周孜予，全　荃

(1.復(fù)旦大學(xué)博士后流動(dòng)站，上海 200433；2.東北林業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，哈爾濱 150040)

自然災(zāi)害行政救助制度:反思與重構(gòu)

周孜予1，2，全荃2

(1.復(fù)旦大學(xué)博士后流動(dòng)站，上海 200433；2.東北林業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，哈爾濱 150040)

自然災(zāi)害行政救助具有獨(dú)特的性質(zhì)和功能定位，決定了對(duì)其進(jìn)行法律規(guī)制的必要性和特殊性。實(shí)踐中，我國(guó)自然災(zāi)害行政救助制度存在立法不統(tǒng)一、機(jī)構(gòu)不健全、標(biāo)準(zhǔn)與對(duì)象不確定、管理體制不順暢、財(cái)政政策不完善等問(wèn)題，制約了自然災(zāi)害行政救助作用的發(fā)揮。結(jié)合行政救助的相關(guān)理論，針對(duì)實(shí)踐中存在的問(wèn)題，提出系統(tǒng)清理自然災(zāi)害行政救助立法，制定專門(mén)法律；重新建構(gòu)自然災(zāi)害行政救助具體制度；建立起一套“屬地管理、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、逐級(jí)負(fù)責(zé)”的自然災(zāi)害行政救助管理體制；從財(cái)政保障責(zé)任、財(cái)政預(yù)算制度、專項(xiàng)資金制度、資金使用監(jiān)管制度等方面完善自然災(zāi)害行政救助的財(cái)政制度，為自然災(zāi)害行政救助順利實(shí)施保駕護(hù)航。

自然災(zāi)害；行政救助；重構(gòu)

自然災(zāi)害是人類社會(huì)面臨的共同挑戰(zhàn)，包括旱災(zāi)、洪災(zāi)、氣象災(zāi)害、地震災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、森林草原火災(zāi)和重大生物災(zāi)害等。地域廣袤的中國(guó)，更是常常遭受自然的影響，具有自然災(zāi)害數(shù)量多、種類雜、危害大、破壞強(qiáng)等特點(diǎn)。在我國(guó)，自然災(zāi)害發(fā)生時(shí)，政府充當(dāng)著至關(guān)重要的角色，而且是主導(dǎo)力量。政府在抵御自然災(zāi)害過(guò)程中充當(dāng)救助主體的角色，一方面有助于發(fā)揮其力量大的優(yōu)勢(shì)，另一方面因其權(quán)力因素，可能會(huì)產(chǎn)生一些副作用。自然災(zāi)害行政救助的有效運(yùn)行離不開(kāi)法律的保障，因而，建立和完善行政救助相關(guān)的法律制度對(duì)于政府職責(zé)的完善與加強(qiáng)具有重要意義。

一、自然災(zāi)害行政救助的性質(zhì)與特殊性

政府在自然災(zāi)害發(fā)生時(shí)提供的救助，屬于行政救助，是一種授益行政行為，以照顧生存權(quán)為主要目的，具有緊急性、臨時(shí)性、緊迫性等特點(diǎn)。把握自然災(zāi)害行政救助制度的性質(zhì)和特殊性，是建構(gòu)與之相契合的法律制度的前提和基礎(chǔ)。

(一)自然災(zāi)害行政救助行為是一種授益行政行為

自然災(zāi)害行政救助是行政主體依法做出的給付、授益、賦權(quán)的具體行政行為，它賦予災(zāi)民一定的權(quán)益，具有輔助性和助成性。自然災(zāi)害行政救助具有授益性，其目標(biāo)“是通過(guò)政府的積極行為給予相對(duì)人充分的自由支配權(quán)和經(jīng)濟(jì)求償權(quán)，相對(duì)人則借助行政主體的授益行政行為滿足個(gè)人需求，實(shí)現(xiàn)自然人的個(gè)體獨(dú)立，最終達(dá)到權(quán)利的終極目標(biāo)。” 自然災(zāi)害行政救助本質(zhì)上是行政權(quán)力的行使，其也有被濫用或者侵益的可能性，因而，需要法律進(jìn)行規(guī)制和調(diào)整，以抑惡揚(yáng)善，更好地發(fā)揮自然災(zāi)害行政救助的作用。

(二)生存權(quán)的照顧

自然災(zāi)害行政救助對(duì)應(yīng)的公民的權(quán)利和訴求，決定了政府提供救助的深度和內(nèi)容。在發(fā)生自然災(zāi)害時(shí)，公民首先受到威脅的是生存權(quán)，此外，還有發(fā)展權(quán)和經(jīng)濟(jì)文化權(quán)利等。自然災(zāi)害行政救助的基本定位是對(duì)于公民生存權(quán)的照顧，對(duì)于發(fā)展權(quán)和經(jīng)濟(jì)文化權(quán)利的保護(hù)屬于例外。[1]無(wú)論是大陸法系還是英美法系國(guó)家均如此，這種請(qǐng)求政府救助以保障生存權(quán)是現(xiàn)代國(guó)家公民最基本的權(quán)利要求。1886 年《全部勞動(dòng)權(quán)史論》一書(shū)首次將生存權(quán)作為法律概念予以提出，公民的生存權(quán)在世界范圍內(nèi)便開(kāi)始成為各國(guó)憲法中的重要內(nèi)容，生存權(quán)成為世界上絕大多數(shù)國(guó)家憲法保障的權(quán)利，保障公民生存權(quán)成為國(guó)家不可推卸的義務(wù)與責(zé)任。[2]新中國(guó)自成立以來(lái)就十分重視生存權(quán)的保障。1991年發(fā)布的《中國(guó)人權(quán)狀況白皮書(shū)》強(qiáng)調(diào)：“對(duì)于一個(gè)國(guó)家和民族來(lái)說(shuō)，生存權(quán)是首要的人權(quán)?！?生存權(quán)是一切人權(quán)的起點(diǎn)，是最基本和首要的人權(quán)，貫穿于人權(quán)發(fā)展的始終。生存權(quán)是生命安全得到保障和基本生活需要得到滿足的權(quán)利。我國(guó)《憲法》第 45 條第 1 款明確規(guī)定了公民有從國(guó)家獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。2004 年，我國(guó)憲法修正案正式確立了“人權(quán)”的應(yīng)有地位，首次把“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”寫(xiě)入憲法，這充分顯示了我國(guó)保障公民生存權(quán)的堅(jiān)定決心。國(guó)際法上高度重視對(duì)生存權(quán)的保障，1948年《世界人權(quán)宣言》第25條第1項(xiàng)中也明確對(duì)此作出了規(guī)定。1966年，聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)了《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》[3]，其中第11條對(duì)生存權(quán)作了進(jìn)一步的規(guī)定：“1.本公約締約各國(guó)承認(rèn)人人有權(quán)為他自己和家庭獲得相當(dāng)?shù)纳钏疁?zhǔn)。2．本公約各國(guó)既確認(rèn)人人享有免于饑餓的基本權(quán)利，并采取必要的措施”[4]。自然災(zāi)害行政救助要保護(hù)公民的生存權(quán)應(yīng)無(wú)太大異議，但是，自然災(zāi)害行政救助是否要關(guān)照公民的發(fā)展權(quán)和經(jīng)濟(jì)文化權(quán)利呢？這一點(diǎn)各國(guó)做法不同。在我國(guó)，不僅關(guān)照公民的生存權(quán)，而且關(guān)照公民的發(fā)展權(quán)。汶川大地震中，我們不僅為災(zāi)區(qū)提供了應(yīng)急救助，而且?guī)椭鷮?shí)現(xiàn)災(zāi)后重建，實(shí)踐上關(guān)照了災(zāi)區(qū)民眾的發(fā)展權(quán)。這與我們國(guó)家的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和文化有關(guān)。應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是，自然災(zāi)害行政救助應(yīng)當(dāng)以生存權(quán)照顧為原則，發(fā)展權(quán)照顧為例外。當(dāng)然，這要與各國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人文環(huán)境相契合。

(三)自然災(zāi)害行政救助具有緊迫性、應(yīng)急性和臨時(shí)性

自然災(zāi)害的發(fā)生大都具有偶發(fā)性和突發(fā)性，受災(zāi)民眾一般沒(méi)有任何準(zhǔn)備就陷入了極大的危害、危險(xiǎn)和痛苦之中，因此，這種行政救助具有極其強(qiáng)烈的緊迫性、應(yīng)急性和臨時(shí)性，往往需要相應(yīng)的行政主體在最短時(shí)間內(nèi)組織開(kāi)展救助，優(yōu)先和著重解決災(zāi)民最緊急的困難，待自然災(zāi)害過(guò)后，民眾的生產(chǎn)生活恢復(fù)正常，這種行政救助就會(huì)根據(jù)具體情況而停止，不具有長(zhǎng)期性和持續(xù)性。自然災(zāi)害的突發(fā)性、危險(xiǎn)性和緊迫性，決定了自然災(zāi)害行政救助的緊迫性、應(yīng)急性和臨時(shí)性。而自然災(zāi)害行政救助本身具有的特殊性也就決定了，其對(duì)于法律的供給有特殊的需求。

二、我國(guó)自然災(zāi)害行政救助存在的問(wèn)題

根據(jù)自然災(zāi)害行政救助的性質(zhì)和特殊性，結(jié)合自然災(zāi)害行政救助實(shí)踐來(lái)看，可知當(dāng)前的自然災(zāi)害行政救助法律制度存在一些問(wèn)題，突出表現(xiàn)在以下幾方面。

(一)自然災(zāi)害行政救助立法不統(tǒng)一

針對(duì)自然災(zāi)害救助，我國(guó)目前已經(jīng)制定了《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《自然災(zāi)害救助條例》《社會(huì)救助暫行辦法》和其他各類防災(zāi)法或條例等，從法律法規(guī)內(nèi)容可以看出，現(xiàn)行立法主要是規(guī)定自然災(zāi)害應(yīng)急處理的“技術(shù)手段”，并沒(méi)有對(duì)行政救助制度進(jìn)行明確系統(tǒng)的規(guī)定。而且，目前沒(méi)有關(guān)于自然災(zāi)害行政救助的單行立法，導(dǎo)致自然災(zāi)害行政救助工作缺乏直接可供執(zhí)行和操作的法律規(guī)范。目前，關(guān)于自然災(zāi)害救助的規(guī)定只是以行政法規(guī)的形式發(fā)布，其立法層級(jí)與法律約束力均有所弱化，其法律權(quán)威性不足，操作性不強(qiáng)。甚至發(fā)生了巨災(zāi)才開(kāi)始專項(xiàng)救助立法，如四川汶川地震后，國(guó)務(wù)院頒布了行政法規(guī)《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》。

(二)自然災(zāi)害行政救助機(jī)構(gòu)不健全

國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)《自然災(zāi)害救助條例》首次確定了專門(mén)的災(zāi)害救助機(jī)構(gòu)，即國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)。但是，我國(guó)目前實(shí)際上承擔(dān)自然災(zāi)害行政救助責(zé)任的行政主體具有多部門(mén)交織、層級(jí)重疊、常設(shè)和非常設(shè)機(jī)構(gòu)打架的特點(diǎn)，缺乏統(tǒng)一的專門(mén)的救災(zāi)管理部門(mén)。這種現(xiàn)象產(chǎn)生兩種不良后果：其一，救助職能分散，各行政主體之間的協(xié)調(diào)監(jiān)督機(jī)制并不明確，在發(fā)生重特大自然災(zāi)害時(shí)，無(wú)法有效整合各部門(mén)的行政資源以形成救助合力；其二，多個(gè)行政救助主體存在職責(zé)不明確與職能交叉的問(wèn)題，這將直接導(dǎo)致救助信息難以共享、救助真空、重復(fù)救助等后果。

(三)自然災(zāi)害行政救助標(biāo)準(zhǔn)與對(duì)象不確定

自然災(zāi)害行政救助的首要目標(biāo)是保障災(zāi)民的生存權(quán)，要符合這一目標(biāo)就需要設(shè)定合理的救助標(biāo)準(zhǔn)和對(duì)象。然而，目前自然災(zāi)害行政救助的標(biāo)準(zhǔn)和對(duì)象存在以下問(wèn)題：其一，標(biāo)準(zhǔn)不夠明確和具體，缺乏可操作性；其二，標(biāo)準(zhǔn)和對(duì)象的確定具有很強(qiáng)的隨意性；其三，標(biāo)準(zhǔn)和對(duì)象的確定脫離了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平等實(shí)際狀況；其四，救助標(biāo)準(zhǔn)和對(duì)象沒(méi)有能夠“與時(shí)俱進(jìn)”。救助標(biāo)準(zhǔn)和救助對(duì)象的規(guī)定不明確、不科學(xué)，賦予了行政救助主體很大的自由裁量權(quán)，也使行政主體在實(shí)施行政救助時(shí)具有很大的隨意性，甚至導(dǎo)致嚴(yán)重的“權(quán)力尋租”行為，滋生貪污救災(zāi)款項(xiàng)、挪用救災(zāi)物資、受賄等腐敗犯罪行為，損害災(zāi)民的合法權(quán)益，給國(guó)家和社會(huì)造成了無(wú)法用物質(zhì)彌補(bǔ)的損失。

(四)自然災(zāi)害行政救助管理體制不順暢

自然災(zāi)害行政救助的管理體制不順暢，甚至可以說(shuō)比較混亂，這既有法出多門(mén)的原因，也有管理體制不科學(xué)不合理的問(wèn)題。雖然對(duì)于災(zāi)民實(shí)施行政救助是多個(gè)行政主體聯(lián)動(dòng)進(jìn)行，但缺乏統(tǒng)一、有效、暢通、強(qiáng)力的行政管理體制，不同層級(jí)和位階的行政部門(mén)之間和不同地區(qū)、不同部門(mén)之間的職權(quán)劃分與配合存在很大的障礙。這種管理體制不統(tǒng)一、不順暢的直接后果就是自然災(zāi)害行政救助效率低下和災(zāi)民無(wú)法及時(shí)獲得正當(dāng)?shù)氖苤鷻?quán)益，既損害了相對(duì)人之災(zāi)民的合法權(quán)益，又嚴(yán)重影響了政府等行政主體的社會(huì)公信力。

(五)自然災(zāi)害行政救助財(cái)政政策不完善

對(duì)自然災(zāi)害行政救助的財(cái)政投入是確保順利有效救助災(zāi)民的重要物質(zhì)保障。但是，目前我國(guó)在行政救助財(cái)政政策方面存在各種問(wèn)題和不足，這些問(wèn)題直接影響了政府行政救助的積極性和主動(dòng)性，進(jìn)而影響了災(zāi)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。2008年四川汶川地震發(fā)生后，政府立即采取了積極的應(yīng)急措施，實(shí)施了強(qiáng)有力的救助，體現(xiàn)在財(cái)政方面的支持措施包括政府直接調(diào)撥資金與物資、建立恢復(fù)重建基金、稅收優(yōu)惠政策、中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付等。盡管如此，我國(guó)在自然災(zāi)害行政救助方面還是暴露出一些問(wèn)題。首先，中央政府與地方政府關(guān)于災(zāi)害救助的財(cái)權(quán)與事權(quán)不明確，地方政府的災(zāi)害救助資金往往不足，由于財(cái)權(quán)不清，導(dǎo)致中央與地方政府的救助責(zé)任關(guān)系不清楚；其次，政府災(zāi)害救助資金來(lái)源不充足且不穩(wěn)定，我國(guó)預(yù)算法規(guī)定的災(zāi)害救助預(yù)備費(fèi)比例偏低，遇到重大自然災(zāi)害如汶川地震時(shí)，政府的救助資金預(yù)算存在很大缺口；最后，政府災(zāi)害救助資金的使用管理不規(guī)范、不公開(kāi)、不透明，如汶川地震恢復(fù)重建中存在挪用、侵吞、轉(zhuǎn)移救災(zāi)資金等不法行為，資金使用缺乏有效監(jiān)管。

三、重構(gòu)我國(guó)自然災(zāi)害行政救助制度的建議

針對(duì)目前我國(guó)自然災(zāi)害行政救助制度存在的一些問(wèn)題，本文將從以下四個(gè)方面探討如何重構(gòu)。

(一)系統(tǒng)清理自然災(zāi)害行政救助的立法

當(dāng)前涉及自然災(zāi)害行政救助的法律規(guī)范體系雖然初具規(guī)模，但是“法”出多門(mén)、效力層次低、內(nèi)容不協(xié)調(diào)等弊端嚴(yán)重制約了我國(guó)自然災(zāi)害行政救助的執(zhí)行力和權(quán)威性，影響了救助效率，損害了災(zāi)民的合法權(quán)益。需要對(duì)現(xiàn)行立法進(jìn)行系統(tǒng)清理，提高立法層次，在時(shí)機(jī)成熟的時(shí)候，在國(guó)務(wù)院現(xiàn)行行政法規(guī)《自然災(zāi)害救助條例》和《社會(huì)救助暫行辦法》的基礎(chǔ)上，由全國(guó)人大常委會(huì)制定統(tǒng)一的《自然災(zāi)害救助法》，統(tǒng)一規(guī)定自然災(zāi)害行政救助的工作方針、救助的基本原則、救助的主體、對(duì)象及客觀標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)利與義務(wù)、財(cái)政救濟(jì)及監(jiān)督等內(nèi)容。通過(guò)最高立法機(jī)關(guān)的立法，克服部門(mén)利益，打破部門(mén)壁壘，防止義務(wù)真空，加強(qiáng)對(duì)自然災(zāi)害行政救助的立法監(jiān)督，用法律的形式維護(hù)和保障公民依法享有的各項(xiàng)權(quán)利。美國(guó)專門(mén)制定了《斯坦福法案》規(guī)定災(zāi)害救助的各種制度，可以作為借鑒。

(二)自然災(zāi)害行政救助具體制度的建構(gòu)

1．統(tǒng)一自然災(zāi)害行政救助的主體與職責(zé)

目前，國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)不是國(guó)務(wù)院常設(shè)行政機(jī)構(gòu)，其執(zhí)行力、協(xié)調(diào)力和權(quán)威性較弱。為此，我國(guó)應(yīng)該通過(guò)立法進(jìn)一步規(guī)范、整合自然災(zāi)害行政救助職責(zé)，設(shè)定統(tǒng)一的自然災(zāi)害行政救助主體。應(yīng)當(dāng)根據(jù)自然災(zāi)害發(fā)生的地域范圍和嚴(yán)重程度，規(guī)定應(yīng)急救助的負(fù)責(zé)主體是國(guó)務(wù)院或縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府，因?yàn)閷?duì)于應(yīng)急救助，只有一級(jí)地方政府才能有效調(diào)動(dòng)各職能部門(mén)共同參與到行政救助工作中來(lái)。對(duì)于災(zāi)后行政救助的實(shí)施主體，應(yīng)當(dāng)根據(jù)自然災(zāi)害發(fā)生的地域范圍和災(zāi)后救助的難度，規(guī)定災(zāi)后救助的實(shí)施主體是國(guó)務(wù)院或地方各級(jí)人民政府的民政部門(mén)，由民政部門(mén)統(tǒng)一負(fù)責(zé)實(shí)施災(zāi)后救助，這有利于落實(shí)責(zé)任和保障災(zāi)民的合法權(quán)益。

在統(tǒng)一自然災(zāi)害行政救助的實(shí)施主體后，需進(jìn)一步規(guī)范和明確救助主體的具體職責(zé)，就是明確有關(guān)行政主體對(duì)災(zāi)民和社會(huì)公眾等負(fù)有的救助義務(wù)，這也是保障公民生存權(quán)等合法權(quán)益的法律手段。我國(guó)自然災(zāi)害行政救助主體的職責(zé)應(yīng)當(dāng)包括兩大類，第一類是應(yīng)急救助職責(zé)，第二類是災(zāi)后救助職責(zé)。第一類應(yīng)急救助職責(zé)包括：立即向社會(huì)公告政府應(yīng)對(duì)措施和公眾防范措施；緊急救治受傷人員、疏散、轉(zhuǎn)移、安置受災(zāi)人員；緊急調(diào)撥、運(yùn)輸自然災(zāi)害救助應(yīng)急資金和物資，及時(shí)向受災(zāi)人員提供基本生活必需品等應(yīng)急救助，保障受災(zāi)人員基本生活等基本保障。第二類災(zāi)后救助職責(zé)包括：對(duì)住房損毀嚴(yán)重的受災(zāi)人員進(jìn)行過(guò)渡性安置，組織進(jìn)行災(zāi)后重建；及時(shí)核實(shí)災(zāi)區(qū)住房恢復(fù)重建補(bǔ)助對(duì)象，并給予資金、物資等救助；為災(zāi)區(qū)和災(zāi)民提供合法合理的政策優(yōu)惠；給予物質(zhì)援助之外的就業(yè)指導(dǎo)、自助能力培養(yǎng)和心理安撫、親情陪護(hù)等精神援助。

2.明確自然災(zāi)害行政救助的對(duì)象與標(biāo)準(zhǔn)

自然災(zāi)害行政救助的對(duì)象是自然災(zāi)害行政救助法律關(guān)系中的相對(duì)人，為了確保行政救助公平與公正，就需要從法律制度上嚴(yán)格規(guī)定受助對(duì)象的條件和范圍，堅(jiān)決杜絕不符合條件的人員侵占國(guó)家與社會(huì)資源。在自然災(zāi)害行政救助立法中，可以采取概括式與列舉式二者相結(jié)合的方式進(jìn)行，將自然災(zāi)害行政救助的對(duì)象界定為：因自然災(zāi)害而直接或間接地遭受到人身、財(cái)產(chǎn)損失與危險(xiǎn)或者生活困難的公民，如災(zāi)民、病人和傷員及其家屬等。認(rèn)定自然災(zāi)害行政救助的對(duì)象條件有戶籍標(biāo)準(zhǔn)與地域標(biāo)準(zhǔn)，由于當(dāng)下社會(huì)人員的流動(dòng)性非常強(qiáng)，顯然戶籍標(biāo)準(zhǔn)不合實(shí)際，所以，筆者認(rèn)為救助對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)采用相應(yīng)的地域標(biāo)準(zhǔn)。凡在受災(zāi)地區(qū)的人，無(wú)論是否受到人身傷亡或財(cái)產(chǎn)損失，都應(yīng)認(rèn)定其為災(zāi)民。外來(lái)的流動(dòng)與暫住人口也享有受助權(quán)。因受災(zāi)地區(qū)整體社會(huì)秩序的混亂，需要政府、社會(huì)給予搶險(xiǎn)救助、安置救助和災(zāi)后重建的公民，依法自動(dòng)獲得災(zāi)民身份。災(zāi)民因其受災(zāi)的種類和后果的不同，在災(zāi)民的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和條件上也應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化對(duì)災(zāi)民身份及其損失進(jìn)行甄別，劃分出相應(yīng)的救助等級(jí)，制定出細(xì)致的救助標(biāo)準(zhǔn)。

行政主體實(shí)施自然災(zāi)害行政救助的基礎(chǔ)是保障公民生存權(quán)，目的是為了保障公民的基本生活需要，因此，科學(xué)地明確行政救助客觀標(biāo)準(zhǔn)，是自然災(zāi)害行政救助制度的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。由于我國(guó)幅員遼闊，各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平十分不均衡，城鄉(xiāng)發(fā)展水平差距較大，全國(guó)難以規(guī)定一個(gè)救助標(biāo)準(zhǔn)，更不能搞一刀切，否則會(huì)因救助傷害一部分公民的權(quán)益，導(dǎo)致社會(huì)不公。在確定具體的救助標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，可以根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、政府財(cái)政狀況、居住消費(fèi)價(jià)格等因素來(lái)確定。具體操作時(shí)，可以參考我國(guó)的最低生活保障制度，建立自然災(zāi)害行政救助標(biāo)準(zhǔn)制度。地方政府在確定自然災(zāi)害行政救助標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，要嚴(yán)格按照程序提議和通過(guò)，向社會(huì)公布，確保程序公開(kāi)和公正，聽(tīng)取公眾意見(jiàn)，保障公民的參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。此外，自然災(zāi)害行政救助的標(biāo)準(zhǔn)并非一成不變，它要根據(jù)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和政府的財(cái)政實(shí)力而及時(shí)作出相應(yīng)的調(diào)整，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。

3.明確自然災(zāi)害行政救助的內(nèi)容與方式

行政主體通過(guò)對(duì)遭受自然災(zāi)害的公民給予一定形式的行政救助，主要是給予受災(zāi)害民眾以生存權(quán)照顧，并輔之以發(fā)展權(quán)。由此可見(jiàn)，行政救助可以維護(hù)和保障災(zāi)民的人身權(quán)利、物質(zhì)權(quán)益、精神權(quán)益。因此，我國(guó)自然災(zāi)害行政救助的內(nèi)容與方式多種多樣，不能簡(jiǎn)單地只是提供物質(zhì)救助和人身救助，對(duì)遭受自然災(zāi)害的公民及其家庭來(lái)說(shuō)，對(duì)他們的精神救助同等重要。我國(guó)應(yīng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進(jìn)一步豐富自然災(zāi)害行政救助的有效方式，應(yīng)該建立物質(zhì)救助、人身救助、服務(wù)救助和精神救助多位一體的救助方式體系。

物質(zhì)救助就是要解決災(zāi)民基本的生存需要問(wèn)題，為災(zāi)民提供滿足基本生活需要的資料，包括：發(fā)放食品、飲用水、衣被、取暖、藥品等應(yīng)急救災(zāi)物資；搭建災(zāi)民臨時(shí)住所；提供過(guò)渡性安置房；災(zāi)后恢復(fù)重建；減免費(fèi)用；發(fā)放臨時(shí)困難補(bǔ)助等。人身救助就是要確保災(zāi)民的人身安全，減少人員傷亡，包括：緊急疏散、轉(zhuǎn)移、安置災(zāi)民；控制危險(xiǎn)；提供應(yīng)急醫(yī)療救治和衛(wèi)生防疫等。服務(wù)救助就是要解決災(zāi)后災(zāi)民恢復(fù)生產(chǎn)生活的問(wèn)題，包括提供就業(yè)指導(dǎo)、提供就業(yè)崗位、提供創(chuàng)業(yè)等政策優(yōu)惠、提供職業(yè)培訓(xùn)、協(xié)助聯(lián)絡(luò)失散親朋等。精神救助就是要解決災(zāi)民因突發(fā)自然災(zāi)害遭受重大傷亡與損失等引發(fā)的一系列心理與情感等精神問(wèn)題?！皩?shí)施精神救災(zāi)，安撫災(zāi)民情緒，重構(gòu)被災(zāi)害破壞了的精神世界，是災(zāi)害救助的重要內(nèi)容?！痹谧匀粸?zāi)害行政救助制度中，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定精神救助的方式、內(nèi)容、程序等。精神救助的方式包括：提供心理健康治療；提供心理咨詢與指導(dǎo)；提供精神撫慰等。

(三)自然災(zāi)害行政救助的管理體制

為把分散的救助職責(zé)加以集中整合，便于救助主體實(shí)施統(tǒng)一行動(dòng)、專業(yè)管理、信息共享，有效救助災(zāi)民，我國(guó)需要盡快建立起一套“屬地管理、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、逐級(jí)負(fù)責(zé)”的自然災(zāi)害行政救助管理體制。對(duì)于自然災(zāi)害行政救助的組織實(shí)施，由各級(jí)政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)范圍內(nèi)的救助工作，區(qū)分應(yīng)急救助和災(zāi)后救助的不同情形，由各級(jí)政府或民政部門(mén)具體承擔(dān)救助義務(wù)與責(zé)任，在明確行政救助的責(zé)任主體時(shí)，理順在救助過(guò)程中的行政協(xié)助體制機(jī)制，使自然災(zāi)害行政救助主體守土有責(zé)，不相互推諉、扯皮，使災(zāi)民方便求助和求助有效。

(四)完善自然災(zāi)害行政救助的財(cái)政制度

為了更好地集中財(cái)力、物力實(shí)施有效救助，我國(guó)應(yīng)從以下幾方面進(jìn)一步完善自然災(zāi)害行政救助的財(cái)政制度。

1.明確中央與地方政府救助的財(cái)政保障責(zé)任

要根據(jù)自然災(zāi)害程度、范圍的不同，結(jié)合中央與地方政府不同的財(cái)權(quán)和事權(quán)，區(qū)別規(guī)定中央和地方政府在災(zāi)害救助方面的財(cái)政保障責(zé)任；對(duì)于破壞程度大、破壞面廣、導(dǎo)致重大損失的自然災(zāi)害，可以明確由中央政府承擔(dān)主要的財(cái)政支持與保障責(zé)任，對(duì)于破壞程度小、破壞面窄、損失不嚴(yán)重的自然災(zāi)害，可以明確由地方政府承擔(dān)主要的財(cái)政支持與保障責(zé)任。總之，要通過(guò)制度明確中央和地方政府在災(zāi)害救助方面應(yīng)承擔(dān)的具體的財(cái)政保障責(zé)任，不能因此導(dǎo)致救助真空或救助不力的不良局面。

2.完善自然災(zāi)害行政救助財(cái)政預(yù)算制度

對(duì)自然災(zāi)害的行政救助，具有突發(fā)性、應(yīng)急性，而且所需財(cái)政支出數(shù)額較大，為有效應(yīng)對(duì)財(cái)力不足等問(wèn)題，我國(guó)應(yīng)據(jù)此調(diào)整和完善相應(yīng)的預(yù)算制度。我國(guó)應(yīng)對(duì)目前預(yù)備費(fèi)1%—3%的比例進(jìn)行科學(xué)論證，并進(jìn)行適當(dāng)提高，以真正發(fā)揮其作為公共財(cái)政的應(yīng)急保障作用。同時(shí)，對(duì)于突發(fā)性的重大自然災(zāi)害，各級(jí)人大及其常委會(huì)要根據(jù)實(shí)際情況批準(zhǔn)政府增加救助預(yù)算的支出。

3.建立自然災(zāi)害行政救助專項(xiàng)資金制度

各級(jí)政府要統(tǒng)籌安排行政救助資金來(lái)源，不局限于國(guó)家撥款和政府預(yù)備資金，要擴(kuò)大籌資渠道，建立來(lái)源多元化、使用一體化的自然災(zāi)害行政救助專項(xiàng)資金制度。對(duì)災(zāi)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)，政府可以利用金融政策、社會(huì)資本解決救助資金不足的問(wèn)題。專項(xiàng)資金要由政府統(tǒng)一管理，?？顚Ｓ?，不得挪作他用，要確保自然災(zāi)害發(fā)生時(shí)，政府有足額資金進(jìn)行應(yīng)急支配和予以救助。

4.強(qiáng)化自然災(zāi)害行政救助資金使用監(jiān)管制度

四川汶川地震發(fā)生后，中央和地方各級(jí)政府都投入了大量的資金以救助災(zāi)區(qū)民眾和恢復(fù)重建，民政部還發(fā)布了《關(guān)于汶川大地震四川省“三孤”人員救助安置的意見(jiàn)》，與此同時(shí)，救災(zāi)資金的使用管理也成了社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。為了使救助資金真正用到實(shí)處，發(fā)揮雪中送炭的作用，國(guó)家需要建立完善的救助資金使用監(jiān)管制度。具體來(lái)說(shuō)：一要明確救助資金使用的審批權(quán)限，將權(quán)限與責(zé)任緊密結(jié)合起來(lái)，實(shí)行審批人終身追責(zé)機(jī)制；二要實(shí)行救助資金使用的全過(guò)程審計(jì)和監(jiān)督，加強(qiáng)資金使用的事前、事中、事后審計(jì)監(jiān)督，不留監(jiān)管漏洞與死角；三要建立救助資金使用公開(kāi)機(jī)制，政府對(duì)每一筆救助資金的使用支出都要向社會(huì)公眾公開(kāi)，讓廣大民眾知情和監(jiān)督。

當(dāng)前，由于地球資源破壞、環(huán)境惡化，世界各地自然災(zāi)害頻發(fā)，給民眾造成了巨大損失，直接影響和危害了公民的生存權(quán)。就自然災(zāi)害的救助而言，包括政府機(jī)關(guān)救助、社會(huì)力量救助和個(gè)人力量自救三個(gè)層次，而其中的政府機(jī)關(guān)救助尤為重要和必要。高度重視自然災(zāi)害救助工作和加強(qiáng)其法制建設(shè)已成為世界各國(guó)和地區(qū)的共識(shí)，基于生存權(quán)理論、國(guó)家責(zé)任理論、服務(wù)行政理論，為保障災(zāi)民生存權(quán)和維護(hù)社會(huì)公平與正義，我國(guó)應(yīng)順勢(shì)而為，加強(qiáng)自然災(zāi)害行政救助的法治化建設(shè)，規(guī)范自然災(zāi)害行政救助，努力建設(shè)陽(yáng)光政府和法治政府。

[1]王立國(guó).論我國(guó)公民的住宅權(quán)及其實(shí)現(xiàn)[D].成都: 西南交通大學(xué)法學(xué)院，2011.

[2]曹明睿.社會(huì)救助法律制度研究[D].重慶:西南政法大學(xué)法學(xué)院,2004.

[3]劉靈芝.論公民養(yǎng)老權(quán)的可訴性[J].河北法學(xué)，2011，(6).

[4]袁媛.我國(guó)公民住宅權(quán)的憲法保障研究[D].石家莊:河北師范大學(xué)法政學(xué)院，2012.

〔責(zé)任編輯：馮勝利〕

2014-10-13

黑龍江省教育廳人文社會(huì)科學(xué)項(xiàng)目“我國(guó)自然災(zāi)害行政救濟(jì)制度研究”(12544011)

周孜予(1980-)，女，黑龍江綏化人，研究人員，東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院副教授，從事行政法學(xué)、民事訴訟法學(xué)研究。

D912.1

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