多元化糾紛解決機(jī)制中的行政調(diào)解研究

梁秋花

一、行政調(diào)解的概念

行政調(diào)解是指由國家行政組織出面主持的，以國家法律和政策為依據(jù)，以自愿為原則，通過說服教育等方法，促使?fàn)幾h雙方當(dāng)事人友好協(xié)商、互讓互諒、達(dá)成協(xié)議，從而解決爭議的方法和活動[1]（P365）。從實在法角度來看，該定義與相關(guān)法律規(guī)定基本符合。 在現(xiàn)行設(shè)定行政調(diào)解的規(guī)范性法律文件中，普遍都將行政調(diào)解主體限定為基層人民政府及相關(guān)職能部門，即行政機(jī)關(guān)。

中共“十八大”明確提出：“要建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。 ”從行政法的視角，或以服務(wù)型政府的功能定位而言， 以當(dāng)事人自愿及民主協(xié)商為基礎(chǔ)的行政調(diào)解，具有糾紛解決、行政指導(dǎo)和政策形成的功能，體現(xiàn)了“當(dāng)事人自治為主，國家干預(yù)為輔”的主要原則，突出了“和為貴”的傳統(tǒng)觀念，契合現(xiàn)代行政的服務(wù)理念。 因此，筆者以為，須從現(xiàn)狀出發(fā)， 以法律的視角重新審視我國目前各種糾紛解決制度，理順其中各項關(guān)系，以順應(yīng)中國構(gòu)建服務(wù)型政府及和諧社會發(fā)展的目標(biāo)。

二、各種糾紛解決制度的比較分析

綜觀當(dāng)下中國的社會治理實踐， 司法權(quán)主導(dǎo)的“訴訟”制度和其他“非訴訟”制度都發(fā)揮了一定作用， 但各種制度都有其固有的且短期內(nèi)無法克服的內(nèi)在缺陷， 導(dǎo)致相關(guān)糾紛解決制度均未能實現(xiàn)應(yīng)有的制度預(yù)期。

（一）差強(qiáng)人意的司法訴訟制度

1.司法訴訟——難以承擔(dān)“社會控制”之重

訴諸司法的歷史發(fā)展過程， 可借用由美國學(xué)者羅斯率先提出的“社會控制”[2]（P81-95）這一概念來界定司法與社會最普遍的功能聯(lián)系。 法院的職能是解決社會糾紛， 然而，“現(xiàn)代法院的功能確實已經(jīng)從原先的解決糾紛日益轉(zhuǎn)向通過具體的糾紛解決而建立一套旨在影響當(dāng)下案件當(dāng)事人和其他人的未來行為的規(guī)則。 ……大約也正是在這個意義上，法院才更可以說是提供‘公共產(chǎn)品’的而不是私人產(chǎn)品的一個機(jī)構(gòu)”[3]（P80-81）。 在當(dāng)下的中國，司法訴訟是多元化糾紛解決機(jī)制中的核心部分， 但面對當(dāng)下中國的“糾紛爆炸”的現(xiàn)狀所顯現(xiàn)出的卻是力不從心、疲于應(yīng)對之態(tài)。 “法院的實際能力相當(dāng)有限。 夸張審判的作用，期待法院處理力所不及的事務(wù)，只能是徒生無益的訴訟而浪費(fèi)司法資源。 ”[4]

2.能動司法——充滿不確定性的事業(yè)

能動司法作為一種司法模式， 體現(xiàn)了執(zhí)政者的政治智慧， 即以司法改革的手段達(dá)到化解社會矛盾、解決社會糾紛、維護(hù)社會穩(wěn)定、建設(shè)和諧社會的綜合目標(biāo)， 但這種表述可能會引發(fā)一些理論和實踐問題。 在英美國家，能動司法指的是法院或法官超越自己依法辦事的領(lǐng)域及角色， 以司法的名義做出一些本該由立法機(jī)關(guān)、 行政機(jī)關(guān)做出的帶有強(qiáng)烈政治性的司法決定。 這與中國目前所說的“能動司法”顯然不同。 一般而言，中國現(xiàn)階段的能動司法是指法官在司法審查案件中變通甚至偏離已有成文法或先例之規(guī)定， 以政治信仰或公共政策為指導(dǎo)，通過擴(kuò)大公民平等和自由權(quán)利范圍，維護(hù)公民的個體尊嚴(yán)及自有價值， 最終實現(xiàn)社會公平。

由于政治體制的不同， 中國的能動司法并沒有招致 “司法不安分， 僭越立法和行政機(jī)關(guān)的權(quán)力”等等類似這樣負(fù)面的評判。 然而，在如今反復(fù)強(qiáng)調(diào)要依法治國的大背景下， 能動司法無異于一把雙刃劍，即作為司法機(jī)關(guān)更應(yīng)該率先垂范，應(yīng)嚴(yán)格遵守法律法規(guī)，于規(guī)定框架下司法，否則有可能會引發(fā)一些重大社會問題， 令司法和法官自身的權(quán)威受損，同時使當(dāng)事人的合法權(quán)益受損。

3.法院調(diào)解——被放大的司法功能

我國經(jīng)過長期的審判方式改革和司法體制改革，取得了一些階段性成果，如程序正義、當(dāng)事人自治、審判公開、陪審制度等基本司法原則得以確立，司法審判機(jī)制逐步走上正軌等。 然而，筆者也注意到，與“馬錫五審判方式”一脈相承的法院調(diào)解，在充分運(yùn)用司法權(quán)威、實現(xiàn)調(diào)判結(jié)合同時，司法權(quán)的固有弊端也限制了該項制度的發(fā)揮： 在法院審判的過程中，也夾雜著諸如和稀泥式調(diào)解、壓迫式調(diào)解、封閉式調(diào)解、法外任意調(diào)解等諸多弊端卷土重來， 司法功能的任意放大在一定程度上影響了司法審判改革的進(jìn)程。

（二）不容樂觀的民間ADR——以人民調(diào)解為例

民間ADR①“ADR”原指自20 世紀(jì)逐步發(fā)展起來的各種訴訟外糾紛解決方式，現(xiàn)已引申為普遍存在于世界各國社會治理實踐之中的非訴訟糾紛解決程序或機(jī)制的總稱。的糾紛解決模式一直以來有之，它不同于由司法機(jī)構(gòu)或行政主體主持的公力救濟(jì)途徑，而是由民間團(tuán)體、社會組織或相關(guān)人士為調(diào)解中介的非訴糾紛解決機(jī)制。 筆者僅就其中的一個主要類型——人民調(diào)解制度進(jìn)行分析。

1.亟待改觀的制度環(huán)境

2011 年，中央綜治委等16 家單位印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)矛盾糾紛大調(diào)解工作的指導(dǎo)意見》，“大調(diào)解”成為全國多地實行的一種多元化社會調(diào)處機(jī)制。 伴隨著“大調(diào)解”機(jī)制的構(gòu)建，本在夾縫中生存的人民調(diào)解制度重新受到了國家和社會高度的重視。 一方面，就社會治理而言，人民調(diào)解的制度功能和現(xiàn)實意義無論如何強(qiáng)調(diào)都不為過； 另一方面，人民調(diào)解從制度到實踐都存在很多缺陷，成為“大調(diào)解”機(jī)制中的短板，嚴(yán)重影響了整個機(jī)制的構(gòu)建。 然而，依然有不少地方政府及某些部門一如既往地輕視人民調(diào)解的制度功能，表現(xiàn)為人民調(diào)解的系列工作依然難以擺上這些地方政府或部門的重要議事日程、政府對當(dāng)前人民調(diào)解工作的重要性認(rèn)識不足、扶持力度不夠、業(yè)務(wù)指導(dǎo)嚴(yán)重缺位等等。

2.亟待強(qiáng)化的調(diào)解員隊伍建設(shè)

從中國現(xiàn)階段社會糾紛的特點來看， 糾紛數(shù)量爆增、涉及面廣、種類繁多、表現(xiàn)各異，客觀上要求調(diào)解人員必須具有良好的身體素質(zhì)、文化基礎(chǔ)、專業(yè)知識、法律知識與調(diào)解技能等，這些直接關(guān)系到人民調(diào)解制度的權(quán)威和糾紛解決效果。 但就中國目前調(diào)解人員的現(xiàn)狀來看， 普遍表現(xiàn)為人民調(diào)解員隊伍總體上年齡偏大、知識結(jié)構(gòu)單一、法律素養(yǎng)偏低， 嚴(yán)重缺乏調(diào)解工作所必需的文化知識及創(chuàng)新精神， 這些客觀存在使人民調(diào)解員隊伍的建設(shè)處于瓶頸之態(tài)。 更為嚴(yán)重的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的人民調(diào)解組織十分松散，基本上無固定人員，且普遍是兼職，導(dǎo)致工作時顧此失彼。 同時，因為調(diào)解員隊伍的更新替代機(jī)制尚未依法建立， 一時間又無法吸收德才兼?zhèn)涞娜藛T進(jìn)入調(diào)解員隊伍。

三、行政調(diào)解的比較優(yōu)勢

如前所述， 行政調(diào)解的運(yùn)行機(jī)制及原理與司法制度以及其他糾紛解決制度存在著明顯區(qū)別，尤其是在行政爭議解決中越來越多地采用協(xié)商和解與調(diào)解方式的當(dāng)代， 行政調(diào)解的功能和形式更具靈活性和多元化特點，被視為“大調(diào)解”糾紛解決機(jī)制中的重要組成部分。 究其原因，筆者以為，其優(yōu)勢主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）行政調(diào)解兼顧權(quán)威與合意

眾所周知， 不論是訴訟制度還是行政復(fù)議等準(zhǔn)訴訟制度， 都難免使得糾紛當(dāng)事人在糾紛解決過程中處于對抗?fàn)顟B(tài)。 而行政調(diào)解則不同，它是通過行政主體與相對人的平等對話、 溝通協(xié)商來解決社會糾紛，二者之間是一種相互信賴、彼此合作的關(guān)系，雙方的合意得到最合理的放大。 這在一定程度上不僅減少了許多潛在的沖突或爭訟， 而且可以改善行政主體與相對人之間的關(guān)系， 改變以往雙方一遇糾紛即對簿公堂的對立狀態(tài)， 逐漸轉(zhuǎn)為彼此合作、相互信賴的良性互動的和諧關(guān)系。 同時， 由于行政調(diào)解制度的法律地位和糾紛解決功能均由立法或行政法規(guī)加以認(rèn)可， 調(diào)解主體具有資格專屬性和職權(quán)法定性， 使行政調(diào)解之結(jié)果具備權(quán)威性和正當(dāng)性。

（二）行政調(diào)解具有效益優(yōu)勢

從我國目前的實踐來看，一方面，行政調(diào)解被設(shè)定為政府及其他諸多行政主體的特定職能，不必像訴訟、仲裁等走復(fù)雜的程序，具有高效、及時、直接、經(jīng)濟(jì)等效益優(yōu)勢；另一方面，作為由公共財政支持的公共資源，原則上對當(dāng)事人免費(fèi)，從而極大地減輕了當(dāng)事人的負(fù)擔(dān)， 同時可以有效替代司法訴訟， 整體降低社會治理和糾紛解決的公共成本，具有其他糾紛解決方式無可比擬的效益優(yōu)勢。

（三）行政調(diào)解具有專門性和專家優(yōu)勢

就行政調(diào)解的方式而言， 行政調(diào)解通常由特定領(lǐng)域的行政主管機(jī)構(gòu)參與糾紛解決， 處理糾紛的人員往往具有相關(guān)資質(zhì)， 兼有專業(yè)知識和糾紛解決經(jīng)驗，因為行政調(diào)解具有專門性和針對性。 同時，在行政調(diào)解的過程中，如遇復(fù)雜疑難案件或新型案件，作為調(diào)解主體的行政機(jī)構(gòu)，還能動員社會力量組成專家委員會或?qū)０刚{(diào)查處理機(jī)構(gòu)， 經(jīng)多方綜合考量后提出合理的解決方案。

四、結(jié)語：我國應(yīng)當(dāng)重構(gòu)行政調(diào)解制度

基于以上對各種糾紛解決制度及行政調(diào)解制度的分析，筆者認(rèn)為我國應(yīng)當(dāng)重構(gòu)行政調(diào)解制度，以應(yīng)對當(dāng)今社會轉(zhuǎn)型期產(chǎn)生的所謂糾紛爆炸，促進(jìn)服務(wù)型政府及和諧社會的構(gòu)建。

（一）明確行政調(diào)解基本原則

筆者以為，作為行政調(diào)解的基本原則，應(yīng)是貫穿于行政調(diào)解的全過程， 對行政調(diào)解的進(jìn)行具有普遍的指導(dǎo)意義， 參與行政調(diào)解的各方都應(yīng)遵循的行為準(zhǔn)則。 它大致應(yīng)該包括自愿自治、 合法合理、高效便捷、程序保障、保護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)等。 考慮到行政調(diào)解的特殊性， 應(yīng)尤其強(qiáng)調(diào)行政調(diào)解應(yīng)遵循自愿原則與合法原則。

（二）明確行政調(diào)解的主體

就現(xiàn)行的行政調(diào)解制度來看， 行政調(diào)解的主體不明確， 行政調(diào)解主體的職責(zé)和從業(yè)人員的資格不明確。 完善我國行政調(diào)解的主體制度，應(yīng)當(dāng)主要明確下列幾個方面的規(guī)定：第一， 明確各級人民政府中相關(guān)法制機(jī)構(gòu)的行政和法律授權(quán)的社會組織的行政調(diào)解職能；第二，明確行政調(diào)解主體的內(nèi)部組織體系； 第三， 明確行政調(diào)解人員的從業(yè)資格、工作職責(zé)以及職權(quán)范圍。 如此，通過建立一支高素質(zhì)的行政調(diào)解人員隊伍來增強(qiáng)行政調(diào)解的權(quán)威性與正當(dāng)性。

（三）適當(dāng)擴(kuò)大行政調(diào)解范圍

就行政調(diào)解的范圍而言， 除法律強(qiáng)制性規(guī)定的行政執(zhí)法行為是不可突破的底線， 是不可調(diào)解的。 另外，第一，對民事糾紛的行政調(diào)解應(yīng)當(dāng)作廣義的理解。 所有民事糾紛，包括涉外民事糾紛和海事糾紛等， 只要雙方當(dāng)事人自愿提交行政調(diào)解均可納入行政調(diào)解的范圍。 第二，對法律的任意性規(guī)范、 對法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以有兩種或者兩種以上的法律執(zhí)行方式方法、 法律規(guī)定一定幅度的行政行為引起的行政糾紛， 都可以納入行政調(diào)解的范圍。 第三，對于輕微刑事違法行為及其所產(chǎn)生的糾紛，可以納入行政調(diào)解的范圍，由基層人民政府或者公安機(jī)關(guān)及派出機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)解。

（四）明確行政調(diào)解協(xié)議的效力

最高人民法院2002 年9 月發(fā)布的《關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》 確認(rèn)人民調(diào)解協(xié)議具有民事合同效力。 民事糾紛行政調(diào)解協(xié)議的效力可以按照民事合同的效力加以確定； 輕微刑事糾紛的調(diào)解協(xié)議相對于民事糾紛的調(diào)解協(xié)議具有一定的特殊性， 但并不影響協(xié)議的民事協(xié)議性質(zhì)， 可以明確規(guī)定如果輕微刑事糾紛的加害人不履行或者不完全履行調(diào)解協(xié)議的，受害人可以向人民法院起訴， 要求追究犯罪嫌疑人的刑事責(zé)任和民事賠償責(zé)任； 行政糾紛的調(diào)解協(xié)議由于其為行政機(jī)關(guān)與行政相對人之間達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，涉及行政權(quán)的行使問題，不能簡單等同于民事協(xié)議[5]。

當(dāng)然，行政調(diào)解制度的重構(gòu)還涉及很多方面，如健全行政調(diào)解程序、 建立行政調(diào)解與其他社會糾紛解決方式的銜接制度等等，畢竟，社會糾紛的解決與社會關(guān)系的修復(fù)， 需要多種社會管理制度的互動與協(xié)作。

[1] 胡建淼.行政法學(xué)[M].北京：法律出版社，2003.

[2] 愛德華·A·羅斯.社會控制[M].秦志勇，毛永政，等，譯.北京：華夏出版社，1989.

[3] 蘇力.農(nóng)村基層法院的糾紛解決與規(guī)則之治[A].北大法律評論（第2 卷第1 輯）[C].北京：法律出版社，1999.

[4] 方流芳.民事訴訟收費(fèi)考[ J].中國社會科學(xué)，1999，（3）.

[5] 劉旺洪.論行政調(diào)解的法制建構(gòu)[ J].學(xué)海，2011，（2）.