基于整合研究路徑的高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃執(zhí)行阻滯原因分析①

張靜

（華中科技大學(xué)，湖北 武漢 430074）

基于整合研究路徑的高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃執(zhí)行阻滯原因分析①

張靜

（華中科技大學(xué)，湖北 武漢 430074）

高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃執(zhí)行阻滯主要表現(xiàn)為儀式性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、擴(kuò)大化執(zhí)行、機(jī)械式執(zhí)行、無(wú)執(zhí)行和停滯化?；谡涎芯柯窂降姆治隹梢?jiàn)，高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃文本的科學(xué)性與可執(zhí)行性不夠、保障規(guī)劃執(zhí)行的資源不充足、高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃各執(zhí)行主體間權(quán)責(zé)關(guān)系不明晰、院系與高校決策層及學(xué)校職能部門(mén)之間的價(jià)值沖突、執(zhí)行主體參與規(guī)劃編制程度不一是高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃執(zhí)行阻滯的重要原因，破解高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃執(zhí)行阻滯也需要從這些方面入手。

高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃；執(zhí)行阻滯；整合研究路徑

當(dāng)前我國(guó)高校對(duì)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃編制的重視遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于對(duì)規(guī)劃執(zhí)行的關(guān)注，高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃執(zhí)行遭遇阻滯成為了不能回避的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。而有關(guān)高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃執(zhí)行研究的文獻(xiàn)寥寥無(wú)幾，高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃執(zhí)行缺乏足夠的理論指導(dǎo)。整合研究路徑是公共政策執(zhí)行研究的重要路徑，它整合了“自上而下”和“自下而上”兩種政策執(zhí)行研究路徑的優(yōu)點(diǎn)，能為全面、深入地分析高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃執(zhí)行狀況及其影響因素提供有效路徑。

一、我國(guó)高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃執(zhí)行阻滯及其表現(xiàn)形式

高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃執(zhí)行阻滯是指在高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃執(zhí)行過(guò)程中，執(zhí)行主體出現(xiàn)的有意、無(wú)意的偏離或阻礙規(guī)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)象。在對(duì)高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃執(zhí)行阻滯現(xiàn)象進(jìn)行梳理后，發(fā)現(xiàn)主要有以下幾種表現(xiàn)形式：

第一，高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的“儀式性執(zhí)行”。儀式性執(zhí)行主要是指高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃決策者表面上制定了一系列的執(zhí)行方案，但并沒(méi)有落到實(shí)處，導(dǎo)致規(guī)劃執(zhí)行的儀式化、表面化。

第二，高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的“選擇性執(zhí)行”。選擇性執(zhí)行是指執(zhí)行者在執(zhí)行規(guī)劃的過(guò)程中，根據(jù)自身利益或具體情況，選擇性地執(zhí)行規(guī)劃文本內(nèi)容。一方面，規(guī)劃執(zhí)行者基于自身利益的訴求，選擇實(shí)施對(duì)本部門(mén)或自身有利的規(guī)劃內(nèi)容，對(duì)于有損部門(mén)利益或自身利益卻有利于學(xué)校整體發(fā)展的部分不予執(zhí)行。另一方面，規(guī)劃執(zhí)行者執(zhí)行規(guī)劃文本中的量化指標(biāo)，而忽略質(zhì)性指標(biāo)。如規(guī)劃執(zhí)行者分解、細(xì)化并執(zhí)行規(guī)劃文本中的生師比、科研成果數(shù)、高水平師資數(shù)、重點(diǎn)學(xué)科點(diǎn)數(shù)等量化目標(biāo)，卻忽略與舍棄了與學(xué)校辦學(xué)密切相關(guān)的辦學(xué)思想、辦學(xué)定位與特色等質(zhì)性目標(biāo)。

第三，高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的“擴(kuò)大化執(zhí)行”。如果說(shuō)高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的“選擇性執(zhí)行”意味著規(guī)劃執(zhí)行內(nèi)容的不完整性和執(zhí)行目標(biāo)的縮減，那么“擴(kuò)大化執(zhí)行”則意味著高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃執(zhí)行者在執(zhí)行過(guò)程中給規(guī)劃“附加”了一些原本沒(méi)有規(guī)

定的不恰當(dāng)內(nèi)容，致使規(guī)劃的總體目標(biāo)不能完全實(shí)現(xiàn)。

第四，高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的“機(jī)械式執(zhí)行”。機(jī)械式執(zhí)行是指執(zhí)行者在執(zhí)行規(guī)劃的過(guò)程中不依據(jù)外界環(huán)境的變化及自身的實(shí)際情況制定規(guī)劃實(shí)施策略，完全按照學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)層的決策來(lái)執(zhí)行規(guī)劃，使得規(guī)劃執(zhí)行缺乏靈活性?！皺C(jī)械式”執(zhí)行主要體現(xiàn)在中層或基層執(zhí)行機(jī)構(gòu)或執(zhí)行者的行為上。實(shí)際上，由于高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃文本往往是在對(duì)高校內(nèi)外部環(huán)境進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上制定出來(lái)的，而環(huán)境具有較大不確定性及難以預(yù)測(cè)性，這就要求規(guī)劃執(zhí)行者利用自身的自由裁量權(quán)靈活地朝著有利于學(xué)校發(fā)展的方向執(zhí)行規(guī)劃。

第五，高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的“無(wú)執(zhí)行”和“停滯化”。“無(wú)執(zhí)行”指高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)施前的終止，規(guī)劃文本的形成就意味著整個(gè)規(guī)劃過(guò)程的結(jié)束，高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃文本淪為“紙上畫(huà)畫(huà)、墻上掛掛”的一紙空文；“停滯化”則指高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃在執(zhí)行過(guò)程中因種種原因而終止。

二、整合研究路徑的選擇及其分析框架

自20世紀(jì)70年代中期掀起“執(zhí)行研究運(yùn)動(dòng)”以來(lái)，西方公共政策執(zhí)行研究經(jīng)歷了“自上而下”研究路徑、“自下而上”研究路徑、整合研究路徑三個(gè)時(shí)代。本文基于典型的“自上而下”論者范·米特（Donald Van Meter）、范·霍恩（Carl Van Horn）的政策執(zhí)行過(guò)程模型，并吸取“自下而上”研究路徑的優(yōu)點(diǎn)，形成整合研究的分析框架。

“自上而下”研究路徑（top-bottom或top-down approach），又被稱(chēng)為“以政策為中心的路徑”或“政策制定者透視路徑”。它將政策過(guò)程看作是一種指揮鏈條，政策制定者決定政策目標(biāo)，政策執(zhí)行者實(shí)行目標(biāo)，兩者形成上令下行的指揮命令關(guān)系。［1］這種路徑關(guān)注的焦點(diǎn)是政策制定者，要考察他們做什么以及如何將政策付之于實(shí)踐而生效。［2］美國(guó)政策學(xué)家范·米特和范·霍恩的政策執(zhí)行模型是“自上而下”政策執(zhí)行模式的典型代表。米特與霍恩政策執(zhí)行模型假設(shè)影響政策決定和政策績(jī)效關(guān)系的變量包括：政策標(biāo)準(zhǔn)與目標(biāo)；政策資源；組織間溝通與執(zhí)行活動(dòng)；執(zhí)行機(jī)構(gòu)的特征；經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與政治環(huán)境；執(zhí)行人員的價(jià)值取向。［3］米特與霍恩政策執(zhí)行模型可為我們基于規(guī)劃制定者的角度考察影響規(guī)劃執(zhí)行的因素提供參考，即考察執(zhí)行主體內(nèi)部系統(tǒng)和外部環(huán)境因素。

“自上而下”研究路徑強(qiáng)調(diào)層級(jí)節(jié)制的指揮命令關(guān)系，過(guò)分注重上級(jí)機(jī)關(guān)與下級(jí)機(jī)關(guān)政策指揮、監(jiān)督與控制的角色與責(zé)任，卻忽略了其他政策層級(jí)的政策執(zhí)行參與者，也忽略了他們的策略性創(chuàng)造力對(duì)于政策目標(biāo)的達(dá)成可能產(chǎn)生的積極影響。因此，“自上而下”研究路徑很難全面反映高?；鶎訄?zhí)行組織對(duì)高校戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行的影響。

與“自上而下”研究路徑相反，“自下而上”（bottom-top或bottom-up）研究路徑強(qiáng)調(diào)自下而上的政策執(zhí)行模式，同時(shí)強(qiáng)調(diào)政策制定與政策執(zhí)行功能的互動(dòng)性，政策執(zhí)行者與政策制定者共同協(xié)商政策目標(biāo)的達(dá)成，兩者形成平行互動(dòng)的合作關(guān)系。它強(qiáng)調(diào)政策或項(xiàng)目的成功與否依賴(lài)于參與執(zhí)行項(xiàng)目的行動(dòng)者的承諾與技巧，［4］強(qiáng)調(diào)應(yīng)該賦予基層官僚或者地方執(zhí)行機(jī)關(guān)自主裁量的決定權(quán)，使之能夠因應(yīng)各種復(fù)雜的政策情境。具體到高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃執(zhí)行研究中，要充分關(guān)注規(guī)劃執(zhí)行者參與規(guī)劃編制、共同協(xié)商規(guī)劃目標(biāo)的情況、關(guān)注基層執(zhí)行組織的自由裁量權(quán)等。

第三代政策執(zhí)行研究尚處于發(fā)展與完善中，還在試圖建立能夠結(jié)合“自上而下”與“自下而上”模式的整合性概念框架。因此，本文試圖整合米特與霍恩政策執(zhí)行模型與“自下而上”研究路徑，希望既站在規(guī)劃制定者的角度關(guān)注規(guī)劃執(zhí)行系統(tǒng)、規(guī)劃執(zhí)行外部環(huán)境，又吸取“自下而上”研究路徑中對(duì)規(guī)劃執(zhí)行者與編制者的互動(dòng)、基層執(zhí)行組織的自由裁量權(quán)的關(guān)注，進(jìn)而形成以下考量影響高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃執(zhí)行的因素：規(guī)劃文本本身、規(guī)劃執(zhí)行環(huán)境、規(guī)劃執(zhí)行保障資源條件、執(zhí)行組織的特征及組織間的溝通與執(zhí)行活動(dòng)、執(zhí)行人員的價(jià)值取向、規(guī)劃執(zhí)行者參與規(guī)劃編制情況、基層規(guī)劃執(zhí)行組織的自由裁量權(quán)等。

三、整合研究路徑下的高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃執(zhí)行阻滯原因

根據(jù)整合研究路徑及所確立的考量因素，結(jié)合我國(guó)高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃執(zhí)行實(shí)際，發(fā)現(xiàn)阻滯高校發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行的原因主要有以下方面：

（一）高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃文本的科學(xué)性、可執(zhí)行性不夠

我國(guó)高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃編制水平參差不齊，高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃文本的科學(xué)性、可執(zhí)行性不夠是影響絕大多數(shù)高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃執(zhí)行的重要因素。其一，部分高校的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃是由各職能部門(mén)拼湊工作總結(jié)而形成的應(yīng)付性的發(fā)展規(guī)劃，對(duì)高校長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展缺乏實(shí)際指導(dǎo)意義，規(guī)劃難以執(zhí)行或根本沒(méi)準(zhǔn)備執(zhí)行；其二，部分高校發(fā)展規(guī)劃文本所確立的目標(biāo)脫離學(xué)校實(shí)際，過(guò)高、過(guò)低都影響了執(zhí)行的積極性；其三，部分高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃文本中所確立的目標(biāo)分解難度大，缺乏具體和明確的標(biāo)準(zhǔn)，這就造成實(shí)行“自上而下”規(guī)劃執(zhí)行路徑的高校難以逐層分解目標(biāo)和任務(wù)，導(dǎo)致高校發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行中的儀式性執(zhí)行、擴(kuò)大化執(zhí)行和選擇性執(zhí)行。

（二）保障高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃執(zhí)行的資源不充足

高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃必須在一定的資源保障下執(zhí)行，主要包括人、財(cái)、物等資源。人力資源包括擁有的師資隊(duì)伍、管理人員等的數(shù)量和水平，財(cái)物資源指支撐高校發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行的資金、教學(xué)科研用房、儀器設(shè)備、圖書(shū)資料等。資源的充足與否會(huì)直接影響到組織間的溝通，直接影響到執(zhí)行人員是否愿意認(rèn)真地去執(zhí)行規(guī)劃。如果資源不充足，再美好的規(guī)劃只能是不切實(shí)際的幻想。

我國(guó)高校發(fā)展中普遍存在著的辦學(xué)資源不足、辦學(xué)條件落后影響了高校發(fā)展規(guī)劃的執(zhí)行。首先，我國(guó)眾多高?？傮w辦學(xué)資源有限，導(dǎo)致院系之間因?yàn)橘Y源爭(zhēng)奪而引發(fā)無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，從而阻礙了高校發(fā)展規(guī)劃的執(zhí)行。其次，高水平師資隊(duì)伍的匱乏是制約眾多高校發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行的瓶頸性因素。缺乏高水平師資，也就意味著很難有高水平的教學(xué)、科研、社會(huì)服務(wù)成果，難以形成好的學(xué)科平臺(tái)，從而更難以吸引高水平人才，難以實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)。第三，眾多高校存在著教學(xué)科研用房緊張、教學(xué)科研儀器設(shè)備老化、圖書(shū)資料有限且陳舊等問(wèn)題，也阻礙了學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的執(zhí)行。

（三）高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃各執(zhí)行主體間權(quán)責(zé)關(guān)系不明晰

高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃執(zhí)行主體，是指負(fù)責(zé)組織、落實(shí)發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)、措施的人和組織，主要包括高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃執(zhí)行者和高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃執(zhí)行組織。高校決策層、學(xué)校職能部門(mén)以及院系是高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃執(zhí)行的主要主體。高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃各執(zhí)行主體間權(quán)責(zé)關(guān)系不明晰主要有以下表現(xiàn)：

其一，部分高校的職能部門(mén)既擁有執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)，也具有一定的決策權(quán)，容易出現(xiàn)規(guī)劃的“選擇性執(zhí)行”現(xiàn)象。一方面，學(xué)校職能部門(mén)代表學(xué)校發(fā)展規(guī)劃決策層擬定專(zhuān)項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃，并將目標(biāo)分解到院系，由院系執(zhí)行發(fā)展規(guī)劃。另一方面，學(xué)校職能部門(mén)也需要直接執(zhí)行部分規(guī)劃內(nèi)容，并為執(zhí)行結(jié)果負(fù)責(zé)，接受學(xué)校的目標(biāo)考核。由于學(xué)校職能部門(mén)在執(zhí)行規(guī)劃的過(guò)程中具有較大的自由裁量權(quán)，一旦規(guī)劃執(zhí)行目標(biāo)與部門(mén)考核掛鉤，學(xué)校職能部門(mén)則可能會(huì)為了逃避責(zé)任或利益最大化而降低規(guī)劃目標(biāo)的設(shè)立，或選擇部分目標(biāo)執(zhí)行，從而出現(xiàn)規(guī)劃的“選擇性執(zhí)行”現(xiàn)象。

其二，在資源約束條件下，部分高校職能部門(mén)和院系共同享有規(guī)劃執(zhí)行權(quán)，并對(duì)執(zhí)行結(jié)果負(fù)責(zé)，可能導(dǎo)致相互之間的推諉、扯皮或形成利益聯(lián)盟，均不利于規(guī)劃的執(zhí)行。學(xué)校職能部門(mén)制定專(zhuān)項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃往往面向不同院系，而院系制定并執(zhí)行本院系的發(fā)展規(guī)劃又受制于學(xué)校的不同職能部門(mén)。高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的執(zhí)行需要一定資源條件的保障，由于我國(guó)高校人、財(cái)、物的分配權(quán)往往掌握在學(xué)校決策層，而與人、財(cái)、物有關(guān)的政策制定往往由學(xué)校職能部門(mén)提出，各規(guī)劃執(zhí)行主體間的資源存在著相互制約。如眾多高校在發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)中都設(shè)定了生師比、博士化率、科研成果等量化指標(biāo)，這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)都很大程度上依賴(lài)于高水平的師資，因此一旦規(guī)劃監(jiān)控與評(píng)估機(jī)制不完善，容易導(dǎo)致規(guī)劃目標(biāo)未達(dá)成后的相互推諉扯皮，將矛盾集中在人事部門(mén)。

其三，部分高校決策層對(duì)院系規(guī)劃執(zhí)行的評(píng)估與監(jiān)督機(jī)制缺失。院系是執(zhí)行高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的主要組織，高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃執(zhí)行中評(píng)估與監(jiān)督機(jī)制的缺失，使得院系缺乏規(guī)劃執(zhí)行的動(dòng)力與約束機(jī)制，從而消極地應(yīng)對(duì)發(fā)展規(guī)劃。

（四）院系與高校決策層、學(xué)校職能部門(mén)之間的價(jià)值沖突

院系與高校決策層、學(xué)校職能部門(mén)之間的沖突主要體現(xiàn)為學(xué)術(shù)組織與管理組織的價(jià)值沖突。作為管理組織的高校決策層、學(xué)校職能部門(mén)的基本特征是“科層制”，主要表現(xiàn)為同一的目標(biāo)、有權(quán)威的等

級(jí)結(jié)構(gòu)及追求效率的文化。［5］作為學(xué)術(shù)組織的院系則具有多重的目標(biāo)、多樣的行為方式及多元的文化等特征。在這樣的學(xué)術(shù)組織中，“教師決定是否教、什么時(shí)候教和教什么。學(xué)生決定是否學(xué)、什么時(shí)候?qū)W和學(xué)什么”。［6］我國(guó)高校在發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃執(zhí)行中往往更傾向于“自上而下”的執(zhí)行方式，但正如若雷、盧漢和多倫斯（1997）所指出的，他們碰到的第一個(gè)主要障礙是，提出一個(gè)針對(duì)本校特點(diǎn)的規(guī)劃大綱，而且要反應(yīng)雙重治理系統(tǒng)的復(fù)雜性。因?yàn)樵陔p重治理系統(tǒng)中，自上而下的方式并不奏效。［7］因此，高校管理者和管理組織很難通過(guò)單一的控制手段實(shí)現(xiàn)對(duì)學(xué)術(shù)組織的行為進(jìn)行監(jiān)督與控制，同樣學(xué)術(shù)組織也不能通過(guò)單一的控制手段來(lái)強(qiáng)制性地要求教師執(zhí)行發(fā)展規(guī)劃。

此外，教師和管理者及管理組織之間的不信任自然而普遍。正如納薩斯菲爾德所說(shuō)的那樣，學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的癱瘓主要源于學(xué)校管理人員和專(zhuān)業(yè)人員間完全平衡的權(quán)力關(guān)系。發(fā)展規(guī)劃意味著變革，意味著人們所熟知的、所信任的、可預(yù)知的生活方式或基準(zhǔn)體系不再發(fā)揮作用。實(shí)施變革意味著要是把政策強(qiáng)加給教師，教師和管理者之間的信任關(guān)系就緊張了。因而，教師和管理者之間若沒(méi)有有效的交流平臺(tái)，不能就規(guī)劃執(zhí)行達(dá)成一致，則會(huì)阻礙發(fā)展規(guī)劃的執(zhí)行。

（五）高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃執(zhí)行主體參與規(guī)劃編制程度不一

參與執(zhí)行我國(guó)高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、各職能部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)、教師、學(xué)生等均能不同程度地參與到發(fā)展規(guī)劃編制中，規(guī)劃執(zhí)行主體和編制主體在構(gòu)成上具有一定的同一性。規(guī)劃執(zhí)行主體和編制主體同一，容易導(dǎo)致發(fā)展規(guī)劃成為承載部門(mén)利益的工具，使得規(guī)劃主體之間的矛盾凸顯在高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的編制期。在此種情況下，執(zhí)行主體參與規(guī)劃編制的程度越低，對(duì)發(fā)展規(guī)劃決策的影響程度越低，相應(yīng)的對(duì)發(fā)展規(guī)劃文本的知曉度、認(rèn)同度也更低。一旦規(guī)劃執(zhí)行主體不認(rèn)同高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃編制，則容易將發(fā)展規(guī)劃編制中的矛盾轉(zhuǎn)移到發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行中，阻礙高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的執(zhí)行。

然而，我國(guó)高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃執(zhí)行主體參與規(guī)劃編制的程度與其在規(guī)劃執(zhí)行中的地位極不匹配。雖然各規(guī)劃執(zhí)行主體參與發(fā)展規(guī)劃的編制，但他們參與規(guī)劃編制的階段不同，參與程度不一。在眾多高校中，發(fā)展規(guī)劃制定的主要決策權(quán)和參與權(quán)集中在學(xué)校中層管理人員及以上人員，高校校長(zhǎng)等校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)在高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃決策中起著決定性作用。高校教師、基層管理人員的參與度低，他們往往只在高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃文本形成后被象征性地征求意見(jiàn)，或有限地參與到高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃編制的各類(lèi)座談會(huì)中，甚至有些教師或基層行政人員從頭到尾都沒(méi)見(jiàn)到過(guò)規(guī)劃文本。這與不同執(zhí)行主體在高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃執(zhí)行中的角色和地位是極不匹配的。高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)最終必須由廣大教職員工共同來(lái)實(shí)現(xiàn)，各高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃執(zhí)行主體參與規(guī)劃編制程度不一，會(huì)影響他們對(duì)規(guī)劃編制的認(rèn)同度，從而阻礙高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的執(zhí)行。

四、破解高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃執(zhí)行阻滯的建議

（一）提高高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃文本的科學(xué)性、可執(zhí)行性

一方面，要重視高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃文本的制定，提高規(guī)劃編制主體的能力與水平，遵循科學(xué)的規(guī)劃制定過(guò)程，在廣泛調(diào)研、論證的基礎(chǔ)上制定出符合學(xué)校發(fā)展實(shí)際的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃文本。制定高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃既要立足于高校的辦學(xué)傳統(tǒng)與現(xiàn)有條件，又要把握高校內(nèi)外部環(huán)境的變化，使得發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃具有一定的前瞻性。另一方面，制定高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃應(yīng)充分考慮學(xué)校財(cái)務(wù)等資源狀況，制定一些便于量化和分解的指標(biāo)，提高發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的可執(zhí)行性。

（二）確保高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃執(zhí)行資源的充足性

執(zhí)行高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃要求高校根據(jù)戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略重點(diǎn)等重新配置資源，改善辦學(xué)條件。因而，資源條件的改善既是高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)施的保障條件，又是高校發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行中需要努力實(shí)現(xiàn)的重大任務(wù)。一方面高校要基于自身資源狀況制定發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，另一方面要為執(zhí)行高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃爭(zhēng)取更多的人力、財(cái)力、物力、信息資源和其他資源等，尤其是從政府、社會(huì)、企業(yè)等爭(zhēng)取更多的外部資源，保障高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的順利執(zhí)行。

（三）促進(jìn)高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃編制主體的多元參與、實(shí)質(zhì)性參與

參與意味著每個(gè)人都有可能影響規(guī)劃決策過(guò)

程，共同作出最后決定。正如吉爾摩（Gilmour，1991）告訴我們的，分享管理不是高校獨(dú)有的特點(diǎn)，但它是使學(xué)校有效運(yùn)行的一部分。把學(xué)校的管理方面和學(xué)術(shù)方面聯(lián)合起來(lái)作出主要的全校性決策，確保決策實(shí)施能確切地反映學(xué)校管理與學(xué)術(shù)現(xiàn)實(shí)的可能性就會(huì)大大增加。［8］尤其是要提高高校教師等一線執(zhí)行人員參與規(guī)劃制定的積極性，為他們的參與提供合法化依據(jù)，提高他們對(duì)發(fā)展規(guī)劃的認(rèn)同度。只有所有成員都認(rèn)同規(guī)劃并積極主動(dòng)、創(chuàng)造性地執(zhí)行規(guī)劃，才能真正地發(fā)揮規(guī)劃的作用，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)。

（四）理順高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃各執(zhí)行主體間的權(quán)責(zé)關(guān)系

既要理順高校決策層與學(xué)校職能部門(mén)的關(guān)系，又要理順學(xué)校職能部門(mén)與院系之間的關(guān)系。一方面，要明確高校決策層、學(xué)校職能部門(mén)、院系在規(guī)劃執(zhí)行中的任務(wù)和分工。另一方面，要將規(guī)劃與評(píng)估相結(jié)合，建立健全高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃規(guī)劃?rùn)?quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的分開(kāi)，促進(jìn)高校內(nèi)部治理的管、辦、評(píng)分離。

（五）加強(qiáng)高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃各執(zhí)行主體間的信息溝通與理解

高校戰(zhàn)略規(guī)劃的主要任務(wù)就是使高校在普遍共享的基本價(jià)值的決策上具有最起碼的一致性。［9］要通過(guò)加強(qiáng)執(zhí)行主體間的信息溝通與理解，減少各執(zhí)行主體因價(jià)值差異及不同的利益訴求導(dǎo)致的沖突。有效溝通的關(guān)鍵是過(guò)程的開(kāi)放性、坦誠(chéng)性，建立信任機(jī)制，選擇討論的好形式，承認(rèn)不同意見(jiàn)的存在是合理的。對(duì)于高校決策者來(lái)說(shuō)，應(yīng)盡力扭轉(zhuǎn)學(xué)校彼此之間不信任的氣氛，增加相互合作和理解的氛圍。通過(guò)發(fā)展規(guī)劃制定過(guò)程的開(kāi)放性以及執(zhí)行過(guò)程中的頻繁交流和互動(dòng)，形成有利于規(guī)劃執(zhí)行的信任文化。

［1］陳慶云.公共政策分析［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2006：155.

［2］［4］陳振明.公共政策分析［M］.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002：76.

［3］［英］邁克·希爾，［荷］彼特·休普.執(zhí)行公共政策［M］.黃健榮等譯.北京：商務(wù)印書(shū)館，2011：100-102.

［5］胡建華.大學(xué)中兩種組織的矛盾與調(diào)適［J］.教育研究，2012，（5）：54.

［6］閻鳳橋.大學(xué)組織與治理［M］.北京：同心出版社，2006：53.

［7］［8］［美］丹尼爾·若雷，赫伯特·謝爾曼.從戰(zhàn)略到變革——高校戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)施［M］.周艷，趙炬明譯.桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2006：16、107.

［9］萬(wàn)秀蘭.國(guó)外高校戰(zhàn)略規(guī)劃的研究及借鑒［J］.上海高教研究，1998，（5）：61-64.

（責(zé)任編輯：徐治中；責(zé)任校對(duì)：于 翔）

Cause Analysis of Implementation-hindrance of Developmental Strategic Plan of Universities Based on the Integration Approach

ZHANG Jing
（HuazhongUniversityofScience and Technology，Wuhan Hubei 430074）

The implementation-hindrance ofdevelopmental strategic plan ofuniversities is mainlyshown asritual implementation，selective implementation，magnifying implementation，mechanical implementation，no implementation and stagnation.Based on the analysis of the integration approach，which cause the implementation-hindrance are as fallows：lack of scientific and performability strategic plan texts；insufficiency of the resources which needed to implement the strategic plan；unclear relations of the powers and responsibilities among the implementation organizations；the value conflicts between the leading and decision-making organization，the school administrative organization and the colleges and departments；different participation in developmental strategic planning.Breakingthe implementation-hindrance ofdevelopmental strategic plan ofuniversities，these are what have tobe solved first.

developmental strategic plan ofuniversities；implementation-hindrance；integration approach

G649.21

A

1674-5485（2015）02-0013-05

教育部新世紀(jì)優(yōu)秀人才支持計(jì)劃項(xiàng)目（NCET-12-0226）。

張靜（1984-），女，湖北石首人，華中科技大學(xué)教育科學(xué)研究院博士生，主要從事高等教育管理研究。