◎劉 晶 （南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京210095）

面向復(fù)雜治理場(chǎng)域的兩種公共行政敘事及其整合

◎劉 晶 （南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京210095）

作為一種最基本的社會(huì)治理方式，公共行政實(shí)踐所面對(duì)的是一個(gè)具有高度復(fù)雜性的治理場(chǎng)域。在當(dāng)前的公共行政領(lǐng)域中，到處充斥著決定論特征的機(jī)械機(jī)制，試圖運(yùn)用分割、隔離以及控制的管理方式來對(duì)治理場(chǎng)域進(jìn)行類型化與模式化統(tǒng)治。作為對(duì)這種遠(yuǎn)離復(fù)雜治理場(chǎng)域的公共行政實(shí)踐泛技術(shù)化的批判與超越，闡釋主義和批判主義的公共行政敘事分別從公共行政實(shí)踐主體及其意向性行動(dòng)和公共行政實(shí)踐的社會(huì)—?dú)v史性與人的自由與解放的角度，試圖揭示和建構(gòu)復(fù)雜治理場(chǎng)域中公共行政實(shí)踐狀況。這兩種公共行政敘事具有各自的局限性，全鐘燮提出的“公共行政的社會(huì)建構(gòu)”在很大程度上是對(duì)二者的整合，對(duì)探索后工業(yè)社會(huì)之復(fù)雜治理場(chǎng)域中公共行政實(shí)踐形態(tài)具有重要的啟示意義。

公共行政；治理場(chǎng)域；闡釋主義；批判主義；社會(huì)建構(gòu)

公共行政并非存在于真空之中，而是存在于復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中。充滿不確定性和復(fù)雜性的行政世界，構(gòu)成了公共行政實(shí)踐的基本治理場(chǎng)域。在當(dāng)前的公共行政領(lǐng)域中，到處充斥著決定論特征的機(jī)械機(jī)制，試圖運(yùn)用分割、隔離以及控制的管理方式來對(duì)治理場(chǎng)域進(jìn)行類型化與模式化統(tǒng)治。這種遠(yuǎn)離復(fù)雜治理場(chǎng)域的公共行政實(shí)踐形態(tài)因其對(duì)技術(shù)理性與科學(xué)邏輯的過度追求，可以被稱之為公共行政實(shí)踐的泛技術(shù)化。事實(shí)上，在借助一系列的邏輯推理方式和先進(jìn)技術(shù)對(duì)公共問題和公共利益進(jìn)行簡(jiǎn)單化處理和建構(gòu)的背后，存在一個(gè)充滿不確定性、極為復(fù)雜且多變的行政世界。當(dāng)前，在人類已進(jìn)入具有高度復(fù)雜性與高度不確定性的后工業(yè)社會(huì)時(shí)，如何探索出一套更加人性化、開放、動(dòng)態(tài)與機(jī)智的公共行政實(shí)踐理念與行動(dòng)策略，是公共行政理論與實(shí)務(wù)界面臨的迫切議題。近年來，公共行政領(lǐng)域出現(xiàn)的追求主體意義與理解的闡釋主義和強(qiáng)調(diào)反思與改造的批判主義，以及對(duì)這兩種敘事的綜合——公共行政的社會(huì)建構(gòu)，都為我們揭示出一種面向與回應(yīng)后工業(yè)社會(huì)之復(fù)雜治理場(chǎng)域的公共行政敘事圖景，提供了豐富的理論想象力與多元的實(shí)踐變革策略。

一、遠(yuǎn)離復(fù)雜治理場(chǎng)域的公共行政實(shí)踐泛技術(shù)化及其超越

公共行政作為一種特殊的人類管理活動(dòng)，從其產(chǎn)生之初就有著強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)問題取向和人類終極關(guān)懷。然而，公共行政所脫胎的時(shí)代特點(diǎn)，尤其是當(dāng)時(shí)盛行的對(duì)自然科學(xué)技術(shù)方法及其成果的極度崇拜，使得公共行政在其產(chǎn)生之時(shí)就有著嚴(yán)重的先天不足，即踐行公共善與事關(guān)人類終極關(guān)懷的實(shí)踐意蘊(yùn)和借用自然科學(xué)之技術(shù)理性來解決人類問題之間存在緊張的對(duì)立與矛盾。在很長(zhǎng)一段時(shí)間乃至當(dāng)前，公共行政領(lǐng)域的很多人受到自然科學(xué)領(lǐng)域科學(xué)思維與技術(shù)理性的誘惑，主張通過嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)分析思維與廣泛應(yīng)用科學(xué)技術(shù)，使公共行政也獲得科學(xué)般的精確與客觀?；诖?，可以將公共行政中技術(shù)理性和科學(xué)方法的極端應(yīng)用稱為公共行政實(shí)踐的泛技術(shù)化。公共行政在很大程度上淪為一個(gè)類似于自然科學(xué)的純事務(wù)性生產(chǎn)與技術(shù)領(lǐng)域。公共行政實(shí)踐的泛技術(shù)化主要體現(xiàn)為技術(shù)理性與專業(yè)主義的結(jié)合，對(duì)象的分解、還原與簡(jiǎn)化，結(jié)構(gòu)性控制與謀求穩(wěn)定秩序，重視結(jié)果而非過程與價(jià)值，祛魅化甚至主體的消解，強(qiáng)調(diào)理性化程序，經(jīng)濟(jì)與效率的至上。公共行政實(shí)踐泛技術(shù)化的后果是導(dǎo)致種種異化、實(shí)踐主體缺席、道德缺失與合作受阻以及遠(yuǎn)離真實(shí)行政世界等［1］。

伴隨著公共行政領(lǐng)域中過度技術(shù)化、科學(xué)化和形式理性的實(shí)踐傾向日漸表現(xiàn)出諸多弊端，強(qiáng)勁的公共行政反思與批判浪潮不斷襲來，并不斷地推出一系列立法與改革舉措，高舉著民主與公平正義的大旗，高呼著恢復(fù)主體人格與價(jià)值考量，開始了公共行政實(shí)踐道德重建與價(jià)值返魅的漫長(zhǎng)之路。公共行政實(shí)踐的道德謀求作為一股自始至終都存在并不斷顯性化的暗流，其主要通過公共行政實(shí)踐中宏觀設(shè)計(jì)與改革層面的道德重建和微觀個(gè)體層面的價(jià)值返魅雙重作用來實(shí)現(xiàn)，二者之間并不存在嚴(yán)格的區(qū)分，只是所涉及的層面領(lǐng)域不同而已。前者旨在通過宏觀制度與組織層面、公共行政道德合法性的淵源即憲法以及更大的公共治理層面來實(shí)現(xiàn)公共行政實(shí)踐的道德重建。但是受工具理性的影響，這種公共行政實(shí)踐謀求道德合法性的邏輯是形式合理性，主要通過道德立法、成立專門的道德管理機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)道德管理，以及道德知識(shí)的傳授與教育的路徑來實(shí)現(xiàn)。而價(jià)值返魅則更側(cè)重于通過微觀個(gè)體的道德自主性與選擇判斷能力的復(fù)活與成長(zhǎng)來實(shí)現(xiàn)公共行政實(shí)踐的道德合法性追求。

公共行政的道德問題與價(jià)值問題，在很大程度上是一個(gè)“行動(dòng)中的問題”，即實(shí)踐問題。但是在公共行政的很長(zhǎng)一段時(shí)間里，公共行政實(shí)踐中道德問題和價(jià)值問題均采取科學(xué)化思維與技術(shù)化處理方式，最為典型的就是導(dǎo)致公共行政領(lǐng)域存在過度的外部控制論，企圖通過組建嚴(yán)格的組織監(jiān)控機(jī)器、層出不窮的法律文本等來獲得符合組織目標(biāo)或行政科學(xué)化的行政道德主體及其行為。此外，在公共行政實(shí)踐的道德重建與價(jià)值返魅之路并非順利，主要因?yàn)閷?duì)公共行政實(shí)踐主體在人性存在的不完整認(rèn)識(shí)，即在批判“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)的過程中，將公共行政視為一個(gè)不食人間煙火的道德人，無視公共行政人員作為個(gè)體所具有的生物學(xué)層面和社會(huì)化層面的正常需求；同時(shí)也沒有認(rèn)識(shí)到人的認(rèn)知及其復(fù)雜性。在批判官僚制組織價(jià)值中立與非人格化的極端的同時(shí)，走到了過度強(qiáng)調(diào)公共行政中的價(jià)值與人格化的另一端，沒有認(rèn)識(shí)到實(shí)現(xiàn)公共行政實(shí)踐的道德化不僅僅依托于具有道德能力的個(gè)體，更要有其他一系列的條件保證。

概而言之，當(dāng)前公共行政實(shí)踐中存在的諸多困境，雖然有來自科學(xué)主義和實(shí)證主義所造成的危機(jī)，但更根源性的是當(dāng)代公共行政實(shí)踐研究無法應(yīng)對(duì)當(dāng)今社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需求與變化，導(dǎo)致整體公共行政實(shí)踐的知識(shí)體系難以適應(yīng)復(fù)雜治理場(chǎng)域的需要。區(qū)別于上述受技術(shù)理性所導(dǎo)致的公共行政實(shí)踐的泛技術(shù)化和為實(shí)現(xiàn)公共行政實(shí)踐的道德謀求而進(jìn)行的道德重建與價(jià)值返魅，公共行政領(lǐng)域中以探究意義與理解為宗旨的闡釋主義和以反思、解放為宗旨的批判主義對(duì)公共行政實(shí)踐的理解則更為具體和真實(shí)，也就是說，更加面向真實(shí)且復(fù)雜的治理場(chǎng)域。更確切地說，這兩種公共行政實(shí)踐的敘事分別從公共行政實(shí)踐中的主體及其意向性行動(dòng)的角度和從立足于公共行政實(shí)踐的實(shí)際境況及其人的自由與解放的角度，來展開各自對(duì)公共行政實(shí)踐的不同描述與分析。在前者中，公共行政實(shí)踐主體是意義與理解的承載者，意義與理解的對(duì)象就是真實(shí)的公共行政實(shí)踐之情境———場(chǎng)域；而公共行政具體實(shí)踐及其與人的自由與解放之間的關(guān)系狀況則是批判主義的反思與改造對(duì)象。

不同于強(qiáng)調(diào)先在的美好謀劃與預(yù)設(shè)的科學(xué)主義與技術(shù)理性，面向復(fù)雜治理場(chǎng)域的公共行政敘事更加強(qiáng)調(diào)一種過程與關(guān)系的分析方法。這不僅更加真實(shí)與具體，還有助于防止公共行政實(shí)踐中的預(yù)謀與操縱，也具有人性化關(guān)懷。以近年來極具公民關(guān)懷的“參與行政”和“民主行政”等為例，雖然這股思潮及其所推動(dòng)的一系列行政民主化實(shí)踐行動(dòng)，試圖從政治學(xué)價(jià)值中為公共行政實(shí)踐的道德重建尋求合法性根基，對(duì)于批判傳統(tǒng)公共行政的價(jià)值中立與事實(shí)與價(jià)值的二分原則、回歸公共行政的政治價(jià)值關(guān)懷和捍衛(wèi)公民權(quán)益具有重要的作用。但是，這一系列的相關(guān)理念與行動(dòng)根本無助于公共行政實(shí)踐的泛技術(shù)化與道德困境的破解。因?yàn)橹T如民主、社會(huì)公平與正義等政治價(jià)值都過于宏大和抽象，而承載這些政治價(jià)值的憲政文本的解讀過程是一個(gè)闡釋的創(chuàng)造過程，往往因缺少實(shí)在的指向性和限定而淪為一種狡辯或歪曲，直至憲法的合法性權(quán)威被架空或被操縱。同時(shí)，也因往往拘泥于憲政文本的具體條款而缺少反思與批判、糾正與創(chuàng)新的實(shí)踐意蘊(yùn)。

面向復(fù)雜治理場(chǎng)域的公共行政實(shí)踐，是指通過恢復(fù)和重建公共行政實(shí)踐主體的意義闡釋與行動(dòng)能力，并強(qiáng)調(diào)實(shí)踐主體對(duì)相關(guān)規(guī)范的開放性與批判性解讀，對(duì)具體情境的復(fù)雜分析與回應(yīng)，尋求一種局部秩序，從而最終生成具有人本的、辯證—反思的、社會(huì)—?dú)v史的和持續(xù)變革特征的公共行政總體性實(shí)踐。下文將分別就闡釋主義和批判主義這兩種既有聯(lián)系又有區(qū)別的公共行政實(shí)踐敘事方式展開詳細(xì)闡述，并指出它們各自的優(yōu)勢(shì)與局限性，以便進(jìn)一步明確公共行政的實(shí)踐需要一種更加全面的實(shí)踐觀。

二、尋求意義與理解：闡釋主義的公共行政敘事

闡釋主義公共行政敘事的最突出貢獻(xiàn)就是它將關(guān)注焦點(diǎn)從個(gè)體和思想及其與符號(hào)系統(tǒng)的沖突與對(duì)立轉(zhuǎn)化為它們?cè)谏鐣?huì)實(shí)踐或情境中是如何運(yùn)行的。對(duì)公共行政的實(shí)踐采取闡釋主義的視角進(jìn)行分析是始于20世紀(jì)70年代前后，其理論基礎(chǔ)主要是來自社會(huì)科學(xué)中的現(xiàn)象學(xué)、闡釋主義、常人方法學(xué)、符號(hào)互動(dòng)論以及部分的后現(xiàn)代理論等。這些理論雖然所堅(jiān)持的本體論和認(rèn)識(shí)論都有很大差異，但是存在一些共通之處，即皆認(rèn)為自然科學(xué)與社會(huì)科學(xué)研究之間存在本質(zhì)區(qū)別；在不同程度上認(rèn)識(shí)到主體作為行動(dòng)者所具備的認(rèn)知能力、自主性與能動(dòng)性；將個(gè)體內(nèi)在的偏好與信念視為影響其行動(dòng)的做出與選擇的重要因素。也就是說，這些理論都在不同程度上強(qiáng)調(diào)個(gè)體行動(dòng)為意向性行動(dòng)，其行動(dòng)過程是一個(gè)充滿理解與賦予意義的過程，對(duì)行動(dòng)者內(nèi)在屬性是同公共行政中謀求預(yù)測(cè)和控制人的行為實(shí)證主義取向的本質(zhì)區(qū)別，也代表了理論研究的極大進(jìn)步，對(duì)于打破公共行政領(lǐng)域的實(shí)證主義研究范式和技術(shù)理性的壟斷性具有非常重要的意義。我們把這些以強(qiáng)調(diào)人的意向性行動(dòng)與信念，并探尋當(dāng)下實(shí)踐意義為理論內(nèi)核的研究范式與行動(dòng)邏輯稱為闡釋主義的公共行政實(shí)踐。在短短的三十年左右的時(shí)間里，有許多公共行政學(xué)者借助解釋學(xué)來研究公共行政，并取得了豐碩的成果，極大地豐富了我們對(duì)公共行政實(shí)踐的認(rèn)識(shí)，也為更好地實(shí)現(xiàn)公共行政實(shí)踐的公共性本質(zhì)，提供了獨(dú)特的視角與行動(dòng)邏輯。

回顧公共行政的發(fā)展史，可以發(fā)現(xiàn)，對(duì)公共行政實(shí)踐中人的關(guān)注很早就體現(xiàn)在公共行政理論研究中。在公共行政學(xué)的早期理論中，許多公共行政學(xué)者認(rèn)識(shí)到“人的解釋”有著某種力量，然而又會(huì)抱怨這些解釋難以量化和控制，而且像信念與偏好這些內(nèi)在因素都不可能得到證實(shí)。因此，他們?cè)噲D通過把行為與客觀化的理性模式聯(lián)系起來的方式來避開或控制信念。例如在公共行政的人際關(guān)系學(xué)派中，梅奧的霍桑實(shí)驗(yàn)、馬斯洛的需求層次理論以及阿吉里斯的組織學(xué)習(xí)理論等都是典型的代表，這些理論對(duì)于恢復(fù)人在公共行政理論與實(shí)踐中的地位，都具有重要的影響，但是這些理論又因?yàn)椴扇〉男睦韺W(xué)研究邏輯與服務(wù)于管理學(xué)的目的，最終被納入當(dāng)時(shí)居于主導(dǎo)地位的公共行政實(shí)證主義研究邏輯與技術(shù)理性的實(shí)踐邏輯之中。此外，又如馬奇理論中對(duì)決策中行為的關(guān)注具有突破性的理論與實(shí)踐意義，但是后期其理論轉(zhuǎn)向理性選擇機(jī)制和外在的穩(wěn)定的制度設(shè)計(jì)［2］。這些理論雖然對(duì)個(gè)體的因素給予一定的重視，但是其方法與本質(zhì)上還是堅(jiān)持自然科學(xué)的實(shí)證思維與發(fā)現(xiàn)規(guī)律。

近年來，在公共行政研究領(lǐng)域中還出現(xiàn)了對(duì)基于結(jié)構(gòu)—功能主義和實(shí)證研究方法的抵觸與揚(yáng)棄，即一種對(duì)公共行政的解釋學(xué)與社會(huì)建構(gòu)的研究取向，這些主張之間雖然存在分歧與區(qū)別，但都對(duì)反思與批判傳統(tǒng)公共行政中的事實(shí)與價(jià)值的二分以及主張重建公共行政理論、回歸真實(shí)的公共行政實(shí)踐達(dá)成共識(shí)，其中最重要的武器就是拓展對(duì)制度的范圍界定，不僅繼承組織人本主義的傳統(tǒng)，關(guān)注大量的非正式組織與制度，同時(shí)還主張將公共行政過程視為一個(gè)社會(huì)設(shè)計(jì)與社會(huì)建構(gòu)過程，代表性的著作就是全鐘燮的《公共行政：設(shè)計(jì)與問題解決》與《公共行政的社會(huì)建構(gòu)》，此外，哈蒙的《公共行政的行動(dòng)理論》以及新公共行政學(xué)派和黑堡學(xué)派，新公共服務(wù)與后現(xiàn)代公共行政的相關(guān)理論都在一定程度上拓展了公共行政研究中對(duì)組織制度的解釋學(xué)詮釋，弱化了組織與制度的先在預(yù)設(shè)性，增強(qiáng)了對(duì)組織與制度這些規(guī)范形式的開放性理解，并極大地復(fù)活了組織與制度中的個(gè)體能動(dòng)性與自主性。這些學(xué)術(shù)努力都可以視為通過對(duì)組織與制度等規(guī)范形式的重新解讀以及對(duì)個(gè)體認(rèn)知能力與能動(dòng)性的肯定，最終獲得公共行政的合法性與合理性。

公共行政學(xué)者從現(xiàn)象學(xué)、闡釋主義、常人方法學(xué)以及后現(xiàn)代主義中吸收理論精華形成了一種更為徹底的公共行政實(shí)踐的闡釋主義取向。這一取向促使公共行政實(shí)踐從對(duì)理性行政模式與法律規(guī)則的完全遵行，轉(zhuǎn)向了對(duì)實(shí)踐主體通過發(fā)揮自主性和能動(dòng)性對(duì)公共行政實(shí)踐中的各種主客觀要素進(jìn)行理解與選擇，其中，實(shí)踐主體從被動(dòng)的行為者轉(zhuǎn)向了積極的行動(dòng)者。典型的公共行政實(shí)踐的闡釋主義取向的代表理論有哈蒙的公共行政行動(dòng)理論。哈蒙的公共行政行動(dòng)理論是將現(xiàn)象學(xué)應(yīng)用到公共行政領(lǐng)域的重要成果，哈蒙試圖確立一種不同于行政理性模式的新范式。

首先，哈蒙認(rèn)為對(duì)人性的認(rèn)識(shí)是發(fā)展公共行政理論和其他社會(huì)科學(xué)的前提，社會(huì)理論的主要分析單位是面對(duì)面的情境（或境遇），其優(yōu)先于個(gè)體和集體的分析單位。因此，他強(qiáng)調(diào)公共行政行動(dòng)理論中的人在本質(zhì)上是積極主動(dòng)的行動(dòng)者，是社會(huì)性的而非原子論的，即人的主動(dòng)的—社會(huì)的本質(zhì)，人既受社會(huì)環(huán)境的約束，也是社會(huì)環(huán)境使人之所以成為人，同時(shí)人也能夠通過參與社會(huì)和與其他社會(huì)個(gè)體的互動(dòng)而影響社會(huì)環(huán)境。哈蒙用充分體現(xiàn)個(gè)體自主性的行動(dòng)概念取代了作為對(duì)環(huán)境的被動(dòng)反應(yīng)的行為概念。

其次，哈蒙強(qiáng)調(diào)過程與意義，而非結(jié)果。哈蒙指出，“一個(gè)公共行政適當(dāng)?shù)囊?guī)范理論，必須說明個(gè)人與集體價(jià)值的關(guān)系，以及實(shí)質(zhì)與過程的關(guān)系……也應(yīng)準(zhǔn)備為行政裁量的運(yùn)用提供指引，但并非預(yù)設(shè)研究中的解決辦法。這種行政裁量受到制度上責(zé)任的要求，與個(gè)人判斷的雙重限制”［3］111。具體到關(guān)于公平與決策效能的問題上，哈蒙主張，分散的決定在認(rèn)識(shí)論上優(yōu)于整體性決策，因?yàn)樗鼈兪谷藗兓橹黧w的同意之脈絡(luò)成為可能，因而更能適當(dāng)?shù)卣f明獨(dú)特的與不同的偏好。同時(shí)，分散的決策因允許受影響者能直接參與到?jīng)Q策過程，在很大程度上促進(jìn)了作為主動(dòng)的、社會(huì)的、自我存在的實(shí)現(xiàn)，并有助于促進(jìn)決策合法性。

再次，公共行政行動(dòng)理論不但著重于強(qiáng)調(diào)處于情境中的人賦予其行動(dòng)和他人行動(dòng)的主觀意義，而且強(qiáng)調(diào)主動(dòng)的—社會(huì)的自我在面對(duì)面境遇中的互依性。隨著行動(dòng)代替行為，個(gè)體的自主性和內(nèi)在的道德能力得以復(fù)活，主體之間的互動(dòng)也變得越加頻繁和積極。而以互依性為特征的關(guān)系促使形成這樣一種狀態(tài)，使過程在其中可以引發(fā)出實(shí)質(zhì)的意義……從這種關(guān)系而作的決定，可以破壞了手段與目的的區(qū)分（這是傳統(tǒng)公共行政的基礎(chǔ)，其實(shí)這一區(qū)分完全是人為預(yù)設(shè)的，進(jìn)而導(dǎo)致一系列意義抽空的工具性行為）。同時(shí)互依性也超越了個(gè)人與集體、自由與秩序之間的二分，互依性增強(qiáng)了人際關(guān)系，并促進(jìn)了自我發(fā)展，為社會(huì)平等、公平正義的實(shí)現(xiàn)提供了基本的承諾來源。

最后，行動(dòng)理論批判了傳統(tǒng)責(zé)任概念及其課責(zé)，而主張強(qiáng)調(diào)個(gè)體責(zé)任，主動(dòng)的—社會(huì)的自我使得行動(dòng)者具有行動(dòng)的道德承擔(dān)能力，而非把責(zé)任推給他人或外在的標(biāo)準(zhǔn)性責(zé)任。“不負(fù)責(zé)任的行政行動(dòng)根源于導(dǎo)致人們否認(rèn)或?qū)ζ湫袆?dòng)的個(gè)人責(zé)任并不理解的認(rèn)知過程。這些過程構(gòu)成了物化問題，亦即可能將系統(tǒng)、制度、角色，與其他的社會(huì)人造物視為既存的與正當(dāng)性的東西，而獨(dú)立于人們?cè)趧?chuàng)造、持續(xù)與轉(zhuǎn)變它們時(shí)，實(shí)際上所運(yùn)用的互為主觀的過程?！保?］7而公共行政的行動(dòng)理論為負(fù)責(zé)任的行政行為提供了一種新路徑，即個(gè)人責(zé)任，自我的社會(huì)性和人與人之間的相互信任與承諾，是個(gè)人承擔(dān)責(zé)任的重要前提保證。個(gè)人責(zé)任強(qiáng)調(diào)行政行動(dòng)必須是互動(dòng)的，因此，個(gè)體責(zé)任并不意味著賦予行政人員較多的單向自由裁量權(quán)，“單向自由裁量權(quán)的運(yùn)用若未受其影響之當(dāng)事人的同意和參與，或以決策規(guī)則加以限制，容易招致不受限制及恣意專斷的風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)”。哈蒙還強(qiáng)調(diào)，個(gè)人責(zé)任不能在理性—工具的基礎(chǔ)上被充分地評(píng)估，而必須在道德—哲學(xué)的術(shù)語上評(píng)價(jià)才是正確的，即個(gè)人責(zé)任是一種道德/認(rèn)知的議題。

雖然哈蒙的公共行政行動(dòng)理論是否稱得上一種新范式不能輕易定論，但是其在公共行政領(lǐng)域所產(chǎn)生的影響卻是不可忽視的，其所提出的一系列新概念與新見解，確實(shí)對(duì)傳統(tǒng)的公共行政理性模式的范式提出了巨大的挑戰(zhàn)，同時(shí)也對(duì)后來的理論與實(shí)踐產(chǎn)生重大影響。但是，因公共行政行動(dòng)理論建基于現(xiàn)象學(xué)理論之上，如果將公共行政的未來完全寄托于具有主動(dòng)的—社會(huì)的自我特征的行政人員身上，那么也就是將公共行政的未來建立于海灘上，終將因個(gè)人方面的諸多不確定或者錯(cuò)誤意識(shí)與思想的誤導(dǎo)而引發(fā)嚴(yán)重的公共行政危機(jī)。后來的公共行政學(xué)者也認(rèn)識(shí)到這點(diǎn)，并繼續(xù)為公共行政領(lǐng)域中的理解與意義尋求新的論證與空間。

闡釋主義的公共行政實(shí)踐，鐘愛于意義與理解，強(qiáng)調(diào)那些卷入社會(huì)情境的人們對(duì)該情境的理解，以及這些行動(dòng)者賦予其置身于其中的情境與各種事件、其意向性行動(dòng)以及他人行為的意義。但是其未形成公共行政領(lǐng)域的主流，有著內(nèi)外多方面的原因。首先，闡釋主義所特別關(guān)注和強(qiáng)調(diào)的個(gè)體信念與偏好不能得到證實(shí)［4］，即由于意義與理解、信念與偏好都因與主體的認(rèn)知能力與知識(shí)儲(chǔ)備等個(gè)體因素密切相關(guān)，而難以定量化或模式化，因此，與主流的技術(shù)理性和科學(xué)思維存在很多格格不入的地方。其次，闡釋主義的公共行政實(shí)踐取向，在正視社會(huì)現(xiàn)象區(qū)別于自然現(xiàn)象的獨(dú)特性的同時(shí)，也因其對(duì)個(gè)體主觀意識(shí)、動(dòng)機(jī)和行動(dòng)理由的過度強(qiáng)調(diào)，而忽視了各種主觀因素及其對(duì)社會(huì)的理解可能存在錯(cuò)誤，忽視了過于強(qiáng)調(diào)個(gè)人的主觀意識(shí)來解釋其行動(dòng)和社會(huì)有可能會(huì)淪為某種意識(shí)形態(tài)的辯護(hù)者。如果說公共行政實(shí)踐的泛技術(shù)化既壓制或否定了個(gè)體的能動(dòng)性和公共行政實(shí)踐的社會(huì)—?dú)v史性，那么闡釋主義的公共行政實(shí)踐雖然認(rèn)識(shí)到個(gè)體的意向性行動(dòng)，但是在強(qiáng)調(diào)主體意義闡釋的過程中，亦因過于強(qiáng)調(diào)個(gè)體的經(jīng)驗(yàn)性行動(dòng)、否定規(guī)范文本的規(guī)約與指導(dǎo)，而導(dǎo)致相對(duì)主義與反基礎(chǔ)主義的風(fēng)險(xiǎn)。

三、反思與改造：批判主義的公共行政敘事

公共行政是一項(xiàng)特殊的具有偉大使命的人類實(shí)踐活動(dòng)，作為歷史產(chǎn)物，不可避免地會(huì)出現(xiàn)諸多物化現(xiàn)象和各種危機(jī)與困境，因此必然也離不開批判理論。因?yàn)橛腥舜嬖诘牡胤?，就有物化的存在，人作為有意識(shí)的行動(dòng)主體以及人與人之間的互動(dòng)交往，也必然導(dǎo)致復(fù)雜的集體行動(dòng)的生成。而“當(dāng)人們陷入對(duì)現(xiàn)實(shí)的誤解，或當(dāng)社會(huì)或組織的規(guī)范結(jié)構(gòu)壓制他們對(duì)自由和自主、增長(zhǎng)與發(fā)展的需求時(shí)，最適于運(yùn)用批判性研究”［5］。因?yàn)?，批判理論是人類社?huì)發(fā)展與不斷走向文明所必需的自反性武器。批判理論的特點(diǎn)就是運(yùn)用激進(jìn)的批判武器質(zhì)疑當(dāng)前最基本的假設(shè)，并對(duì)假設(shè)進(jìn)行評(píng)價(jià)、識(shí)別出實(shí)然與應(yīng)然間的差別來作為行動(dòng)的依據(jù)。批判理論通過對(duì)某種理論或某種社會(huì)事實(shí)的評(píng)價(jià)與規(guī)范性陳述，在明辨和討論善與惡、真與假的過程中，有意或無意地導(dǎo)致了信仰體系或價(jià)值系統(tǒng)的改變。批判理論的哲學(xué)基礎(chǔ)是黑格爾的辯證的“否定哲學(xué)”，既對(duì)過去有所否定又有所肯定，既有所摒棄又有所保留。馬克思的理論主要是一種批判理論，其最特色之處是運(yùn)用歷史—實(shí)踐的分析方法，對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)不僅有著強(qiáng)烈的批判，還主張通過采取革命行動(dòng)來改造世界。當(dāng)然，需要明確的是，批判理論并非一個(gè)觀點(diǎn)同質(zhì)、界限嚴(yán)格的理論，它更傾向于一個(gè)理論“群”，是在20世紀(jì)初期法蘭克福學(xué)派的第一次提出并得到迅速發(fā)展的，至今已廣泛應(yīng)用于各個(gè)學(xué)科領(lǐng)域。

盡管自1887年威爾遜明確提出公共行政作為一門學(xué)科而出現(xiàn)以來，每一次理論的進(jìn)步和實(shí)踐的變革與創(chuàng)新，都包含著豐富的批判精神，但這種批判都主要局限于公共行政視域內(nèi)，以公共行政的思維邏輯來對(duì)公共行政進(jìn)行批判，其批判力量是非常有限的。例如，在20世紀(jì)中期開始的對(duì)傳統(tǒng)公共行政的猛烈批判，尤其是對(duì)其中的官僚制。官僚制作為公共行政中典型的組織結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制，在公共行政初期因其與科學(xué)管理的結(jié)合促進(jìn)公共行政實(shí)現(xiàn)了高效率、秩序化和非人格化的目標(biāo)追求，但是也因其僵化的照章辦事、大量的繁文縟節(jié)和對(duì)個(gè)體自主性的壓制等等而產(chǎn)生了一系列的管理困境與合法性危機(jī)。于是，在理論成果中，出現(xiàn)了揭露《官僚制內(nèi)幕》［6］甚至《摒棄官僚制：政府再造的五項(xiàng)戰(zhàn)略》［7］等作品；在實(shí)踐中，則出現(xiàn)20世紀(jì)六七十年代在全球范圍內(nèi)的行政改革浪潮。盡管公共行政理論與實(shí)務(wù)界一直以來都有著一種強(qiáng)烈的批判與改革思維，但終因其囿于公共行政這一單一的狹窄視角而無法取得實(shí)質(zhì)性的突破，僅限于《揭開行政之惡》［8］，甚至主張走向一種反政府時(shí)代的無政府主義［9］。

參照批判理論作為一個(gè)理論“群”的觀點(diǎn)，公共行政批判理論也是一個(gè)理論“群”，公共行政批判理論內(nèi)部存在多種反思與批判公共行政實(shí)踐和釋放人類潛能的理解與解決方案。但是其共同的旨趣是，通過對(duì)公共行政實(shí)踐的自我反思與批判，將人的理性、自由和社會(huì)的公平與民主及其實(shí)踐形式結(jié)合起來，以達(dá)到對(duì)人類及其社會(huì)生活的真正關(guān)切，即消滅揭露和剝削諸種不平等，實(shí)現(xiàn)公共行政中人的完整與人的自由，并借用理論來對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)進(jìn)行重塑，以達(dá)到改造實(shí)踐的目的。公共行政的批判理論具有兩種非常明顯的特點(diǎn)，首先是具有鮮明的實(shí)踐導(dǎo)向，其次是非常關(guān)注公共行政中的主體境況，這兩個(gè)特點(diǎn)又是通過對(duì)技術(shù)理性的批判和對(duì)世界的革命與改造來實(shí)現(xiàn)的。換句話說，“對(duì)批判理論的最佳領(lǐng)會(huì)，也許就寓于對(duì)社會(huì)壓迫和社會(huì)不公正的‘繼續(xù)進(jìn)行的方式’或‘下一步該做什么的理論模式’的意向之中”［10］121。

公共行政批判理論的出現(xiàn)始于1981年登哈特的《面向公共組織的批判理論》，文中第一次將批判理論與公共組織相結(jié)合以來。此后，出現(xiàn)了一系列運(yùn)用具有廣闊的批判視野、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)呐蟹椒ê蛷?qiáng)烈的實(shí)踐觀照與人性關(guān)懷的社會(huì)批判理論，來揭露公共行政世界中的各種異化現(xiàn)象和遠(yuǎn)離或歪曲真實(shí)行政實(shí)踐的病態(tài)。這些層出不窮、視角獨(dú)特的公共行政批判理論，不僅豐富了公共行政的研究成果，更重要的是使我們獲得了從批判性的實(shí)踐視角與事關(guān)人類終極關(guān)懷的高度，來重新審視公共行政的當(dāng)前境況和下一步的改革方向。下文將選擇幾個(gè)有代表性的公共行政批判理論進(jìn)行闡述，并簡(jiǎn)短總結(jié)。

登哈特的面向公共組織的批判理論出現(xiàn)于受公共行政傳統(tǒng)困擾而無法獲得對(duì)公共行政真正理解之背景中。他另辟蹊徑地跳出公共行政的視域，到批判理論的文獻(xiàn)中，尤其是關(guān)注發(fā)展公共組織綜合理論的著作中去尋求出路。他通過梳理批判理論的文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，社會(huì)批判理論中關(guān)于公共組織早已有深入的分析與討論。他從韋伯將政府機(jī)構(gòu)當(dāng)作最合理的實(shí)現(xiàn)社會(huì)終極目標(biāo)的組織方式開始，認(rèn)為韋伯雖然認(rèn)識(shí)到政府機(jī)構(gòu)的組織方式所存在的“鐵籠”威脅時(shí)，也在客觀上為社會(huì)日漸政府化所具有的合理性提供了依據(jù)。同時(shí)，登哈特借用哈貝馬斯批判理論對(duì)公共領(lǐng)域和交往行動(dòng)的詳細(xì)闡述，并結(jié)合韋伯的官僚制理論，認(rèn)為關(guān)于公共組織的批判理論的任務(wù)是“考察官僚統(tǒng)治的技術(shù)基礎(chǔ)及其意識(shí)形態(tài)理由；追問公共官僚體制的成果和服務(wù)對(duì)象能夠以何種方式更好地理解對(duì)他們的諸多約束，并且相應(yīng)地發(fā)展出行政實(shí)踐的新模式”［10］8。登哈特借用批判理論，認(rèn)為公共行政領(lǐng)域?qū)π屎图夹g(shù)的普遍關(guān)注和政府權(quán)力的壟斷性集中，是導(dǎo)致當(dāng)前公共組織的職責(zé)定位出現(xiàn)一系列困境的根源。在當(dāng)前的公共組織內(nèi)，“管理基本上都被看作一個(gè)技術(shù)領(lǐng)域，并且管理者所運(yùn)用的技術(shù)都基于一個(gè)主要意向——以這樣一種方式來控制人和物以保證得到可預(yù)測(cè)的結(jié)果”［10］8，這一意向即為一種受技術(shù)理性支配的公共行政，具體反映為公共行政的實(shí)證分析和追求技術(shù)控制的理性行為取向，強(qiáng)調(diào)解釋、預(yù)測(cè)、控制和結(jié)果。

在借用批判理論分析當(dāng)前公共組織所存在的問題之后，登哈特提出了公共組織的批判方法，這一方法堅(jiān)持價(jià)值—批判的基本原則，并將問題置于更大的歷史與社會(huì)情境中，并從組織內(nèi)外部的互相作用關(guān)系中謀求更大的自治與責(zé)任。具體來說，“與當(dāng)前的官僚制組織內(nèi)部的限制性關(guān)系和極度去個(gè)性化的外部處置方式形成對(duì)比的是，批判方法一方面肯定個(gè)人與社會(huì)反省之間存在著本質(zhì)的聯(lián)系，另一方面又看到了個(gè)人與社會(huì)的發(fā)展（包括‘組織發(fā)展’）”；“與公共行政學(xué)主流文獻(xiàn)中對(duì)命令和規(guī)則的強(qiáng)調(diào)形成對(duì)比的是，批判方法重視的是權(quán)力和依賴的條件”［10］10，重要的途徑就是集中關(guān)注公共組織中那些有缺陷的交往模式，既包括公共組織內(nèi)部的人際交往模式，也包括官僚機(jī)構(gòu)與其服務(wù)對(duì)象之間的關(guān)系。最后，登哈特再次強(qiáng)調(diào)批判方法探討的是民主社會(huì)中有關(guān)公共組織的角色選擇與定位和官僚體制內(nèi)各種變化著的關(guān)系模式，公共行政不但是一個(gè)技術(shù)關(guān)懷的領(lǐng)域，而且有著更為寬廣的價(jià)值關(guān)懷；批判方法也并非一種僅僅停留在理論層面上的探討，它必然也涉及實(shí)踐領(lǐng)域，為公共行政領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)主觀與客觀、理論與實(shí)踐、技術(shù)與價(jià)值之間的整合搭建橋梁，并促使公共行政成為一種基于文明的人類行為的目的性實(shí)踐活動(dòng)。

在公共行政的批判理論中，女性主義代表者卡米拉·斯蒂福斯在《公共行政中的性別形象——合法性與行政國家》一書中，從性別這一獨(dú)特視角通過分析女性在公共服務(wù)中的地位以及對(duì)公共行政中的一系列主題——專業(yè)知識(shí)、領(lǐng)導(dǎo)、美德的形象——所包含的性別困境進(jìn)行反思與批判，來更深層地分析公共行政的合法性問題與行政國家的性別形象問題。該書并不是一本火藥味極濃的純粹批判理論，作者不是為了批判而批判，其在對(duì)公共行政中的諸多壓制與貶低女性的制度設(shè)計(jì)與文化進(jìn)行批判的同時(shí)，更重要是想通過提供一個(gè)特殊的觀察視角來對(duì)當(dāng)前公共行政領(lǐng)域中的理論假設(shè)、知識(shí)定義和價(jià)值觀進(jìn)行重新審視與解讀，“激勵(lì)人們反思公共行政一些未探討過的假設(shè)，使人們意識(shí)到行政國家的結(jié)構(gòu)方式是建立在女性對(duì)家務(wù)工作和付薪工作的雙重負(fù)擔(dān)上的”［11］，并喚起公共行政領(lǐng)域乃至整個(gè)社會(huì)對(duì)女性這一群體的關(guān)注與回應(yīng)。該書最后落腳于通過從性別視角對(duì)公共行政進(jìn)行改革與重塑這一旨?xì)w，希冀通過變革公共行政領(lǐng)域中的性別困境來重獲公共行政的合法性以及整個(gè)公共領(lǐng)域的公正性。

亞當(dāng)斯從批判性的歷史分析視角對(duì)受現(xiàn)代性所迷惑的公共行政知識(shí)和理論發(fā)展進(jìn)行反思與批判，這種批判的力度并不是最激進(jìn)的，但是其批判卻是最深刻的。在對(duì)現(xiàn)代性文化的內(nèi)核即技術(shù)理性及其與專業(yè)主義之間的關(guān)系，以及對(duì)公共行政缺乏歷史分析與時(shí)空考量的“公共行政的非時(shí)間性”這兩個(gè)方面進(jìn)行一種歷史解讀之后，并未提出具體的改革策略，而是提出了“公共行政領(lǐng)域需要真正開放的探究”這一倡導(dǎo)與呼吁，這是一種跳出技術(shù)理性主導(dǎo)的現(xiàn)代性這一圖景而果敢的努力。他明確指出：“這種自由而開放的探究拒絕就什么是知識(shí)（及什么不是）進(jìn)行霸權(quán)式的斷言。自由而開放的探究不僅僅包括所謂的定性方法，也包括詮釋和批判傳統(tǒng)……自由而開放的探討不為公共行政或美國的美好未來提供簡(jiǎn)單或感性的保證。”［12］

反行政是公共行政批判理論的一個(gè)核心詞匯，這亦構(gòu)成后現(xiàn)代公共行政的重要組成部分。反行政具有濃重的后現(xiàn)代色彩，而“批判構(gòu)成了后現(xiàn)代的本質(zhì)特征。后現(xiàn)代實(shí)質(zhì)上是西方文化對(duì)自身的一些基本信念以及圍繞這些信念形成的種種文化現(xiàn)象和制度的批判。后現(xiàn)代引起的關(guān)注和震動(dòng)的深度與廣度正說明了它批判的深度和廣度。只有對(duì)后現(xiàn)代的批判有所理解和把握，我們才能對(duì)后現(xiàn)代本身有較為深刻的認(rèn)識(shí)”［13］。?？怂购头瑺柖紝?duì)此概念有著深刻的闡述。后現(xiàn)代公共行政的代表人物福克斯認(rèn)為反行政的內(nèi)容是與公認(rèn)的公共管理學(xué)目標(biāo)相悖，主張公共管理者應(yīng)該分散權(quán)力與控制，質(zhì)疑他們自己的目標(biāo)，在承擔(dān)職責(zé)時(shí)更具“試探性”；?？怂购头瑺柖贾鲝?jiān)谵D(zhuǎn)移諸如效率與控制之類管理規(guī)則的研究焦點(diǎn)，在不放棄管理能力和標(biāo)準(zhǔn)化管理的同時(shí)，更要廣泛聽取公眾的意見；在厭惡官僚控制的同時(shí)，更要對(duì)重新分配知識(shí)與決策能力的渴望和對(duì)龐大制度體系心存謹(jǐn)慎，總之，這是一套與流行相對(duì)照的、并區(qū)別于古利克的行政原則的新的行政原則［10］69。?？怂箤⒎葱姓c私人生活聯(lián)系起來，認(rèn)為保證后者不受到公共部門的管理行為的損害是前者的重要限定，而為了保護(hù)和捍衛(wèi)提升私人生活質(zhì)量的反行政，不應(yīng)該確定一系列明確法則或抽象的行政原則，而是要鼓勵(lì)公共管理者善于運(yùn)用開放的想象力和敢于嘗試的職業(yè)精神，并“運(yùn)用他們的實(shí)踐知識(shí)來緩和公共權(quán)力對(duì)于那些不能（或沒有）參與決定如何使用公共權(quán)力的人的影響”［10］82。公共行政批判理論的反行政概念是基于對(duì)公共管理者作為一個(gè)具有獨(dú)特知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和服務(wù)動(dòng)機(jī)的個(gè)體，以及公共行政中來自公共問題本身、公共行政背景、專業(yè)知識(shí)和一系列意外后果的高度復(fù)雜性之認(rèn)識(shí)而提出的。

對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)的批判和對(duì)當(dāng)前諸社會(huì)理論的批判是兩項(xiàng)相輔相成、互相對(duì)話與建構(gòu)的工作。為了對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)所進(jìn)行批判有效且合理，并促使其轉(zhuǎn)化為變革行動(dòng)，就必須對(duì)相關(guān)的規(guī)律性有所把握和了解，但這并不是批判理論的終極目的。公共行政的批判理論無疑拓展了對(duì)公共行政理論與實(shí)踐的認(rèn)識(shí)，但是，其自身的批判前提卻沒有引起理性審視，其批判力量還需要與后工業(yè)社會(huì)的基本特征相結(jié)合，即基于后工業(yè)社會(huì)之復(fù)雜治理場(chǎng)域這一宏觀背景才能獲得真正的批判效果。公共行政的批判理論不能將視野僅僅停留在公共行政領(lǐng)域，而要投向更廣闊的政治、經(jīng)濟(jì)和文化等社會(huì)領(lǐng)域并正視其間的復(fù)雜關(guān)系。當(dāng)前的公共行政批判理論因過于分散而沒有形成強(qiáng)勁的勢(shì)力，同時(shí)也是因其沒有深入探討公共行政實(shí)踐的本質(zhì)及其主體與其他社會(huì)實(shí)踐主體的關(guān)系；也沒有闡明公共行政實(shí)踐中理性的合目的性實(shí)踐、倫理與道德實(shí)踐同技術(shù)實(shí)踐的關(guān)系；沒有闡明科學(xué)化知識(shí)理性與知行合一的實(shí)踐理性之間的關(guān)系；它沒有深入闡明個(gè)體行動(dòng)與規(guī)范性實(shí)踐、規(guī)范如何嵌入公共行政實(shí)踐、受規(guī)范制約和情境限定的個(gè)體如何采取行動(dòng)，等等。公共行政的實(shí)踐需要一個(gè)總體性的批判理論，而當(dāng)前公共行政批判理論的分散化與視野狹窄，是導(dǎo)致批判理論自身的分裂和弱勢(shì)的重要原因。

四、闡釋與批判的整合：公共行政的社會(huì)建構(gòu)

公共行政實(shí)踐的泛技術(shù)化忽視解釋與批判這是顯而易見的，雖然解釋與批判比技術(shù)性說明更加接近復(fù)雜的治理場(chǎng)域中的問題，并強(qiáng)調(diào)主體的意向性行動(dòng)，這種轉(zhuǎn)向是一種進(jìn)步，但是在當(dāng)前傾向于闡釋性研究的學(xué)者們并沒有完全正視批判，他們只是較技術(shù)理性支配下的先在設(shè)計(jì)與理性模型研究而開始關(guān)注主體與情境，并把解釋作為其中的一部分或一種分析方法，但他們沒有有意識(shí)地關(guān)注批判在實(shí)踐中的作用。闡釋主義和批判主義的公共行政在批判公共行政實(shí)踐泛技術(shù)化時(shí)，也在不斷地接近事關(guān)人類終極關(guān)懷的公共行政實(shí)踐，但是這兩種批判更多的是排斥性批判。而公共行政的實(shí)踐作為一個(gè)整體，其需要的是一種包容性的反思與批判，全鐘燮提出公共行政的社會(huì)建構(gòu)則在很大程度上就是這種探索的典型代表。

全鐘燮在《公共行政的社會(huì)建構(gòu)：解釋與批判》一書中開宗明義地強(qiáng)調(diào)該書試圖通過綜合運(yùn)用現(xiàn)象學(xué)、解釋學(xué)、人類文化學(xué)、批判理論和后現(xiàn)代思想，闡釋一種解釋性和批判性的公共行政研究視角，來探索和理解公共行政對(duì)復(fù)雜現(xiàn)象的理論建構(gòu)途徑。解釋性的研究視角聚集于社會(huì)實(shí)踐，并強(qiáng)調(diào)公共行政者基本的關(guān)注點(diǎn)并不是如何運(yùn)用理論（或者理論性知識(shí)）去指導(dǎo)公共行政行動(dòng)，他們的努力應(yīng)該放在如何理解并解釋民眾的感受，并通過分享“主體間的意思”來形成彼此互動(dòng)的感知能力［14］2。

全鐘燮在總結(jié)了傳統(tǒng)公共行政的特點(diǎn)與局限性之后，一是明確強(qiáng)調(diào)社會(huì)建構(gòu)途徑公共行政的基本前提是注重知識(shí)的價(jià)值與共享、通過合作互動(dòng)關(guān)系構(gòu)建秩序、強(qiáng)化學(xué)習(xí)和創(chuàng)造、正視和尊重利益以及文化多元化、促進(jìn)主體間對(duì)話，以及重視過程管理和關(guān)系管理。二是同哈蒙的公共行政行動(dòng)理論一樣，他也強(qiáng)調(diào)人是積極主動(dòng)的行動(dòng)者和情境中自我反思的個(gè)體，并具有選擇判斷能力和創(chuàng)造力，以及對(duì)公共行政實(shí)踐中客觀要素進(jìn)行解釋與批判性運(yùn)用的能力。三是公共行政的社會(huì)建構(gòu)途徑自始至終都強(qiáng)調(diào)客觀結(jié)構(gòu)與主體能動(dòng)之間的辯證互動(dòng)關(guān)系，辯證性是一種思考方式，也是一種通過承認(rèn)個(gè)體在詮釋組織義務(wù)內(nèi)容中參與意義，使組織過程更富人性化和民主化的方法。通過將行動(dòng)視為一個(gè)辯證過程，人們才有可能改變他們的思維方式，這種思維方式主要是關(guān)于理解組織現(xiàn)象、詮釋主體間關(guān)系和交互作用以及如何將人類行動(dòng)的客觀和主觀意義與情境聯(lián)系起來［14］105。例如，認(rèn)識(shí)到組織成員通過個(gè)體的意向性行動(dòng)，以及與其他成員之間的交流互動(dòng)來實(shí)現(xiàn)對(duì)組織建構(gòu)，并在理解的基礎(chǔ)上探尋解決問題的方案。在這一過程中，組織結(jié)構(gòu)不僅僅是一種客觀的行動(dòng)框架和限定，其本身也構(gòu)成了被建構(gòu)的一部分，同時(shí)，組織成員個(gè)體通過思考、反省與選擇等主體意向性行動(dòng)也實(shí)現(xiàn)其作為主體所具有的能動(dòng)性和個(gè)體責(zé)任。四是全鐘燮在比較了“作為科學(xué)的行政”“作為藝術(shù)的行政”后，提出了作為社會(huì)設(shè)計(jì)的公共行政，后者強(qiáng)調(diào)互動(dòng)、對(duì)話和創(chuàng)造性，通過開放的參與和互動(dòng)，促進(jìn)產(chǎn)生合適的行動(dòng)方案，并促進(jìn)行政民主化進(jìn)程。五是全鐘燮強(qiáng)調(diào)了一種區(qū)別于慣例式、重復(fù)性的實(shí)踐活動(dòng)（practice），由主體運(yùn)用能動(dòng)性行動(dòng)發(fā)展而來的具有反思與批判意義的創(chuàng)造性行動(dòng)實(shí)踐（praxis），并強(qiáng)調(diào)培育大量具有實(shí)踐導(dǎo)向的行政管理者，因?yàn)閷?shí)踐導(dǎo)向（praxis-oriented）的管理者是一個(gè)有意識(shí)的管理者，會(huì)對(duì)其行為進(jìn)行批判和反思，而不是習(xí)慣地從事日常活動(dòng)，對(duì)他們行動(dòng)的道德結(jié)果更為敏感，他們更加關(guān)心他們的當(dāng)事人的感受和公共利益［14］107，并能夠有意識(shí)地搭建有助于公民愿望和社區(qū)的善得以表達(dá)的話語平臺(tái)。六是全鐘燮突出強(qiáng)調(diào)了公民社會(huì)在社會(huì)治理中的地位及其潛力，將提升公民的自我治理能力及其在公共參與過程中對(duì)政策的質(zhì)疑和辯論，視為限制強(qiáng)勢(shì)政府權(quán)力及強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)權(quán)力的一種基本途徑。

全鐘燮的公共行政社會(huì)建構(gòu)理論為我們描繪了一幅美好而又可及的實(shí)踐圖景。從公共行政社會(huì)建構(gòu)的前提假設(shè)開始，對(duì)公共行政中人的本性認(rèn)識(shí)到對(duì)公共行政中的結(jié)構(gòu)性要素的辯證法分析，再到對(duì)作為社會(huì)設(shè)計(jì)的公共行政的創(chuàng)新性闡釋，最后到對(duì)公共行政作為一種創(chuàng)造性行動(dòng)實(shí)踐的內(nèi)涵辨析，以及對(duì)作為重要社會(huì)治理主體的公民社會(huì)在民主社會(huì)建構(gòu)中的重要作用的強(qiáng)調(diào)，全鐘燮都以一種社會(huì)建構(gòu)思維展開其對(duì)公共行政的包容性反思與批判，以及深切的人性關(guān)懷和實(shí)踐分析，希冀為行政管理者開出一系列促使實(shí)現(xiàn)公共治理和公共行政社會(huì)建構(gòu)的策略性選擇方案和行動(dòng)指南，同時(shí)，也為長(zhǎng)期處于身份危機(jī)與合法性危機(jī)之中的公共行政提供了一種全新的理論視野與實(shí)踐路徑。

但是，需要明確指出的是，將公共行政的社會(huì)建構(gòu)途徑界定為一種回應(yīng)后工業(yè)社會(huì)之時(shí)代需要而產(chǎn)生的公共行政實(shí)踐新范式還為時(shí)尚早，或許更準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)是，其借用社會(huì)建構(gòu)的理論思維與分析方法對(duì)公共行政實(shí)踐中的各種主客體因素的一種全新解讀，這為接下來進(jìn)一步探索后工業(yè)社會(huì)之復(fù)雜治理場(chǎng)域中公共行政的實(shí)踐境況和尋求新的研究范式開創(chuàng)了一個(gè)良好的開端。同時(shí)，全鐘燮過多地將希望寄托于具有自我反思精神的公共行政管理者個(gè)體和公民社會(huì)中的公民個(gè)體身上，而對(duì)于公共行政實(shí)踐中的復(fù)雜情境、組織形式以及權(quán)力、知識(shí)與教育等卻論述過少，減弱了公共行政社會(huì)建構(gòu)這一美好圖景轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的可能性。因此，面向和回應(yīng)后工業(yè)社會(huì)之復(fù)雜治理場(chǎng)域的公共行政實(shí)踐敘事這條探索之路，才剛剛開始。

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（責(zé)任編輯：于健慧）

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A

1005-460X（2015）05-0023-07

2014-12-14

國家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“治理能力現(xiàn)代化視閾下政府職能履行方式研究”（14CZZ003）

劉晶（1984—），女，黑龍江呼瑪人，博士，講師，從事鄉(xiāng)村治理與公共政策研究。