汪建元 鄭少軍

（浙江大學(xué)繼續(xù)教育學(xué)院 浙江杭州 310000）

遠(yuǎn)程教育依法治校的探索研究
——以浙江大學(xué)遠(yuǎn)程教育為例

汪建元 鄭少軍

（浙江大學(xué)繼續(xù)教育學(xué)院 浙江杭州 310000）

全面推進(jìn)依法治國是國家治理的基本方略，也是當(dāng)前高校依法治校的目標(biāo)價(jià)值和本質(zhì)要求。本文在依法治國的背景下探討浙江大學(xué)遠(yuǎn)程教育依法治校的治理現(xiàn)狀，分析依法治校方面缺陷與原因，提出浙江大學(xué)遠(yuǎn)程教育依法治校的完善措施，為推動(dòng)浙江大學(xué)依法治校和加快建設(shè)世界一流大學(xué)提供堅(jiān)實(shí)的理論支撐。

依法治校 浙江大學(xué) 遠(yuǎn)程教育

依法治校是依法治國在教育領(lǐng)域的具體體現(xiàn)和實(shí)踐，是推進(jìn)依法治國的重要途徑和有力手段。從依法治校的理論為基礎(chǔ)，把握依法治校的核心要求，促使依法治校成為高校深入發(fā)展的內(nèi)驅(qū)動(dòng)力，使高校管理步入科學(xué)化、法制化、規(guī)范化的軌道。

一、依法治校的內(nèi)涵和意義

依法治校理念的提出具有深刻的時(shí)代和社會(huì)背景，它是隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和發(fā)展，是學(xué)校面對(duì)新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)的改革需求。2003年7月，教育部正式頒布《關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見》，之后頒布《實(shí)施教育行政許可若干規(guī)定》、重新修訂發(fā)布《高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》等一系列的法律法規(guī)，司法審查逐步涉入高校內(nèi)部管理領(lǐng)域。2010年提出《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》專門規(guī)定涵蓋依法治校在內(nèi)的“依法治教”內(nèi)容，2012年11月22日，教育部發(fā)布《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》，2014年10月8日，教育部核準(zhǔn)發(fā)布包括北京大學(xué)、清華大學(xué)、浙江大學(xué)等9所高校章程，拉開高校全面推進(jìn)依法治校的序幕。依法治校理念的實(shí)踐正處于一個(gè)全面深入與推進(jìn)的階段。

正確界定依法治校的內(nèi)涵是正確實(shí)施依法治校方略的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。理論界雖對(duì)依法治校內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)和理解有所不同，但其都將依法治校作為一種法治活動(dòng)，涉及法律關(guān)系的基本內(nèi)涵：主體、客體和內(nèi)容。筆者認(rèn)為，依法治校是指依照憲法和法律的規(guī)定，尤其是教育法律法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合學(xué)校自身實(shí)際發(fā)展，通過建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度的相應(yīng)的法治措施管理學(xué)校的各項(xiàng)事務(wù)，實(shí)現(xiàn)學(xué)校管理與運(yùn)行的制度化與規(guī)范化，依法保障學(xué)校、教師、學(xué)生的合法權(quán)益。

依法治校不僅是貫徹黨的十八大和十八屆四中全會(huì)精神，推進(jìn)依法治國基本方略的必然要求，也是教育事業(yè)深化改革、加快發(fā)展，推進(jìn)教育法制建設(shè)的迫切要求和重要內(nèi)容。

二、浙江大學(xué)遠(yuǎn)程教育依法治校缺陷

浙江大學(xué)是我國首批開展現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育試點(diǎn)的四所高校之一，利用先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)設(shè)備，建立一整套基于網(wǎng)絡(luò)、以學(xué)生為本的現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育人才培養(yǎng)體系，形成了鮮明的辦學(xué)特色?，F(xiàn)代遠(yuǎn)程教育是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與教育催化衍生而來的產(chǎn)物，其法律依據(jù)主要是國家對(duì)遠(yuǎn)程教育的具體規(guī)制，包括準(zhǔn)入規(guī)制、價(jià)值規(guī)制、質(zhì)量規(guī)制和信息規(guī)制等方面，現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育目前已經(jīng)形成規(guī)制政策體系，但非法律規(guī)范體系。規(guī)制政策體系反映了現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育的市場(chǎng)化特色，對(duì)促進(jìn)遠(yuǎn)程教育的健康發(fā)展起到一定的積極效果，但這與依法治校還存在著一定的差距?？v觀浙江大學(xué)遠(yuǎn)程教育依法治校的現(xiàn)狀來說，也存在著諸多問題：

1.立法缺位

浙江大學(xué)遠(yuǎn)程教育目前形成的是以《高等教育法》、《民辦教育促進(jìn)法》為核心法律，以浙江大學(xué)章程和教育部相關(guān)政策性文件為指導(dǎo)，以《浙江大學(xué)遠(yuǎn)程教育學(xué)院學(xué)籍管理辦法》、《浙江大學(xué)遠(yuǎn)程教育學(xué)院學(xué)生考試管理辦法》等具體管理實(shí)施制度的執(zhí)行依據(jù)體系，在核心法律方面并沒有對(duì)遠(yuǎn)程教育有具體的規(guī)定，《高等教育法》只在第十五條第三款規(guī)定“國家支持采用廣播、電視、函授及其他遠(yuǎn)程教育方式實(shí)施高等教育?！薄睹褶k教育促進(jìn)法》對(duì)遠(yuǎn)程教育校外學(xué)習(xí)中心等辦學(xué)也沒有具體涉及。而作為內(nèi)部管理制度的《浙江大學(xué)章程》，沒有一條是涉及浙江大學(xué)繼續(xù)教育、遠(yuǎn)程教育的相關(guān)內(nèi)容。在浙江大學(xué)遠(yuǎn)程教育內(nèi)部管理方面，只制定了《浙江大學(xué)遠(yuǎn)程教育學(xué)生手冊(cè)》，內(nèi)含學(xué)分制管理、學(xué)習(xí)管理、學(xué)士學(xué)位授予、考試管理等涉及學(xué)生方面的規(guī)定，并沒有對(duì)浙江大學(xué)遠(yuǎn)程教育的準(zhǔn)入機(jī)制、價(jià)格機(jī)制、質(zhì)量規(guī)制和信息規(guī)制做更多的具體規(guī)定。沒有形成浙江大學(xué)遠(yuǎn)程教育完整的教育規(guī)制的法律法規(guī)體系，使得浙江大學(xué)遠(yuǎn)程教育在具體實(shí)施中存在的很多矛盾與沖突，包括校外學(xué)習(xí)中心違規(guī)辦學(xué)、考試違規(guī)管理、虛假招生宣傳等現(xiàn)象頻頻發(fā)生，法律法規(guī)的缺失無法保證浙江大學(xué)遠(yuǎn)程教育正常規(guī)范化運(yùn)行。

2.內(nèi)容沖突

下位法不能與上位法相沖突，浙江大學(xué)遠(yuǎn)程教育校紀(jì)校規(guī)屬于教育法規(guī)體系組成部分，在制定浙江大學(xué)章程、遠(yuǎn)程教育學(xué)生管理規(guī)范時(shí)，雖有考慮國家法律、行政法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，但并不周到，頻頻出現(xiàn)與相關(guān)法律法規(guī)相沖突的情況，學(xué)校部分權(quán)利只有法律或者法規(guī)才可以授權(quán)，但突破性的規(guī)定導(dǎo)致在學(xué)生管理、教學(xué)教務(wù)管理等方面出席失衡現(xiàn)象，導(dǎo)致教育質(zhì)量不公平，比如在《浙江大學(xué)遠(yuǎn)程教育本科畢業(yè)生學(xué)士學(xué)位授予辦法》第3條規(guī)定學(xué)士學(xué)位授予條件：“全部課程平均成績(jī)70分以上”、“畢業(yè)論文（畢業(yè)設(shè)計(jì)）成績(jī)中等以上”、“在校期間參加學(xué)校組織的學(xué)位外語考試，成績(jī)合格”、“應(yīng)具有良好的思想道德品質(zhì)、遵紀(jì)守法，在校期間未受記過及以上處分”等，但在《中華人民共和國學(xué)位條例》第2條、第4條，《中華人民共和國學(xué)位條例暫行實(shí)施辦法》第3條、第4條規(guī)定中，并沒有將學(xué)位申請(qǐng)者受過何種處分、過學(xué)位外語等作為授予學(xué)位的條件，依據(jù)下位法若與上位法相沖突，下位法無效的原則，筆者對(duì)于浙江大學(xué)遠(yuǎn)程教育授予學(xué)位的合法性問題存在明顯的質(zhì)疑。此外，第3條第6款以道德標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)學(xué)生行為，法律用語明顯不規(guī)范，作為高校教育法律法規(guī)的組成部分，本應(yīng)以法律的視角審視大學(xué)生行為，在授予學(xué)位方面偏向以道德評(píng)價(jià)取代法律評(píng)價(jià)的作法，筆者對(duì)其合法性和合理性不能認(rèn)同。

3.權(quán)責(zé)不明

因?yàn)槿狈ο鄳?yīng)的法律支撐，加上高校行政領(lǐng)域職權(quán)的交叉性，浙江大學(xué)遠(yuǎn)程教育在權(quán)責(zé)方面存在明顯的模糊與乏力：

首先，內(nèi)容方面存在重實(shí)體輕程序?？v觀浙江大學(xué)遠(yuǎn)程教育規(guī)制體系中，從國家法律法規(guī)到浙江大學(xué)章程，再到浙江大學(xué)遠(yuǎn)程教育學(xué)生管理等規(guī)定上，內(nèi)容存在嚴(yán)重的偏離，部分法律、規(guī)定制定后一直處于靜態(tài)，并沒有對(duì)實(shí)際情況進(jìn)行實(shí)時(shí)更新與監(jiān)督，在事實(shí)上注重實(shí)施效果而并沒關(guān)注實(shí)施的正義性。另外，對(duì)內(nèi)容的制定方面，重視違反制度的責(zé)任，對(duì)權(quán)利的關(guān)注明顯不足。比如《浙江大學(xué)遠(yuǎn)程教育2015春季學(xué)生手冊(cè)》中規(guī)定了諸多關(guān)于學(xué)生違紀(jì)、考試違紀(jì)處理，但并沒有具體規(guī)定浙江大學(xué)遠(yuǎn)程教育學(xué)生在讀期間享受的具體權(quán)利和浙江大學(xué)的優(yōu)勢(shì)資源，比如聽面授課、辦理飯卡、校區(qū)停車等內(nèi)容與程序。這種內(nèi)容的偏離性嚴(yán)重阻礙浙江大學(xué)依法治校的實(shí)施，侵犯學(xué)生的基本權(quán)利。

其次，承擔(dān)責(zé)任主體的實(shí)質(zhì)模糊性?！陡叩冉逃ā返?0條第1款、第2款中明確規(guī)定“高等學(xué)校自批準(zhǔn)設(shè)立之日起取得法人資格。高等學(xué)校的校長為高等學(xué)校的法定代表人。高等學(xué)校在民事活動(dòng)中依法享有民事權(quán)利，承擔(dān)民事責(zé)任?！痹凇墩憬髮W(xué)章程》第4條規(guī)定學(xué)校具有獨(dú)立的法人資格，在民事活動(dòng)中依法享受民事權(quán)利，承擔(dān)民事責(zé)任。這些規(guī)定從表面上看已經(jīng)明確責(zé)任承擔(dān)主體，但具體實(shí)施中，由于遠(yuǎn)程教育屬于繼續(xù)教育學(xué)院一部分，繼續(xù)教育學(xué)院又由浙江大學(xué)繼續(xù)教育管理處管理，但同樣，遠(yuǎn)程教育學(xué)院自身辦學(xué)有獨(dú)立的職能部門，與繼續(xù)教育學(xué)院職能出現(xiàn)交叉，其并沒有對(duì)權(quán)利責(zé)任承擔(dān)主體、承擔(dān)內(nèi)容、承擔(dān)程序作細(xì)致規(guī)定，在浙江大學(xué)2012年發(fā)布的《浙江大學(xué)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)學(xué)歷教育規(guī)范管理的實(shí)施意見》中第5點(diǎn)，第1部分中簡(jiǎn)要說明“實(shí)行學(xué)校、學(xué)院和學(xué)習(xí)中心三級(jí)管理體制，建立完善校院二級(jí)督導(dǎo)組織”。

最后，追責(zé)乏力。在浙江大學(xué)遠(yuǎn)程教育涉及準(zhǔn)入規(guī)制、價(jià)格規(guī)制、質(zhì)量規(guī)制和信息規(guī)制等方方面面，尤其是在校外學(xué)習(xí)中心管理與監(jiān)督方面存在嚴(yán)重的斷裂，表面化現(xiàn)象嚴(yán)重，追責(zé)的依據(jù)又沒有，校外學(xué)習(xí)中心與浙江大學(xué)遠(yuǎn)程教育簽訂的管理協(xié)議只是雙方達(dá)成的意思表示，并不是真正意義上的合同，所以法律追責(zé)也無法形成。教育部在2013年發(fā)布《關(guān)于做好2013年現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育試點(diǎn)高校網(wǎng)絡(luò)高等學(xué)歷教育招生工作的通知》中第3條有規(guī)定：“加大對(duì)違規(guī)行為的查處力度，并視違規(guī)情節(jié)輕重追究依托單位及相關(guān)人員的責(zé)任?！保@一規(guī)定過于籠統(tǒng)，沒有符合法律法規(guī)制定的嚴(yán)謹(jǐn)性。

三、實(shí)現(xiàn)浙江大學(xué)遠(yuǎn)程教育依法治校的路徑選擇

針對(duì)高等教育的法治化發(fā)展的要求，浙江大學(xué)遠(yuǎn)程教育應(yīng)該及時(shí)解決上述問題，消除不利影響，全面深入推進(jìn)遠(yuǎn)程教育的依法治校進(jìn)程，促進(jìn)浙江大學(xué)遠(yuǎn)程教育辦學(xué)質(zhì)量的不斷提升，為建設(shè)世界一流的繼續(xù)教育和世界一流大學(xué)做出貢獻(xiàn)。

1.修訂遠(yuǎn)程教育法律規(guī)范

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)?，F(xiàn)代遠(yuǎn)程教育作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，需要一整套法律法規(guī)作為保障，保證遠(yuǎn)程教育正常穩(wěn)定發(fā)展。首先，通過修訂《高等教育法》，明確遠(yuǎn)程教育的法律地位?！陡叩冉逃ā纷鳛槲覈叩冉逃I(lǐng)域的“母法”，應(yīng)就遠(yuǎn)程教育做出相關(guān)修訂，對(duì)遠(yuǎn)程教育的定義、目的、定位、資格申請(qǐng)、資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量評(píng)估等方面做明確規(guī)定，提供有力的法律支撐。其次，應(yīng)制定專門法《現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育管理法》，就遠(yuǎn)程高等教育的運(yùn)行制度做具體規(guī)定，包括遠(yuǎn)程教育高校、校外學(xué)習(xí)中心、公共服務(wù)體系等的準(zhǔn)入規(guī)制、遠(yuǎn)程教育價(jià)格管理規(guī)制、遠(yuǎn)程教育質(zhì)量規(guī)制（包括學(xué)習(xí)形式、專業(yè)設(shè)置、招生計(jì)劃、入學(xué)資格、畢業(yè)資格、課程考試、評(píng)估考查等）、招生簡(jiǎn)章、廣告審查等信息規(guī)制做詳細(xì)的內(nèi)容和程序說明。另外，在遠(yuǎn)程教育辦學(xué)責(zé)任追究方面，增加責(zé)任承擔(dān)主體、處罰方式和程序內(nèi)容。再則，在浙江大學(xué)章程中適當(dāng)增加繼續(xù)教育、遠(yuǎn)程教育的概念和基本內(nèi)容，提高對(duì)遠(yuǎn)程教育的認(rèn)可。作為浙江大學(xué)內(nèi)部規(guī)章制度中的母法，章程是整個(gè)高校運(yùn)行的基本機(jī)制，使得浙江大學(xué)遠(yuǎn)程教育的各個(gè)方面都有章可循，依法管理。最后，浙江大學(xué)遠(yuǎn)程教育學(xué)院應(yīng)就遠(yuǎn)程教育學(xué)生管理、教學(xué)教務(wù)管理、管理隊(duì)伍建設(shè)、事故處理等方面形成綜合全面的規(guī)定體系，不能就以學(xué)生為管理對(duì)象，應(yīng)以遠(yuǎn)程教育方方面面做細(xì)致規(guī)定，對(duì)管理隊(duì)伍做適當(dāng)?shù)姆ㄖ闻嘤?xùn)，強(qiáng)化組織遠(yuǎn)程教育的單位和工作人員的法治意識(shí)、建立教學(xué)教務(wù)事故應(yīng)急處理機(jī)制等等。

2.建立遠(yuǎn)程教育內(nèi)部制度合法性審查機(jī)制

增加規(guī)范性文件形式。在浙江大學(xué)遠(yuǎn)程教育許多管理文件上形式上并不嚴(yán)謹(jǐn)，比如“關(guān)于XX事項(xiàng)的說明”，這雖然合理但不合法，無法形成法律根據(jù)。規(guī)范性文件是具有約束力的立法性文件和非立法性文件。增加規(guī)范性文件形式是提高浙江大學(xué)遠(yuǎn)程教育依法治校的水平，為現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育管理提供合法的法律依據(jù)，避免沖突處理的漏洞。

正確處理教育法律與學(xué)校管理規(guī)章的關(guān)系。法律不是萬能，它的局限性在與無法涵蓋社會(huì)的方方面面。在學(xué)校里，部分事項(xiàng)的規(guī)定本身是為了提升辦事效率，不能片面地將學(xué)校部分規(guī)制視為是依法治校的排斥。法律的局限性催生這些管理規(guī)制，要認(rèn)識(shí)到這是對(duì)法律的一種有效補(bǔ)充。

就浙江大學(xué)遠(yuǎn)程教育相關(guān)內(nèi)容與法律法規(guī)的沖突，建立浙江大學(xué)遠(yuǎn)程教育合法性審查機(jī)制。首先，進(jìn)行程序的合法性審查，對(duì)遠(yuǎn)程教育規(guī)章制定審查其立項(xiàng)、起草、審查、發(fā)布等環(huán)節(jié)是否符合正當(dāng)程序原則。其次，就遠(yuǎn)程教育規(guī)章內(nèi)容做合法性審查，對(duì)不符合法律法規(guī)，不具有操作性的，與現(xiàn)行上位法相抵觸的可以進(jìn)行廢止或者適當(dāng)修訂。以浙江大學(xué)2005年“文件清理工作小組”為例，清理浙江大學(xué)四校合并以來所有文件，這個(gè)行為對(duì)浙江大學(xué)遠(yuǎn)程教育管理富有借鑒意義。另外，作為對(duì)合法性審查的必要補(bǔ)充，合理性審查也是需要的，尤其是是否違背客觀規(guī)律和價(jià)值趨向。

3.完善遠(yuǎn)程教育運(yùn)行機(jī)制

“徒法不足以自行”，依法治校的生命力在于貫徹執(zhí)行制定的法律法規(guī)。浙江大學(xué)遠(yuǎn)程教育作為特殊的管理領(lǐng)域，是一個(gè)多元化的復(fù)雜管理秩序。所以，提高制度的執(zhí)行力是浙江大學(xué)遠(yuǎn)程教育依法治校成功的重要標(biāo)志，是體現(xiàn)學(xué)校管理優(yōu)劣的關(guān)鍵點(diǎn)。一方面，需要規(guī)范浙江大學(xué)遠(yuǎn)程教育運(yùn)行秩序。遠(yuǎn)程教育相關(guān)規(guī)定在執(zhí)行時(shí)不可避免地遇到干擾因素，比如熟人關(guān)系等，尤其是遠(yuǎn)程教育管理人員與學(xué)生之間產(chǎn)生人情鏈條時(shí)，如果出現(xiàn)規(guī)章的彈性變通，會(huì)導(dǎo)致規(guī)章本身流于形式，缺乏有效的管理約束力。所以規(guī)范運(yùn)行秩序需要制定嚴(yán)格的運(yùn)行機(jī)制，規(guī)定違反運(yùn)行機(jī)制的處罰結(jié)果，并做廣泛宣傳。另外，由于規(guī)制的執(zhí)行已經(jīng)無法滿足浙江大學(xué)遠(yuǎn)程教育運(yùn)行秩序，沒有可操作性，需要進(jìn)行及時(shí)的修正，尤其是出現(xiàn)一些語言邏輯、表述不夠嚴(yán)謹(jǐn)?shù)那闆r需要針對(duì)性地補(bǔ)救，保障管理規(guī)制的科學(xué)性。另一方面，建立浙江大學(xué)遠(yuǎn)程教育依法治校監(jiān)督保障體系。將學(xué)校、繼續(xù)教育管理處、繼續(xù)教育學(xué)院、綜合職能部門、學(xué)習(xí)中心結(jié)合起來，建立一個(gè)五位一體的全面、嚴(yán)密的監(jiān)督體系。建立各個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的評(píng)估問責(zé)制，各個(gè)部門不僅可以作為被監(jiān)督現(xiàn)象，也可以監(jiān)督其它上下級(jí)機(jī)構(gòu)，尤其是學(xué)習(xí)中心可以直接對(duì)綜合職能部門、學(xué)院、繼續(xù)教育管理處進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)不規(guī)范、不合理的現(xiàn)象提出科學(xué)建議，對(duì)違法現(xiàn)象要及時(shí)舉報(bào)，凈空浙江大學(xué)遠(yuǎn)程教育的運(yùn)行管理領(lǐng)域。

四、結(jié)語

以法治思維推進(jìn)高校依法治校，以法治方式進(jìn)行高校綜合改革。就浙江大學(xué)遠(yuǎn)程教育為例，立法缺位、內(nèi)容沖突、權(quán)責(zé)不明等嚴(yán)重影響了浙江大學(xué)依法治校的全面深入進(jìn)程，依法治校的改革任務(wù)迫在眉睫。浙江大學(xué)遠(yuǎn)程教育管理領(lǐng)域應(yīng)充分聽取各方面建議，及時(shí)修訂遠(yuǎn)程教育法律法規(guī)、建立遠(yuǎn)程教育內(nèi)部制度合法性審查機(jī)制、完善遠(yuǎn)程教育運(yùn)行機(jī)制，依法處理遠(yuǎn)程教育內(nèi)部各種利益關(guān)系，妥善處理在推進(jìn)依法治校中出現(xiàn)或者可能出現(xiàn)的各種矛盾，全面統(tǒng)籌地推進(jìn)浙江大學(xué)遠(yuǎn)程教育依法治校進(jìn)程，讓法治成為浙江大學(xué)建設(shè)世界一流繼續(xù)教育和世界一流大學(xué)的保駕護(hù)航者，促使浙江大學(xué)在國家全面推進(jìn)依法治校中發(fā)揮示范和引領(lǐng)作用。