不斷提高政府水平與能力，才能使人民生活質(zhì)量得到提高，城市經(jīng)濟(jì)得到增長［8］。改革開放之前，中國政府職能主要是以管理型為主，行政職能結(jié)構(gòu)劃分不明，政府和黨的職責(zé)不明確，政府和企業(yè)責(zé)任不清晰，政府和社會聯(lián)系不緊密，而且政府職能的錯位、缺位、越位問題嚴(yán)重，造成了我國政府職能定位不準(zhǔn)確，行政體系不明確，以至于產(chǎn)生行政執(zhí)法力度不夠、體系結(jié)構(gòu)不明晰等情況。因此，在改革開放的實(shí)施過程中政府把重點(diǎn)放在了職能性質(zhì)的轉(zhuǎn)變上，期望通過政府不斷努力，遵循以人為本的原則，達(dá)到改善政府行政體系的目的。政府通過不斷地對行政體系結(jié)構(gòu)進(jìn)行改革更新，使政府工作人員觀念得到改變，成功優(yōu)化了體系結(jié)構(gòu)，與此同時，國家財(cái)政機(jī)構(gòu)、國土規(guī)劃以及財(cái)政分配方面也相應(yīng)得到改善，整體上改善了政府服務(wù)及行政人員的素質(zhì)水平。通過不斷的努力實(shí)現(xiàn)了政府目標(biāo)，行政結(jié)構(gòu)的改革使程序以及力度得到了改善，法律法規(guī)的制定也更加規(guī)范。
表2 我國中央、地方政府財(cái)政支出的劃分
近年來，成都市政府堅(jiān)持以人為本，制定了很多改善民生的法律規(guī)則。為了更好地改善行政結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)了對人文、經(jīng)濟(jì)、民生方面的資金投入，重點(diǎn)圍繞經(jīng)濟(jì)發(fā)展、地方建設(shè)發(fā)揮自我優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)政府職能改革，增強(qiáng)政府服務(wù)力度而展開［9］，基于此，醫(yī)療、人文、教育、生活、住房等方面水平均得到了較大的提高，減少了社會方面的利益沖突，提高了人民對政府服務(wù)力度滿意值，使成都市政府的建設(shè)力度、行政結(jié)構(gòu)發(fā)展更加迅速，提高了機(jī)關(guān)效能及政府人員服務(wù)品質(zhì)。因此，成都市政府率先通過了ISO9000現(xiàn)場審核認(rèn)證，其職能轉(zhuǎn)變速度在各個城市中排名很高。
政府職能要實(shí)現(xiàn)由管理型向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變，政府行政結(jié)構(gòu)也必須同時進(jìn)行改革，使得行政服務(wù)跟得上政府職能的轉(zhuǎn)變速度，如果政府行政結(jié)構(gòu)沒有同時進(jìn)行改善，就會導(dǎo)致政府職能轉(zhuǎn)變無法落到實(shí)處，造成發(fā)展不均的后果。由于以前政府是權(quán)力的中心，主要是行使管理職責(zé)，因而造成了政府習(xí)慣發(fā)布命令，強(qiáng)制人民配合的處事方式，這就會導(dǎo)致城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到制約，社會活動喪失活力。所以，改革開放以后才會要求政府必須從管理型向服務(wù)型進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變。政府通過制度改革、宏觀微觀調(diào)控等手段，加強(qiáng)政府的管理理念，優(yōu)化政府的行政結(jié)構(gòu)，由直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理，從微觀調(diào)控轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^調(diào)控，形成了行政手段與法律法規(guī)相結(jié)合的方式，使得政府更加人性化，更加注重人民民生發(fā)展水平以及人民生活水平質(zhì)量。
近幾年，成都市政府先后制定了如三輪行政審批制度改革制度、政府職能人員的管理制度等制度，使政府行政結(jié)構(gòu)審核的事項(xiàng)得以減少，此外，政府也通過加強(qiáng)服務(wù)力度，建立與人民共同進(jìn)步的信念，同時制定了明確的、功能全面的、種類齊全的行政結(jié)構(gòu)體系［10］等許多有利于成都市發(fā)展的政府體系結(jié)構(gòu)政策，這些制度法規(guī)使群眾對于成都市政府的滿意度不斷提高。通過不懈的努力，成都市政府職能成功地完成了從管理型向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變，政府越來越廉潔奉公，與人民群眾關(guān)系越來越緊密，成都經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也越來越迅速，全市建立了更好、更高效、更規(guī)范、服務(wù)性更強(qiáng)的社會制度。
五、成都市政府轉(zhuǎn)變職能的基本路徑
成都在轉(zhuǎn)變政府職能配套改革框架下為了更好地進(jìn)行政府職能轉(zhuǎn)變，確定的基本路徑是“兩法一化”，即：先給政府做一個減法，然后繼續(xù)加大政審批制度的改革速度，這種做法給社會蓄滿新的活力，釋放出新的青春;之后再繼續(xù)給政府做一個加法，在推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的公共服務(wù)上，創(chuàng)建城市與鄉(xiāng)村共同的平等社會條件，要繼續(xù)堅(jiān)持為人民服務(wù)這一準(zhǔn)則。
1.“減法”:關(guān)于政府越位問題。成都市政府職能轉(zhuǎn)變的起點(diǎn)要求是為了解決政府出現(xiàn)的“越位”問題。這就要求政府做出減法，即：改善傳統(tǒng)條件下政府作為權(quán)力中心這一問題，解決政府對于市場經(jīng)濟(jì)的全面干預(yù)問題。一件事的解決要通過政府層層的審核才能解決，既浪費(fèi)了政府工作人員的精力，也使得問題的解決時間變得更長，為了杜絕此種現(xiàn)象，成都市政府率先實(shí)施了行政審批制度的改革，《成都市行政審批制度改革若干規(guī)定》的出臺，為政府行政審批過程的簡易化做出了表率，也解決了政府出現(xiàn)的“越位”問題。
2.“加法”：關(guān)于政位缺位問題。政府職能不只是出現(xiàn)了越位問題，同時還會出現(xiàn)政府職能的“缺位”問題，這也是成都市政府職能轉(zhuǎn)變必須解決的問題，為了更好地服務(wù)社會，使社會公共服務(wù)以及社會管理更加規(guī)范化、成熟化，成都市政府開始規(guī)范布局，在教育、文化、醫(yī)療、住房等方面作出了統(tǒng)一規(guī)劃，為解決政府職能缺位問題創(chuàng)造了有利條件。經(jīng)過一系列考慮以及準(zhǔn)備工作，成都市政府成功制定了《關(guān)于深化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌 進(jìn)一步提高村級公共服務(wù)和社會管理水平的意見（試行）》制度，明確了關(guān)于成都市經(jīng)濟(jì)建設(shè)的公共財(cái)產(chǎn)的分配問題以及確定了公共資金的經(jīng)費(fèi)保障制度。成都市政府為了將政府職能轉(zhuǎn)變速度加快，以為人民服務(wù)為中心，通過改善政府行政結(jié)構(gòu)制度，積極作出改善政府職能的措施，以“六個一體化”①“六個一體化”是指城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化，城市市場體制一體化，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化，城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化，城鄉(xiāng)管理體制一體化。為內(nèi)容，逐步改善了人民群眾關(guān)系，制定了更加規(guī)范的政府管理框架。
3.“規(guī)范化”措施實(shí)行。在成都市政府職能轉(zhuǎn)變基本到位的基礎(chǔ)上，為了重點(diǎn)改善運(yùn)行不規(guī)范的問題，成都市政府率先制定了較為完善的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。并且，為了更好地規(guī)范化，成都市委、市政府堅(jiān)持以人民群眾為核心，聽取群眾意見、發(fā)揮群眾智慧，制定了更加民主化、公平化、規(guī)范化的政府管理制度，這種制度化承認(rèn)基層民主治理，并且明確表明了要更好地實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新實(shí)踐并迅速推廣以及加快基礎(chǔ)性制度變革速度。
4.簡化行政審批作用。成都市政府為了重構(gòu)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行秩序，將起點(diǎn)選定為行政審批制度改革的改善。這樣做的主要原因有兩個：一是因?yàn)橛?jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的行政審批制度審批的主要問題是事項(xiàng)多、范圍廣且行政審批手續(xù)繁雜，這在很大程度上限制了市場主體的自主決策，導(dǎo)致要素的合理流動及要素的高效組合，最終會導(dǎo)致整個經(jīng)濟(jì)制度運(yùn)行效率低下;二是20世紀(jì)90年代以后，我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使各個地方政府之間的競爭更加激烈。在這種競爭中，想快速吸引到投資，必須盡快地優(yōu)化政務(wù)環(huán)境，為此，各地方政府就必須普遍放松審批與管制制度。2000年，成都率先推出了行政審批制度改革措施，這項(xiàng)改革的主要成效在于:
（1）大范圍減少了審批數(shù)量。成都市經(jīng)歷了九次較大規(guī)模的清理審批項(xiàng)目工作，使原來的1 166項(xiàng)行政許可項(xiàng)目減少至現(xiàn)在的107項(xiàng)，并成功使1 006項(xiàng)非行政許可審批項(xiàng)目減少到現(xiàn)在的210項(xiàng)。
（2）審批流程更加優(yōu)化。2003年以后，成都市先后實(shí)施了八次審批流程再造工程，使得市級審批時限由原來的10 520個工作日減少到6 665個工作日，壓縮了將近63.4%工作時限;2007年以后，成都率先開始進(jìn)行了企業(yè)注冊登記“一窗式”并聯(lián)審批制度，使審批時限從原來的9—54個工作日變成了現(xiàn)在的2—7個工作日，使得平均辦結(jié)時間減少了3—5小時。而且在2009年以后，成都市又建立了投資建設(shè)項(xiàng)目分段式并聯(lián)審批制度，使得審批時限由160多個工作日壓縮到現(xiàn)在的80多個工作日，減少了近一半的時間。
（3）使得審批事項(xiàng)向行政服務(wù)中心集中，全面降低企業(yè)和居民的辦事成本，提高了效率。在2004年以后，成都市政務(wù)首先投入使用服務(wù)中心，并且很快建立了城鄉(xiāng)一體的四級政務(wù)服務(wù)體系制度。建立了很多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民中心以及村（社區(qū)）便民服務(wù)室，體現(xiàn)了成都市政務(wù)服務(wù)一切為了人民的核心思想。2007年，實(shí)施的“兩集中、兩到位”工作制度，成功地實(shí)現(xiàn)了各類審批事項(xiàng)“一個窗口受理、一個處室審核、一個領(lǐng)導(dǎo)審批、一個公章辦結(jié)”，使政務(wù)中心體系從“接件型窗口”向“辦事平臺”轉(zhuǎn)變。
5.確定公共服務(wù)導(dǎo)向作用。為了成功使成都的城鄉(xiāng)居民可以更好地進(jìn)行公共活動，成都市政府加大了在公共設(shè)施方面的資金投入，并且成功實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化。成都市政府發(fā)展越來越好，更加符合人民大眾的利益，成都市政府在政府宏觀調(diào)控方面也作出了完善舉措。在政府公共服務(wù)質(zhì)量不斷改善的前提下，成都市政府不斷強(qiáng)調(diào)要規(guī)劃好政府發(fā)展規(guī)范，并且排除浪費(fèi)、無序、不明確等一系列會影響政府職能轉(zhuǎn)變的不利因素，保護(hù)好社會環(huán)境、自然環(huán)境，友好解決社會利益沖突等問題，制定有利于成都發(fā)展的政府職能規(guī)范。成都政府著眼于全城綜合承載力的發(fā)展問題，提出要提升落實(shí)規(guī)劃速度，將力量集中在建設(shè)有利于人民群眾生活的基礎(chǔ)公共設(shè)施上，做到更好地引導(dǎo)全市人民共同努力，提高成都市生產(chǎn)要素，有效依托“放射加網(wǎng)”的基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)架，更快地建立各層級集聚點(diǎn)，形成集約高效的空間承載格局。同時，成都市政府要求要盡快加快教育、醫(yī)療、住房等領(lǐng)域公共服務(wù)硬件設(shè)施的建設(shè)工作，更好地為人民群眾生活提供便利條件。
綜上可見，要繼續(xù)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，必須完善政府行政體系結(jié)構(gòu)，使得服務(wù)型政府建設(shè)與政府行政體系改革同步進(jìn)行。
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（責(zé)任編輯：溫美榮）
D63-3
A
1005-460X（2015）01-0039-04
2014-10-12
河南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“整體性治理視域下我國新型農(nóng)村公共服務(wù)體系研究”（2013BZZ015）
趙成福（1967—），男，河南延津人，博士，副教授，碩士生導(dǎo)師，從事政府管理與公共服務(wù)研究。
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