◎區(qū)耀榮 （中國人民大學公共管理學院，北京100872）

◎蔣敏娟 （中國社會科學院研究生院，北京102488）

當代中國公共政策科學化面臨的問題、挑戰(zhàn)與改革途徑探析

◎區(qū)耀榮 （中國人民大學公共管理學院，北京100872）

◎蔣敏娟 （中國社會科學院研究生院，北京102488）

科學是公共政策的核心元素，其重要性毋庸置疑。公共政策的有效性有賴于科學的理據(jù)支撐。但時至今日，科學在公共政策領(lǐng)域中的使用卻未如理想。作為政策制度的基石，如何確保公共政策科學化是世界各地政府改革所面對的一個核心議題。中國的公共決策體系與西方國家決策制度有明顯不同，整個決策過程體現(xiàn)了高度的“內(nèi)輸入”性。當前中國公共政策科學化面臨著易被個人和官僚組織影響、民眾政策參與度不足等多方面的問題，加強中國公共政策科學化是一個長期而系統(tǒng)的工程，需要政府與社會共同努力。

公共政策科學化；政策制定；科學決策；問題與挑戰(zhàn)

公共政策關(guān)系到民生社稷，其質(zhì)量會直接影響人民生活乃至整個社會的發(fā)展，是確保國家實現(xiàn)長治久安的關(guān)鍵。一項好的公共政策除了要有一定的民意基礎(chǔ)外，其背后更需要有充分的科學理據(jù)做支撐，才能夠以理服人，因此科學化是“民主化”外公共政策的另一重要基石。黨的十六大、十七大和十八大，中共領(lǐng)導層均提出要推進政府決策的科學化，可見落實公共政策的科學化已成為了當前中國行政改革的核心任務之一。公共政策科學化，從根本上說，是在決策過程中如何使用“科學”。但是迄今為止，如何正確地在決策過程中使用科學不單是中國，同時也是世界各國政府改革面對的一項重大挑戰(zhàn)。早在1978年，美國國家研究委員會一份名為《知識與政策：不確定的聯(lián)系》的報告便指出社會科學研究在政策過程中的使用成效并未如預期中理想的問題［1］。三十多年過后，知識與政策之間的隔閡仍然困擾著不少學者，美國國家研究委員會的報告甚至鼓勵學術(shù)界重新探討科學在政策中的角色和使用，究竟科學知識應該如何有效地使用在公共政策過程中，這是“公共政策科學化”必須要回答的問題，亦是我們探討目前中國公共政策科學化的基礎(chǔ)。當前中國學術(shù)界有關(guān)公共政策與“民主化”的論述已有不少研究，但是對于“中國公共政策的科學化”的討論還比較薄弱。本文從“公共政策”與“科學”之間的關(guān)系、在決策過程中的功能和角色，以及目前中國公共政策科學化所面對的問題、未來挑戰(zhàn)及改革途徑等方面進行系統(tǒng)探討，試圖彌補這一缺憾并加強對有關(guān)問題的理解和探索未來改革之路。

一、公共政策與科學的內(nèi)涵及其關(guān)系

（一）公共政策與科學的內(nèi)涵

目前，公共政策在學術(shù)界并沒有一個統(tǒng)一的定義。其中公共政策之父拉斯韋爾和卡普蘭認為：公共政策是一項含有目標、價值與策略的大型計劃［2］。行政學鼻祖威爾遜認為“政策是由政治家即具有立法權(quán)者制定，由行政人員執(zhí)行的法律和法規(guī)”［3］。戴伊認為“公共政策就是政府選擇做什么或者不做什么”［4］。安德森認為“公共政策是指政府機構(gòu)或人員，為處理一項問題所采取的有目的行動方案”［5］。伊斯頓認為“公共政策就是政府對社會價值作權(quán)威性的分配”［6］?？梢姡舱叩膬?nèi)容是多元的，具體至政府對某事采取的任何作為或者不作為，抽象至對社會價值的宣揚或者沉默，總之為解決公共問題、實現(xiàn)公共利益的一切手段或價值構(gòu)建都可視為公共政策。公共政策的這種多元、價值負載和政治性的本質(zhì)是我們在理解和實踐政策科學化的過程中必須注意的。

相對而言，科學是一個比較實在的概念。“科學”是源于經(jīng)驗的事實，是通過科學的方法獲得或驗證過的知識或知識體系，作為客觀的事實和規(guī)律，科學知識不受主觀意志所影響，要求超越和排除一切價值判斷，就事物的本質(zhì)進行客觀的描述，所體現(xiàn)出來的是“價值中立”的原則［7］。科學與政策是密切相關(guān)的：例如，物理學為能源政策提供新生能源信息、生物科學為公共衛(wèi)生政策提供傳染性疾病的證據(jù)、工程學為國防政策提供武器設計的資料、社會科學為經(jīng)濟政策提供趨勢分析［1］。簡而言之，科學就是為政策提供證據(jù)，支持政策決定。在現(xiàn)今社會，科學幾乎被認為是認知權(quán)威的唯一源泉，以科學家組成的咨詢委員會甚至被稱為“第五部門”。近年，越來越受到各地政府重視的“循證決策”①“循證決策”一詞源于公共衛(wèi)生領(lǐng)域的“循證醫(yī)學”，即在醫(yī)療域領(lǐng)的決策要建基于扎實的科學證據(jù)之上，后來被廣泛應用在其它域領(lǐng)和組織的管理之中，包括公共決策領(lǐng)域。便是科學受到政策制定者重視的好例子。例如，2001年英國政府績效與政策研究中心頒布了一份名為“更好的政策制定”的報告，詳細分析了部門政策決策時使用國內(nèi)外相關(guān)科學證據(jù)（包括研究數(shù)據(jù)、政策評估、經(jīng)濟模型和專家知識）的情況［8］。澳洲政府的改革藍圖報告書指出在學術(shù)界和政策之間建立聯(lián)系是推動創(chuàng)新的泉源，政策的建議和制定必須要有具有質(zhì)量的研究、調(diào)查和數(shù)據(jù)分析支持［9］。

“循證決策”被視為是一種理性的決策，即政策制定者系統(tǒng)地收集和利用科學證據(jù)去指出問題的嚴重性和產(chǎn)生問題的原因，繼而利用科學方法客觀地評估各種可行的方案，并根據(jù)期望達到的目的做出最佳政策方案的建議［10］。但是，這種理性決策模式也遭到了諸多批評，被認為是精英、非民主的決策，在民主社會，理性決策所產(chǎn)生的一個不可忽視的結(jié)果就是政策分析與政治分析的分離［10］。有學者甚至指出政策分析的專業(yè)化是對民主的一種威脅［11］。如果政策與科學之間存在這種理性與非理性、價值承載與價值中立之間的矛盾，那么我們應該如何看待政策與科學之間的關(guān)系，科學政策中分析者在決策中又扮演著什么角色，這些都是推行公共政策科學化必須解答的問題。

（二）公共政策與科學的關(guān)系

首先將“政策”與“科學”聯(lián)系在一起的學者是拉斯韋爾。按照拉斯韋爾的定義，政策科學是關(guān)于政策知識的應用和生產(chǎn)，以及知識在政策中的應用和生產(chǎn)［12］。知識在政策中的應用，意味著政策制定者要成功解決政治議程中的問題應該懂得如何利用最好和可靠的知識；而政策知識的應用則需要政策制定者知道政策的過程如何演變。顯然，兩者的關(guān)系是：政策制定者如果對政策知識越熟識，他便越能夠在政策中運用知識［12］。這意味著協(xié)助政策制定者的政策分析者需要發(fā)展兩種技巧，一是懂得如何在政策中綜合利用各學科知識，二是必須在政治與科學之間取得平衡，正如學者魏因加所指出的“科學與政策關(guān)系的發(fā)展就是政策／政治科學化和科學政治化的一個辯證過程”［13］。

要使政策科學化，并不是要令政策分析與政治相分離，這實際亦不可能。事實上，科學本身亦并非價值中立的，它也承載著造福人類促進社會發(fā)展的重要道德使命，科學研究必須要在一定的道德價值規(guī)范下進行［14］。美國政府禁止科學家進行人類克隆的實驗便是科學受制于道德價值規(guī)范的明顯例子。最大程度地善用科學知識，完善政策制定促進社會發(fā)展才是科學的價值意義所在。對政策來說，科學有五個重要功能，包括：（1）確認問題；（2）測量問題大小和嚴重性；（3）檢視可行的政策方案；（4）系統(tǒng)地評估各政策方案可能出現(xiàn)的結(jié)果——包括預期和非預期、渴望與不想出現(xiàn)的結(jié)果；（5）評估政策實際帶來的結(jié)果［1］。這些功能實際上是充滿著政治和價值因素的考慮，要有效運用科學知識于政策中，政策制定者除了要對相關(guān)的自然科學知識有認識，同時亦要對社會科學有充分的了解。因為人類社會的發(fā)展一方面離不開科學技術(shù)這一重要的推動力，另一方面公共管理者也需要用價值標準去把握社會發(fā)展的方向。因此，社會科學的相關(guān)方法和理論有助我們理解如何利用社會和自然科學知識作為政策過程中的證據(jù)。換言之，社會科學對如何正確使用科學知識在政策過程中起著指導性的作用。綜上，筆者認為“政策的科學化”可以理解為在社會科學相關(guān)理論的指導下，采用科學合理的決策程序，全面綜合地利用社會科學和自然科學的相關(guān)理論知識與方法作為制定及評估政策的證據(jù)的過程。

對于科學政治化，需知道就政策而言，科學證據(jù)本身只會說出事實和預測可能出現(xiàn)的結(jié)果，但不能替代我們決策，因為政策方案的優(yōu)劣很大程度上系于價值判斷本身，尤其對價值負載的社會科學來說，研究很難獨立于價值之外。因此，倘若將科學與政治嚴格區(qū)分開來便十分不合理，亦無助加強我們對科學在政策中的使用的了解。如果科學不能被政策制定者所利用，完善政策，那么科學便會失去推動社會發(fā)展、造福人類的價值意義。從這個角度來看，我們便不難理解科學政治化某程度上是政策科學化的前提或基礎(chǔ)。這里所說的政治化不是指政治因素或利益對科學研究進行干預的負面影響，相反地，它指的是科學要適當?shù)亟槿胝?。由于政策制定者在制定政策時往往受到個人的價值觀、教育背景、人生經(jīng)歷所影響，因此所制定出的政策難免存在主觀、感情的因素，科學知識提出的目的就是要嘗試以客觀的信息、分析方法影響政策制定者的看法，改變其過于主觀判斷的情況，減少其在決策過程中的非理性和不科學的因素，以科學的專業(yè)匡正決策者的價值觀，對社會價值爭議產(chǎn)生撥亂反正的正面影響就是科學政治化的含義所在。因此，對于政策制定者來說，需要具備的不僅僅是跨科學的理論知識，同時亦要對政策過程十分熟悉，這樣才能夠以科學影響政治（政策決定），在政治與科學之間取得適當?shù)钠胶狻?/p>

二、中國公共政策科學化面臨的問題與挑戰(zhàn)

（一）中國公共政策制定體系

中國的公共政策制定制度是以民主集中制為基本原則，在黨的領(lǐng)導下，各級人民代表大會、人民政府進行有限協(xié)商的一種決策制度。黨、人大和政府是中國公共政策的決策核心圈，基于黨在國家制度中處于核心地位，黨政關(guān)系成為了當代中國政治關(guān)系的根本，其直接影響國家的公共政策由議程設定、政策咨詢、政策制定到政策執(zhí)行和評估等各個環(huán)節(jié)。根據(jù)黨章第十五條規(guī)定：有關(guān)全國性的重大政策問題，只有黨中央有權(quán)決定。根據(jù)“三個代表”重要思想，黨要始終代表中國最廣大人民的根本利益，要始終代表中國先進社會生產(chǎn)力的發(fā)展要求，因此，中國奉行的是一種以民為本的精英決策制度，是代表著廣大人民利益的執(zhí)政黨指導著國家機關(guān)進行符合人民根本利益的決策制度，中共中央政治局、政治局常委、中央委員會是中國公共政策最重要的制定者。

中國這種由黨中央領(lǐng)導進行決策的制度具有明顯的“內(nèi)輸入”特色，與西方國家的決策制度有很大的不同，在西方國家，無論是多元決策或精英決策制度，其政策過程都是由政府外部的壓力推動，具有明顯的“外輸入”的特征［15］。但是，新中國成立以來并沒有產(chǎn)生比較明顯的多元社會利益結(jié)構(gòu)，沒有形成與西方國家利益集團同等影響力的團體，政府面對的社會壓力較低，各級執(zhí)政黨組織和政府官員主要以主導體察民情的方式，代替人民完成利益表達以及利益整合過程［15］。公共政策過程主要起始于黨和政府內(nèi)部，社會沒有在政策議程的啟動上起主導的作用，黨和政府領(lǐng)導對社會問題的認識、分析、研究和調(diào)查成為了政策的主要“輸入”元素，整個決策過程體現(xiàn)為黨和政府內(nèi)部不同層級的互動過程。

盡管中國長期以來呈見出一種精英意志“內(nèi)輸入”的決策局面，但黨中央亦意識到“外輸入”對完善政策過程的重要性。黨的十四大報告曾指出：“決策的科學化、民主化是實行民主集中制的重要環(huán)節(jié)，領(lǐng)導機關(guān)和領(lǐng)導干部要認真聽取群眾意見，充分發(fā)揮各類專家和研究咨詢機構(gòu)的作用，加速建立一套民主的科學的決策制度?！秉h的十六大報告強調(diào)要改革和完善決策機制，各級決策機關(guān)都要完善重大決策的規(guī)則和程序，建立社情民意反映制度，建立與群眾利益密切相關(guān)的重大事項社會公示制度和社會聽政制度，完善專家咨詢制度，防止決策的隨意性。2003年修訂的《國務院工作規(guī)則》第二十四條更明確規(guī)定國務院在做出重大決策前，根據(jù)需要通過多種方式，直接聽取民主黨派、社會團體、專家學者、社會公眾等方面的意見和建議。由此可見，民主化和科學化的理念已逐步融入在執(zhí)政黨中央領(lǐng)導人的意志之中，成為政策制度改革的重要動力。但是，我們應該看到，中國現(xiàn)行的公共政策制定制度仍然存在不少問題，改革的道路上仍然荊棘滿布，有待領(lǐng)導人的智慧和決心，并結(jié)合社會大眾和專家學者的力量去逐一解決。

（二）中國公共政策科學化面臨的問題

當前中國公共政策科學化的問題主要包括以下幾方面：

第一，決策質(zhì)量容易受領(lǐng)導個人和官僚組織因素影響。在中國這種“內(nèi)輸入”的決策模式下，政策問題應否被列入議程，應采用何種政策措施，甚至對政策成效的評估判斷都取決于領(lǐng)導人的看法和重視程度。領(lǐng)導人的決策個人因素如對問題的認知、判斷能力、個人背景、經(jīng)歷等都對決策過程有著重要的影響。但是，這樣很難避免政策因決策者個人判斷的誤差而出錯。事實上，諾貝爾經(jīng)濟學獎得主西蒙早已提出了這樣的問題，他認為人不可能完全理性地決策，只能在有限知識、信息、經(jīng)驗和能力下，做出滿意而非最佳的決策。因此，盡管領(lǐng)導人極期望做出符合人民利益的決策，但亦很難保證每項政策都是最佳、最大化廣大人民的利益。加上從中央到地方層級繁多，部門復雜，各級政府、部門出于私利的考慮，導致信息上傳下達失真、變味，隱瞞、假報的現(xiàn)象時有發(fā)生，這不僅阻礙經(jīng)濟的發(fā)展，更導致中央制定政策出現(xiàn)偏差，進一步增加領(lǐng)導人錯誤決策的風險［15］。

第二，民眾的政策參與度不足。如上所述，民間社會在推動中國政策過程中并非是主要動力。目前，民眾參與政策的正式渠道主要有兩個方面：一是通過選舉人大和推薦政協(xié)委員參與國家政策制定；二是黨與政府領(lǐng)導以體察民情的形式開設的來信來訪、領(lǐng)導接代日、不定期的座談會，亦有非正式渠道如透過各種媒介（如傳媒及互聯(lián)網(wǎng)）、或給領(lǐng)導直接寫信等方式表意見［16］。然而，由于我國人口基數(shù)太大，相對來說，每個市民對政府政策的影響力便顯得十分小，故此在理性無知（即理性的人不會花時間了解或參與公共事務）和政策參與渠道不足的情況下，領(lǐng)導官員要正確客觀地了解社會問題，與公民進行政策討論、咨詢等互動，從而制定出符合民眾利益需求的政策便困難重重。盡管近幾年來，國家提出要“集民智，促發(fā)展”，但更多地局限在理論層面上而疏于可操作性，缺少更多、更有效的渠道和機制去實現(xiàn)政策的科學化。

第三，中國的民間社團或非政府組織（NGO）發(fā)展尚未成熟，某程度上制約了公民參與，未能發(fā)揮出在政策過程中讓公民討論、協(xié)商互動，促進價值共融的紐帶作用。在一個發(fā)展成熟的公民社會，非政府組織通常扮演著十分重要的角色，與政府、企業(yè)共同承擔起社會治理的責任。民間組織在有關(guān)公民生活密切相關(guān)的微觀、具體層面的信息擁有上是非常豐富的，通過組織化參與公共政策制定，可彌補政府的信息匱乏和決策的不足，同時可以克服因個體參與資源不足、力量薄弱、缺乏理性等導致的參與水平低下、參與效果差等缺陷，從而提高公共政策制定的科學性。相較于其他發(fā)達國家來說，目前中國的非政府組織發(fā)展仍然很不成熟，在現(xiàn)行的制度下，由于實行“掛靠制”的非政府組織缺乏一定的自主性，因此較難有效履行職責和代表公民利益的訴求；另一方面是由于不少非政府組織的內(nèi)部管理制度不完善，導致社會對它們的認同度不足，抑制了公民參與政策制定的積極性。

第四，公共政策評估仍然很不足。做好政策評估是政策科學化的一個重要環(huán)節(jié)，但目前，中國的公共政策評估在大多數(shù)地方還沒有成為一個正式的階段，很多政策在制定和執(zhí)行后都沒有正式的政策評估，一般沒有重大政策問題，領(lǐng)導都不太重視該項政策的評估工作，加上缺乏科學的評估指標體系、規(guī)范化的程序和公民參與，政策評估工作都難以有效推動政策科學化［17］。政策評估的缺失導致決策者責任意識的缺失。在我國公共政策實際運作過程中存在不少的“三拍”決策，即決策前拍腦袋，決策中拍胸脯，決策后拍屁股，侵害了國家和人民的利益。

第五，公共政策過程缺乏制度化的規(guī)范。目前無論是政策的咨詢、公民參與和政策評估，其制度化和法律化的安排仍然十分不足，令整個政策程序欠缺規(guī)范化和標準化的保證，以致不同政府部門領(lǐng)導的政策制定過程出現(xiàn)較大差異，整體科學化的成效存疑。例如，有學者對天津市不同政府部門的領(lǐng)導進行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)他們的個人背景因素（如學歷、知識、能力等）的不同會影響他們是否咨詢學者專家意見的決定［18］，這反映在非制度化的環(huán)境下，科學決策與否很大程度上取決于領(lǐng)導本身，“人治”管理模式下的隨意性對政策科學化構(gòu)成很大的阻力。

第六，公共政策學科發(fā)展本身科學化的程度亦不足。如前所述，科學在政策中的使用需要社會科學知識（尤其是公共管理學）的指導。但是，目前中國的公共管理學科發(fā)展的科學化程度本身也不足，未能全面運用數(shù)據(jù)進行實證的研究［19］，為政策制定者提供決策參考。

（三）中國公共政策科學化面臨的挑戰(zhàn)

具體地說，中國公共政策科學化面對著以下挑戰(zhàn)：

第一，利益集團開始逐步影響公共決策，使政策向其傾斜。隨著改革開放后中國經(jīng)濟迅速發(fā)展，社會利益近年開始出現(xiàn)分化，代表某特定利益的集團逐步出現(xiàn)，并嘗試透過各種手段（包括游說、賄賂、人事關(guān)系等）影響公共政策過程，包括政府決策人事任免、公共投資、政策法規(guī)的制定等［15］。有學者分析《中華人民共和國勞動合同法》的制定過程，發(fā)現(xiàn)利益集團的影響已逐漸滲透到由黨、人大、政府組成的決策核心圈，出現(xiàn)了多重的利益博弈和互動，影響力不可小覷［20］。利益集團逐步介入政策過程，但對目前利益分配不均衡、政策規(guī)范不全面的情況下，如何擺脫個別利益集團的影響對科學決策是一項重要的挑戰(zhàn)。

第二，民眾的參與政策過程的意識日漸高漲。隨著中國的經(jīng)濟社會的迅速發(fā)展，政府的政策常常面對著不同利益的沖突，部分地區(qū)的居民更加嘗試采取社會運動的方式反對政策的執(zhí)行，造成不穩(wěn)定局面。如何在社會利益沖突、群眾運動日益增加的情況下，利用科學證據(jù)為政策護航，透過政策過程的對話、互動和協(xié)商，達成政策共識，防止民眾采取非理性的手段干擾政策的制定和執(zhí)行是政策科學化面對的一大挑戰(zhàn)。

第三，決策的成本不斷增加。由于中國十三億多的人口數(shù)目十分龐大，是其他發(fā)達國家的幾倍甚至數(shù)十倍，因此，在完善政策制定時決策者不得不考慮決策的成本問題。事實上，決策的成本與參與決策的人數(shù)成正比，參與決策的人數(shù)越多，其決策所消耗的成本（包括時間和資金）便會越大，因此有必要根據(jù)不同政策情況找出參與決策人數(shù)的均衡點。就中國而言，隨著未來民眾的參與意識日漸增強，可以預期公共政策過程中所涉及到的各種參與、協(xié)商成本會越來越大，如何在決策民主和效率之間做出平衡便變得十分重要。

第四，媒體影響科學決策。媒體在政策過程尤其是政策議程設定當中扮演十分重要的角色，媒體報道會影響領(lǐng)導官員以及社會大眾對問題的看法和價值觀。雖然被喻為“第四權(quán)力”的媒體常常揭發(fā)社會問題、監(jiān)督政府，但同時它們亦經(jīng)常采取夸張的報導手法，甚至為了吸引讀者的注意或牟取利潤而傾向性報導某些議題，從而誤導社會對有關(guān)問題的看法。由于媒體不同于學術(shù)期刊，其報道并不需要經(jīng)過嚴格的科學審查，真實性存有一定疑問。同時，現(xiàn)代媒體尤其是新媒體的普及，改變了傳統(tǒng)的信息傳播方式，其傳播速度之快，范圍之廣前所未有。很多政策制定者和政策分析員都會被這些媒體的時事報道所影響，從而忽略了一些隱性、不顯眼但對社會發(fā)展很重要的問題，在中國這個日益商業(yè)化的社會，如何防止媒體影響科學決策便顯得十分重要。

第五，在社會物質(zhì)財富日益充盈的情況下，官員個人很難擺脫利益誘導。根據(jù)公共選擇理論，官員也是理性的“經(jīng)濟人”，也會為自己謀取私利。雖然不可否認大部分官員都是抱著為民服務的崇高精神履行職責，中國的精英決策模式也是基于此，但由于領(lǐng)導官員眾多，很難避免有部分官員會為了謀取個人私利而做出違背科學化的決策，尤其在現(xiàn)今經(jīng)濟迅速發(fā)展、物質(zhì)主義日益盛行的年代，官員的違背公益的行為可能性大大增加，對政策科學化構(gòu)成重大威脅。

三、中國公共政策科學化改革途徑

根據(jù)上述科學化的內(nèi)涵，并結(jié)合中國政策科學化問題和挑戰(zhàn)，筆者提出以下幾點改革的建議。

第一，不斷推進黨內(nèi)民主化決策機制建設?；鶎狱h員是黨的重要龐大組成部分，他們除了黨員的身份，同時也是公民的一員，與其他百姓一樣生活在中國社會里。透過日常與百姓生活的接觸互動，他們對社會問題的了解和認識必定比黨組織領(lǐng)導更多更具體，加上不少黨員本身亦擁有高等教育的水平和專業(yè)背景，具備一定的科學知識基礎(chǔ)，因此，若黨中央制定政策時，能夠做到廣納黨員的意見和建議，這將對中國公共政策科學化帶來積極正面的影響。需要指出的是，在決策科學化的視角下，黨內(nèi)民主化并非單純完善黨內(nèi)領(lǐng)導的選舉制度，更重要的是如何在日常決策過程中做到不斷吸納不同專業(yè)背景的黨員的意見，使更多科學客觀的建議反映到政策內(nèi)容中，減少精英決策可能出現(xiàn)的失誤。當然，在可能的條件下，我們也應該盡可能地傾聽黨外群眾的意見，完善現(xiàn)有的“聽證制度”、“市長信箱”、“網(wǎng)上調(diào)查”、“民主懇談”等信息收集渠道，努力營造一種人人都能暢所欲言，建言獻策的輿論氛圍，只有對制定政策建議的意見收集越充分，站在更廣闊的層面匯集更多的智能和方案考慮，才能促進多種公共政策方案的優(yōu)化與選擇。

第二，促進非政府組織規(guī)范化和專業(yè)化發(fā)展，循序漸進地推動公民參與。中國人口眾多，要實行全面決策民主化將面對一定的困難，所涉及的決策成本和群眾非理性風險亦十分巨大，因此較為可行的途徑是促進非政府組織的規(guī)范化和專業(yè)化發(fā)展。一方面，政府應鼓勵民眾多透過社會組織來參與社會事務和表達意見，另一方面，透過與非政府組織保持良好的互動關(guān)系，從而有效整合各個專業(yè)界別和群眾的利益和意見，確保利益表達的規(guī)范化、組織化和專業(yè)化，以最小的成本達致政策科學化民主化。

第三，加快政策過程的制度化、法制化。鄧小平同志曾經(jīng)說過，制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至走向反面。要推動政策科學化需要的是領(lǐng)導的決心，但要建立政策科學化的長效機制，需要的是制度化和法制化的建設。制度化的政策過程是科學決策成效的最大保證，是實現(xiàn)政策科學化的前提。只有政策的前期研究、政策咨詢期限、咨詢對象、政策信息收集與公開、與民眾的互動和意見收集方式、政策執(zhí)行、政策監(jiān)督、科學的政策評估指標等各個環(huán)節(jié)，都有嚴格的制度規(guī)范，才能減少政策制定者的主觀隨意性，避免政策可能出現(xiàn)的人為失誤。

第四，加強黨政決策官員的廉政建設。無論制度如何完善，亦會存在制度的漏洞，加上商業(yè)社會的各種物質(zhì)誘惑，領(lǐng)導官員利用制度漏洞謀取私利的可能性會大大增加。要確保官員嚴格按照法律法規(guī)進行科學化的決策，就有必要加強他們的廉潔道德意識和行為操守，避免他們受個別商業(yè)利益集團的賄賂影響科學決策，使決策科學化不僅有嚴格的制度支持，還具有堅實的道德基礎(chǔ)做后盾。

第五，加強政策制定者的科學素質(zhì)和代表性。人大政協(xié)等國家政策制定機構(gòu)在人員的產(chǎn)生組成方面有不少可以完善的空間，作為政策制定和參與者，他們的個人能力素質(zhì)對政策起關(guān)鍵作用。因此，在這些重要政策機關(guān)的人員產(chǎn)生和組成方面，需要進一步以更民主更科學的方式產(chǎn)生和調(diào)整，包括吸納不同專業(yè)界別的代表和加強代表的認同性，使政策過程中能夠更有效地反映社會訴求和專業(yè)意見。

第六，加強科學證據(jù)在社會媒介的影響力。媒體對社會輿論的影響力十分大，為了避免民眾被一些欠缺科學事實基礎(chǔ)的媒體報道誤導，一方面政策制定者本身要以事實為依據(jù)，調(diào)查研究，避免受到媒體的失實報道影響科學決策，同時亦要就媒體有關(guān)政策報道出現(xiàn)的錯誤，以不同形式向民眾作出具有科學理據(jù)基礎(chǔ)的政策說明，以匡正社會的看法。

第七，完善公共政策學科的發(fā)展，加強咨詢、智囊人員的素質(zhì)訓練。公共政策學科為政策科學化提供重要的理論指導基礎(chǔ)和培養(yǎng)未來政策制定和分析的人才，因此要完善政策科學化，有必要加強公共政策學科的建設，例如提高相關(guān)學科學生科學實證的研究分析能力，培養(yǎng)學生的科學研究精神和態(tài)度，以及溝通、辯論的能力，使其政策建議能被政策制定者和社會大眾所接納，真正達到以“科學影響政治”的良好效果。

［1］National Research Council.Using Science as Evidence in Public Policy：Committee on the Use of Social Science Knowledge in Public Policy［EB/OL］.（2012-11-4）［2014-02-04］.

http：//biblioteca.ucv.cl/site/colecciones/manuales_u/13460.

［2］LASSWELL H，KAPLAN A.Power and Society［M］.New York.：McCraw-Hill Book Co.，1963:70.

［3］伍啟元.公共政策［M］.香港：商務印書館，1989：4.

［4］DYE T R.Understanding Public Policy［M］.Englewood Cliffs，NJ:Prentice-Hall，1975:3.

［5］詹姆斯·E.安德森.公共決策［M］.唐亮，譯.北京:華夏出版社，1990：4.

［6］EASTON D.The Political System［M］.New York：Knopf，1953:129.

［7］CHALMERS A F.What is This Thing Called Science?［M］.Brisbane，AU：University of Queensland Press，1999:1-2.

［8］周志忍，李樂.循證決策:國際實踐、理論淵源與學術(shù)定位［J］.中國行政管理，2013，（12）：23-27.

［9］Australian Government.Ahead of the Game:Blueprint for Reform of Australian Government Administration［EB/OL］.（2010-03-29）［2014-02-04］.http://www.dpmc.gov.au/publications/aga_reform/aga_reform_blueprint/part4.3.cfm.

［10］KAY A.Evidence-based Policy-making：The Elusive Search for Rational Public Administration［J］.The Australian Journal of Public Administration，2011，70（3）:236-245.

［11］PUGH D L.Professionalism in Public Administration：Problems，Perspectives，and the Role of ASPA［J］.Public Administration Review，1989，49（1）:1-8.

［12］HOPPE R.The Governance of Problems:Puzzling，Powering and Participation［M］.Bristol，UK:The Policy Press，2011:168.

［13］WEINGART P.Scientific Expertise and Political Accountability:Paradoxes of Science in Politics［J］.Science and Public Policy，1999，26（3）:151-161.

［14］林堅，黃婷.科學技術(shù)的價值負截與社會責任［J］.中國人民大學學報，2006，（2）：47-53.

［15］張小明.我國公共政策輸入面臨的問題及挑戰(zhàn)［J］.中國行政管理，2013，（7）：32-36.

［16］梁波.我國公共政策制定過程中的參與機制［J］.中國特色社會主義研究，2007，（4）：84-88.

［17］李長文.我國公共政策評估：現(xiàn)狀、障礙與對策［J］.蘭州大學學報，2009，37（4）：48-51

［18］朱旭峰，王倩茹.決策者能力與專家咨詢：基于天津市政府官員的問卷調(diào)查［J］.公共行政評論，2010，（4）：47-67.

［19］陳振明.尋求政策科學發(fā)展的新突破［J］.中國行政管理，2012，（4）：12-15.

［20］陳水生.中國公共政策模式的變遷——基于利益集團的分析視角［J］.社會科學，2012，（8）：13-23.

（責任編輯：朱永良）

D630-31

A

1005-460X（2015）01-0063-05

2014-04-03

國家自然科學基金項目“整體政府視角下的中國政府跨部門協(xié)同機制研究”（711730040）

區(qū)耀榮（1986—），男，澳門人，公共財政與公共政策博士生，澳門行政公職局研究員，從事公共管理與政策研究；蔣敏娟（1984—），女，湖南懷化人，在站博士后，國務院港澳辦公室港澳研究所助理研究員，從事公共政策、政府管治與跨部門協(xié)同研究。