◎陳俊星 （福建江夏學(xué)院公共管理學(xué)院，福建福州350108）

基于公眾導(dǎo)向理念的地方政府績(jī)效管理

◎陳俊星 （福建江夏學(xué)院公共管理學(xué)院，福建福州350108）

公眾導(dǎo)向理念源于顧客導(dǎo)向理念，體現(xiàn)“公民本位”，追求“公眾滿意至上”。在我國(guó)，公眾導(dǎo)向理念契合科學(xué)發(fā)展觀“以人為本”的發(fā)展理念，體現(xiàn)服務(wù)型政府的本質(zhì)要求，成為政府績(jī)效管理的基本價(jià)值和核心理念。福建省率先開(kāi)展機(jī)關(guān)效能建設(shè)，形成了具有鮮明特色的地方政府績(jī)效管理模式，其經(jīng)驗(yàn)和做法值得借鑒，即以績(jī)效目標(biāo)為導(dǎo)向，科學(xué)制定績(jī)效指標(biāo)體系；構(gòu)建績(jī)效運(yùn)行體系，確保行政權(quán)力高效、規(guī)范運(yùn)行；建設(shè)績(jī)效監(jiān)控體系，確保績(jī)效管理落到實(shí)處；完善績(jī)效評(píng)估體系，促進(jìn)績(jī)效水平提升；健全績(jī)效制度體系，實(shí)現(xiàn)績(jī)效管理制度化、規(guī)范化。加強(qiáng)和改進(jìn)地方政府績(jī)效管理的思路是：樹(shù)立和強(qiáng)化公眾導(dǎo)向理念；構(gòu)建整體性績(jī)效管理框架；實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)地方政府績(jī)效管理的全程、深度參與；建立健全地方政府績(jī)效管理的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制；地方先行先試，推動(dòng)政府績(jī)效管理立法進(jìn)程。

行政改革；公眾導(dǎo)向；公民本位；地方政府；績(jī)效管理；服務(wù)型政府

在我國(guó)，越來(lái)越多的地方政府開(kāi)始推行政府績(jī)效管理，并將其作為建設(shè)服務(wù)型政府的重要途徑。地方政府績(jī)效管理以什么理念為指導(dǎo)，既是基本理論問(wèn)題，也是重大實(shí)踐問(wèn)題。從我國(guó)的國(guó)情出發(fā)，地方政府績(jī)效管理必須堅(jiān)持公眾導(dǎo)向理念，以公眾需求為出發(fā)點(diǎn)，以公眾滿意為依歸。

一、公眾導(dǎo)向理念及其對(duì)政府績(jī)效管理的意義

（一）公眾導(dǎo)向理念的產(chǎn)生與嬗變

公眾導(dǎo)向理念源于顧客導(dǎo)向理念。美國(guó)哈佛大學(xué)教授萊維特認(rèn)為，顧客導(dǎo)向就是指企業(yè)“考慮如何通過(guò)產(chǎn)品以及與創(chuàng)造、傳送產(chǎn)品和最終消費(fèi)產(chǎn)品有關(guān)的所有事情，從而滿足顧客的需要”［1］。顧客導(dǎo)向理念強(qiáng)調(diào)以顧客為本，以顧客需求為重點(diǎn)，以顧客滿意為目標(biāo)。

顧客導(dǎo)向理念被導(dǎo)入政府部門并成為政府管理的一個(gè)基本理念，則是始于新公共管理運(yùn)動(dòng)。公共管理運(yùn)動(dòng)改變了傳統(tǒng)公共行政模式下政府與公眾之間的關(guān)系，將接受政府服務(wù)的公眾視為政府的顧客，主張建立“受顧客驅(qū)使”的政府。政府不再是高高在上、“自我服務(wù)”的官僚機(jī)構(gòu)，而是忠實(shí)于顧客的公共服務(wù)供給者，“站在顧客的立場(chǎng)思考”，及時(shí)響應(yīng)顧客的需求，追求顧客滿意最大化。顧客導(dǎo)向理念對(duì)西方國(guó)家的政府績(jī)效管理產(chǎn)生了積極而又深遠(yuǎn)的影響。“顧客導(dǎo)向理念的提出，打破了層級(jí)制和專業(yè)化，各項(xiàng)工作以顧客為中心，根據(jù)顧客需要重塑政府工作流程整合資源，為顧客提供適合其需要的公共服務(wù)，并將公共服務(wù)的質(zhì)量與水平顧客滿意度作為衡量政府績(jī)效的重要指標(biāo)。授權(quán)、顧客用腳投票、回應(yīng)、效率、效能、責(zé)任等的有效運(yùn)用，提高了公共服務(wù)的質(zhì)量和水平，贏得了顧客的信任與支持，潤(rùn)滑了政府與公民之間的關(guān)系，增強(qiáng)了政府的合法性基礎(chǔ)?！保?］

美國(guó)學(xué)者丹哈特夫婦對(duì)新公共管理的理論和實(shí)踐進(jìn)行了反思與批判，提出了新公共服務(wù)理論，認(rèn)為公民就是公民，不是顧客，政府應(yīng)“服務(wù)于公民，而不是服務(wù)于顧客”。新公共服務(wù)理論倡導(dǎo)“公民優(yōu)先”、“服務(wù)”理念，實(shí)現(xiàn)了從顧客導(dǎo)向到公眾導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變，也為我國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府提供了理論借鑒?！罢窃趯?duì)新公共管理理論忽視政府服務(wù)的公共性和服務(wù)性的基礎(chǔ)上，新公共服務(wù)理論重新回歸到關(guān)注民主價(jià)值和公共利益的軌道上來(lái)，為服務(wù)型政府的構(gòu)建提供了重要的思想資源?！保?］公眾導(dǎo)向理念體現(xiàn)“公民為本”，追求“公眾滿意至上”。其要義在于：傾聽(tīng)公眾呼聲，回應(yīng)公眾需求，賦予公眾選擇權(quán)，實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)公共服務(wù)全過(guò)程（設(shè)計(jì)、提供和結(jié)果評(píng)價(jià)等）的積極參與，以公眾滿意作為評(píng)判政府工作好壞的根本標(biāo)準(zhǔn)。它回答的是政府的一切管理活動(dòng)“到底為了誰(shuí)”的問(wèn)題，涉及政府管理的終極目標(biāo)和根本價(jià)值選擇［4］。

（二）公眾導(dǎo)向理念是我國(guó)政府績(jī)效管理的基本價(jià)值取向

從中國(guó)的現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境看，“顧客導(dǎo)向”理念雖有可資借鑒之處，但不宜直接借用，更不宜大力倡導(dǎo)。公眾導(dǎo)向理念更合乎我國(guó)政府的性質(zhì)和宗旨，合乎科學(xué)發(fā)展觀和服務(wù)型政府的基本要求，理應(yīng)成為我國(guó)政府績(jī)效管理的基本價(jià)值取向。

1.顧客導(dǎo)向理念有其先天缺陷。顧客導(dǎo)向理念建立在公私部門及其服務(wù)的對(duì)象不存在本質(zhì)區(qū)別的理論假設(shè)之上，這就使得顧客導(dǎo)向理念存在著先天缺陷。哈伯爾和格林認(rèn)為，政府的顧客與市場(chǎng)的顧客是不一樣的，政府的顧客所掌握的政治資源差距很大，依照市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行運(yùn)作會(huì)使公共部門的管理者對(duì)不同的顧客依照其不同的價(jià)值，采取不同的對(duì)待方式，甚至拋棄那些對(duì)其相對(duì)無(wú)價(jià)值的顧客［5］。波利特進(jìn)而指出：“公民是社會(huì)契約的一部分，顧客是市場(chǎng)契約的一部分。顧客僅僅是公民的一部分，公民位居顧客之上。新公共管理完全顛倒了兩者之間的關(guān)系?！保?］

在我國(guó)，人民是國(guó)家的主人，政府受人民委托管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。如果政府奉行顧客導(dǎo)向理念，將人民的地位由主人降為“顧客”，不僅明顯違背政府的性質(zhì)和宗旨，而且也不可能被廣大人民所接受。一些國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)此作了深入分析。張成福認(rèn)為，公民在民主治理中的角色是比較復(fù)雜的，“將政府服務(wù)的對(duì)象比作顧客，可能無(wú)法全面認(rèn)識(shí)公民的角色，使公民與政府之間的關(guān)系不健全、角色錯(cuò)亂”［7］。齊明山指出：“政府把公眾當(dāng)作被動(dòng)的被服務(wù)者或純消費(fèi)者，則與政府的宗旨是背道而馳的。”［8］

2.公眾導(dǎo)向理念是服務(wù)型政府的本質(zhì)要求。黨的十八大報(bào)告提出，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。所謂服務(wù)型政府，“即在以人為本和執(zhí)政為民的理念指導(dǎo)下，將公共服務(wù)職能上升為政府的核心職能，通過(guò)優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新政府機(jī)制、規(guī)范政府行為、提高政府效能，以不斷滿足城鄉(xiāng)居民日益增長(zhǎng)的公共需求的政府”［9］。服務(wù)型政府“以公眾需求為導(dǎo)向，以為社會(huì)、企業(yè)和公民提供充足、優(yōu)質(zhì)和高效的公共服務(wù)為核心職能，并以社會(huì)公眾的滿意作為服務(wù)效率和質(zhì)量的衡量標(biāo)準(zhǔn)”［10］。因此，公眾導(dǎo)向理念是服務(wù)型政府的本質(zhì)要求，也是服務(wù)型政府建設(shè)的基本出發(fā)點(diǎn)。

3.公眾導(dǎo)向理念是政府績(jī)效管理的核心理念。黨的十七大報(bào)告提出，要完善政府績(jī)效管理體系，建立以公共服務(wù)為取向的政府業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系?！耙怨卜?wù)為取向”，就是要求政府績(jī)效管理必須遵循公眾導(dǎo)向理念。只有堅(jiān)持公眾導(dǎo)向理念，政府績(jī)效管理才能真正踐行科學(xué)發(fā)展觀，體現(xiàn)“以人為本”的發(fā)展理念；只有堅(jiān)持公眾導(dǎo)向理念，政府績(jī)效管理才能真正得到公眾的信任和支持，獲得持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力。一些地方和部門就是因?yàn)闆](méi)有很好地堅(jiān)持公眾導(dǎo)向理念，致使政府績(jī)效管理出現(xiàn)偏差和扭曲，如：以“GDP崇拜”、“管理——控制”為價(jià)值取向，忽視公眾需求、公眾滿意；績(jī)效管理過(guò)程封閉化、神秘化，公眾難以實(shí)質(zhì)性參與；以績(jī)效評(píng)估代替績(jī)效管理，績(jī)效評(píng)估形式化，淪為新的形象工程、政績(jī)工程。因此，必須把公眾導(dǎo)向理念作為政府績(jī)效管理的核心理念，以公眾導(dǎo)向理念引領(lǐng)政府績(jī)效管理的各項(xiàng)工作。

二、基于公眾導(dǎo)向理念的地方政府績(jī)效管理實(shí)踐探索——以福建為例

2010年3月，福建省委、省政府決定在全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上機(jī)關(guān)和具有行政管理職能的單位全面開(kāi)展機(jī)關(guān)效能建設(shè)，由此開(kāi)啟了福建政府績(jī)效管理的序幕。經(jīng)過(guò)14年的不斷探索和完善，福建省機(jī)關(guān)效能建設(shè)取得了明顯成效，在全國(guó)產(chǎn)生了較大的影響力和示范效應(yīng)。一些專家學(xué)者對(duì)福建省機(jī)關(guān)效能建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和做法給予高度評(píng)價(jià)，稱之為“具有中國(guó)特色的本土化公共績(jī)效管理”、“政府績(jī)效管理的效能建設(shè)途徑”、“政府績(jī)效管理的福建模式”等。作為本土化的地方政府績(jī)效管理模式，福建省機(jī)關(guān)效能建設(shè)堅(jiān)持公眾導(dǎo)向理念，著力破解發(fā)展難題，側(cè)重解決政府管理機(jī)制、制度、方法和作風(fēng)層面的問(wèn)題，形成了較為系統(tǒng)的框架體系。

（一）以績(jī)效目標(biāo)為導(dǎo)向，科學(xué)制定績(jī)效指標(biāo)體系

績(jī)效目標(biāo)是績(jī)效管理的基礎(chǔ)和起始點(diǎn)。福建省要求，績(jī)效目標(biāo)設(shè)定必須符合科學(xué)發(fā)展觀的基本要求，充分體現(xiàn)政府及其部門的職能職責(zé)，突出檢驗(yàn)履職能力與績(jī)效水平；圍繞黨委、政府的決策部署和中心工作設(shè)定績(jī)效目標(biāo)，保障黨委、政府中心工作的完成。為確?？?jī)效目標(biāo)科學(xué)合理，符合民意，福建省建立和完善了績(jī)效目標(biāo)設(shè)定、審核與公示制度。

政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系圍繞年度績(jī)效目標(biāo)精心制定，體現(xiàn)目標(biāo)導(dǎo)向。近年來(lái)，福建省堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展理念，以目標(biāo)為導(dǎo)向，進(jìn)一步強(qiáng)化、細(xì)化和量化了質(zhì)量、效益、民生、綠色、安全、創(chuàng)新等方面的指標(biāo)。設(shè)區(qū)市的經(jīng)濟(jì)類指標(biāo)權(quán)重由最初的50%以上降到了40%以下，民生方面的指標(biāo)則由最初的31%提至40%以上，科技創(chuàng)新和環(huán)境保護(hù)指標(biāo)的比重也在不斷上升。同時(shí)，將績(jī)效管理對(duì)象細(xì)分為五類，制定不同的績(jī)效指標(biāo)體系，體現(xiàn)個(gè)性差異。比如，將設(shè)區(qū)市的考核指標(biāo)分為“統(tǒng)一考核指標(biāo)”和“分地區(qū)考核指標(biāo)”，沿海地區(qū)重點(diǎn)考核工業(yè)增長(zhǎng)、外貿(mào)出口、海水水質(zhì)等內(nèi)容，山區(qū)則重點(diǎn)考核流域水質(zhì)、森林覆蓋率等內(nèi)容［11］。

為確?？?jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，福建省建立健全了責(zé)任分解、責(zé)任公示與責(zé)任追究制度。把各項(xiàng)績(jī)效目標(biāo)層層分解和細(xì)化，落實(shí)到具體單位和個(gè)人，形成目標(biāo)分解和責(zé)任落實(shí)體系，并將績(jī)效目標(biāo)與績(jī)效責(zé)任在一定范圍內(nèi)公示，以利于上級(jí)和群眾監(jiān)督。對(duì)績(jī)效管理中敷衍塞責(zé)、弄虛作假、以權(quán)謀私的，依照責(zé)任追究制度嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)有關(guān)單位領(lǐng)導(dǎo)及責(zé)任人。

（二）構(gòu)建績(jī)效運(yùn)行體系，確保行政權(quán)力高效、規(guī)范運(yùn)行

一是開(kāi)展行政審批制度改革，推動(dòng)行政服務(wù)中心建設(shè)。福建省自2000年以來(lái)，已先后開(kāi)展13輪行政審批制度改革，省級(jí)審批項(xiàng)目?jī)H保留331項(xiàng)，精簡(jiǎn)率達(dá)到84.95%。漳州市通過(guò)8輪行政審批制度改革，市本級(jí)只保留76項(xiàng)行政審批項(xiàng)目，成為全省審批事項(xiàng)最少的設(shè)區(qū)市［12］。泉州市通過(guò)職能整合、流程再造，變分散審批為集中審批、串聯(lián)審批為并聯(lián)審批，提高了審批時(shí)效。在行政審批制度改革過(guò)程中，福建省在省直部門及各市、縣（區(qū)）普遍設(shè)立了行政服務(wù)中心，實(shí)現(xiàn)了行政審批和便民服務(wù)一站式辦理。漳州市行政服務(wù)中心作為全省首家綜合性行政服務(wù)平臺(tái)，已有68個(gè)市直單位495項(xiàng)審批審核和便民服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)駐，并且在全省率先制定行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，繪制行政服務(wù)流程圖，以標(biāo)準(zhǔn)化促權(quán)力規(guī)范運(yùn)行［13］。泉州市行政服務(wù)中心已有40個(gè)部門489項(xiàng)行政審批項(xiàng)目進(jìn)駐，實(shí)行“一個(gè)窗口受理、一條龍服務(wù)、一站式辦結(jié)、一次性收費(fèi)”；在全國(guó)率先推行面向企業(yè)的全程式網(wǎng)上審批，24個(gè)部門178項(xiàng)審批服務(wù)項(xiàng)目已實(shí)現(xiàn)全程式網(wǎng)上審批，其中11個(gè)部門41個(gè)審批服務(wù)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)市縣網(wǎng)上審批聯(lián)動(dòng)［14］。

二是推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行。早在2001年9月，福建省就頒布實(shí)施了《福建省政務(wù)公開(kāi)暫行辦法》，要求全省各級(jí)政府及其部門必須實(shí)行政務(wù)公開(kāi)。2007年起，又在漳州市、省建設(shè)廳和省地稅局等市、單位開(kāi)展行政權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行試點(diǎn)。《政府信息公開(kāi)條例》頒布實(shí)施后，福建省不斷加大政務(wù)公開(kāi)力度，優(yōu)化公開(kāi)內(nèi)容，豐富公開(kāi)形式，拓展公開(kāi)層面，取得了積極成效。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院2011—2013年連續(xù)三年的評(píng)估結(jié)果顯示，福建省政府透明度分別位居省級(jí)政府的第 4名、第8名和第6名［15］。

（三）建設(shè)績(jī)效監(jiān)控體系，確?？?jī)效管理落到實(shí)處

一是加強(qiáng)績(jī)效管理過(guò)程監(jiān)控，做好效能督察工作。福建省各地各單位普遍建立了績(jī)效管理工作定期匯報(bào)分析制度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決存在的問(wèn)題。各級(jí)效能辦通過(guò)明察、暗訪、檢查、抽查、督辦、電子監(jiān)察等方式，針對(duì)機(jī)關(guān)及其工作人員履行職責(zé)的效能情況、中心工作任務(wù)和重大決策部署的落實(shí)情況、社會(huì)公眾反映強(qiáng)烈以及侵害社會(huì)公眾利益的突出問(wèn)題進(jìn)行效能督察。對(duì)于督察中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，除要求被督察單位和人員進(jìn)行認(rèn)真整改外，還要按照相關(guān)規(guī)定扣減其績(jī)效評(píng)估分?jǐn)?shù)，并對(duì)責(zé)任單位和責(zé)任人實(shí)施效能問(wèn)責(zé)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2011年11月，福建全省共對(duì)違反機(jī)關(guān)效能建設(shè)規(guī)定的工作人員實(shí)行效能告誡5 559人次，誡勉教育3 580人次；移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)立案668件，給予黨紀(jì)、政紀(jì)處分575人；移送司法機(jī)關(guān)立案111件，追究刑事責(zé)任62人［16］。

二是建立效能投訴網(wǎng)絡(luò)，認(rèn)真查處群眾的效能投訴件。福建省建立了省、市、縣三級(jí)機(jī)關(guān)效能投訴網(wǎng)絡(luò)，并就機(jī)關(guān)效能投訴中心的職責(zé)權(quán)限、工作原則、工作內(nèi)容和要求、工作紀(jì)律、工作規(guī)程等事項(xiàng)作出了專門規(guī)定。機(jī)關(guān)效能投訴中心依托在紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，實(shí)行“分級(jí)負(fù)責(zé)，歸口辦理”，受理群眾對(duì)效能問(wèn)題的投訴，實(shí)行“有訴必理，有理必果”。2012年6月，《福建省辦理機(jī)關(guān)效能投訴事項(xiàng)“路線圖”》頒布實(shí)施，進(jìn)一步規(guī)范了機(jī)關(guān)效能投訴工作機(jī)制。2000年以來(lái)，福建全省機(jī)關(guān)效能投訴中心共受理投訴154 878件，應(yīng)辦結(jié)145 210件，實(shí)際辦結(jié)135 598件，較好地維護(hù)了群眾利益［17］。

三是全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理，提高財(cái)政資金使用績(jī)效。福建省自2010年起全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理，初步構(gòu)建了覆蓋所有預(yù)算部門單位和財(cái)政性資金，貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過(guò)程的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制。截至2013年底，省直部門績(jī)效管理覆蓋率超過(guò)90%，績(jī)效目標(biāo)編報(bào)涉及財(cái)政資金超過(guò)169億元，績(jī)效評(píng)價(jià)財(cái)政資金超過(guò)165億元［18］。自2013年起，福建省正式將預(yù)算績(jī)效管理納入政府績(jī)效管理指標(biāo)體系，通過(guò)“財(cái)政資金績(jī)效管理覆蓋率”等量化指標(biāo)分別對(duì)省直部門和設(shè)區(qū)市進(jìn)行評(píng)估。

（四）完善績(jī)效評(píng)估體系，促進(jìn)績(jī)效水平提升

2004年7月，福建省出臺(tái)了《關(guān)于開(kāi)展政府及其部門績(jī)效評(píng)估工作的意見(jiàn)》，選擇莆田市政府和福建省發(fā)改委、建設(shè)廳、國(guó)土資源廳作為政府績(jī)效評(píng)估試點(diǎn)單位。2005年，評(píng)估范圍擴(kuò)大到福建全省9個(gè)設(shè)區(qū)市政府和23個(gè)省政府組成部門。此后，政府績(jī)效評(píng)估逐漸擴(kuò)展，縱向上延伸到最基層，橫向上拓展到黨群系統(tǒng)、其他國(guó)家機(jī)關(guān)。其主要做法是：

一是實(shí)行指標(biāo)考核、公眾評(píng)議與察訪核驗(yàn)相結(jié)合，注重公眾參與和監(jiān)督。在指標(biāo)考核方面，數(shù)據(jù)采集責(zé)任單位提供考核數(shù)據(jù)，統(tǒng)計(jì)部門負(fù)責(zé)審核、匯總、計(jì)算，效能辦牽頭進(jìn)行考評(píng)；在公眾評(píng)議方面，統(tǒng)計(jì)調(diào)查部門組織人大代表、政協(xié)委員、企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理者、管理與服務(wù)相對(duì)人、相關(guān)部門與基層單位工作人員、城鄉(xiāng)居民等不同群體人員評(píng)議政府及其部門的工作，每年兩次，一般通過(guò)電話調(diào)查、入戶調(diào)查、街訪調(diào)查、郵寄調(diào)查和網(wǎng)絡(luò)調(diào)查等方式進(jìn)行；在察訪核驗(yàn)方面，由效能辦組織相關(guān)人員，通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)察訪、跟蹤項(xiàng)目、查核數(shù)據(jù)等方法，對(duì)被評(píng)估單位進(jìn)行明察暗訪。

二是強(qiáng)化結(jié)果應(yīng)用，促進(jìn)績(jī)效水平提升。績(jī)效評(píng)估得分由指標(biāo)考核得分（60%左右）、公眾評(píng)議得分（40%左右）、察訪核驗(yàn)扣分三部分構(gòu)成，分為優(yōu)秀、良好、一般、差四個(gè)等次。績(jī)效管理類別不同，指標(biāo)考核、公眾評(píng)議的權(quán)重也有所不同。在績(jī)效評(píng)估結(jié)果運(yùn)用方面，主要采用四種方式：一是通報(bào)公示。績(jī)效管理情況及評(píng)估結(jié)果報(bào)送同級(jí)黨委（黨組）、政府審定后，在一定范圍內(nèi)通報(bào)公示。二是嚴(yán)格獎(jiǎng)懲?？?jī)效評(píng)估結(jié)果抄送組織人事部門，作為干部選拔任用的重要依據(jù)。對(duì)績(jī)效突出的，給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)績(jī)效低下的，進(jìn)行批評(píng)教育、責(zé)令改正和實(shí)施問(wèn)責(zé)。三是反饋整改。形成分地區(qū)、分單位績(jī)效管理及評(píng)估情況報(bào)告，逐一進(jìn)行反饋。被評(píng)估單位要進(jìn)行深度分析，查找薄弱環(huán)節(jié)，制定整改措施，促進(jìn)績(jī)效提升，并將整改情況納入下一年度績(jī)效評(píng)估。四是責(zé)任追究。對(duì)績(jī)效管理工作中弄虛作假的，一經(jīng)查實(shí)，評(píng)估等次確定為差，并追究單位主要領(lǐng)導(dǎo)及責(zé)任人員的責(zé)任。

（五）健全績(jī)效制度體系，實(shí)現(xiàn)績(jī)效管理制度化、規(guī)范化

2000年以來(lái)，福建省相繼出臺(tái)了《福建省機(jī)關(guān)效能建設(shè)有關(guān)基本制度》、《福建省機(jī)關(guān)工作人員效能問(wèn)責(zé)辦法》、《關(guān)于推進(jìn)行政服務(wù)中心標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的意見(jiàn)》等規(guī)范性文件，形成了系統(tǒng)完備、運(yùn)行有效的績(jī)效管理制度體系?！陡＝ㄊC(jī)關(guān)效能建設(shè)工作條例》作為全國(guó)第一部規(guī)范機(jī)關(guān)效能建設(shè)工作的地方性法規(guī)，已于2014年1月1日起正式施行，標(biāo)志著福建省政府績(jī)效管理從此步入法制化軌道。

為實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效管理精細(xì)化、程序化和規(guī)范化，有效加強(qiáng)政府績(jī)效監(jiān)控，福建省監(jiān)察廳、效能辦、標(biāo)準(zhǔn)化研究院共同出臺(tái)了《福建省政府績(jī)效管理規(guī)范》（福建省地方標(biāo)準(zhǔn)DB35/T 1410-2014），對(duì)政府績(jī)效管理機(jī)構(gòu)、績(jī)效管理人員、績(jī)效管理過(guò)程、績(jī)效管理方法等進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)范，自2014年6月5日起實(shí)施，福建省政府績(jī)效管理由此進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)化時(shí)代。

三、關(guān)于推進(jìn)公眾導(dǎo)向型地方政府績(jī)效管理的幾點(diǎn)思考

從總體上看，我國(guó)政府績(jī)效管理仍處在試點(diǎn)、探索階段，面臨許多新情況、新問(wèn)題，需要在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上逐步完善和推進(jìn)。加強(qiáng)和改進(jìn)地方政府績(jī)效管理，必須堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，遵循公眾導(dǎo)向理念，構(gòu)建科學(xué)的政府績(jī)效管理機(jī)制，不斷提高政府績(jī)效管理的制度化、規(guī)范化水平。

（一）樹(shù)立和強(qiáng)化公眾導(dǎo)向理念

政府績(jī)效管理中堅(jiān)持公眾導(dǎo)向，是堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)政為民理念的必然要求，也是提升政府公信力的必然選擇［19］。早在機(jī)關(guān)效能建設(shè)伊始，時(shí)任福建省省長(zhǎng)的習(xí)近平同志就強(qiáng)調(diào)指出：“機(jī)關(guān)效能建設(shè)的最終目的是要解決效率問(wèn)題、作風(fēng)問(wèn)題、廉政問(wèn)題，解決為人民群眾服務(wù)的問(wèn)題?！保?0］提高機(jī)關(guān)效能就是提高為人民服務(wù)的水平，這就是機(jī)關(guān)效能建設(shè)得到人民群眾擁護(hù)和支持的根本原因。一項(xiàng)調(diào)查結(jié)果顯示，福建省自開(kāi)展機(jī)關(guān)效能建設(shè)以來(lái)，人民群眾對(duì)政府工作的信任度和滿意度逐年上升，2012年對(duì)設(shè)區(qū)市政府和省政府部門工作的公眾評(píng)議分?jǐn)?shù)由2007年的83.5分上升到87.1分，提高了4.3%［17］。在地方政府績(jī)效管理中，應(yīng)始終堅(jiān)持以“公眾”為核心，做到準(zhǔn)確識(shí)別“目標(biāo)公眾”，正確了解“公眾需求”，根據(jù)“公眾評(píng)價(jià)”改進(jìn)政府公共服務(wù)，提高服務(wù)績(jī)效［21］。為此，應(yīng)大力培育和弘揚(yáng)以公眾導(dǎo)向理念為核心的績(jī)效文化，使績(jī)效意識(shí)、服務(wù)意識(shí)、公眾滿意意識(shí)轉(zhuǎn)化為公務(wù)員、社會(huì)大眾的內(nèi)心信念，為地方政府績(jī)效管理營(yíng)造良好的環(huán)境和氛圍。

（二）構(gòu)建整體性績(jī)效管理框架

“進(jìn)入21世紀(jì)，西方政府在績(jī)效管理方面有一個(gè)明顯的趨勢(shì)，即較為普遍地建立起整體性的績(jī)效管理框架?！保?2］如：英國(guó)制定了《公共服務(wù)協(xié)議》，加拿大構(gòu)建起《管理問(wèn)責(zé)制框架》，澳大利亞昆士蘭州政府公布了《昆士蘭州政府績(jī)效管理框架指南》。整體性績(jī)效管理框架涵蓋績(jī)效戰(zhàn)略、績(jī)效評(píng)估、績(jī)效控制、績(jī)效溝通、績(jī)效改進(jìn)等各個(gè)縱向環(huán)節(jié)，涉及績(jī)效戰(zhàn)略、績(jī)效計(jì)劃、績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效指標(biāo)等不同管理層次。機(jī)關(guān)效能建設(shè)從其內(nèi)涵和實(shí)際做法來(lái)看，基本構(gòu)成整體性績(jī)效管理框架，契合了西方國(guó)家的這一發(fā)展趨勢(shì)。在政府績(jī)效管理的起步階段，為了減少阻力、積累經(jīng)驗(yàn)，選擇單項(xiàng)式改革并設(shè)法取得突破也許是一個(gè)較為穩(wěn)妥的策略，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，單項(xiàng)式改革的作用有限，因?yàn)檎?jī)效就是多種因素綜合作用的結(jié)果。政府績(jī)效管理如果過(guò)于倚賴單項(xiàng)式改革，很容易誤入歧途。例如：一些地方以政府績(jī)效評(píng)估代替政府績(jī)效管理，陷入為評(píng)估而評(píng)估的誤區(qū)；一些地方過(guò)于夸大“萬(wàn)人評(píng)政府”的作用，盲目追求規(guī)模效應(yīng)、宣傳效應(yīng)；一些地方結(jié)果運(yùn)用簡(jiǎn)單化，搞“末位淘汰制”，弄得人人自危。因此，地方政府績(jī)效管理要有戰(zhàn)略眼光和頂層戰(zhàn)略設(shè)計(jì)，將注意力和重點(diǎn)放在構(gòu)建整體性績(jī)效管理框架上，全面推行政府績(jī)效管理。

（三）實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)地方政府績(jī)效管理的全程、深度參與

韋伯曾經(jīng)指出：“官僚體制的行政管理按其傾向總是一種排斥公眾的行政管理。官僚體制只要有可能，就向批評(píng)界隱藏它的知識(shí)和行為?！保?3］績(jī)效管理在本質(zhì)上是發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、診斷問(wèn)題，并在此基礎(chǔ)上持續(xù)改進(jìn)績(jī)效的重要工具［24］。一些地方政府官員出于自身利益和權(quán)威的考慮，往往傾向于將政府績(jī)效管理變成一種內(nèi)部管理工具和控制手段，消極對(duì)待甚至暗中抵制公眾的參與和監(jiān)督，因而導(dǎo)致地方政府績(jī)效管理大多停留在“公眾有限參與”的層次，地方政府主導(dǎo)公眾參與的內(nèi)容、形式、程序與結(jié)果，公眾只能消極、被動(dòng)地參與，對(duì)績(jī)效結(jié)果及其使用影響有限。造成這種狀況的主要原因在于：公眾缺乏足夠的參與意識(shí)和參與能力；地方政府對(duì)公眾參與重視不足，或者對(duì)公眾參與有疑慮甚至是誤解；公眾參與缺乏制度保障。

公眾導(dǎo)向理念要求公眾全過(guò)程深度參與地方政府績(jī)效管理，成為政府績(jī)效計(jì)劃與目標(biāo)制定的積極參與者、政府績(jī)效評(píng)估的最重要主體、政府績(jī)效改進(jìn)的最大推動(dòng)力。首先，在制定績(jī)效戰(zhàn)略和績(jī)效計(jì)劃，確定政府績(jī)效目標(biāo)時(shí)，要接受公眾的審議和質(zhì)詢，充分體現(xiàn)民意；其次，在建構(gòu)政府績(jī)效指標(biāo)體系時(shí)，要確保民生指標(biāo)占有較大權(quán)重，并將政府績(jī)效評(píng)估方案予以公開(kāi)，接受公眾的監(jiān)督；再次，在政府績(jī)效評(píng)估過(guò)程中，改進(jìn)公眾評(píng)議的程序和方法，加大公眾評(píng)議權(quán)重，為公眾評(píng)議提供便利和保障；復(fù)次，建立績(jī)效信息管理系統(tǒng)，加大績(jī)效信息公開(kāi)力度，確保公眾的知情權(quán)、參與權(quán)；最后，加大結(jié)果運(yùn)用力度，建立政府績(jī)效報(bào)告制度，向公眾公開(kāi)績(jī)效改進(jìn)計(jì)劃及其實(shí)施結(jié)果。

（四）建立健全地方政府績(jī)效管理的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制

政府績(jī)效管理作為一項(xiàng)長(zhǎng)期、艱巨、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)、周密安排、持續(xù)推進(jìn)，這就需要建立權(quán)威的領(lǐng)導(dǎo)體制和有效的工作機(jī)制。福建省在機(jī)關(guān)效能建設(shè)開(kāi)始后不久就成立了機(jī)關(guān)效能建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，作為全省機(jī)關(guān)效能建設(shè)工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。領(lǐng)導(dǎo)小組由省長(zhǎng)任組長(zhǎng)，成員來(lái)自省紀(jì)委、省委辦公廳、省委組織部、省委宣傳部、省政府辦公廳、省監(jiān)察廳、省人事廳、省財(cái)政廳、省統(tǒng)計(jì)局等部門，定期、不定期召開(kāi)會(huì)議，研究部署機(jī)關(guān)效能建設(shè)工作。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室作為常設(shè)工作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督機(jī)關(guān)效能建設(shè)工作。各級(jí)各部門按照省委、省政府要求，相繼建立了機(jī)關(guān)效能建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組及其工作機(jī)構(gòu)，從而形成了“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，政府組織實(shí)施，紀(jì)檢監(jiān)察組織協(xié)調(diào)，部門各負(fù)其責(zé)，群眾積極參與”的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制。福建省的這一做法不僅行之有效，而且足以為國(guó)內(nèi)其他地方提供借鑒。

（五）地方先行先試，推動(dòng)政府績(jī)效管理立法進(jìn)程

政府績(jī)效管理是一個(gè)沒(méi)有終點(diǎn)的、持續(xù)漸進(jìn)的進(jìn)程，政府績(jī)效管理制度則是政府績(jī)效管理持續(xù)深入地開(kāi)展下去的根本保障。西方國(guó)家普遍重視政府績(jī)效管理立法，其立法經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。如：美國(guó)國(guó)會(huì)于1993年通過(guò)《政府績(jī)效與結(jié)果法案》，確立了聯(lián)邦政府績(jī)效管理的基本法律框架；英國(guó)先后頒布《地方政府法》、《國(guó)家審計(jì)法》、《績(jī)效審計(jì)手冊(cè)》等法律法規(guī)，為政府績(jī)效管理奠定了法律基礎(chǔ)。在我國(guó)，政府績(jī)效管理立法是必走之路，其意義正如專家所指出的：“績(jī)效立法以法律形式強(qiáng)行要求各級(jí)政府及其部門統(tǒng)一推進(jìn)績(jī)效管理，有利于績(jī)效管理在各級(jí)政府的全面推進(jìn)；績(jī)效立法確立政府績(jī)效管理的制度框架，為項(xiàng)目、部門或行業(yè)系統(tǒng)的績(jī)效管理奠定統(tǒng)一的制度基礎(chǔ)，有利于績(jī)效管理的規(guī)范性和持續(xù)性，避免因領(lǐng)導(dǎo)人的更替或主觀意志的變化而變化；績(jī)效立法能夠?yàn)轫?xiàng)目、部門或行業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部的比較評(píng)估提供制度平臺(tái)?！保?5］但從我國(guó)當(dāng)前的實(shí)踐來(lái)看，政府績(jī)效管理剛剛起步，經(jīng)驗(yàn)積累不足，一些理論與實(shí)踐問(wèn)題尚需進(jìn)一步探討，國(guó)家統(tǒng)一立法的條件不夠成熟。在這種情況下，有條件的地方可以先行開(kāi)展政府績(jī)效管理地方立法。黑龍江省哈爾濱市于2009年6月出臺(tái)了《哈爾濱市政府績(jī)效管理?xiàng)l例》，開(kāi)政府績(jī)效管理地方立法之先河；福建省也于2013年11月出臺(tái)了《福建省機(jī)關(guān)效能建設(shè)工作條例》，成為全國(guó)首個(gè)政府績(jī)效管理省級(jí)地方性法規(guī)?？梢源竽戭A(yù)期，我國(guó)政府績(jī)效管理立法將循著“地方性法規(guī)——行政法規(guī)——國(guó)家法律”的漸進(jìn)式立法之路前進(jìn)，福建省和哈爾濱市兩地的經(jīng)驗(yàn)與做法值得重視、總結(jié)和推廣。

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（責(zé)任編輯：于健慧）

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1005-460X（2015）01-0058-05

2014-09-15

福建省高校人文社會(huì)科學(xué)研究基地海峽經(jīng)濟(jì)區(qū)公共政策研究中心重點(diǎn)項(xiàng)目“以服務(wù)型政府為導(dǎo)向的地方政府績(jī)效管理”（2012HX038）

陳俊星（1968—），男，河南汝南人，副教授，從事行政管理研究。