◎韓兆柱

◎翟文康（燕山大學(xué)文法學(xué)院，河北秦皇島066004）

大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下整體性治理理論應(yīng)用研究

◎韓兆柱

◎翟文康（燕山大學(xué)文法學(xué)院，河北秦皇島066004）

隨著信息技術(shù)的不斷發(fā)展，我國已然進(jìn)入信息化、大數(shù)據(jù)時(shí)代，政府治理也遇到許多新科技背景下的挑戰(zhàn)，在新公共管理運(yùn)動(dòng)基礎(chǔ)上發(fā)展出來的為應(yīng)對(duì)新公共管理帶來的各種問題而提出的整體性治理理論也悄然地進(jìn)入中國。從治理主體、治理結(jié)構(gòu)、技術(shù)手段、我國現(xiàn)狀及自身特性等四個(gè)維度分析整體性治理理論在我國應(yīng)用的可行性，并從數(shù)據(jù)分析、信息服務(wù)、數(shù)據(jù)共享等三個(gè)方面將大數(shù)據(jù)技術(shù)與整體性治理理論結(jié)合起來探索治理路徑，以期更恰當(dāng)?shù)貞?yīng)用整體性治理理論解決政府治理問題，推進(jìn)國家治理能力與政府治理水平現(xiàn)代化。

大數(shù)據(jù)；政府治理；整體性治理；互聯(lián)網(wǎng)

引言

根據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)信息中心（CNNIC）2015年1月所提供的數(shù)據(jù)，“截至2014年12月，中國網(wǎng)民規(guī)模達(dá)6.49億，互聯(lián)網(wǎng)普及率為47.9%，中國手機(jī)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)5.57億，手機(jī)上網(wǎng)人群提升至85.8%。我國域名總數(shù)為2 060萬個(gè)，中國網(wǎng)站總數(shù)為335萬，年增長4.6%；國際出口帶寬為4 118 663Mbps”［1］。中國互聯(lián)網(wǎng)速度發(fā)展較快，規(guī)模也越來越大，伴隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，網(wǎng)民數(shù)量的增加，隨之產(chǎn)生的數(shù)據(jù)也迅猛增長，用戶單個(gè)數(shù)據(jù)集達(dá)到數(shù)以TB（Terabyte）計(jì)，有的用戶甚至已經(jīng)達(dá)到Pera級(jí)（1 000TB），中國在成為一個(gè)網(wǎng)絡(luò)大國的同時(shí)，也進(jìn)入大數(shù)據(jù)時(shí)代。

在大數(shù)據(jù)時(shí)代中，政府的治理也遇到許多新科技背景下的挑戰(zhàn)，在新公共管理運(yùn)動(dòng)基礎(chǔ)上發(fā)展出來的為應(yīng)對(duì)新公共管理帶來的各種問題而提出的整體性治理理論也悄然地進(jìn)入中國，那么，在這個(gè)大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下，中國如何更好地使之本土化，更恰當(dāng)?shù)貞?yīng)用整體性治理理論解決政府治理問題，推進(jìn)國家治理能力與政府治理水平現(xiàn)代化，則是研究的一個(gè)焦點(diǎn)。

一、大數(shù)據(jù)和整體性治理的概念與特征

（一）大數(shù)據(jù)的概念與特征

2011年，麥肯錫公司在《Big Data:the Next Frontier for Innovation,Competition and Productivity》報(bào)告中首次提出了“大數(shù)據(jù)”概念，并指出：“大數(shù)據(jù)是指大小超出了典型數(shù)據(jù)庫軟件工具收集、存儲(chǔ)、管理和分析能力的數(shù)據(jù)集?！保?］筆者認(rèn)為，這個(gè)概念是相對(duì)于技術(shù)和資源的，是一個(gè)典型的技術(shù)性概念，只強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)本身的特性，并未強(qiáng)調(diào)其價(jià)值?！把芯繖C(jī)構(gòu)Gartner這樣認(rèn)為，大數(shù)據(jù)是需要新處理模式才能具有更強(qiáng)的決策力、洞察發(fā)現(xiàn)力和流程優(yōu)化能力的海量、高增長率和多樣化的信息資產(chǎn)”［3］。這個(gè)概念認(rèn)為大數(shù)據(jù)是一種信息資產(chǎn)，是需要新處理模式開發(fā)的，但是這個(gè)概念只是描述性的，并未能從中看出其特性和價(jià)值，因此這種概念也是有所欠缺的。筆者認(rèn)為，以上概念都不是對(duì)現(xiàn)時(shí)代大數(shù)據(jù)的真正解讀，大數(shù)據(jù)伴隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展已經(jīng)擴(kuò)展到社會(huì)各個(gè)政治、經(jīng)濟(jì)及文化領(lǐng)域中，在主體上也呈現(xiàn)出多組織、多樣化的趨勢(shì)，因此，現(xiàn)時(shí)代的大數(shù)據(jù)應(yīng)是指在互聯(lián)網(wǎng)的基礎(chǔ)上，利用云計(jì)算整合、使用數(shù)據(jù)信息，為實(shí)現(xiàn)政府及非政府組織目標(biāo)的一種現(xiàn)代信息技術(shù)。大數(shù)據(jù)的特征可分為事實(shí)特征和價(jià)值特征。事實(shí)特征主要是指其本身所體現(xiàn)出來的，能被人類所觀所感的特征，是從產(chǎn)生大數(shù)據(jù)就有的，并隨著大數(shù)據(jù)消失而消失的一種“本體”特征。大數(shù)據(jù)的事實(shí)特征主要體現(xiàn)在規(guī)模大、種類多、處理速度快、可利用率低等方面，這些事實(shí)特征也催生著大數(shù)據(jù)價(jià)值特征的產(chǎn)生，價(jià)值特征與服務(wù)于人類密切相關(guān)，所以本文將重點(diǎn)探討它的價(jià)值特征。

所謂價(jià)值特征就是指大數(shù)據(jù)技術(shù)在其事實(shí)特征基礎(chǔ)上，在投入使用的過程中，被人們開發(fā)、利用，它在服務(wù)人們過程中有利于人們生活所呈現(xiàn)出的特征，主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：一是服務(wù)性。服務(wù)性是其體現(xiàn)的最突出的一個(gè)特征，從微觀上看，數(shù)據(jù)地圖為人們出行帶來了方便，數(shù)據(jù)圖書館為人們閱讀提供了便利的條件。從宏觀上看，大數(shù)據(jù)的應(yīng)用，為政府治理提供了技術(shù)指導(dǎo)。國家治理，強(qiáng)調(diào)了多元主體互動(dòng)協(xié)同的過程，這種多元主體的協(xié)同則需要大數(shù)據(jù)技術(shù)為其提供服務(wù)。二是可預(yù)測(cè)性。舍恩伯格在《大數(shù)據(jù)時(shí)代》中列舉了大數(shù)據(jù)的可預(yù)測(cè)性解決現(xiàn)實(shí)問題的例子，就是甲型H1N1期間，谷歌公司利用人們?cè)谄渌阉饕嫔狭粝碌呐c流感相關(guān)的語言記錄來正確預(yù)測(cè)出流感病原及未來流感發(fā)展區(qū)域。舍恩伯格說：“大數(shù)據(jù)的核心就是預(yù)測(cè)。”［4］16三是共享性和協(xié)同性。在整體性治理理論應(yīng)用過程中，需要多元主體的協(xié)同合作創(chuàng)新，大數(shù)據(jù)可以跨越政府內(nèi)部及政府與其他組織之間的鴻溝，做到信息、資源共享，實(shí)現(xiàn)協(xié)同。四是連接性和整體性。這一點(diǎn)主要體現(xiàn)在橫向上政府內(nèi)部各部門之間，政府與企業(yè)、其他公共組織之間的協(xié)同上。而在大數(shù)據(jù)背景下，政府內(nèi)部各部門之間的信息交流需要連接，建立一個(gè)公共平臺(tái)，形成一個(gè)整體；在政府與企業(yè)、其他公共組織之間通過大數(shù)據(jù)技術(shù)做到多方連接，過去是政府與企業(yè)、其他公共組織的單向連接，現(xiàn)在要做到多向連接，成為一個(gè)有機(jī)整體，如圖1。

圖1 政府與其他組織溝通模式的轉(zhuǎn)變

由此可見，大數(shù)據(jù)所具有的以上特征也是其自身的優(yōu)勢(shì)所在，如果不將其加以應(yīng)用到政府治理的活動(dòng)中，那么它本身具備的特征只能喪失其對(duì)社會(huì)的價(jià)值意義，因此我們需要將其與整體性治理理論結(jié)合起來，共同探尋政府治理水平現(xiàn)代化的新途徑。

（二）整體性治理的概念與特征

希克斯（2002）指出：“整體性治理就是政府機(jī)構(gòu)組織間通過充分溝通與合作，達(dá)成有效協(xié)調(diào)與整合，彼此的政策目標(biāo)連續(xù)一致，政策執(zhí)行手段相互強(qiáng)化，達(dá)到合作無間的目標(biāo)的治理行動(dòng)?！保?］他還指出：“整體性治理針對(duì)的是碎片化治理帶來的一系列問題，整體主義的對(duì)立面是碎片化，而不是專業(yè)化?！保?］英國學(xué)者帕特里克·登力維通過實(shí)證研究認(rèn)為：“信息系統(tǒng)幾十年來一直是形成公共行政變革的重要因素，政府信息技術(shù)成了當(dāng)代公共服務(wù)系統(tǒng)理性和現(xiàn)代化變革的中心。這不僅是因?yàn)樾畔⒓夹g(shù)在這些變革中發(fā)揮了重要的作用，還因?yàn)樗紦?jù)了許多公共管理的中心位置?！保?］從中可以看出，大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下的治理在于強(qiáng)調(diào)服務(wù)的重新整合，以整體的決策方式及電子政務(wù)的運(yùn)行模式來治理，從而在一定程度上解決政府機(jī)構(gòu)的碎片化問題。筆者認(rèn)為在我國政府主導(dǎo)下的多元社會(huì)組織共同發(fā)展的國情下，在進(jìn)入大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下，整體性治理是指以滿足公眾的需求為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)政府組織內(nèi)部及外部與非政府組織間充分的溝通合作，以信息技術(shù)為治理手段，達(dá)成有效的協(xié)同、協(xié)調(diào)和整合，使其目標(biāo)一致，實(shí)現(xiàn)無縫隙服務(wù)的一種治理方式。它的特征主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：一是以公民需求為基礎(chǔ)，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公共利益。二是強(qiáng)調(diào)整合性，在組織架構(gòu)與形態(tài)上體現(xiàn)在治理層級(jí)、功能與公私部門的整合。三是強(qiáng)調(diào)信息技術(shù)，提供一站式服務(wù)。一站式服務(wù)的關(guān)鍵技術(shù)就在于依靠網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，自成一個(gè)獨(dú)立系統(tǒng)，依靠大數(shù)據(jù)分析處理，提高辦公的效率性、準(zhǔn)確性。四是治理結(jié)構(gòu)體現(xiàn)等級(jí)性、協(xié)商性和多元性。整體性治理的核心在于整合，有整合就必須依靠一定的強(qiáng)制力，有一個(gè)核心力量，因此要依靠權(quán)力的集中和組織各要素的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，一般是自上而下的等級(jí)式。“新西蘭的‘整體政府’改革就是一個(gè)典型，在那里，‘協(xié)商’存在于各種相關(guān)機(jī)構(gòu)與各層級(jí)的政府組織之間，‘整體政府’被視為相關(guān)機(jī)構(gòu)通過協(xié)商實(shí)現(xiàn)客戶需求所進(jìn)行的各種合作”［8］。協(xié)商的過程也就意味著一個(gè)多元化的過程，因此需要互動(dòng)，需要協(xié)調(diào)，最終達(dá)到協(xié)同。

（三）整體性治理與大數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)性

1.大數(shù)據(jù)技術(shù)在信息技術(shù)基礎(chǔ)上以高效的、復(fù)雜的數(shù)據(jù)分析為優(yōu)勢(shì)，大數(shù)據(jù)技術(shù)針對(duì)海量的信息、數(shù)據(jù)的分析體現(xiàn)出快捷的特點(diǎn)，整體性治理理論以公民需求為導(dǎo)向，隨著互聯(lián)網(wǎng)及電腦的普及，公民的需求逐漸體現(xiàn)在互聯(lián)網(wǎng)上，公民關(guān)注什么，需要什么都可從網(wǎng)絡(luò)點(diǎn)擊的數(shù)據(jù)分析，所以整體性治理理論借助大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)公民網(wǎng)絡(luò)上體現(xiàn)出的需求數(shù)據(jù)進(jìn)行數(shù)據(jù)分析是非常方便快捷的，數(shù)據(jù)分析將整體性治理與大數(shù)據(jù)連接起來，大數(shù)據(jù)這一特點(diǎn)將整體性治理理論的要點(diǎn)與核心思想落到實(shí)踐中。

2.大數(shù)據(jù)技術(shù)是基于信息技術(shù)發(fā)展起來的，在海量的信息方面，大數(shù)據(jù)技術(shù)不只停留于數(shù)據(jù)分析，還能提供海量的數(shù)據(jù)、信息服務(wù)。整體性治理理論的逆部門化、大部門式治理、一站式服務(wù)都需要信息服務(wù)，而這種信息服務(wù)是從公民那里獲取又反饋給公民，獲取公民的需求信息，經(jīng)過政府或公共組織的運(yùn)作、服務(wù)又將服務(wù)信息反饋給公民，滿足公民的需求；組織內(nèi)部的信息也需要整合，這種整合離不開大數(shù)據(jù)技術(shù)的信息服務(wù)。部門與部門之間打破隔閡，地區(qū)與地區(qū)之間的溝通都離不開信息的傳遞，整體性治理主要是針對(duì)碎片化的問題而區(qū)別于其他治理方式，要將解決碎片化問題的理論落到實(shí)踐中是離不開大數(shù)據(jù)提供的信息服務(wù)的。

3.整體性治理與大數(shù)據(jù)第三個(gè)連接點(diǎn)在于數(shù)據(jù)共享?！皵?shù)據(jù)代表著對(duì)某件事物的描述，數(shù)據(jù)可以記錄、分析和重組它?！?dāng)?shù)據(jù)化’是指一種把現(xiàn)象轉(zhuǎn)變?yōu)榭芍票矸治龅牧炕问降倪^程”［4］104。所以凡是可量化的事物都可以轉(zhuǎn)化為數(shù)據(jù)。傳統(tǒng)公共行政的衰落和新公共管理改革導(dǎo)致的“碎片化”現(xiàn)象主要體現(xiàn)為：（1）重復(fù)建設(shè)；（2）相互沖突的目標(biāo)；（3）缺乏溝通；（4）服務(wù)提供或干預(yù)的遺漏或差距。這些“碎片化”現(xiàn)象是沒有進(jìn)行信息溝通、信息共享、數(shù)據(jù)共享導(dǎo)致的，所以要將整體性治理理論執(zhí)行到實(shí)踐中，將整體性治理的優(yōu)勢(shì)發(fā)揮出來，需要借助大數(shù)據(jù)技術(shù)，進(jìn)行數(shù)據(jù)共享，加強(qiáng)溝通。

二、大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下整體性治理理論應(yīng)用的必要性分析

整體性治理理論在大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下的應(yīng)用，重點(diǎn)在于二者的“強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合”，但是需要結(jié)合我國實(shí)際，目前我國服務(wù)方式較為單一；府際間聯(lián)合協(xié)調(diào)較少、整體優(yōu)勢(shì)發(fā)揮較弱等問題顯現(xiàn)，對(duì)于是否有應(yīng)用的必要性這一問題，我們還需做進(jìn)一步的論證。

（一）服務(wù)方式

我國服務(wù)型政府建設(shè)已取得了一定的成績(jī)，為民服務(wù)的理念深入到政府的各項(xiàng)具體工作中，但是只有服務(wù)理念，沒有明確具體多樣的服務(wù)方式是不夠的，為公民服務(wù)，滿足公民需求，那么如何獲取公民的需求？如何整合、協(xié)調(diào)公民的需求？如何落實(shí)公民的需求？因此，面對(duì)這些問題需要整體性治理為服務(wù)型政府的建設(shè)來助力，需要充分利用大數(shù)據(jù)的技術(shù)實(shí)現(xiàn)新時(shí)代背景下政府服務(wù)方式的創(chuàng)新，利用大數(shù)據(jù)的技術(shù)解決公民的需求獲得、整理、反饋的問題，利用整體性治理解決公民需求的協(xié)調(diào)、整合、落實(shí)的問題，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)與整體性治理理論的結(jié)合來全面解決公民的需求問題，實(shí)現(xiàn)服務(wù)方式的多樣化，由此可見，在我國服務(wù)型政府漸進(jìn)性的建設(shè)過程中，需要整體性治理的助力，需要整體性治理理論在大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下的應(yīng)用，在服務(wù)上實(shí)現(xiàn)一個(gè)質(zhì)與量的改善。

（二）府際關(guān)系

府際關(guān)系就是政府之間的關(guān)系，我國的府際關(guān)系包括中央與地方政府之間、各級(jí)地方政府之間、部門之間、部門人員之間的府際關(guān)系。以前，我國政府注重GDP的增長，將其作為政府績(jī)效的重要指標(biāo)，而將公民的需求和利益放在較次的位置上，導(dǎo)致地方保護(hù)和條塊分割，限制外地企業(yè)在本地的發(fā)展，也與外地政府進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)與博弈，將同級(jí)政府視為“對(duì)手”。公共選擇理論認(rèn)為，政府具有“經(jīng)濟(jì)人”的理性，有追求自身利益最大化的傾向，所以在政府部門之間也存在相互競(jìng)爭(zhēng)，自利性的傾向?qū)е抡g信息共享溝通較少，協(xié)調(diào)合作較少，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)較少，使得橫向?qū)蛹?jí)上政府的協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì)無法發(fā)揮，只是單個(gè)獨(dú)大，沒有發(fā)揮集體協(xié)同的力量，使得府際關(guān)系陷入困境，公民利益無法很好地保障。

（三）政府重視對(duì)大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用

2015年3月5日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在《政府工作報(bào)告》中提出：“建立全國統(tǒng)一的社會(huì)信用代碼制度和信用信息共享交換平臺(tái)?！保?］統(tǒng)一信用信息共享交換平臺(tái)是指“連接各地區(qū)、各部門信用信息系統(tǒng)，開展信用信息共享、整合和服務(wù)的信息化基礎(chǔ)設(shè)施”［10］。信息系統(tǒng)平臺(tái)的構(gòu)建離不開大數(shù)據(jù)的技術(shù)，李克強(qiáng)總理也多次強(qiáng)調(diào)以大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的應(yīng)用來強(qiáng)化政府的能力，為政府服務(wù)大眾提供助力。重視互聯(lián)網(wǎng)的作用同時(shí)也意味著，網(wǎng)絡(luò)信息的爆炸和很多信息的無用或副作用，所以需要大數(shù)據(jù)技術(shù)做出數(shù)據(jù)分析，從中篩選出有利于政府行政的信息?？梢?，強(qiáng)調(diào)二者的結(jié)合是非常切合實(shí)際的。

除此之外，區(qū)域一體化進(jìn)程較慢，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城市群內(nèi)部協(xié)同等問題都需要整體性治理與大數(shù)據(jù)的結(jié)合。政府對(duì)大數(shù)據(jù)技術(shù)的重視，將其與自身行政方式相結(jié)合，也與大數(shù)據(jù)技術(shù)與整體性治理理論結(jié)合有異曲同工之妙，在大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下，應(yīng)用整體性治理理論對(duì)于完善服務(wù)方式、協(xié)調(diào)府際關(guān)系、加快區(qū)域一體化進(jìn)程是很有必要的。

三、大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下整體性治理理論應(yīng)用的可行性分析

（一）從主體的角度看，整體性治理理論的主體是多元化的

整體性治理的主體不僅包括政府，還有企業(yè)、公共組織、社區(qū)和個(gè)人，那么我國的社會(huì)組織發(fā)展的情況又是怎樣的呢？截至2014年底，全國共有社會(huì)組織60.6萬個(gè)，其中：社會(huì)團(tuán)體31.0萬個(gè)，基金會(huì)0.41萬個(gè)，見表1。2006—2014年，社會(huì)組織發(fā)展數(shù)量呈現(xiàn)逐年遞增趨勢(shì)，見圖2。目前，我國社會(huì)組織，數(shù)量較大，組織的形式較多，活動(dòng)領(lǐng)域廣泛，我國行政體制的改革為社會(huì)組織的政治參與提供了契機(jī)，其為公民提供的服務(wù)也逐年增多，社會(huì)組織不再局限于商業(yè)領(lǐng)域，更多地走向政治領(lǐng)域，解決公民的個(gè)人需求，社會(huì)組織的參政意識(shí)增強(qiáng)，與政府合作的情況也越來越多，為整體性治理提供了一個(gè)較好的組織基礎(chǔ)。

（二）在治理結(jié)構(gòu)上，整體性治理體現(xiàn)出等級(jí)式、協(xié)商式的特征

整體性治理效力的發(fā)揮離不開強(qiáng)有力的權(quán)力，而中國特色社會(huì)主義制度具有集中力量辦大事的顯著優(yōu)勢(shì)。政府工作負(fù)責(zé)制上實(shí)行的是行政首長負(fù)責(zé)制，下級(jí)對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)。從宏觀上看，整體性治理的應(yīng)用主要體現(xiàn)在區(qū)域治理上，就京津冀的協(xié)同發(fā)展來看，三個(gè)地區(qū)的行政等級(jí)是一樣的，因此，要有效推進(jìn)一體化協(xié)同發(fā)展就必須成立一個(gè)高于省級(jí)單位之上的行政領(lǐng)導(dǎo)班子，統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)各方，國務(wù)院副總理張高麗出任京津冀領(lǐng)導(dǎo)小組組長就在于此，大大推進(jìn)了京津冀一體化的步伐。從微觀上看，政府部門的整合，各部門的協(xié)調(diào)也離不開行政首長的統(tǒng)籌，部門之間是相互獨(dú)立的，根據(jù)理性“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，部門為了各自利益在協(xié)調(diào)的過程中不會(huì)完全配合，因此，就必須有一個(gè)高于部門的行政領(lǐng)導(dǎo)班子，采用行政命令的手段，實(shí)現(xiàn)部門間的協(xié)調(diào)。在我國這種政治制度、政府工作制度的基礎(chǔ)上，下級(jí)服從上級(jí)，個(gè)別服從整體，整體性治理理論的應(yīng)用很容易達(dá)到其功效。

表1 2005—2014年社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、民辦非企業(yè)單位數(shù)量對(duì)比 單位：萬個(gè)

圖2 2005—2014年社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、民辦非企業(yè)單位數(shù)量變化趨勢(shì)

資料來源：《民政部2014年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，http://www.gov.cn/xinwen/2015-06/12/content_2878622.htm。

（三）整體性治理理論自身有一定的優(yōu)越性，不但可以應(yīng)用在宏觀層面，指導(dǎo)區(qū)域發(fā)展，還可以應(yīng)用在政府微觀層面，指導(dǎo)政府內(nèi)部及政府與社會(huì)組織、個(gè)人間的合作

在宏觀與微觀上，我國都有成功先例。在區(qū)域協(xié)同上，“以上海為龍頭，南京、杭州為兩翼，增強(qiáng)高端要素集聚和綜合服務(wù)功能，提高自主創(chuàng)新能力和城市核心競(jìng)爭(zhēng)力。核心區(qū)其他城市要抓住上海優(yōu)先發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)的機(jī)遇，協(xié)同推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、技術(shù)創(chuàng)新和集約發(fā)展，增強(qiáng)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)和人口集聚能力”［11］。上海市與江蘇省、浙江省的成功區(qū)域協(xié)同正是整體性治理理論在實(shí)際中的體現(xiàn)，有對(duì)接，也有整合，最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域的協(xié)同發(fā)展。在微觀上，大部門制的成功改革實(shí)現(xiàn)了整體性治理中的逆部門化，實(shí)現(xiàn)了資源整合。雖說整體性治理理論產(chǎn)生于西方，但是在中國的這片土地上已有成功的案例，因此，整體性治理理論結(jié)合中國的實(shí)際，吸收這些成功案例的經(jīng)驗(yàn)作為理論補(bǔ)充，再去指導(dǎo)中國的改革是非?？尚械?。

（四）我國網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)展及對(duì)大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用

“在鄧?yán)S看來，信息系統(tǒng)一直是公共行政的重要變革因素”［12］，的確，信息技術(shù)的發(fā)展催生著整體性治理理論的產(chǎn)生，但是整體性治理理論應(yīng)用的關(guān)鍵在于對(duì)大數(shù)據(jù)技術(shù)的掌握和運(yùn)用。在前文，筆者已經(jīng)論述了大數(shù)據(jù)的價(jià)值特征，具有可預(yù)測(cè)性，在區(qū)域規(guī)劃的過程中，可以對(duì)所涉及的領(lǐng)域、數(shù)據(jù)進(jìn)行預(yù)測(cè)分析，評(píng)估方案的可行性在整體性理論應(yīng)用過程中可作為過程控制的導(dǎo)向；具有共享性和協(xié)同性，整體性治理的主體之間協(xié)同的關(guān)鍵在于信息和資源的共享，政府需要解決某一個(gè)社會(huì)問題，可以聯(lián)合社會(huì)組織一起解決；具有連接性和整體性，比如京津冀協(xié)同發(fā)展，三個(gè)省級(jí)行政單位的協(xié)同需要下屬眾多部門的對(duì)接，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，對(duì)三個(gè)地區(qū)的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行分析，然后根據(jù)分類進(jìn)行需求對(duì)接，只有對(duì)接完美，才能實(shí)現(xiàn)整體的一致性。因此，在我國大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下，整體性治理理論在我國具有很高的可行性，不僅有適合它的土壤，更重要的是有對(duì)它的需求，需要為我國改革助力。

總體而言，整體性治理理論在我國是可行的，但是在借鑒這一理論的過程中要注意它根植于西方社會(huì)，文化背景是很不同的，比如，整體性治理理論很強(qiáng)調(diào)責(zé)任和信任，這一理論的實(shí)行需要建立在二者之上，但是我國目前社會(huì)誠信危機(jī)嚴(yán)重，社會(huì)不信任感較強(qiáng)，我們必須認(rèn)清這一現(xiàn)實(shí)，否則直接借鑒不加以本土化會(huì)適得其反。我們需要具體問題具體分析，可部分引用其核心思想，結(jié)合實(shí)際情況探索治理路徑，創(chuàng)新理論應(yīng)用。

四、大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下整體性治理理論的本土化使命

羅伯特·達(dá)爾認(rèn)為：“從某一個(gè)國家的行政環(huán)境歸納出來的概論，不能夠立刻予以普遍化，或被應(yīng)用到另一個(gè)不同環(huán)境的行政管理上去。一個(gè)理論是否適用于另一個(gè)不同的場(chǎng)合，必須先把那個(gè)特殊場(chǎng)合加以研究之后才可以判定。”［13］對(duì)于我國而言，要結(jié)合我國實(shí)際及大數(shù)據(jù)時(shí)代背景去反思整體性治理理論，整體性治理理論的本土化使命就是要將這一西方理論的理念和精神與我國實(shí)際情況相結(jié)合，在中國的土地上，利用大數(shù)據(jù)與整體性治理的結(jié)合去解決我國實(shí)際問題，二者相得益彰，形成整體性治理的中國化模式。

（一）服務(wù)：打造數(shù)字化政府

在鄧力維看來，“數(shù)字時(shí)代的治理的核心在于強(qiáng)調(diào)服務(wù)的重新整合，整體的、協(xié)同的決策方式以及電子行政運(yùn)作廣泛的數(shù)字化”［14］。一個(gè)國家應(yīng)該有一個(gè)數(shù)字化的政府，這樣才能跨越政府的層級(jí)鴻溝，更好地提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。我國服務(wù)型政府的建設(shè)已經(jīng)發(fā)展到一定程度，服務(wù)理念已經(jīng)貫徹到政府體系之中，但是服務(wù)型政府還是基于實(shí)體方面，面對(duì)面的、一對(duì)一地為公民提供服務(wù)，其服務(wù)手段還未達(dá)到多元化，服務(wù)型政府建設(shè)也必須緊隨時(shí)代的步伐，充分利用好大數(shù)據(jù)技術(shù)，打造數(shù)字化政府。為公民提供服務(wù)不僅需要高質(zhì)量，還需要高速度，對(duì)公民的需求做出快速的反應(yīng)，大數(shù)據(jù)技術(shù)以其高效的數(shù)據(jù)處理能力滿足了這一需求，在整體性治理的應(yīng)用過程中如虎添翼，數(shù)字化政府的服務(wù)又好又快。政府為公民提供服務(wù)必須以公民個(gè)人的需求為導(dǎo)向，這是整體性治理的基本導(dǎo)向，以解決人民的生活問題為政府運(yùn)作的核心，所以，在運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)中，首先要關(guān)注公民個(gè)體生活相關(guān)的數(shù)據(jù)信息，以公民在政府網(wǎng)站上關(guān)注點(diǎn)擊率為導(dǎo)向，在數(shù)據(jù)搜集中就應(yīng)當(dāng)把這些數(shù)據(jù)整合起來，但是由于大數(shù)據(jù)具有可利用低的特征，必須進(jìn)行一定的分析，剔除無用的信息，這時(shí)就應(yīng)當(dāng)將政府提供服務(wù)的板塊、政府建設(shè)板塊與公民關(guān)注板塊相對(duì)接，政府根據(jù)對(duì)接信息提供一體化的服務(wù)。數(shù)字化政府建設(shè)的實(shí)現(xiàn)手段就是提供一體化、一站式服務(wù)，只需公民一次性提交需求，就能將公民個(gè)人的事務(wù)辦理完結(jié)，一站式服務(wù)克服了碎片化問題，可以為公民提供無縫隙的服務(wù)。一站式服務(wù)模式的構(gòu)建需要一個(gè)部門聯(lián)合體，將各個(gè)為民服務(wù)的部門整合在一起，連接起來，并利用大數(shù)據(jù)技術(shù)形成一個(gè)系統(tǒng)，只要公民需求信息一到，就能自動(dòng)送到相關(guān)部門的辦公系統(tǒng)內(nèi)，辦理結(jié)束后由聯(lián)合體統(tǒng)一反饋給公民，這樣就形成了一個(gè)一站式服務(wù)的數(shù)字化政府。一站式服務(wù)模式轉(zhuǎn)變了傳統(tǒng)的以政府供給為核心的模式，形成了以公民需求為核心的模式，并且對(duì)信息資源的整合，提供了一個(gè)面對(duì)公民需求整體性的回應(yīng)，很好地克服了政府辦公碎片化的問題。

（二）協(xié)同：以大數(shù)據(jù)技術(shù)實(shí)現(xiàn)整體性對(duì)接

2014年2月26日，習(xí)近平就京津冀一體化問題發(fā)表了《優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)互利共贏扎實(shí)推進(jìn)，努力實(shí)現(xiàn)京津冀一體化》的重要講話，并提出了京津冀協(xié)同發(fā)展的七點(diǎn)要求，為京津冀協(xié)同發(fā)展樹立了方向，指明了道路。自此，京津冀的協(xié)同發(fā)展進(jìn)入一個(gè)新進(jìn)程，京津冀的協(xié)同發(fā)展得到中央領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，那么如何實(shí)現(xiàn)更好地協(xié)同便是一個(gè)關(guān)鍵性的問題。京津冀三地長期處于分離的行政體制狀態(tài)中，地區(qū)利益化、部門分散化嚴(yán)重，各自為政、各謀利益，因此，要打破這種互相隔離的狀態(tài)必須超越時(shí)空的限制采用大數(shù)據(jù)技術(shù)，在省級(jí)行政單位之上成立一個(gè)行政首長聯(lián)合會(huì)，這個(gè)聯(lián)合會(huì)就應(yīng)有一個(gè)聯(lián)絡(luò)中心，分管三地的信息資源，將線下由于空間限制完成不了的工作轉(zhuǎn)化為線上信息傳遞，打破三地的互相隔離狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)三地信息同步，信息共享，搜集三地的信息之后應(yīng)由這個(gè)聯(lián)絡(luò)中心做數(shù)據(jù)分析處理，將三地交通、財(cái)務(wù)、人事、經(jīng)濟(jì)等要素轉(zhuǎn)化為可量化、可觀看、可分析的數(shù)據(jù)圖表或模型，整合好三地的數(shù)據(jù)要素，清楚地看到各自的優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)，為行政首長聯(lián)合會(huì)做相關(guān)的工作部署奠定基礎(chǔ)。在宏觀上做到京津冀三地的協(xié)同就應(yīng)當(dāng)先將各地的信息搜集起來，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行數(shù)據(jù)分析處理，根據(jù)整體情況做到整體性對(duì)接，不但協(xié)調(diào)而且同步。因此，整體性治理在大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上的應(yīng)用就應(yīng)當(dāng)以大數(shù)據(jù)為樞紐，進(jìn)行對(duì)接做到協(xié)同，更好地實(shí)現(xiàn)整體性的整合。

（三）組織：數(shù)據(jù)共享的整體性聯(lián)合體

整體性治理的主體需要一個(gè)聯(lián)合體的組織來充當(dāng)，這個(gè)組織的政策制定和執(zhí)行都要依據(jù)相應(yīng)的數(shù)據(jù)分析，數(shù)據(jù)分析就需要數(shù)據(jù)共享，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享就需要構(gòu)建數(shù)據(jù)庫。以京津冀協(xié)同發(fā)展為例，為推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，中央成立了一個(gè)京津冀領(lǐng)導(dǎo)小組，這個(gè)小組就是具有整體性的聯(lián)合體。它的任何舉措、政策都要依據(jù)自身的信息搜集、數(shù)據(jù)分析，所以，就必須構(gòu)建一個(gè)數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，為京津冀的發(fā)展提供更完備的信息資源。而這個(gè)數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)來源則依靠這個(gè)聯(lián)合體的構(gòu)成，因此在聯(lián)合體的構(gòu)成上，首先，以政府為主導(dǎo)，因?yàn)檎莆盏男畔⑤^為全面，并且政府是面向全社會(huì)的；其次，以社會(huì)組織為重要組成力量，因?yàn)樯鐣?huì)組織也掌握著相應(yīng)的資源，如智囊團(tuán)、相關(guān)領(lǐng)域的研究成果，還可以和高校聯(lián)合，提供咨詢。做到政府與社會(huì)的合作，建設(shè)一個(gè)整體性的、涵蓋面廣的一個(gè)聯(lián)合體，為整體性治理的主體提供更加準(zhǔn)確、有力的資源，提供更好、更全面的服務(wù)。

（四）合作：多維度的整體性行動(dòng)

目前，我國社會(huì)團(tuán)體和私人企業(yè)發(fā)展迅速，對(duì)于社會(huì)問題的解決和政府事務(wù)的處理是一支不可忽視的力量，因此，在橫向維度上，政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與社會(huì)團(tuán)體和私人企業(yè)的合作，形成政府、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體等主體力量共同提供公共服務(wù)的合作格局，達(dá)到多方整體性行動(dòng)的效果。在這個(gè)維度上，首先，政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變角色，由決策者、控制者轉(zhuǎn)變?yōu)楹献髡?，地位與其他主體力量地位平等；其次，政府將城市事務(wù)、公共衛(wèi)生等基礎(chǔ)性服務(wù)通過合同、政策鼓勵(lì)等方式鼓勵(lì)其他社會(huì)力量參與進(jìn)來，利用多元主體各自的優(yōu)勢(shì)合作治理，更好地做到整體性行動(dòng)，提供全方位的服務(wù)。在縱向維度上，加強(qiáng)省部合作、中央與地方的合作。加強(qiáng)省部合作，省、部應(yīng)當(dāng)更多地利用中央部門的資源，借助中央部門的政策、科技、項(xiàng)目和資金等力量加強(qiáng)完善自身政策的制定與執(zhí)行，同時(shí)中央部門也要多多利用地方特色資源，從實(shí)踐中總結(jié)服務(wù)經(jīng)驗(yàn)，達(dá)到省部雙贏的效果，實(shí)現(xiàn)中央與地方共同發(fā)展的格局。

（五）模式：大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上的整體性治理新模式

通過對(duì)大數(shù)據(jù)的應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)以公民需求為導(dǎo)向，以數(shù)據(jù)庫組織為主體，以大數(shù)據(jù)技術(shù)為手段，以協(xié)同發(fā)展為方式，以提供無縫隙服務(wù)為目標(biāo)的整體性治理新模式。通過確立相應(yīng)的服務(wù)對(duì)象，并以其為導(dǎo)向，成立相應(yīng)的數(shù)據(jù)庫組織為整體性治理主體，將大數(shù)據(jù)技術(shù)作為整體性治理全過程的手段，實(shí)現(xiàn)多種主體協(xié)同發(fā)展，最終為對(duì)象提供無縫隙服務(wù)的新模式。這個(gè)新模式的構(gòu)建離不開大數(shù)據(jù)的應(yīng)用，在此基礎(chǔ)上才能超越時(shí)空限制，跨越組織框架，打破層級(jí)限制實(shí)現(xiàn)整體性治理。

總之，整體性治理理論與大數(shù)據(jù)技術(shù)的結(jié)合應(yīng)用是一個(gè)系統(tǒng)化、本土化的過程，不僅要有理論來源與指導(dǎo)，還要有理論應(yīng)用，形成整體性治理的中國化模式，這就需要本土化，針對(duì)我國的問題借鑒理論、構(gòu)建模式、解決問題，形成中國特色的整體性治理。

結(jié)論

整體性治理理論產(chǎn)生于西方學(xué)者對(duì)新公共管理造成的“碎片化”問題的反思中，是以滿足公眾的需求為基礎(chǔ)，政府組織內(nèi)部及外部與非政府組織間充分的溝通合作，以信息技術(shù)為治理手段，達(dá)成有效的協(xié)同和整合，使其目標(biāo)一致，實(shí)現(xiàn)無縫隙服務(wù)的一種治理方式。在整體性治理理論的基礎(chǔ)上，政府的組織模式即構(gòu)建整體性組織，“旨在進(jìn)行層級(jí)整合、功能整合和公私合作伙伴關(guān)系的整合，使政府組織達(dá)到整體性協(xié)調(diào)”［15］。信息技術(shù)的發(fā)展對(duì)政府組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)作方式的變化產(chǎn)生了影響，在我國應(yīng)用整體性治理理論時(shí)必須建立在大數(shù)據(jù)這一時(shí)代背景下，整體性治理應(yīng)與大數(shù)據(jù)技術(shù)結(jié)合起來，運(yùn)用信息技術(shù)改變治理狀態(tài)，借助大數(shù)據(jù)技術(shù)的數(shù)據(jù)分析、信息服務(wù)和數(shù)據(jù)共享等優(yōu)勢(shì)完善整體性治理理論，以更加適應(yīng)我國政府的管理實(shí)踐。二者的“強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)手”，要充分發(fā)揮新科技的力量，打造數(shù)字化政府，為民眾提供無縫隙的服務(wù)；以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)整體性對(duì)接，做到區(qū)域間、府際間、部門間的協(xié)同；構(gòu)建數(shù)據(jù)庫，形成數(shù)據(jù)共享的整體性聯(lián)合體；最終形成大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上的具有中國特色的整體性治理新模式，為解決我國目前改革遇到的問題提供理論和現(xiàn)實(shí)的指導(dǎo)。

［1］CNNIC.中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顟B(tài)統(tǒng)計(jì)報(bào)告［EB/OL］.（2015-2-3）［2015-3-15］.http://cnnic.cn/gywm/xwzx/rdxw/2015/201502/020150203456 823090968.

［2］Bill Franks.駕馭大數(shù)據(jù)［M］.黃海,車皓陽，王悅，譯.北京：人民郵電出版社，2013：4.

［3］梁鋒.大數(shù)據(jù)（Big data）［J］.新聞前哨，2013，（11）：96.

［4］維克多·邁爾-舍恩伯格，肯尼迪·庫克耶.大數(shù)據(jù)時(shí)代［M］.盛楊燕，周濤，譯.杭州：浙江人民出版社，2012.

［5］葉璇.整體性治理國內(nèi)外研究綜述［J］.當(dāng)代經(jīng)濟(jì)，2012，（6）：110-112.

［6］PERRI 6.Towards Holistic Governance:The New Reform A－genda［M］.New York:Palgrave,2002：37.

［7］DUNLEAVY.New Public Management is Dead—Long Live the Digital Era Governance［J］.Journal of Public Administration Research and Theory,2006,（3）：467-494.

［8］VINCENT L E.Collaboration and Integrated Services in The NSW Public Sector［J］.Austalian Journal of Public Administration,1999,58（3）：50-54.

［9］李克強(qiáng).政府工作報(bào)告［EB/OL］.（2015-03-13）［2015-03-15］.http://www.farmer.com.cn/kd/201503/t20150313_1018587_2.htm.

［10］《政府工作報(bào)告》縮略詞注釋［EB/OL］.（2015-3-11）［2015-03-15］.http://www.gov.cn/xinwen/2015-03/11/content_2832629.htm?from=androidqq.

［11］國務(wù)院.長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃［EB/OL］.（2010-06-22）［2015-03-16］.http://www.china.com.cn/policy/txt/2010-06/22/content_20320273.htm.

［12］曾凡軍，韋彬.后公共治理理論：作為一種新趨向的整體性治理［J］.天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，（2）：59-64.

［13］DAHL R A.The Science of Public Administration:Three Problem［J］.Public Administration Review,1947，（7）：1-11.

［14］DUNLEAVY.DigitalEraGovernance:IT Corporations，the State，and E-Governance ［M］.London:Oxford University Press,2006：233.

［15］韓兆柱，單婷婷.基于整體性治理的京津冀府際關(guān)系協(xié)調(diào)模式研究［J］.行政論壇，2014，（4）：32-37.

（責(zé)任編輯：溫美榮）

D089；TP311.13

A

1005-460X（2015）06-0024-06

2015-05-29

國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“中國特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系研究”（11＆ZD070）；河北省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“公共治理前沿理論比較研究”（HB15GL010）；河北省教育廳人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“河北省專業(yè)學(xué)位教育發(fā)展研究”（GH122059）

韓兆柱（1965—），男，河南沈丘人，管理學(xué)博士，副院長，教授，碩士生導(dǎo)師，從事行政管理理論與實(shí)踐研究；翟文康（1993—），男，湖北棗陽人，行政管理專業(yè)本科生，從事行政管理理論與實(shí)踐研究。