◎鄭方輝

◎周 雨b（華南理工大學(xué)a.公共管理學(xué)院 b.法學(xué)院，廣東廣州510640）

《政府信息公開條例》績(jī)效評(píng)價(jià)：指標(biāo)評(píng)分及實(shí)證檢驗(yàn)

◎鄭方輝a，b

◎周 雨b（華南理工大學(xué)a.公共管理學(xué)院 b.法學(xué)院，廣東廣州510640）

指標(biāo)體系一般包括指標(biāo)、權(quán)重和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)。政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系被視為“世界難題”?；凇笆孪瓤赏茖?dǎo)事后可檢驗(yàn)”的科學(xué)邏輯，依據(jù)既定的指標(biāo)體系，利用31個(gè)省級(jí)政府實(shí)施《政府信息公開條例》績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)，運(yùn)用典型相關(guān)分析法，對(duì)指標(biāo)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，保密審查制度、人員機(jī)構(gòu)設(shè)置和主動(dòng)公開等指標(biāo)表現(xiàn)為負(fù)向影響，說明這些指標(biāo)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)失真，不足以衡量政府相應(yīng)工作的實(shí)績(jī)。這一發(fā)現(xiàn)提供了完善指標(biāo)體系，尤其是指標(biāo)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)路徑。因?yàn)殡S著政府信息公開的深入，政府工作重心發(fā)生改變，從技術(shù)角度，實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)體系穩(wěn)定性與適應(yīng)性之間的平衡，可保持評(píng)價(jià)指標(biāo)及結(jié)構(gòu)穩(wěn)定，指標(biāo)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整，這一策略同樣適用于其他的同類評(píng)價(jià)。

《政府信息公開條例》；政府績(jī)效評(píng)價(jià)；法治政府；公眾滿意度

一、問題與文獻(xiàn)

（一）問題提出

2013年，黨的十八屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出要“建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)”，全面推進(jìn)依法治國的進(jìn)程。政府信息公開作為法治政府建設(shè)的重要組成部分，是衡量我國法治化進(jìn)程和水平的重要標(biāo)準(zhǔn)。為推動(dòng)政府實(shí)施《政府信息公開條例》（下稱《條例》），基于獨(dú)立第三方立場(chǎng)，自2012年開始，華南理工大學(xué)課題組依據(jù)政府績(jī)效評(píng)價(jià)的理念，針對(duì)31個(gè)省級(jí)政府及38個(gè)國務(wù)院部門實(shí)施《條例》績(jī)效展開了實(shí)證評(píng)價(jià)，公布年度評(píng)價(jià)報(bào)告。①評(píng)價(jià)說明及結(jié)果參見鄭方輝、盧揚(yáng)帆：《〈政府信息公開條例〉績(jī)效評(píng)價(jià)體系及其實(shí)證研究》一文，載于《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第6期。本項(xiàng)研究受中國行政管理學(xué)會(huì)委托，以政府（部門）為評(píng)價(jià)對(duì)象，基于結(jié)果導(dǎo)向及公眾滿意度導(dǎo)向，構(gòu)建了評(píng)價(jià)體系。事實(shí)上，作為民主價(jià)值的技術(shù)工具，政府績(jī)效評(píng)價(jià)與政府信息公開存在“天然”的匹配性及內(nèi)在邏輯的一致性。因此，本項(xiàng)研究引起了學(xué)界及社會(huì)的廣泛關(guān)注。

但是，由于評(píng)價(jià)指向多元目標(biāo)的政府以及評(píng)價(jià)內(nèi)容的價(jià)值屬性，從技術(shù)層面，如何構(gòu)建具有科學(xué)依據(jù)及廣泛適應(yīng)性的指標(biāo)體系決定評(píng)價(jià)結(jié)果的公信力及可受性，成為學(xué)界公認(rèn)的難題。立足于過往的經(jīng)驗(yàn)，借鑒自然科學(xué)研究的方法論，對(duì)指標(biāo)體系進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)被視為凝結(jié)社會(huì)共識(shí)的最好途徑，因?yàn)椤爸挥惺聦?shí)證據(jù)可以表明是‘正確的’還是‘錯(cuò)誤的’，是可以被暫時(shí)‘接受’為有效的還應(yīng)被‘拒絕’的”［1］?？茖W(xué)的邏輯在于“事先可推導(dǎo)事后可檢驗(yàn)”。

一般來說，指標(biāo)體系包含指標(biāo)、權(quán)重、評(píng)分等三項(xiàng)基本元素，相對(duì)而言，指標(biāo)評(píng)分具有更強(qiáng)的不確定性與主觀性，對(duì)結(jié)果影響直觀敏感，并且較少被學(xué)界關(guān)注。本文基于這些考慮，依據(jù)作者2014年度對(duì)內(nèi)地31個(gè)省級(jí)政府實(shí)施《條例》績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果及結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)，試圖對(duì)指標(biāo)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)展開事后檢驗(yàn)，繼而為完善指標(biāo)體系，尤其是指標(biāo)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)提供技術(shù)依據(jù)，亦為政府改進(jìn)實(shí)施《條例》的績(jī)效提供行動(dòng)指南。作者相信，此項(xiàng)檢驗(yàn)理念和方法同樣適用于政府績(jī)效評(píng)價(jià)的其他領(lǐng)域，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義及學(xué)術(shù)價(jià)值。

（二）文獻(xiàn)簡(jiǎn)述

《條例》績(jī)效評(píng)價(jià)是政府績(jī)效評(píng)價(jià)的組成部分，二者內(nèi)容有別但方法論趨同。新世紀(jì)以來，國內(nèi)學(xué)者涉及有關(guān)政府績(jī)效評(píng)價(jià)的研究文獻(xiàn)較多，但針對(duì)《條例》的較少，已有的評(píng)價(jià)主要分為兩種情況:一是政府內(nèi)部主導(dǎo)的自上而下的政府信息公開考核，考核依據(jù)為《條例》第二十九條的要求，即“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全政府信息公開工作考核制度、社會(huì)評(píng)議制度和責(zé)任追究制度，定期對(duì)政府信息公開工作進(jìn)行考核、評(píng)議”，相應(yīng)建立了指標(biāo)體系，屬于目標(biāo)性考評(píng)。二是學(xué)界（學(xué)者或第三方機(jī)構(gòu)等）的實(shí)證性研究，涉及政府信息公開的相關(guān)內(nèi)容，如：行政透明度評(píng)價(jià)、網(wǎng)站滿意度評(píng)價(jià)、網(wǎng)站建設(shè)評(píng)價(jià)、財(cái)政透明度評(píng)價(jià)等，這些研究一般模糊評(píng)價(jià)對(duì)象，屬于水平性或程度性測(cè)量。但明確以政府為評(píng)價(jià)對(duì)象，基于政府績(jī)效理念的相關(guān)評(píng)價(jià)的文獻(xiàn)極少。

從文獻(xiàn)上看，研究者及實(shí)務(wù)部門十分重視指標(biāo)體系構(gòu)建。北京大學(xué)公眾參與研究中心與耶魯大學(xué)法學(xué)院中國法律中心合作開發(fā)了包括5項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)、15項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)、40項(xiàng)三級(jí)指標(biāo)的《中國政府信息公開評(píng)測(cè)指標(biāo)體系》，一級(jí)指標(biāo)指向組織配套、制度配套、主動(dòng)公開、依申請(qǐng)公開、監(jiān)督和救濟(jì)等五個(gè)維度，具有典型代表性及較強(qiáng)的可操作性。另外，美國“解密國家安全資料庫”、中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)等機(jī)構(gòu)亦建立了相近的指標(biāo)體系，展開實(shí)證研究。

指標(biāo)體系的科學(xué)性及公信力是各方面關(guān)注的核心問題。所謂科學(xué)性可理解為事先可推導(dǎo)事后可檢驗(yàn)的科學(xué)邏輯，而公信力更多地取決于評(píng)價(jià)主體?，F(xiàn)有文獻(xiàn)主要針對(duì)政府門戶網(wǎng)站，如：姬亞平等人依據(jù)陜西省各級(jí)政府的門戶網(wǎng)站中包含的組織配套、制度配套、主動(dòng)公開、監(jiān)督救濟(jì)等四個(gè)方面的實(shí)施狀況進(jìn)行檢測(cè)，以表格化形式展現(xiàn)結(jié)果［2］。閆霏采用層次分析法、模糊評(píng)價(jià)法以及灰色關(guān)聯(lián)綜合分析法，對(duì)省級(jí)門戶網(wǎng)站的政府信息公開內(nèi)容、網(wǎng)站流量、鏈接結(jié)構(gòu)以及網(wǎng)站更新、利用進(jìn)行定量評(píng)價(jià)，選用網(wǎng)站反向鏈接、外部鏈接、內(nèi)部鏈接、網(wǎng)站建設(shè)速度和利用效率等指標(biāo)分析政府門戶網(wǎng)站鏈接結(jié)構(gòu)的合理性、建站質(zhì)量、被利用情況以及公眾對(duì)其的需求和依賴程度［3］。李少惠等人從預(yù)算公開的專門性、全面性、詳細(xì)性、動(dòng)態(tài)性、便利性等五個(gè)維度來篩選政府門戶網(wǎng)站預(yù)算公開的指標(biāo)，利用專家咨詢法設(shè)立權(quán)重，以此來評(píng)價(jià)31個(gè)省(直轄市、自治區(qū)）政府門戶網(wǎng)站預(yù)算公開成效。王友奎等人論述了中國政府網(wǎng)站績(jī)效評(píng)估中有關(guān)信息公開指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)思路，提出通過加強(qiáng)信息專欄建設(shè)、信息資源梳理、目錄編制、依申請(qǐng)公開渠道和機(jī)制建設(shè)等提升信息公開的規(guī)范性［4］。

對(duì)于政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中的指標(biāo)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)。一方面，卓越將指標(biāo)分成要素指標(biāo)、證據(jù)指標(biāo)和量化指標(biāo)等三種類型，并針對(duì)性的設(shè)計(jì)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)［5］。黃丹等人提出了指標(biāo)一致性概念及指標(biāo)設(shè)計(jì)的一致性檢驗(yàn)原則，列出了系數(shù)高估與低估的評(píng)價(jià)后果：“冒人之功”之利與“代人受過”之弊的關(guān)系,“貢獻(xiàn)低估”之弊與“回避責(zé)任”之利［6］。秦曉蕾等人引述西方學(xué)者觀點(diǎn)，認(rèn)為公共績(jī)效評(píng)估的關(guān)鍵問題在于選擇合適的標(biāo)準(zhǔn)來評(píng)估和界定什么是“成功”、決定怎樣去測(cè)量及獲得相關(guān)的依據(jù)、怎樣解釋這些依據(jù)等［7］。裘錚等人認(rèn)為，政府整體績(jī)效評(píng)價(jià)是比較性評(píng)價(jià)，研究需探討指標(biāo)增量和存量對(duì)績(jī)效得分的貢獻(xiàn)力分配［8］。另一方面，由于已有文獻(xiàn)尚未針對(duì)《條例》績(jī)效評(píng)價(jià)，自然也未討論到指標(biāo)體系及指標(biāo)評(píng)分的檢驗(yàn)問題。不過，就地方政府整體績(jī)效評(píng)價(jià)，依據(jù)在廣東省21個(gè)地級(jí)以上市的實(shí)證結(jié)果，作者曾對(duì)指標(biāo)組合與權(quán)重變化對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果影響進(jìn)行了系統(tǒng)檢驗(yàn)。①檢驗(yàn)過程參見鄭方輝、華元果等：《政府整體績(jī)效評(píng)價(jià)：指標(biāo)權(quán)重設(shè)計(jì)及實(shí)證檢驗(yàn)——以廣東省為例》，載于《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第3期；鄭方輝、喻鋒等：《政府整體績(jī)效評(píng)價(jià)：理論假說及其實(shí)證檢驗(yàn)——以2008年度廣東省為例》，載于《公共管理學(xué)報(bào)》2011年第3期。

總的來說，國內(nèi)學(xué)者十分重視指標(biāo)體系構(gòu)建以及對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果影響，但對(duì)于如何衡量指標(biāo)體系科學(xué)性卻缺乏深入探討，對(duì)于指標(biāo)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，通常是采取經(jīng)驗(yàn)做法或簡(jiǎn)單的數(shù)學(xué)方法加以處理，缺乏系統(tǒng)論證與事后檢驗(yàn)。這種狀況為本文研究提供了空間。

二、指標(biāo)體系與評(píng)價(jià)結(jié)果

（一）指標(biāo)體系

指標(biāo)體系構(gòu)建是本文研究的邏輯起點(diǎn)。依據(jù)過去幾年的研究積累，經(jīng)過新一輪的專家咨詢論證，2014年，我們對(duì)《條例》績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系進(jìn)行了調(diào)整，一級(jí)指標(biāo)增加了“法治成本”，對(duì)應(yīng)三級(jí)指標(biāo)“執(zhí)行成本”，“過程推進(jìn)”增加了“過程監(jiān)督”三級(jí)指標(biāo)，用于評(píng)價(jià)監(jiān)督反饋機(jī)制的落實(shí)情況。二級(jí)指標(biāo)“結(jié)果回應(yīng)”增加了“網(wǎng)站點(diǎn)擊率”三級(jí)指標(biāo)，因?yàn)榫W(wǎng)站已經(jīng)成為當(dāng)今社會(huì)信息交換的重要渠道，在互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)，點(diǎn)擊率越高，意味著網(wǎng)站的價(jià)值越大，對(duì)政府網(wǎng)站而言同樣受用。同時(shí)，調(diào)整了指標(biāo)權(quán)重。

在指標(biāo)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)方面，本項(xiàng)評(píng)價(jià)包含主觀評(píng)價(jià)與客觀評(píng)價(jià)，前者不論是專家評(píng)議還是公眾滿意度調(diào)查，問卷量表直接給出評(píng)分的尺度，無須再考慮評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)。這樣，指標(biāo)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)制定及檢驗(yàn)實(shí)際上是針對(duì)客觀指標(biāo)。在實(shí)證研究的方案中，考慮到政府信息公開尚處于起步階段，獨(dú)立第三方評(píng)價(jià)受制于資源條件、社會(huì)開放度有限等因素限制，多數(shù)客觀指標(biāo)評(píng)分主要考察其形式上“有或無”的狀態(tài)，如相關(guān)制度有或無建立、是或否按《條例》執(zhí)行等，這種處理較容易操作，亦為國內(nèi)同類研究較為常見的做法，適用于落實(shí)《條例》的初級(jí)階段。對(duì)于客觀指標(biāo)對(duì)應(yīng)內(nèi)容的“質(zhì)量狀況”，由于數(shù)據(jù)獲取存在困難，觀測(cè)周期較長(zhǎng)，一般少有考察。但隨著地方政府落實(shí)《條例》深入，評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)對(duì)“數(shù)量”標(biāo)準(zhǔn)滿足已為常態(tài)，衡量指標(biāo)內(nèi)涵質(zhì)量要求變得重要。正因?yàn)槿绱耍倪M(jìn)指標(biāo)評(píng)分的“質(zhì)量”標(biāo)準(zhǔn)成為完善指標(biāo)體系的關(guān)鍵事項(xiàng)。2014年度《條例》績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，見表1。

（二）評(píng)價(jià)結(jié)果

基于上述指標(biāo)體系，依據(jù)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，可計(jì)算2014年度內(nèi)地31個(gè)省級(jí)政府實(shí)施《條例》的績(jī)效得分，見表2。居前三位的依次是北京（80.07分）、上海（76.29分）、廣東（75.71分），排后三位的為新疆（52.88分）、寧夏（48.53分）西藏（37.92分）。31個(gè)省級(jí)政府結(jié)果差異明顯，平均分值為63.02分。與2012年比較，2013年度排名前三依次為上海、江蘇、北京，排名后三依次為江西、寧夏、西藏，但總體仍舊是沿海地區(qū)優(yōu)于內(nèi)陸地區(qū)，東部地區(qū)優(yōu)于西部地區(qū)。從31個(gè)省級(jí)政府兩個(gè)年度的排名變化來看，有4個(gè)省份排名變化超過10名以上，其中遼寧、陜西、福建分別進(jìn)步 20名、14名、17名，黑龍江退步16名，17個(gè)省份變化在5個(gè)名次以內(nèi)，兩個(gè)年度靠前靠后者基本未變。

表1 2014年度《政府信息公開條例》績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系 （指標(biāo)、權(quán)重及評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)：%）

從指標(biāo)結(jié)構(gòu)的角度，5項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)得分依次是:制度設(shè)計(jì)為73.95（均值，下同），過程推進(jìn)為69.23，目標(biāo)實(shí)現(xiàn)為65.71，法治成本為45.65，社會(huì)滿意為50.70。9項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)績(jī)效得分均值如圖1所示，其中：事前審查和主動(dòng)公開績(jī)效得分遠(yuǎn)高于指標(biāo)平均分，依申請(qǐng)公開、結(jié)果回應(yīng)、執(zhí)行成本和社會(huì)滿意指標(biāo)低于指標(biāo)平均分，總體上，二級(jí)指標(biāo)表現(xiàn)差距懸殊。

三級(jí)指標(biāo)（客觀指標(biāo)）得分，見圖2。主要特點(diǎn)：一是指標(biāo)得分率極差較大，最高分“主動(dòng)公開廣泛性”（98.39%）與最低分“責(zé)任追究實(shí)現(xiàn)率”（22.58%）之間相差75.81個(gè)百分點(diǎn)；二是11項(xiàng)三級(jí)指標(biāo)得分率未達(dá)到60%，也就是說超過1/3的指標(biāo)值表現(xiàn)為“不合格”；三是“效果反饋型”的指標(biāo)得分率普遍較低，便如：責(zé)任追究實(shí)現(xiàn)（22.58%）、社會(huì)評(píng)議制度（51.61%）、社會(huì)評(píng)議規(guī)范性（28.06%）、主動(dòng)公開便利性（54.84%）、拒絕答復(fù)規(guī)范率（60.74%）等等。

表2 31個(gè)省級(jí)政府推進(jìn)《條例》績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果

圖1 二級(jí)指標(biāo)績(jī)效得分（均值）

三、理論假設(shè)與檢驗(yàn)方法

評(píng)價(jià)結(jié)果及其結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)為指標(biāo)評(píng)分檢驗(yàn)提供了條件。政府績(jī)效評(píng)價(jià)本質(zhì)上是主觀評(píng)價(jià)，但主觀評(píng)價(jià)存在較苛刻的條件，如社會(huì)高度開放、信息對(duì)稱、評(píng)價(jià)者能理性表達(dá)偏好等，這些條件是一種理想狀態(tài)，是現(xiàn)實(shí)生活中不曾有的。這樣，為減少評(píng)價(jià)與現(xiàn)實(shí)狀態(tài)可能產(chǎn)生的誤差，輔助于客觀評(píng)價(jià)，以實(shí)現(xiàn)主客觀評(píng)價(jià)的結(jié)合、互補(bǔ)與互證。從邏輯上看，作為實(shí)現(xiàn)民主的技術(shù)手段，政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，包括指標(biāo)評(píng)分的合理性服務(wù)于評(píng)價(jià)目的及價(jià)值。“不論什么樣的評(píng)價(jià)指標(biāo)，都不如人民滿意來得實(shí)在”［9］，因?yàn)檎f到底，政府績(jī)效評(píng)價(jià)要解決政府為什么人服務(wù)、服務(wù)質(zhì)量如何的問題，《條例》績(jī)效評(píng)價(jià)亦如此，成功與否“有賴于強(qiáng)有力的政治支持”［10］。不過，從技術(shù)層面，指標(biāo)評(píng)分檢驗(yàn)構(gòu)成指標(biāo)體系檢驗(yàn)的一部分，檢驗(yàn)結(jié)果不但有助于完善指標(biāo)體系，而且為政府改進(jìn)相關(guān)工作提供可靠的指引。

（一）理論假設(shè)

按照政府績(jī)效評(píng)價(jià)的理念與內(nèi)在邏輯，對(duì)《條例》績(jī)效評(píng)價(jià)指向作為責(zé)任主體的地方政府（評(píng)價(jià)對(duì)象），但過去十年，地方政府推進(jìn)《條例》為一個(gè)漸進(jìn)過程，技術(shù)上為一個(gè)動(dòng)態(tài)系統(tǒng)，呈現(xiàn)較強(qiáng)的階段性特點(diǎn)。理論上，評(píng)價(jià)《條例》實(shí)施初期的政府績(jī)效，較多關(guān)注指標(biāo)的“有或無”、“是或否”是現(xiàn)實(shí)選擇，例如，針對(duì)主動(dòng)公開指標(biāo)，以“是或否”符合《條例》要求作為評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)具有現(xiàn)實(shí)合理性。但隨著《條例》實(shí)施進(jìn)一步深入，“有或無”的指標(biāo)評(píng)分難以滿足新的發(fā)展階段需要，社會(huì)關(guān)注的是“有沒有效果”，即對(duì)指標(biāo)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)有著質(zhì)量要求。如果不及時(shí)修訂評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，可能產(chǎn)生錯(cuò)誤判斷，無法發(fā)揮績(jī)效評(píng)價(jià)的“指揮棒”作用。說到底，指標(biāo)的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)能反映政府的實(shí)際表現(xiàn)，而不可反之。我們認(rèn)為，客觀指標(biāo)是政府信息公開過程與結(jié)果的主要環(huán)節(jié)及節(jié)點(diǎn)工作的分解，理論上，政府工作表現(xiàn)越好，對(duì)應(yīng)指標(biāo)績(jī)效得分應(yīng)越高，指標(biāo)得分與政府實(shí)績(jī)“同高同低”。換言之，政府信息公開績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系一開始即蘊(yùn)含了已經(jīng)被證實(shí)的原假設(shè)：

假設(shè)一：次級(jí)指標(biāo)對(duì)上級(jí)指標(biāo)的影響是正向關(guān)系。即表1所列出的二級(jí)指標(biāo)與其對(duì)應(yīng)的一級(jí)指標(biāo)是正向相關(guān)。

假設(shè)二：各維度之間的影響一定是正向關(guān)系。圖3所列出的三個(gè)順序均為正向關(guān)系：即制度設(shè)計(jì)對(duì)過程推進(jìn)為正向影響；制度設(shè)計(jì)對(duì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)為正向影響；過程推進(jìn)對(duì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)為正向影響。

圖2 三級(jí)指標(biāo)績(jī)效得分（均值）

圖3 兩兩對(duì)比順序

假設(shè)三：指標(biāo)得分與具體工作表現(xiàn)一定是正向關(guān)系。即在合理的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)下，具體工作表現(xiàn)越好，則指標(biāo)得分越高。

(二)檢驗(yàn)方法

本文試圖對(duì)上述假設(shè)進(jìn)行一致性程度檢驗(yàn)。在可供備選的方法中，典型相關(guān)分析方法相對(duì)簡(jiǎn)單可行。這一方法1936年由Hotelling提出，是一種將線性相關(guān)性推廣到兩組變量中，研究?jī)山M變量之間相關(guān)系數(shù)大小的統(tǒng)計(jì)分析方法。它仿照主成分分析法中把多變量與多變量之間的相關(guān)化為兩個(gè)變量之間相關(guān)的做法，也是一種降維技術(shù)的統(tǒng)計(jì)分析方法，在每一組一級(jí)指標(biāo)下選擇若干個(gè)有代表性的綜合指標(biāo)（變量的線性組合），通過研究?jī)山M的綜合指標(biāo)之間的關(guān)系來反映兩組變量之間的相關(guān)關(guān)系。如果相關(guān)系數(shù)為正，說明指標(biāo)體系設(shè)計(jì)符合原假設(shè)；如果相關(guān)系數(shù)為負(fù)，說明指標(biāo)體系對(duì)應(yīng)的政府信息公開實(shí)際工作沒有發(fā)揮出應(yīng)有的正向影響，不能準(zhǔn)確測(cè)量現(xiàn)階段的工作實(shí)績(jī)。由于指標(biāo)體系中，指標(biāo)與權(quán)重為相對(duì)恒量，這種對(duì)指標(biāo)檢驗(yàn)實(shí)際上針對(duì)指標(biāo)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)。

在實(shí)際運(yùn)用中，一般只需研究相關(guān)關(guān)系較大的幾對(duì)典型相關(guān)變量，并使用三種方法來解釋典型變量：典型權(quán)重（標(biāo)準(zhǔn)化系數(shù)）、典型載荷（結(jié)構(gòu)系數(shù)）和典型交叉載荷。根據(jù)需要，本文的分析分為三步：第一步是一級(jí)指標(biāo)典型相關(guān)顯著性檢驗(yàn)，并確定所要提取的信息；第二步是一級(jí)指標(biāo)與所屬二級(jí)指標(biāo)典型載荷分析；第三步是兩個(gè)一級(jí)指標(biāo)及所屬二級(jí)指標(biāo)兩兩之間的典型交叉載荷分析。

（三）檢驗(yàn)說明

本項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)遵循條例實(shí)施的“前期→中期→后期”邏輯順序。五項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)由制度設(shè)計(jì)、過程推進(jìn)、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、法治成本、社會(huì)滿意等構(gòu)成，社會(huì)滿意指標(biāo)評(píng)分由問卷量表直接取得，本文選擇“事前（制度設(shè)計(jì)）→事中（過程推進(jìn)）→事后（目標(biāo)實(shí)現(xiàn)）”三項(xiàng)客觀指標(biāo)（維度）進(jìn)行分析。有關(guān)指標(biāo)代碼及關(guān)系，見表3。分析數(shù)據(jù)源自2014年度的省級(jí)政府信息公開績(jī)效評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)庫，在圖3中順序1為制度設(shè)計(jì)對(duì)過程推進(jìn)的影響，順序2為制度設(shè)計(jì)對(duì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的影響，順序3為過程推進(jìn)對(duì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的影響。

四、檢驗(yàn)結(jié)果及分析

（一）制度設(shè)計(jì)和過程推進(jìn)典型相關(guān)分析

第一步，典型相關(guān)分析檢驗(yàn)：

由表4可知，第一典型相關(guān)平方為0.462483，第二典型相關(guān)平方為0.098918，第一對(duì)變量可解釋兩組變量88%的差異，效果較好，即認(rèn)為制度設(shè)計(jì)和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)各子指標(biāo)之間有顯著關(guān)系。同時(shí)，由于第一對(duì)典型變量已經(jīng)提取了原始變量80%以上的信息，后續(xù)分析第一對(duì)典型變量即可。

表4 制度設(shè)計(jì)和過程推進(jìn)典型相關(guān)分析檢驗(yàn)

第二步，典型載荷系數(shù)分析：

表5 制度設(shè)計(jì)一級(jí)指標(biāo)與二級(jí)指標(biāo)典型載荷系數(shù)

表6 過程推進(jìn)一級(jí)指標(biāo)與二級(jí)指標(biāo)典型載荷系數(shù)

在表5制度設(shè)計(jì)第一典型變量中，事后監(jiān)控（0.9965）系數(shù)最高，其次是事中完善（0.6325）、事前審查（0.3007）。在表6過程推進(jìn)第一典型變量中，過程保障（0.9989）系數(shù)接近1.00，而組織配套僅為0.2891。

第三步，制度設(shè)計(jì)與過程推進(jìn)指標(biāo)間的典型交叉載荷分析：

表7 制度設(shè)計(jì)二級(jí)指標(biāo)過程推進(jìn)一級(jí)指標(biāo)典型交叉載荷系數(shù)

表8 過程推進(jìn)二級(jí)指標(biāo)制度設(shè)計(jì)一級(jí)指標(biāo)典型交叉載荷系數(shù)

由表7制度設(shè)計(jì)組各變量和過程推進(jìn)組第一典型變量的關(guān)系來看，事前審查（0.2045）、事中完善（0.4302）、事后監(jiān)控（0.6777）各變量均與過程推進(jìn)有著正相關(guān)。由表8過程推進(jìn)組各變量和制度設(shè)計(jì)組第一典型變量的關(guān)系來看，過程保障（0.6793）與制度設(shè)計(jì)的相關(guān)系數(shù)高于組織配套（0.1966）與制度設(shè)計(jì)的相關(guān)系數(shù)。分析結(jié)果表明：制度設(shè)計(jì)和過程推進(jìn)兩項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)及其二級(jí)指標(biāo)的表現(xiàn)符合原假設(shè)。

（二）制度設(shè)計(jì)和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)典型相關(guān)分析

第一步，典型相關(guān)分析檢驗(yàn)：

表9 制度設(shè)計(jì)和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)典型相關(guān)分析檢驗(yàn)

由表9可知，第一典型相關(guān)平方數(shù)為0.308219，第二典型相關(guān)平方數(shù)為0.176226，兩對(duì)變量共可累計(jì)解釋兩組變量90.4%的差異，效果較好，且似然比檢驗(yàn)效果較好（p<0.0001），即認(rèn)為制度設(shè)計(jì)和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)各子指標(biāo)之間有顯著的關(guān)系。同時(shí)，由于前兩對(duì)典型變量已經(jīng)提取了原始變量90%以上的信息，且第一典型變量提取了60%以上的信息，所以下述分析均以第一典型變量為主。

第二步，典型載荷系數(shù)分析：

表10 制度設(shè)計(jì)一級(jí)指標(biāo)與二級(jí)指標(biāo)典型載荷系數(shù)

表11 目標(biāo)實(shí)現(xiàn)一級(jí)指標(biāo)與二級(jí)指標(biāo)典型載荷系數(shù)

在表10制度設(shè)計(jì)組第一典型變量中，事后監(jiān)控（0.8127）發(fā)揮最主要的作用，其次是事中完善（0.3182）。我們注意到，事前審查（-0.1253）顯示“負(fù)效應(yīng)”。與假設(shè)一“次級(jí)指標(biāo)對(duì)上級(jí)指標(biāo)的影響是正向關(guān)系”不相符合。在表11目標(biāo)實(shí)現(xiàn)組第一典型變量中，依申請(qǐng)公開（0.6707）和結(jié)果回應(yīng)（0.5742）的系數(shù)均為正，說明這兩個(gè)指標(biāo)和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)總體有著正向關(guān)聯(lián)，而主動(dòng)公開（-0.1778）與目標(biāo)實(shí)現(xiàn)同樣有著負(fù)向關(guān)聯(lián)。同樣與假設(shè)一“次級(jí)指標(biāo)對(duì)上級(jí)指標(biāo)的影響是正向關(guān)系”不相符合。

第三步，制度設(shè)計(jì)與目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的典型交叉載荷分析：

表12 制度設(shè)計(jì)二級(jí)指標(biāo)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)一級(jí)指標(biāo)典型交叉載荷系數(shù)

表13 目標(biāo)實(shí)現(xiàn)二級(jí)指標(biāo)制度設(shè)計(jì)一級(jí)指標(biāo)典型交叉載荷系數(shù)

由表12制度設(shè)計(jì)組各變量和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)組第一典型變量的關(guān)系來看，事前審查與目標(biāo)實(shí)現(xiàn)組第一典型變量的相關(guān)系數(shù)為-0.0742，系數(shù)很小，且為負(fù)。由表13目標(biāo)實(shí)現(xiàn)組各變量和制度設(shè)計(jì)組第一典型變量的關(guān)系來看，制度設(shè)計(jì)對(duì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)中依申請(qǐng)公開（0.8960）、結(jié)果回應(yīng)（0.4593）正向影響最大，對(duì)主動(dòng)公開（-0.2019）有著負(fù)相關(guān)性。分析結(jié)果表明：制度設(shè)計(jì)和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)兩項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)中，事前審查和主動(dòng)公開兩項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)的數(shù)據(jù)與原假設(shè)一、假設(shè)二、假設(shè)三皆不相符。評(píng)價(jià)的實(shí)施發(fā)現(xiàn)：由于事前保密審查制度存在缺陷，執(zhí)行制度越嚴(yán)格，對(duì)主動(dòng)公開績(jī)效的影響越大。

（三）過程推進(jìn)和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)典型相關(guān)分析

第一步，典型相關(guān)分析檢驗(yàn)表

表14 過程推進(jìn)和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)典型相關(guān)分析檢驗(yàn)

由表14可知，第一典型相關(guān)平方數(shù)為0.299382，第二典型相關(guān)平方數(shù)為0.057091，第一對(duì)變量可解釋兩組變量87.59%的差異，效果較好，且似然比檢驗(yàn)效果較好（p<0.0001），即認(rèn)為過程推進(jìn)和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)各子指標(biāo)之間有顯著的關(guān)系。由于第一對(duì)典型變量已經(jīng)提取了原始變量80%以上的信息，故此處只分析第一對(duì)典型變量即可。

第二步，典型載荷分析：

表15 過程推進(jìn)一級(jí)指標(biāo)與二級(jí)指標(biāo)典型載荷系數(shù)

表16 目標(biāo)實(shí)現(xiàn)一級(jí)指標(biāo)與二級(jí)指標(biāo)典型載荷系數(shù)

在表15過程推進(jìn)組第一典型變量中，過程保障（0.9108）與第一典型變量的相關(guān)系數(shù)超過0.9，而組織配套則（-0.1776）有“負(fù)效應(yīng)”，與假設(shè)一不相符。在表16目標(biāo)實(shí)現(xiàn)組第一典型變量中，依申請(qǐng)公開（0.7080）、結(jié)果回應(yīng)（0.6151）相關(guān)系數(shù)為正，主動(dòng)公開（-0.3252）系數(shù)為負(fù)，主動(dòng)公開的得分與假設(shè)一不符。

第三步，過程推進(jìn)與目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的典型交叉載荷分析：

從表17過程推進(jìn)各變量和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)第一典型變量的關(guān)系看，過程保障（0.4984）對(duì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的影響力較為顯著，而組織配套（-0.0972）與目標(biāo)實(shí)現(xiàn)組第一典型變量的相關(guān)系數(shù)為負(fù)。由表18目標(biāo)實(shí)現(xiàn)各變量和過程推進(jìn)第一典型變量的關(guān)系看，三項(xiàng)指標(biāo)中，主動(dòng)公開（-0.1779）與過程推進(jìn)第一典型變量為負(fù)相關(guān)，依申請(qǐng)公開（0.3874）、結(jié)果回應(yīng)（0.3365）均為正相關(guān)。組織配套和主動(dòng)公開與原假設(shè)二、假設(shè)三不符。

表17 過程推進(jìn)二級(jí)指標(biāo)制度設(shè)計(jì)一級(jí)指標(biāo)典型交叉載荷系數(shù)

表18 目標(biāo)實(shí)現(xiàn)二級(jí)指標(biāo)過程推進(jìn)一級(jí)指標(biāo)典型交叉載荷系數(shù)

五、結(jié)論與建議

（一）結(jié)論

評(píng)價(jià)主體與指標(biāo)體系被視為政府績(jī)效評(píng)價(jià)的兩大核心問題。政府信息公開是保障公民知情權(quán)的基礎(chǔ)，亦為法治政府建設(shè)的基本要求。自2004年國務(wù)院在《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中首次以綱要形式提出“政府信息公開”，到2008年《條例》正式施行，十年過去了，回答社會(huì)對(duì)政府推進(jìn)《條例》成效的詰問，最好的方式莫過于提出量化的評(píng)價(jià)結(jié)果。而這一結(jié)果的科學(xué)性及公信力，既取決于評(píng)價(jià)主體，又與指標(biāo)體系密切關(guān)聯(lián)。本文服務(wù)于后者，基于獨(dú)立第三方立場(chǎng)，依據(jù)2014年度中國內(nèi)地31個(gè)省級(jí)政府評(píng)價(jià)結(jié)果及結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)，通過指標(biāo)間典型相關(guān)性分析，檢驗(yàn)指標(biāo)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性和合理性，為完善指標(biāo)體系提供技術(shù)依據(jù)。檢驗(yàn)的結(jié)論是：事前審查、組織配套、主動(dòng)公開三項(xiàng)指標(biāo)與原指標(biāo)體系評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)的三項(xiàng)假設(shè)不符，說明指標(biāo)評(píng)分不足以反映政府在這三方面的工作實(shí)績(jī)，這種狀況進(jìn)一步延伸至三級(jí)指標(biāo)，如制度設(shè)計(jì)，調(diào)查表明，大部分省級(jí)政府頒布了有關(guān)信息公開的配套制度，按照“有或無”的標(biāo)準(zhǔn)評(píng)分指標(biāo)績(jī)效可取得高分。實(shí)際情況是有保密審查制度，但制度存在缺陷；有社會(huì)評(píng)議制度，但未能實(shí)施社會(huì)評(píng)議工作；有責(zé)任追究制度，但責(zé)任追究落實(shí)率為零。

上述結(jié)論不是對(duì)原有指標(biāo)體系設(shè)計(jì)理念、路徑與結(jié)果的否定，而是提供了完善指標(biāo)體系，尤其是指標(biāo)評(píng)分的技術(shù)路徑。因?yàn)榻陙?，?jīng)過各級(jí)政府不懈努力，政府信息公開已從起步期進(jìn)入常態(tài)期，政府工作任務(wù)不再局限于工作內(nèi)容的有無，更多地關(guān)注工作的質(zhì)量。另一方面，從技術(shù)角度，政府推進(jìn)《條例》績(jī)效評(píng)價(jià)的可持續(xù)性在于指標(biāo)體系的穩(wěn)定性和與現(xiàn)實(shí)狀況的適應(yīng)性，保持指標(biāo)及結(jié)構(gòu)穩(wěn)定，指標(biāo)評(píng)分動(dòng)態(tài)調(diào)整是實(shí)現(xiàn)這一目的的有效策略。

（二）建議

對(duì)指標(biāo)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行檢驗(yàn)更有助于發(fā)現(xiàn)“短板”問題，提供改進(jìn)政府工作的方向。基于本文數(shù)據(jù)分析和省級(jí)政府信息公開的現(xiàn)實(shí)情況，我們建議：

1.完善政府信息公開保密審查制度。在事前保密審查制度存在缺陷的情況下，如執(zhí)行越嚴(yán)格，對(duì)主動(dòng)公開績(jī)效的影響會(huì)越大，制度體系應(yīng)由多個(gè)相關(guān)的配套制度組成，相互影響，彼此耦合，否則，極易導(dǎo)致各種制度之間的摩擦和沖突，從而損害了制度的整體效率［11］。實(shí)踐中，濫用保密權(quán)力時(shí)有發(fā)生，政府部門常以“國家秘密”為擋箭牌而不予主動(dòng)公開或駁回公開申請(qǐng)；同時(shí)，苛刻的保密審查程序?qū)е抡畔⒐_障礙重重，究其原因，學(xué)界和實(shí)務(wù)界一直存在爭(zhēng)議，有學(xué)者將保密審查制度問題總結(jié)為三個(gè)方面，即保密審查的主體過于寬泛、保密審查的標(biāo)準(zhǔn)模糊不清和保密審查的監(jiān)督難以落實(shí)［12］。

2.進(jìn)一步務(wù)實(shí)組織機(jī)構(gòu)和人員配置。在各級(jí)政府的信息公開網(wǎng)站上和《信息公開工作報(bào)告》的自我評(píng)價(jià)中，均出現(xiàn)諸如“已建立健全組織機(jī)構(gòu)”等文字，但評(píng)價(jià)結(jié)果發(fā)現(xiàn)，省級(jí)政府信息公開辦公室的領(lǐng)導(dǎo)和工作人員平均為5.5人，并且大多數(shù)為借調(diào)、兼任、非在編人員，流動(dòng)性大，由于工作積累和培訓(xùn)不足，工作人員對(duì)于政府信息公開的理解不到位，認(rèn)識(shí)有盲區(qū)，組織機(jī)構(gòu)功能未能得以充分發(fā)揮。

3.提高主動(dòng)公開質(zhì)量。主動(dòng)公開一直被視為政府信息公開的核心內(nèi)容，甚至普遍認(rèn)為只要增加主動(dòng)公開信息量就可以減少依申請(qǐng)公開的工作量，但從評(píng)價(jià)結(jié)果看，主動(dòng)公開并沒有為總體績(jī)效提升貢獻(xiàn)太多，究其原因在于：部分政府（部門）表面上按照《條例》要求的范圍和重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行主動(dòng)公開，但實(shí)際只是量的增加。同時(shí)，超七成的被訪民眾認(rèn)為政府主動(dòng)公開的信息價(jià)值不高，或者是報(bào)喜不報(bào)憂，宣傳價(jià)值大于實(shí)用價(jià)值?，F(xiàn)行的主動(dòng)公開制度安排，政府占據(jù)絕對(duì)主動(dòng)地位，對(duì)信息的裁量過程公眾無法參與、無法監(jiān)督，因此，“中國側(cè)重主動(dòng)公開的信息公開立法特征決定了我們更應(yīng)在提升主動(dòng)公開的質(zhì)量上下足功夫”［13］。

4.加強(qiáng)依申請(qǐng)公開工作。依申請(qǐng)公開是真正確立政府信息公開公民主體地位的制度，是從“知的需要”到“知的權(quán)利”的轉(zhuǎn)變［14］，是保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)的重要渠道。但檢驗(yàn)結(jié)果顯示，依申請(qǐng)公開指標(biāo)權(quán)重較小，相關(guān)系數(shù)較高，與部分學(xué)者提出的以“主動(dòng)公開為主，依申請(qǐng)公開為輔”的論斷相悖，佐證了“依申請(qǐng)公開才是政府信息公開制度的拱心石”［15］的說法。為此，建議公開方式選擇上應(yīng)側(cè)重依申請(qǐng)公開，公開民眾迫切需要公開的信息，提高答復(fù)效率，規(guī)范拒絕答復(fù)的細(xì)則，回應(yīng)公眾訴求，加強(qiáng)個(gè)案救濟(jì)、責(zé)任追究等。法律社會(huì)學(xué)的先驅(qū)埃利希（Eugen Endich，1862—1922年）曾提出“活法”（LivingLaw）概念，就政府信息公開發(fā)展現(xiàn)狀而言，促進(jìn)依申請(qǐng)公開正是對(duì)“活法”的踐行。

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（責(zé)任編輯：溫美榮）

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國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“公眾幸福指數(shù)導(dǎo)向下的我國政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系研究”（11&ZD057）；華南理工大學(xué)中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)基地培育項(xiàng)目“法治政府評(píng)價(jià)體系研究”（2015JDPY09）廣東省法治研究基地項(xiàng)目“法制評(píng)價(jià)研究”（201502）

鄭方輝（1965—），男，湖南邵陽人，教授，博士生導(dǎo)師，全國政府績(jī)效管理研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，從事政府績(jī)效管理、法治政府績(jī)效評(píng)價(jià)、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)研究；周雨（1986—），男，云南昆明人，博士生，從事法治政府績(jī)效評(píng)價(jià)研究。