◎張麗娜

◎申曉龍（首都師范大學(xué)管理學(xué)院，北京100875）

跨區(qū)域公共危機應(yīng)對中的國際合作問題研究
——以埃博拉危機應(yīng)對為例

◎張麗娜

◎申曉龍（首都師范大學(xué)管理學(xué)院，北京100875）

在全球化時代，一些跨區(qū)域公共危機的復(fù)雜性和困難性遠超危機所在國（區(qū)域）的應(yīng)對能力范疇，迫切需要國際社會通力合作。近些年，跨區(qū)域公共危機事件應(yīng)對中的國際合作狀況表明，國際社會還遠未建立起危機應(yīng)對合作的有效體制和機制?；趯Π２├C應(yīng)對中的國際合作狀況的分析，疫情國政府危機應(yīng)對能力有限，世衛(wèi)組織指導(dǎo)協(xié)調(diào)國際合作能力有限，國際援助力量的作用未得到充分發(fā)揮，危機應(yīng)對初期沒有做好輿論宣傳工作等問題的存在，降低了危機應(yīng)對效率，擴大了危機造成的損失。因此，應(yīng)構(gòu)建以危機所在國（區(qū)域）政府為主導(dǎo)、以國際（區(qū)域間）組織為領(lǐng)導(dǎo)、以各類國際援助組織為協(xié)助的危機應(yīng)對合作伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，提升各組織的危機應(yīng)對能力，建立國際合作的有效制度規(guī)范，保障跨區(qū)域公共危機應(yīng)對中國際合作的有效實施。其具體建議是：各國（區(qū)域）政府應(yīng)重視危機防范，提升危機應(yīng)對核心能力；提升國際（區(qū)域間）組織在危機應(yīng)對中的溝通協(xié)調(diào)能力；將社會力量納入危機應(yīng)對的完整體系。

公共危機；國際合作；埃博拉危機

起始于2013年12月的西非埃博拉危機，是二戰(zhàn)以后世界衛(wèi)生歷史上最嚴重的公共衛(wèi)生災(zāi)難，受影響的國家數(shù)量、疫情傳播速度、感染病例數(shù)量和死亡人數(shù)均超歷史之最。世界衛(wèi)生組織（以下簡稱“世衛(wèi)組織”）于2015年5月6日發(fā)布統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，埃博拉疫情死亡人數(shù)已突破11 000人［1］。此次疫情形勢嚴峻，情況復(fù)雜，應(yīng)對難度大，超過疫情國（區(qū)域）政府的能力，也令國際社會始料不及。世衛(wèi)組織、聯(lián)合國相關(guān)組織及各國政府紛紛投入埃博拉危機應(yīng)對之中，凸顯跨區(qū)域公共危機應(yīng)對中國際合作的重要性。然而，在埃博拉危機應(yīng)對過程中，暴露出國際合作的體制和機制不夠完善、事前缺乏必要的合作準備等突出問題。因此，深入研究和探討跨區(qū)域公共危機應(yīng)對中的國際合作問題，具有重要意義。

一、埃博拉危機應(yīng)對中的國際合作

2013年12月，幾內(nèi)亞發(fā)現(xiàn)首個埃博拉病例。2014年2月以后，埃博拉疫情逐步擴散至利比里亞、塞拉利昂等9個西非國家。2014年8月8日，世衛(wèi)組織總干事陳馮富珍根據(jù)《國際衛(wèi)生條例（2005）》（以下簡稱《條例》）突發(fā)事件委員會決議，宣布本輪埃博拉疫情為“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”，并廣泛動員國際社會力量參與危機應(yīng)對。在世衛(wèi)組織的呼吁和號召下，聯(lián)合國相關(guān)組織、其他國家（區(qū)域）政府、非政府組織、企業(yè)等紛紛投入到埃博拉危機應(yīng)對中，構(gòu)成了以疫情國政府為主導(dǎo)、以世衛(wèi)組織為領(lǐng)導(dǎo)、以各類國際援助組織為協(xié)助的埃博拉危機應(yīng)對合作伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，充分詮釋了跨區(qū)域公共危機應(yīng)對的國際合作力量。值得欣慰的是，在國際社會廣泛參與后的7個月，西非地區(qū)埃博拉疫情得到了有效控制。

（一）危機處置主導(dǎo)力量——埃博拉疫情國（區(qū)域）政府組織

無論哪種危機，危機所在國（區(qū)域）政府都是危機處置的主導(dǎo)力量，在危機監(jiān)測與預(yù)警的事前階段、危機響應(yīng)與處置的事中階段、危機恢復(fù)與重建的事后階段負全面責(zé)任。此次西非埃博拉疫情最嚴重的是幾內(nèi)亞、利比里亞和塞拉利昂等三國。2014年7月后，三國都成立國家級別的危機應(yīng)對機構(gòu)，采取相應(yīng)措施來應(yīng)對危機。疫情國（區(qū)域）政府的工作主要集中在：一是啟動國家應(yīng)急機制，協(xié)調(diào)國內(nèi)各部門全力投入疫情應(yīng)對，包括采取適當(dāng)?shù)母綦x措施預(yù)防和控制感染、為感染者提供治療、對疫情進行監(jiān)測統(tǒng)計、向各方提供準確信息、通過宣傳和培訓(xùn)提高民眾對疫情的認識和應(yīng)對能力等；二是協(xié)調(diào)來自國際社會合作伙伴的支持，與它們保持及時溝通，為其提供信息和后勤保障；三是危機后的恢復(fù)與重建工作，包括對埃博拉感染者治愈后的照顧、本國衛(wèi)生防疫體系的改進以及危機后國內(nèi)經(jīng)濟和社會生活的恢復(fù)等工作。

（二）危機合作溝通協(xié)調(diào)力量——世衛(wèi)組織

作為埃博拉危機應(yīng)對的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)機構(gòu)，世衛(wèi)組織采取了有史以來規(guī)模最大的應(yīng)急行動。其開展的工作主要包括：一是匯集疫情數(shù)據(jù)，評估形勢，進行信息通報。世衛(wèi)組織通過疫情國匯報信息、派出專家組跟蹤監(jiān)測等措施，獲取疫情數(shù)據(jù)并進行分析研判，以確定危機的嚴重程度和需要國際社會做出的援助力度，并通過多種形式向外界進行信息通報。二是為疫情國（區(qū)域）提供包括資金、人員、技術(shù)、培訓(xùn)等在內(nèi)的各項援助。截至2015年4月21日，世衛(wèi)組織累計為西非國家募集了3.32億美元的資金［2］，派出了2 013名技術(shù)專家，幫助疫情國建立5個治療單位，并為其他組織建立埃博拉治療單位、社區(qū)保健中心和留觀中心過程中提供技術(shù)支持［3］。三是協(xié)調(diào)各方抗擊疫情的資源與行動。包括：為參與應(yīng)對埃博拉疫情工作的組織和專家制定疫情應(yīng)對技術(shù)文件和指南，指導(dǎo)合作組織開展工作；協(xié)調(diào)合作組織在疫情國開展救護工作，合理分配救助資源；協(xié)調(diào)有能力的專家和組織投入到埃博拉病毒疫苗、藥物的研發(fā)；為參與的合作組織提供包括疫苗接種、防護、交通、飲食衛(wèi)生、醫(yī)療設(shè)施管理和維護以及電信和安全方面的后勤保障支持［3］。

（三）危機應(yīng)對協(xié)助力量——各類國際援助組織

此次埃博拉危機應(yīng)對的國際協(xié)助力量主要來自五個方面：一是配合世衛(wèi)組織開展危機工作部署與救援的聯(lián)合國相關(guān)組織。如聯(lián)合國開發(fā)計劃署、聯(lián)合國人口基金、聯(lián)合國兒童基金、聯(lián)合國人道主義事務(wù)協(xié)調(diào)辦事處、國際移徙組織、世界糧食計劃署以及聯(lián)合國埃博拉應(yīng)急特派團等。2014年9月19日，聯(lián)合國建立了聯(lián)合國埃博拉應(yīng)急特派團，全面調(diào)動和協(xié)調(diào)聯(lián)合國系統(tǒng)的力量。這是在聯(lián)合國史上首次就一項突發(fā)公共衛(wèi)生事件設(shè)立特派團［4］。二是促進疫情區(qū)政府危機協(xié)調(diào)應(yīng)對的區(qū)域間政府組織，如西方七國集團、歐盟、非洲聯(lián)盟等。在此次埃博拉危機中，非洲聯(lián)盟多次召開會議，就非洲國家在有效抗擊埃博拉疫情上采取共同立場和適當(dāng)策略進行積極協(xié)調(diào)。三是疫情國之外的各國政府組織。包括中國、美國、法國、加拿大、德國等國在內(nèi)的多國政府，向西非埃博拉疫區(qū)國家提供了多批次的緊急公共衛(wèi)生及人道主義援助。四是各類民間社會組織。如紅十字會、無國界醫(yī)生組織等著名全球性非營利組織、致力于海外緊急救助或扶貧開發(fā)的各國民間慈善團體、私立基金會或非營利性基金組織以及西非疫區(qū)當(dāng)?shù)氐拿耖g社會組織等，提供了涵蓋疫情監(jiān)測、提供人財物援助、參與救援以及防疫宣傳等方面的工作［5］。五是國際金融性組織、跨國公司以及各類民營企業(yè)等。除了提供資金，它們主要與國際力量合作，加快實驗性療法的研發(fā)，確保為疫情國家和地區(qū)提供足量的醫(yī)護物資。

二、埃博拉危機應(yīng)對中國際合作存在的問題

此次埃博拉危機，缺乏有效的埃博拉病毒治療藥物和疫苗是疫情不能得到快速抑制的重要原因，而疫情國（區(qū)域）政府危機應(yīng)對能力不足、國際社會參與救援遲緩、各類組織合作不暢等問題，造成了危機的進一步升級和損失擴大。

（一）疫情國政府危機應(yīng)對能力有限

1.脆弱的衛(wèi)生防疫系統(tǒng)導(dǎo)致危機應(yīng)對準備不足。疫情嚴重的西非各國，普遍面臨醫(yī)療設(shè)施嚴重不足、醫(yī)護人員奇缺、醫(yī)療整體服務(wù)水平低等問題。幾內(nèi)亞、利比里亞和塞拉利昂等三國此前都經(jīng)歷過多年內(nèi)戰(zhàn)和沖突，衛(wèi)生系統(tǒng)在很大程度上被破壞殆盡或者嚴重癱瘓。利比里亞僅有幾所醫(yī)院，其中80%依靠國際援助維持，多數(shù)鄉(xiāng)村居民處于缺醫(yī)少藥狀態(tài)。塞拉利昂全國注冊醫(yī)師不到100人，護士有五六百人，且后者并不隸屬于醫(yī)院，而是直屬衛(wèi)生部，由政府統(tǒng)一在各大公立醫(yī)院之間調(diào)配。這些問題，使得西非各國在埃博拉疫情初期，沒有掌握疫情的準確信息和采取恰當(dāng)?shù)姆烙胧e過了疫情發(fā)現(xiàn)和應(yīng)對的有效時機。本次埃博拉疫情始于2013年12月，而西非各國真正采取有效的應(yīng)對行動已經(jīng)到了2014年7月。在疫情大規(guī)模爆發(fā)后，有限的醫(yī)療資源不能及時確診感染病例，不能對感染者進行及時隔離和提供治療，甚至導(dǎo)致大量醫(yī)護人員感染和死亡，使得疫情應(yīng)對更加艱難。

2.政府管理效率與社會治理能力不足引發(fā)嚴重社會危機。在此次危機面前，疫情國政府應(yīng)對遲緩，內(nèi)部管理低效，社會治理能力差，引發(fā)了嚴重的社會危機。一方面，政府無法充分調(diào)動本國相關(guān)機構(gòu)人員積極投入疫情應(yīng)對。在塞拉利昂，有負責(zé)掩埋埃博拉死難者遺體的工人因領(lǐng)不到高危補貼，將遺體丟棄在公共場合。在尼日利亞，疫情爆發(fā)初期，公立醫(yī)院的醫(yī)生曾舉行全國罷工，政府則以提供人壽保險等額外的待遇為條件，來鼓勵更多的醫(yī)生投入到疫情應(yīng)對［6］。另一方面，民眾對政府不信任，政府應(yīng)對疫情的一些強制措施不能得到很好執(zhí)行。在幾內(nèi)亞，有人認為埃博拉不是一種病毒，而是某種化學(xué)藥物引起的。因此，當(dāng)政府派人到一些地區(qū)消毒時，當(dāng)?shù)厝寺劦较疽旱钠婀治兜溃`以為是病毒在散布，極力阻止消毒工作。還有人認為埃博拉病毒是外國人帶來的，他們暴力沖擊捐助國或非營利組織建立的治療中心，殺死數(shù)名援助工作者，導(dǎo)致一些援救組織緊急撤出，救援工作一度停止［7］。在利比里亞，許多人認為埃博拉疫情是一個騙局，他們不滿政府的強制隔離措施，沖進隔離中心，強行將病人帶走。還有一些人對負責(zé)殮尸的人行賄，獲得他們的親人因其他疾病而死的證明，從而保留親人遺體進行傳統(tǒng)葬禮。這些行為大大增加了埃博拉病毒感染的人數(shù)，使得埃博拉疫情一度處于失控狀態(tài)。此外，西非三國政府被迫實行宵禁、隔離疫區(qū)和限制旅行等強制性措施，學(xué)校停課，集市關(guān)閉，地面交通中斷，不少居民社區(qū)糧食等生活必需品嚴重短缺，生活陷入困境［5］。

3.與捐助國及其他合作組織的合作不暢。在此次疫情中，疫情國政府難以與來自世界各地的100多個組織建立良好的合作關(guān)系，導(dǎo)致捐助資源無法發(fā)揮最大效用。在利比里亞的疫情應(yīng)對中，有兩個捐助國不聽利比里亞政府的要求，堅持在首都蒙羅維亞建造新的埃博拉現(xiàn)場醫(yī)院，而利比里亞政府認為蒙羅維亞的醫(yī)院還有空床位，應(yīng)該將醫(yī)院建在床位緊缺的偏遠縣城，但捐助國堅持自己的決定，理由是兩個月前已經(jīng)作了決定。在一次利比里亞政府組織的高層協(xié)調(diào)會議上，美國疾病控制與預(yù)防中心的高級官員抱怨利比里亞政府后勤保障問題嚴重，聯(lián)合國秘書長代表抱怨疫情國政府沒有像捐助國一樣負起責(zé)任。而利比里亞衛(wèi)生官員則抱怨國際組織和捐助國對他們的捐助不及時，以“苛刻標準”來評判他們的危機應(yīng)對工作，顯得極其不尊重，并且認為合作組織在不了解利比里亞的實際情況下進行指揮。

（二）世衛(wèi)組織指導(dǎo)協(xié)調(diào)國際合作能力有限

在埃博拉危機應(yīng)對中，世衛(wèi)組織緩慢的危機反應(yīng)速度和有限的協(xié)調(diào)能力受到較多批評。這也反映了國際（跨區(qū)域）組織在危機應(yīng)對方面的普遍問題。

1.不完善的組織機構(gòu)和有限的人員與資金，制約了世衛(wèi)組織開展及時、全面和深入的危機應(yīng)對與協(xié)調(diào)工作。在組織機構(gòu)方面，目前世衛(wèi)組織尚未建立專門的突發(fā)事件應(yīng)急機構(gòu)。這導(dǎo)致在面臨突發(fā)衛(wèi)生事件時，世衛(wèi)組織只能被動行事，而不是主動應(yīng)對。在人員方面，世衛(wèi)組織更是面臨人員不足和缺乏危機應(yīng)對能力專業(yè)化訓(xùn)練的雙重困境。由于削減預(yù)算，世衛(wèi)組織在2011年至2013年期間大幅削減了工作人員，疫情爆發(fā)時，整個非洲區(qū)域負責(zé)疫情和突發(fā)事件的核心團隊只有不到10人［5］。在資金方面，世衛(wèi)組織的預(yù)算資金沒有專門的核心應(yīng)急資金。目前，世衛(wèi)組織的運行資金有1/4來自會員國繳納的會費，會費標準自2000年以來從未變過；其余部分則來自捐助方的捐款，但大部分捐款被捐款方指定了捐款用途［8］。因此，盡管世衛(wèi)組織在2014年3月就收到來自疫情國和無國界醫(yī)生組織的疫情報告，并在2014年4月提請注意“空前疫情”，但隨后卻未進行國際動員。直到2014年8月8日，才對外宣布埃博拉疫情為“國際關(guān)注的公共衛(wèi)生事件”，呼吁國際社會廣泛參與危機應(yīng)對，此時埃博拉疫情早已失控。

2.約束國際合作的法律規(guī)范效力不足。危機應(yīng)對的國際合作與溝通協(xié)調(diào)，必須有一定的制度規(guī)范作為依據(jù)?！稐l例》是世衛(wèi)組織協(xié)調(diào)各組織參與應(yīng)對全球公共衛(wèi)生事件的重要法律依據(jù)，確定了成員國向世衛(wèi)組織報告某些公共衛(wèi)生事件的權(quán)利和義務(wù)，并規(guī)定世衛(wèi)組織為維護全球公共衛(wèi)生安全而須遵循的一些程序。然而，在此次疫情中，至少從三個方面暴露出該《條例》貫徹執(zhí)行中的效力不足。首先，《條例》要求每個國家通過利用現(xiàn)有的國家資源發(fā)展、加強和保持“監(jiān)測和應(yīng)對的核心公共衛(wèi)生能力”，并提供了一個核心公共衛(wèi)生能力框架。但截至2014年11月，僅有64個締約國通知世衛(wèi)組織秘書處它們已具備這些核心能力，另有81個締約國要求延期，而還有48個締約國未列明情況或意圖［8］。其次，《條例》要求成員國政府建立國際衛(wèi)生條例歸口單位，及時向世衛(wèi)組織通報有可能構(gòu)成國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的所有事件。但此次埃博拉疫情初期，世衛(wèi)組織并沒有得到全面準確的信息。再次，《條例》規(guī)定，在國際關(guān)注的公共衛(wèi)生事件應(yīng)對期間，在邊境采取的控制疾病傳播的衛(wèi)生措施應(yīng)盡量減少對國際旅行和貿(mào)易造成不必要的干擾。在此次疫情應(yīng)對中，《條例》突發(fā)事件委員會也多次申明這一點，但仍有40多個國家實施了隔離返港旅客和拒絕入境等措施，阻礙了國際應(yīng)對人員和資源及時到達疫情國，更使得西非三國經(jīng)濟陷入困頓。

3.是沒有建立有效的數(shù)據(jù)與信息共享平臺。在危機應(yīng)對中，危機救援信息的交流和共享是合作的關(guān)鍵內(nèi)容，也直接影響危機應(yīng)對的成效［9］。在此次埃博拉危機應(yīng)對中，世衛(wèi)組織與參與危機應(yīng)對的合作方?jīng)]有建立起有效的數(shù)據(jù)與信息共享平臺，以協(xié)調(diào)參與危機應(yīng)對各方的行動。在疫情初期，一方面，疫情國落后的疫情監(jiān)測和數(shù)據(jù)采集技術(shù)與體系，導(dǎo)致疫情統(tǒng)計數(shù)據(jù)的不準確；另一方面，在疫情報告方面，沒有激勵疫情國進行公共衛(wèi)生風(fēng)險通報的有效機制。疫情國往往會考慮因通報疫情可能為本國帶來的政治、經(jīng)濟風(fēng)險，而選擇瞞報或不報。這兩方面都導(dǎo)致在疫情初期世衛(wèi)組織沒有獲得準確的疫情數(shù)據(jù)，進而做出準確的形勢分析。在危機應(yīng)對期，大量的捐助資金、醫(yī)療設(shè)備和醫(yī)護人員如何能夠被分布到最需要的地方，疫情國、世衛(wèi)組織和捐助組織之間缺乏有效的需求和供給數(shù)據(jù)信息，也缺乏有效的溝通機制，導(dǎo)致應(yīng)急資源的不均衡分配，大大降低了危機應(yīng)對的效率。

（三）國際援助力量的作用未得到充分發(fā)揮

在此次危機應(yīng)對中，無論是來自疫情國之外的非政府組織，還是疫情國自身的民間社會力量，都沒有能夠充分地參與到疫情國和世衛(wèi)組織的危機應(yīng)對體系中。在疫情爆發(fā)初期的2014年3月，無國界醫(yī)生組織就針對埃博拉疫情向外發(fā)出警告，但并沒有引起世衛(wèi)組織和國際社會的重視。在疫情應(yīng)對中，一些參與應(yīng)對的非政府組織負責(zé)人反映，世衛(wèi)組織在某些情況下過于接近政府，而它們與世衛(wèi)組織沒有適當(dāng)?shù)膮f(xié)調(diào)機制，導(dǎo)致無法及時、有效地獲得信息，也未能獲得及時的規(guī)范指導(dǎo)。

在危機爆發(fā)初期，同樣被忽略的，還有身處西非各國公共衛(wèi)生第一線的民間社會力量。相較于其他非政府組織，疫情國民間社會力量更熟悉當(dāng)?shù)氐男叛?、行為和風(fēng)俗，更容易取得當(dāng)?shù)孛癖姷男湃?，因而也更容易開展工作。然而直到2014年八九月間，世衛(wèi)組織才意識到疫情國民間社會力量在疫情應(yīng)對、健康促進和社會動員領(lǐng)域的廣泛經(jīng)驗。

（四）危機應(yīng)對初期沒有做好輿論宣傳工作

在危機應(yīng)對中，與媒體保持良好的溝通合作，能幫助危機應(yīng)對部門占據(jù)輿論優(yōu)勢，起到事半功倍的效果。在此次疫情應(yīng)對中，無論是疫情國政府部門還是主導(dǎo)國際合作的世衛(wèi)組織，都沒有很好地通過媒體做好危機應(yīng)對的輿論宣傳工作。首先，在疫情國，政府沒有通過有效的媒體渠道及時向民眾公布準確疫情信息，加之民眾對政府不信任，致使謠言大行其道，大大增加了政府應(yīng)對危機的難度。其次，世衛(wèi)組織雖然專門組建了突發(fā)事件媒體團隊，以管理世衛(wèi)組織的信息內(nèi)容及傳遞方式。但是由于世衛(wèi)組織拖延宣布該疫情為國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件遭到媒體批評，并且在與媒體溝通中未能積極主動地聯(lián)系高級別媒體，也未能在對疫情的敘述中掌握主動。因此在疫情初期，許多西方媒體報道集中在埃博拉病毒的難以治愈、高死亡率以及病毒是否會擴散到非洲以外區(qū)域，而不是疫情國在埃博拉疫情面前脆弱的應(yīng)對能力和呼吁國際社會關(guān)注。這增加了人們對埃博拉病毒的非理性恐懼，也沒有起到促使國際社會及時對這一問題的廣泛關(guān)注作用。

三、對跨區(qū)域公共危機應(yīng)對國際合作的啟示

埃博拉公共危機應(yīng)對存在的問題表明，在跨區(qū)域危機應(yīng)對中，構(gòu)建以危機所在國（區(qū)域）政府為主導(dǎo)、以國際（區(qū)域間）組織為領(lǐng)導(dǎo)、以各類國際援助組織為協(xié)助的危機應(yīng)對合作伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)刻不容緩。應(yīng)著力提升各國（區(qū)域）政府的危機應(yīng)對能力，提升國際（跨區(qū)域）組織在跨區(qū)域危機應(yīng)對中的溝通協(xié)調(diào)能力，促進跨區(qū)域公共危機應(yīng)對中的國際合作機制建設(shè)。

（一）各國（區(qū)域）政府應(yīng)重視危機防范，提升危機應(yīng)對核心能力

危機發(fā)生的區(qū)域性和危機的擴散性，決定了危機所在國（區(qū)域）政府國家必須為境內(nèi)發(fā)生的危機負責(zé)，并與鄰國合作，以防進一步傳播。因此，各國政府應(yīng)承擔(dān)本國（區(qū)域）公共危機的處置主導(dǎo)責(zé)任，樹立并貫徹重大危機應(yīng)對的國際合作意識，積極促進公共危機應(yīng)對的國際合作機制建設(shè)。首先，各國（區(qū)域）政府應(yīng)做好各類危機的防范工作，做好危機預(yù)防。在人類文明高度發(fā)達的今天，我們面臨的最大危機并不是危機本身，而是我們對身處社會潛在危機的漠視。許多危機的暴發(fā)，都暴露出我們或在技術(shù)操作環(huán)節(jié)、或在安全管理環(huán)節(jié)的重大失誤。因此，各國（區(qū)域）政府應(yīng)牢牢樹立危機意識，做好危機防范工作，消除引致危機發(fā)生的因素，降低危機發(fā)生概率。其次，完善危機應(yīng)對體系，提升危機應(yīng)對能力。從危機發(fā)生的全過程來看，公共危機應(yīng)對需要相應(yīng)政府部門具備潛伏期的監(jiān)測預(yù)警能力，爆發(fā)期的應(yīng)急響應(yīng)能力、控制處理能力、溝通協(xié)調(diào)能力，以及恢復(fù)期的恢復(fù)重建能力、評估學(xué)習(xí)能力等。因此，各國（區(qū)域）政府應(yīng)不斷完善危機管理體制和機制，重視有關(guān)危機應(yīng)對的組織機構(gòu)建設(shè)和人員能力培訓(xùn)，保障充分的危機應(yīng)對資金，全面提升危機管理核心能力，提高危機管理活動的規(guī)范性、科學(xué)性和效率性。

（二）提升國際（區(qū)域間）組織在危機應(yīng)對中的溝通協(xié)調(diào)能力

在各種國際力量合作參與跨區(qū)域危機的應(yīng)對中，國際（區(qū)域間）組織起著溝通協(xié)調(diào)參與危機應(yīng)對各方力量的重要作用。因此，應(yīng)重視國際（區(qū)域間）組織在所涉領(lǐng)域內(nèi)的危機應(yīng)對能力建設(shè)。首先，完善國際（區(qū)域間）組織的危機應(yīng)對組織機構(gòu)建設(shè)。如設(shè)立專門的危機應(yīng)對機構(gòu)，保障充分的危機應(yīng)對資金，配備專業(yè)管理人員，對工作人員進行危機培訓(xùn)等，以確保危機發(fā)生時的快速反應(yīng)與協(xié)調(diào)能力。其次，國際（區(qū)域間）組織有義務(wù)促進跨區(qū)域危機應(yīng)對的國際合作法規(guī)的制定，并監(jiān)督其執(zhí)行，切實提升法規(guī)效力。應(yīng)通過合作各方協(xié)商議定等方式，達成具有一定約束力的危機應(yīng)對合作規(guī)范，明確危機應(yīng)對中國際（區(qū)域間）組織及合作各方的職責(zé)范圍以及各項工作開展的溝通協(xié)調(diào)機制，這是危機應(yīng)對國際合作有序開展的基礎(chǔ)。再次，建立危機應(yīng)對數(shù)據(jù)與信息共享平臺。獲得全面準確的信息對科學(xué)判定危機、合理分配危機應(yīng)對資源、提升危機應(yīng)對效率來說至關(guān)重要。這一平臺的功能應(yīng)包括危機信息的監(jiān)測預(yù)警及分析、危機應(yīng)對資源數(shù)據(jù)庫、危機應(yīng)對資源需求發(fā)布等功能。

（三）將社會力量納入危機應(yīng)對的完整體系

跨區(qū)域公共危機事件的復(fù)雜多變常常超出政府能夠獨立應(yīng)對的范圍，因此，需要廣泛動員各種社會力量的參與。這種參與，不僅是危機發(fā)生后的資金捐助和志愿者提供，還應(yīng)是納入危機應(yīng)對全過程的全面參與。在危機預(yù)防、監(jiān)測和準備等危機事前管理階段，非政府組織的工作與政府組織的工作具有同等重要的地位，政府應(yīng)該重視來自非政府組織關(guān)于危機的監(jiān)測預(yù)警信息。在危機響應(yīng)的事中管理階段，非政府組織配合政府提供人、財、物等必需的資源，并參加力所能及的處置和救援活動。在危機恢復(fù)重建的事后管理階段，則主要介入受災(zāi)地民眾生活恢復(fù)的援助活動。因此，無論是危機所在地的國家（區(qū)域）政府，還是國際（跨區(qū)域）組織，都應(yīng)建立與非政府組織等社會力量的良好合作關(guān)系和暢通合作渠道。

（四）做好危機應(yīng)對的輿論宣傳工作

在危機應(yīng)對中，媒體是政府與公眾溝通的重要橋梁。政府對媒體力量引導(dǎo)得當(dāng)，往往能使危機應(yīng)對取得事半功倍的效果，而引導(dǎo)不當(dāng)，則會使政府危機應(yīng)對工作陷入被動，招致不必要的批評與質(zhì)疑，甚至?xí)绊懻ＮC應(yīng)對工作的順利開展。因此，在重大危機應(yīng)對的國際合作中，應(yīng)有專門負責(zé)輿論宣傳的機構(gòu)，統(tǒng)一負責(zé)媒體宣傳戰(zhàn)略和危機信息發(fā)布。首先，要爭取積極主動與媒體合作，通過多種形式進行主動信息公開，保證危機信息能夠及時、準確地被公眾獲知；其次，要借助媒體力量，引導(dǎo)公眾和社會各方面力量有序配合政府的危機應(yīng)對工作；再次，要為媒體報道創(chuàng)造良好環(huán)境，公平公正對待所有媒體。

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（責(zé)任編輯：于健慧）

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1005-460X（2015）06-0089-05

2015-08-05

國家社會科學(xué)基金項目“京津冀區(qū)域大氣污染治理中的整體性政策協(xié)調(diào)研究”（15BZZ040）

張麗娜（1981—），女，山西運城人，管理學(xué)博士，副教授，碩士生導(dǎo)師，從事城市公共事務(wù)管理、公共危機管理理論與實踐研究；申曉龍（1988—），男，河南鄭州人，碩士生，從事公共危機管理理論研究。