◎魏治勛 （山東大學(xué)法學(xué)院，山東濟(jì)南250100）

◎李安國 （北京市昌平區(qū)人民法院，北京102200）

當(dāng)代中國的政府治理轉(zhuǎn)型及其進(jìn)路

◎魏治勛 （山東大學(xué)法學(xué)院，山東濟(jì)南250100）

◎李安國 （北京市昌平區(qū)人民法院，北京102200）

政府治理是國家治理的核心部分，政府治理轉(zhuǎn)型對于推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化具有根本意義。當(dāng)代中國的政府治理面臨著“名義法治”的阻礙、官僚制與民主的沖突、權(quán)威體制與有效治理的沖突、公共權(quán)力與社會自治權(quán)利的沖突等嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，應(yīng)對這些挑戰(zhàn)必須進(jìn)行政府治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。在推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程中，應(yīng)當(dāng)全面樹立法治思維，切實(shí)發(fā)揮法治的價(jià)值與功用，建立與民主機(jī)制相協(xié)調(diào)的有效的治理體系，切實(shí)創(chuàng)新治理方法、提升治理能力，并以憲法、法律手段確認(rèn)社會自治權(quán)利，最終形成以“強(qiáng)政府—大社會”為軸心的多元共治的“善治”格局。

政府治理；現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型；法治思維；社會自治；善治

政府治理是國家治理的核心組成部分，是國家治理至關(guān)重要的子系統(tǒng)。當(dāng)代中國高度重視政府治理，在深化行政體制改革、創(chuàng)新行政管理方式等方面采取了一系列重大舉措，政府治理正面臨著現(xiàn)代化、法治化的深刻轉(zhuǎn)型，推進(jìn)政府治理轉(zhuǎn)型對推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化具有重要意義。但總體而言，當(dāng)前的政府治理在實(shí)現(xiàn)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）確定的“有效的政府治理”目標(biāo)上仍面臨著諸多問題與挑戰(zhàn)，推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化仍需在多個(gè)方面深化改革、扎實(shí)推進(jìn)。

一、當(dāng)代中國政府治理面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

當(dāng)代中國在推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化的道路上面臨的諸多嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，主要有以下四個(gè)方面：

（一）“名義法治”阻礙了政府治理現(xiàn)代化

“法治”是人類迄今所能找到的治理國家的最好方式，在國家治理中起著主導(dǎo)作用。法治既是國家治理現(xiàn)代化的組成部分和主要標(biāo)志，又是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的基本途徑，政府治理作為國家治理子系統(tǒng)必須建基于法治之上。中國政府治理的轉(zhuǎn)型根本上有賴于法治建設(shè)的深度推進(jìn)和“法治中國”架構(gòu)的基本確立。自中共十五大提出“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的戰(zhàn)略目標(biāo)，經(jīng)過此后28年的不懈努力，中國特色社會主義法律體系基本建成，“有法可依”的法治建設(shè)目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。然而，法治對正處于社會轉(zhuǎn)型期的中國而言仍然是一項(xiàng)未竟的事業(yè)，當(dāng)前的法治在相當(dāng)程度上仍舊是“名義法治”——“法律體系初具規(guī)模，法律設(shè)施大體完備，法律話語充斥社會，法律受到名義上的尊崇，法治的擁護(hù)者和破壞者同時(shí)訴諸法律的權(quán)威”［1］。在這種“名義法治”下，憲法、法律的權(quán)威性不足，對公共權(quán)力運(yùn)行的約束力度不強(qiáng)，政府治理中徇私舞弊、權(quán)力尋租等違法行為難以遏止；社會公眾表達(dá)愿望與訴求缺乏穩(wěn)定而有效的渠道，參與公共事務(wù)決策的權(quán)利極易受到打壓和侵蝕，同時(shí)私人事務(wù)中的違法逐利趨勢反而愈加嚴(yán)重。

政府治理領(lǐng)域的問題則更加突出，諸如有限政府、法律至上觀念尚未完全樹立，政府治理事務(wù)中依然存在相當(dāng)程度的人治思想殘余，權(quán)大于法、徇私枉法的現(xiàn)象仍很普遍，政府治理實(shí)踐中頻繁出現(xiàn)少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)者以個(gè)人權(quán)威左右政策制定、執(zhí)行的現(xiàn)象，加之決策過程中的監(jiān)督機(jī)制與事后追責(zé)機(jī)制缺失，現(xiàn)代法治所要求的“依法辦事”在某種意義上被異化為“依領(lǐng)導(dǎo)指示辦事”。再者，社會公眾在其個(gè)人的合法權(quán)益受到不法侵害時(shí)，往往不是優(yōu)先選擇依法維權(quán)，而是托關(guān)系、找熟人解決糾紛，更有甚者以此私力救濟(jì)謀求不法利益。因之，“名義法治”之下，法律規(guī)定無法避免被規(guī)避和不當(dāng)利用的風(fēng)險(xiǎn)，法治所具有的正向功能難以有效發(fā)揮，政府治理實(shí)踐確實(shí)到了必須正本清源、改革自新的轉(zhuǎn)型時(shí)刻。

（二）官僚制與民主的現(xiàn)實(shí)沖突

現(xiàn)代國家治理是以官僚制(Bureaucracy)為其組織基礎(chǔ)的。現(xiàn)代官僚制特指“具有現(xiàn)代工業(yè)社會特征的那種最普遍的專業(yè)化、依法行事（rule-governed）型的行政管理”［2］102。按照馬克斯·韋伯的界定，官僚制行政具有科層制、連續(xù)性、非人格性和專業(yè)化等特征，受這些特征影響，官僚制度在一定條件下會變得自我封閉、秘密和獨(dú)立，其組織權(quán)力易于受到控制和操縱以達(dá)成既定行政目標(biāo)，從而呈現(xiàn)出明顯的反民主傾向。但官僚制走向自我封閉的原因，不在于其自身所擁有的諸如信息和組織能力集中等特征，而在于其被要求完成的行政任務(wù)所施加的壓力［2］4、107-109。

盡管官僚制的行政管理本質(zhì)上并非必然是反民主的，民主體制控制下的官僚制仍舊是現(xiàn)代國家行政的基本組織結(jié)構(gòu)，但在當(dāng)代中國政府治理實(shí)踐中卻現(xiàn)實(shí)地存在著官僚制與民主相沖突的現(xiàn)實(shí)狀況。這一沖突表現(xiàn)至為明顯的例證，可從公眾利益訴求難以有效表達(dá)而引發(fā)的群體性事件中窺其一斑。社會轉(zhuǎn)型期頻頻爆發(fā)的群體性事件的根本原因在于社會公眾在政府治理中的參與權(quán)利缺乏制度化保障、社會壓力缺乏規(guī)范化宣泄渠道，表明當(dāng)前官僚制行政管理的法治化程度不高［3］。在涉及人民群眾切身利益的公共決策領(lǐng)域，官僚制常呈現(xiàn)出自我封閉性和獨(dú)斷性，這與民主政治要求的開放性和平等參與性形成了尖銳的沖突。在這種情況下，封閉、獨(dú)立的運(yùn)作方式既增加了官僚系統(tǒng)淪為控制和監(jiān)管人民大眾的工具的風(fēng)險(xiǎn)，又為公共權(quán)力擴(kuò)張和尋租肥私等違法行為制造了溫床，還在一定程度上危及了政府治理的合法性。因?yàn)?，“盡管歷史上有許多形式的合法性，但在當(dāng)今世界，合法性唯一真正的來源則是民主”［4］。因此，出于保障公民權(quán)利與自由充分實(shí)現(xiàn)及規(guī)范公共權(quán)力規(guī)范運(yùn)作的目的和維護(hù)政府治理合法性的需要，在推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化過程中必須及時(shí)化解當(dāng)前所遭遇的官僚制與民主訴求的現(xiàn)實(shí)沖突。

（三）權(quán)威體系與有效治理的沖突亟須調(diào)和

當(dāng)代中國政府治理面臨著權(quán)威體制與有效治理的沖突，這一沖突的核心在于如何正確處理央地關(guān)系、妥善配置中央與地方各自的治理權(quán)限，而既往政府治理實(shí)踐中周而復(fù)始的集權(quán)與放權(quán)博弈正是這一沖突難以妥善調(diào)和的最為明顯的表現(xiàn)。有效治理的實(shí)現(xiàn)需要治理主體具備適當(dāng)?shù)闹卫頇?quán)力和資源。在由“科層制和一統(tǒng)觀念制度”維系的權(quán)威體制下，中央政府的治理范圍呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢，權(quán)力和資源也傾向于自地方政府向中央政府集中，久而久之必然會致使地方政府在處理治理事務(wù)時(shí)因缺乏足夠的治理權(quán)力和資源而陷入被動(dòng)局面，從而妨礙地方政府有效治理目標(biāo)的達(dá)成。學(xué)者對權(quán)威體系與有效治理的沖突做出了這樣富有見地的歸納總結(jié)：“權(quán)威體制的集中程度越高，越剛性，必然以削弱地方治理權(quán)為代價(jià)，其有效治理的能力也會相應(yīng)減弱；反之，有效治理能力的增強(qiáng)意味著地方政府治理權(quán)的增強(qiáng)，常常表現(xiàn)在——或被解讀為——各自為政，又會對權(quán)威體制產(chǎn)生巨大的威脅?！保?］權(quán)威體制與有效治理之間的沖突由此構(gòu)成當(dāng)代中國政府治理的一個(gè)持久難題。

然而，盡管我國當(dāng)前存在的權(quán)威體制與有效治理之間的沖突并不意味著二者在任何條件下都是截然對立的，或者說二者的沖突在實(shí)踐中不具有被調(diào)和的可能性。由于協(xié)調(diào)中央與地方的治理體制與機(jī)制本身正是權(quán)威體制必須面對的核心內(nèi)容，而權(quán)威體制的本身并不會對中央與地方的治理權(quán)限劃分做出某種固定唯一的選擇，而毋寧是實(shí)用主義的，并且實(shí)踐中權(quán)威體制在政府治理模式選擇和運(yùn)行機(jī)制設(shè)計(jì)上也需要保持一定的開放性以維系體制的活力，那么尋求權(quán)威體制與有效治理實(shí)踐的某種動(dòng)態(tài)均衡就仍舊是可能的。調(diào)和權(quán)威體制與有效治理的沖突并使之達(dá)成長期穩(wěn)定的均衡，無疑正是當(dāng)代中國推進(jìn)政府治理轉(zhuǎn)型所面臨的一項(xiàng)重要課題。

（四）公共權(quán)力與社會自治權(quán)利的沖突有待解決

在當(dāng)代中國的政府治理實(shí)踐中，推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化還面臨著公共權(quán)力與社會自治權(quán)利的沖突。當(dāng)下中國社會領(lǐng)域的規(guī)范與秩序逐漸呈現(xiàn)出如下兩個(gè)方面的特征：其一，根源于市場經(jīng)濟(jì)的社會自發(fā)秩序已然無所不在、日漸擴(kuò)展，致使整個(gè)社會層面逐漸向著具有“擴(kuò)展秩序”屬性的社會規(guī)范治理的秩序網(wǎng)絡(luò)過渡。鑒于“擴(kuò)展秩序”的基礎(chǔ)在于，“‘消極法治’將立法的主要任務(wù)看作是對自生自發(fā)規(guī)則的吸收、確認(rèn)和轉(zhuǎn)化，由此私法在法律體系中的地位得以凸顯，私法總體上在法律系統(tǒng)中占據(jù)主導(dǎo)地位”［6］。在這種情況下，公共權(quán)力對社會秩序的調(diào)控就必須尊重社會關(guān)系已然發(fā)生的這種時(shí)代變化，尊重基于市場經(jīng)濟(jì)合理性和社會自然選擇形成的規(guī)范秩序。其二，國家與社會的協(xié)商共治已然成為善治和法治的基本要求。在社會領(lǐng)域逐漸生發(fā)并完善的“擴(kuò)展秩序”基礎(chǔ)上，除卻公共權(quán)力的天然擴(kuò)張態(tài)勢，為了糾正社會自治可能存在的民間秩序失衡與社會權(quán)力的恃強(qiáng)凌弱，維護(hù)公共權(quán)力在政府治理事務(wù)中的權(quán)威性，公共權(quán)力對社會自治秩序的調(diào)整必須在尊重社會規(guī)范的基礎(chǔ)上，按照“善治”的原則與要求，在與社會組織和廣大民眾充分協(xié)商的基礎(chǔ)上依法“共治”，而不是像既往那樣動(dòng)輒強(qiáng)力干預(yù)社會自治事務(wù)。但是，在當(dāng)前社會與經(jīng)濟(jì)生活中，政府掌握了太多配置資源的權(quán)力，仍舊不時(shí)直接介入和干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)社會生活的運(yùn)作，市場在資源配置中的主導(dǎo)地位尚未真正確立；社會規(guī)范和自生自發(fā)擴(kuò)展秩序還未得到立法的承認(rèn)與尊重，立法與社會領(lǐng)域的發(fā)展依舊存在脫節(jié)現(xiàn)象；社會自治建設(shè)層次較低，法治化程度仍然比較初步。概而言之，政府對社會基層自治體的干預(yù)及其導(dǎo)致的行政化依然是一個(gè)突出問題，公共權(quán)力與社會自治權(quán)利的沖突是推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化必須克服的一個(gè)難題。在這一沖突的影響下，政府的社會治理極易陷入“一統(tǒng)就死，一放就亂”的困境；不解決這一難題，不僅公共權(quán)力難以良性運(yùn)作，社會自治及其善治目標(biāo)勢將難以充分實(shí)現(xiàn)。

二、當(dāng)代中國政府治理轉(zhuǎn)型的應(yīng)然向度

為有效應(yīng)對挑戰(zhàn)、推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化，當(dāng)代中國必須進(jìn)行政府治理的轉(zhuǎn)型。在當(dāng)前由國家社會相對統(tǒng)一的一元結(jié)構(gòu)向國家—社會二元分立結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型過程中，政府治理創(chuàng)新的關(guān)鍵在于運(yùn)用法治思維，構(gòu)建規(guī)范、民主、科學(xué)的社會治理機(jī)制，塑造公平正義的公民文化，推動(dòng)社會與政府二者間良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)政府治理模式的歷史性轉(zhuǎn)換，回歸政府治理的應(yīng)然向度［7］。此即當(dāng)代中國政府治理轉(zhuǎn)型的基本方向。

當(dāng)代中國政府治理模式幾經(jīng)轉(zhuǎn)變，但終將朝著現(xiàn)代化、法治化的方向全面推進(jìn)。新中國成立之初，出于快速完成工業(yè)化、解決貧困與落后狀態(tài)的需要，我國的政府治理模式帶有濃重的“管制”和“計(jì)劃”色彩，行政機(jī)關(guān)壟斷了對社會公共事務(wù)管理的權(quán)力，在強(qiáng)制性行政手段自上而下的單向規(guī)制下，理論上享有主權(quán)的人民大眾不免有淪為統(tǒng)治客體之虞。改革開放以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的逐步建立與完善，行政體制改革也不斷取得新進(jìn)展，最終形成了“管理”式的政府治理模式，在這一模式下人民大眾能夠在行政指導(dǎo)下合理安排社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)，其參與政府治理決策的權(quán)利逐漸得到部分保障甚至擴(kuò)展。進(jìn)入21世紀(jì)以后，“軟弱無能的國家或失敗國家”問題在全球化浪潮中明顯成為世界各國普遍面臨的治理難題，對正處于社會轉(zhuǎn)型期的中國而言，國家治理也面臨著社會矛盾集中爆發(fā)、利益多元與價(jià)值沖突、政府擅權(quán)、行政效率低下及合法性受到懷疑，以及維穩(wěn)壓力日益加劇等治理問題的挑戰(zhàn)。在這一背景下，中共十八屆三中全會在《決定》中將實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化列入全面深化改革的總體目標(biāo)和頂層設(shè)計(jì)的關(guān)鍵內(nèi)容。而對于國家治理的核心組成部分——政府治理，通過借鑒西方多中心治理、網(wǎng)絡(luò)化治理、整體性治理等政府治理理論，并在結(jié)合政府體制改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，明確指出要加快轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府，這標(biāo)志著我國的政府治理邁入了一個(gè)新的階段，政府治理模式轉(zhuǎn)向了“法治”和“服務(wù)型”的新模式。黨的十八屆四中全會進(jìn)一步提出了全面推進(jìn)“依憲治國”“依法治國”、努力達(dá)至“善治”的治國方略和目標(biāo)模式，“法治政府”和“服務(wù)型政府”成為對政府治理的更為準(zhǔn)確和恰當(dāng)?shù)亩ㄎ弧＿@一模式對于在社會轉(zhuǎn)型的矛盾多發(fā)期內(nèi)維護(hù)社會的良好秩序、增進(jìn)公共利益與福利、保障公民的自由和權(quán)利具有重要的意義。中國政府治理轉(zhuǎn)型所指向的未來愿景——“強(qiáng)政府—大社會”的多元共治格局已躍然可鑒。

“治理”（Governance）是多主體參與的、共同解決公共問題的過程［8］。從“治理”理念出發(fā)，政府治理亦應(yīng)是多方主體參與的合作治理、共同治理，具有“多元共治”的特征。政府治理的目的在于規(guī)范公共權(quán)力的運(yùn)作，保障個(gè)人權(quán)利與自由的充分實(shí)現(xiàn)，維護(hù)良好社會秩序，增進(jìn)公共利益和福利，達(dá)致“善治”目標(biāo)?；诖耍卫碓趯?shí)踐中應(yīng)呈現(xiàn)出兩個(gè)面向：一是行政機(jī)關(guān)等公共權(quán)力組織體聯(lián)合多方力量對社會公共事務(wù)進(jìn)行合作管理；二是社會大眾對行政機(jī)關(guān)等組織體的公共權(quán)力運(yùn)行施加約束和制約［9］。在“法治”和“服務(wù)型”政府治理模式下，政府所擁有的公共權(quán)力不再是統(tǒng)治、管控社會民眾行為的工具，而必須轉(zhuǎn)變?yōu)樽鳛楣矙?quán)力基礎(chǔ)和本源的個(gè)人權(quán)利自由的保障與服務(wù)手段；憲法文本中的“一切權(quán)力屬于人民”也不再被簡單化為選舉權(quán)與被選舉權(quán)，而必須進(jìn)行更廣泛的理解，除了選舉以外，更多的是共同參與式的治理［10］。這就意味著，治理主體（行政機(jī)關(guān)等公共權(quán)力組織體）與治理對象（社會組織和人民大眾）之間不再是“管制”“管理”模式下的二元對立關(guān)系，而是一種“主體間性”的關(guān)系。當(dāng)代中國的政府治理本質(zhì)上應(yīng)當(dāng)是多元主體的“自我統(tǒng)治”，其核心問題并非在于治理主體對治理對象如何施加治理行為并達(dá)成治理目標(biāo)，而是在于如何設(shè)計(jì)和構(gòu)建作為治理主體的行政機(jī)關(guān)和其他公共權(quán)力組織體的自身內(nèi)在結(jié)構(gòu)，以使得社會組織和人民大眾能夠有效參與治理過程、行使治理權(quán)利。政府治理應(yīng)當(dāng)按照有效治理或“善治”的原則要求重構(gòu)行政機(jī)關(guān)等公共權(quán)力組織體的結(jié)構(gòu)、權(quán)限及運(yùn)行規(guī)則等，建立權(quán)力有限、運(yùn)行有效的多元化治理主體，從而在根本上實(shí)現(xiàn)“政府再造”，這是構(gòu)建“強(qiáng)政府”的當(dāng)代工程的基本思路［11］。

現(xiàn)代法治在承認(rèn)社會轉(zhuǎn)型期不斷加劇的價(jià)值或利益多元化競爭的基礎(chǔ)上，通過程序性規(guī)則為多元價(jià)值或利益創(chuàng)造合作共生的良性發(fā)展機(jī)制：通過劃設(shè)一塊以理性討論決定社會整體利益邊界的公共空間，把難以進(jìn)行理性討論的價(jià)值問題都?xì)w類于私人領(lǐng)域，因而理性商談而非武斷裁判成為化解當(dāng)代社會問題的基本進(jìn)路［12］。由此，在現(xiàn)代法治理念和服務(wù)型政府語境中，“政府再造”旨在形成一種“強(qiáng)政府—大社會”的多元共治格局。在這一政府治理轉(zhuǎn)型所欲實(shí)現(xiàn)的未來愿景中，行政機(jī)關(guān)等公共權(quán)力組織體在政府治理中發(fā)揮既有效又有限的作用，通過嚴(yán)格規(guī)范公共權(quán)力的運(yùn)作的領(lǐng)域與程序，充分保障并服務(wù)于社會組織和人民大眾以達(dá)致合理高效的社會自治秩序，公共權(quán)力能夠就自身的合法性尋求到最堅(jiān)實(shí)的根基［13］?！皬?qiáng)政府—大社會”的未來政府治理愿景在一定程度上也可以歸結(jié)為政府治理的“簡約主義”，這種政府治理的“簡約主義”表現(xiàn)為：行政機(jī)關(guān)等公共權(quán)力組織體通過簡政放權(quán)、以簡馭繁制衡內(nèi)部權(quán)力，避免政府成為肆意無度地侵蝕市場和社會運(yùn)作領(lǐng)域的包攬一切的“大政府”，而是要成為能夠有效地處理法定職責(zé)范圍內(nèi)公共事務(wù)的“強(qiáng)政府”［14］。在“強(qiáng)政府—大社會”格局之下，公共權(quán)力良性運(yùn)作所塑造的政府之“強(qiáng)”成為保障社會之“大”所要求的社會自治得以真正實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵，合理的社會自治與公共權(quán)力的良性運(yùn)作相輔相成；社會自治將成為證成政府治理有效性的制度現(xiàn)象，表征著政府治理向著其“多元共治”本質(zhì)的回歸。

三、當(dāng)代中國政府治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的基本路徑

為推進(jìn)政府治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)“強(qiáng)政府—大社會”的未來治理愿景，當(dāng)代中國的政府治理改革應(yīng)遵循如下基本路徑：

（一）樹立法治思維，切實(shí)發(fā)揮法治的價(jià)值與功用

樹立法治思維，絕不是僅僅把法治看作政府治理的一種手段與工具，推行法治不能只是出于一種功利性的“對秩序的呼喚”，或者只是對作為現(xiàn)實(shí)狀態(tài)的治理秩序進(jìn)行法律形式上的被動(dòng)性追認(rèn)［12］。而是要把法治看作政府治理所欲實(shí)現(xiàn)的生活方式、文明模式和治理范式轉(zhuǎn)型的制度與機(jī)制。因而，與其說法治是治理的手段，不如說法治是治理的目標(biāo)指向。中共十八屆三中全會決定在強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的同時(shí)，也明確指出要“推進(jìn)法治中國建設(shè)”，十八屆四中全會則進(jìn)一步提出要全面推進(jìn)“依憲治國”。“國家治理”與“法治中國”在當(dāng)前中國社會主義建設(shè)事業(yè)中是互為表里、相輔相成的。在某種意義上，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化所要建立的恰恰是人民主權(quán)、法制完備、法律至上、依法行政、司法公正、權(quán)力約束、權(quán)利保護(hù)、人權(quán)保障、社會自治的社會主義“法治中國”。法治思維在政府治理中與其他思維相比具有優(yōu)先性和至上性——這既是民主政治的必然要求，也是建設(shè)社會主義法治國家這一目標(biāo)模式的必然要求——是運(yùn)用其他思維的導(dǎo)向和底線［7］。在政府治理轉(zhuǎn)型過程中應(yīng)當(dāng)注意避免各種妄圖速成的想法，腳踏實(shí)地全面深入推進(jìn)法治建設(shè)，讓法治真正成為內(nèi)在于實(shí)踐理性的文明社會生活方式。

（二）建立與民主政治相協(xié)調(diào)的現(xiàn)代“強(qiáng)政府”體制

現(xiàn)代治理要求建立民主、法治、高效的“強(qiáng)政府”體制，然而，“相對于西方高度工具理性化與運(yùn)行程序化的官僚體制而言,中國目前的官僚制形態(tài)還處于從前現(xiàn)代官僚形態(tài)向現(xiàn)代官僚形態(tài)的過渡時(shí)期”［15］。在當(dāng)前政府治理中，官僚制與民主制度并非必然沖突，通過有效的民主化的“政府再造”工程，現(xiàn)代政府治理可以實(shí)現(xiàn)對傳統(tǒng)僵化的官僚體制的超越，而成為浸透著民主精神的具有高效執(zhí)行力的“強(qiáng)政府”。建立與民主相協(xié)調(diào)的“強(qiáng)政府”體制的核心在于構(gòu)建科學(xué)化、民主化的公共決策機(jī)制，以“實(shí)現(xiàn)政府決策、管理和服務(wù)對社會開放，讓民間的‘話題’轉(zhuǎn)變?yōu)楣矝Q策的‘議題’”［16］。

構(gòu)建科學(xué)化民主化的公共決策機(jī)制可從以下三個(gè)方面著手：第一，建立規(guī)范有序的決策信息搜集機(jī)制。全面、及時(shí)、有效的信息是保證決策科學(xué)性、正確性的關(guān)鍵。為保證最終決策機(jī)關(guān)在決策時(shí)獲得的信息是全面、及時(shí)和有效的，必須建立和完善官僚制的信息搜集與篩選機(jī)制，改進(jìn)信息搜集、處理的手段與技術(shù)，使得決策信息的搜集、篩選和分析等工作更加規(guī)范、有序和高效地開展。在信息的搜集過程中，要特別注意搜集可能隨時(shí)爆發(fā)或激化的社會矛盾與隱患方面的信息，保證社會公眾的利益訴求能夠被及時(shí)有效地納入決策的商議和考慮當(dāng)中。第二，建立開放的社會多元主體參與決策的制度機(jī)制。傳統(tǒng)官僚制中參與決策過程的往往是由政治家構(gòu)成的精英團(tuán)體，其決策形成過程具有相對封閉特征。在構(gòu)建科學(xué)化民主化的公共決策機(jī)制過程中，應(yīng)當(dāng)以法律手段建立和完善社會公眾和專家有序參與決策形成過程的制度化渠道，如聽證制度、專家咨詢和評估制度等，保證社會公眾的利益訴求和專家意見在決策過程得以真正表達(dá)，形成政府主導(dǎo)、社會公眾代表和專家等多元主體共同參與的完善的開放性制度機(jī)制。第三，建立健全便捷有效的決策監(jiān)督機(jī)制。為充分保證公共決策的科學(xué)性和民主性，必須對政府權(quán)力范圍與行使方式等予以規(guī)范和監(jiān)督。借助法治化的程序和現(xiàn)代化便捷手段，如規(guī)范的電子政務(wù)與通信網(wǎng)絡(luò)平臺，政府能夠在參與者共同監(jiān)督之下有效回應(yīng)來自公眾和專家的批評意見與改進(jìn)建議，不斷增進(jìn)決策的民主性與科學(xué)性。

（三）建立與有效治理相適應(yīng)的中央—地方關(guān)系體制

現(xiàn)代政府權(quán)威體制的核心問題在于中央與地方的治理權(quán)限配置，它主要涉及兩個(gè)要素：“一是統(tǒng)轄的內(nèi)容或治理的范圍，二是資源和權(quán)力的重心所在”［5］，對兩大要素的合理設(shè)計(jì)決定著有效治理的實(shí)現(xiàn)程度及其質(zhì)量。有效治理的關(guān)鍵在于中央與地方按其治理角色的要求來配置治理權(quán)力和資源，以恰當(dāng)處理相應(yīng)的治理事務(wù)。在單一制的國家結(jié)構(gòu)形式下，社會主義中國關(guān)于中央與地方治理權(quán)關(guān)系的制度設(shè)計(jì)必然呈現(xiàn)某種程度的權(quán)威性。

在政府治理創(chuàng)新的過程中，建立與有效治理相適應(yīng)的央地關(guān)系應(yīng)做到以下三點(diǎn)：第一，在處理中央與地方治理權(quán)關(guān)系上，應(yīng)堅(jiān)持治理權(quán)力配置的法治原則、事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配的原則、整體性原則。其中，法治原則要求按照憲法法律的嚴(yán)格規(guī)定確立央地關(guān)系秩序，合法有序地配置治理權(quán)力；事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配的原則要求實(shí)現(xiàn)治理主體事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分的對等與均衡，保證治理主體擁有與其治理事務(wù)相匹配的能力和資源；而整體性原則要求按照“善治”原則和增強(qiáng)政府治理能力的目標(biāo)，合理調(diào)整中央與地方治理運(yùn)作機(jī)制，使中央與地方分職治事、相互配合、各負(fù)其責(zé)。第二，合理明確地劃分中央與地方的治理權(quán)界限。當(dāng)前政府治理實(shí)踐中，中央與地方各自的職責(zé)范圍不甚明確，事權(quán)界限模糊，財(cái)權(quán)與事權(quán)之間也存在不匹配的狀況。為此，必須以法律手段明確、合理地劃分中央與地方政府之間的治理權(quán)界限，簡言之，要保障中央政府對全國性治理事務(wù)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)地位，賦予地方政府具體負(fù)責(zé)地方性治理事務(wù)的權(quán)力，并在需要共同合作的治理事務(wù)中對各自的權(quán)限和地位做出細(xì)致而明晰的規(guī)定，在中央與地方政府治理權(quán)力分工、配合的基礎(chǔ)上達(dá)至政府治理能力的整體性提升。第三，簡政放權(quán)，創(chuàng)新行政管理方式。應(yīng)注重推進(jìn)以下兩個(gè)方面改革：一是要明確各級政府部門內(nèi)部的權(quán)力分工，確保權(quán)責(zé)一致，并優(yōu)化行政組織結(jié)構(gòu)，精簡臃腫多余的機(jī)構(gòu)，繼續(xù)推進(jìn)大部門制改革，提高行政機(jī)關(guān)的辦事能力和效率；二是要不斷創(chuàng)新行政管理方式，最大限度地減少政府對微觀社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)的管理，保障社會民眾在法治社會中的自治權(quán)利得以充分實(shí)現(xiàn)。一如學(xué)者所言，“減少各級政府特別是中央政府的一些管理功能，縮小‘有效治理’的范圍，以社會機(jī)制替代之”［5］。從另一視角看，簡政放權(quán)、管理創(chuàng)新同時(shí)是法治條件下對政府權(quán)力行使方式和效能的新要求、新限制，為其改革自新、良性運(yùn)作提出了更高水準(zhǔn)的約束條件。

（四）以憲法、法律手段確認(rèn)社會自治權(quán)利

規(guī)范有效的社會自治是良好治理的必要條件和狀態(tài)展示。從應(yīng)然角度論，法治國家與社會自治構(gòu)成“法治中國”的一體兩面。在這種情況下，社會自治已不再僅僅是制衡公共權(quán)力運(yùn)作的一種手段或工具，而應(yīng)當(dāng)是理想治理體系必須珍視的一項(xiàng)穩(wěn)定的價(jià)值追求，是有效治理或“善治”的題中應(yīng)有之義。在當(dāng)代中國的政府治理實(shí)踐中，由于社會自治權(quán)利與公共權(quán)力之間的沖突態(tài)勢尚難彌合，“強(qiáng)政府—大社會”的多元共治愿景所要求的政府之“強(qiáng)”與社會之“大”難以兼得，合理有效的社會自治尚未實(shí)現(xiàn)，但依然值得期待。為了促使合理的社會自治的早日實(shí)現(xiàn)，當(dāng)代中國在政府治理創(chuàng)新過程中應(yīng)當(dāng)以憲法、法律手段確認(rèn)社會自治權(quán)利。

確認(rèn)并尊重社會自治權(quán)利是政府治理前提和公共權(quán)力活動(dòng)的邊界，凡是憲法和法律對公共權(quán)力明確授權(quán)范圍之外的領(lǐng)域即為社會權(quán)利的畛域。在依法治國的架構(gòu)之下，憲法和法律以明確的規(guī)則形式為政治國家和社會自治之間的關(guān)系確立了制度化框架和內(nèi)涵：其一，以“消極法治”平衡過于強(qiáng)勢的政府推進(jìn)型的“積極法治”，維護(hù)社會自治權(quán)利的完整性、獨(dú)立性和自主性。我國現(xiàn)行法治模式側(cè)重于政府主導(dǎo)和推進(jìn)的“積極法治”，國家對于社會和個(gè)人權(quán)利規(guī)劃和干預(yù)過多，反而不利于一個(gè)獨(dú)立自洽的社會體系的維系。為此，在當(dāng)前的“法治中國”中應(yīng)當(dāng)及時(shí)引入“消極法治”的理念，著力改變以往那種單一的、以國家公共權(quán)力為主導(dǎo)的法治建構(gòu)模式，有助于中國法治建設(shè)的新維度?！跋麡O法治”的理念內(nèi)含有兩個(gè)重要維度：一方面，它強(qiáng)調(diào)應(yīng)依法限制公共權(quán)力對本該屬于社會和私人領(lǐng)域的強(qiáng)制性干涉，在合理基礎(chǔ)上劃定公共權(quán)力合法作用的范圍，確定個(gè)人和社會權(quán)利相對于公共權(quán)力的獨(dú)立性與優(yōu)位性；另一方面，它倡導(dǎo)法治建設(shè)是國家、社會和公民共同合作參與推進(jìn)的一項(xiàng)公共治理事業(yè)，主張以法治方式和法治思維重塑社會交往關(guān)系，在尊重社會主體自立性基礎(chǔ)上保障其正當(dāng)權(quán)利和利益［6］。其二，以清晰明確的形式性規(guī)則制約公共權(quán)力、保障個(gè)人和社會權(quán)利，實(shí)質(zhì)公正的追求亦必須經(jīng)由形式性規(guī)則實(shí)現(xiàn)。形式法治意味著，任何公共權(quán)力的行使都需要得到合法性授權(quán)，任何權(quán)力濫用行為都將受到來自程序和制度本身的限制和制裁；形式法治還意味著，在公民權(quán)利的范圍、內(nèi)容和類型既定的條件下，只有嚴(yán)格精密的正當(dāng)程序和完善的救濟(jì)機(jī)制才是為其提供堅(jiān)實(shí)保障的最重要防線。約束公共權(quán)力和保障人權(quán)乃是“形式法治”的一體兩面，二者的實(shí)踐結(jié)合乃是形式法治得以落實(shí)的集中體現(xiàn)［17］。其三，國家就應(yīng)當(dāng)主動(dòng)劃出一塊允許社會規(guī)范發(fā)揮作用的領(lǐng)域，以實(shí)現(xiàn)國家法與社會規(guī)范的合理分工與交往互動(dòng)。在這樣的框架結(jié)構(gòu)中，國家法與社會規(guī)范不再是對立的狀態(tài)，二者在整個(gè)國家治理事務(wù)中各有側(cè)重，彼此是一種分工合作的契合關(guān)系。一方面，國家法通過不斷地消化和吸收社會規(guī)范中的有益因素，將之作為自身治理事業(yè)的支持力量，而對于那些基于國家法立場上無法汲取的內(nèi)容，也能夠通過這種努力而產(chǎn)生一種“同情的理解”，使得國家法和社會規(guī)范能盡其所能地在規(guī)范人們的交往行為和交往秩序方面發(fā)揮各自的優(yōu)勢。另一方面，社會規(guī)范具有自發(fā)性、擴(kuò)展性、自律性特征，其比之國家法更加貼近也更加適應(yīng)日益變化的社會生活，因而在一定條件下能夠起到為國家法建設(shè)提供經(jīng)驗(yàn)和資源甚至充當(dāng)其“解毒劑”的功能。

四、小結(jié)：通往“厲行法治”的治理之路

對于堅(jiān)定地行進(jìn)在法治征程中的中國而言，國家治理體系和治理方式的現(xiàn)代化和法治化對于“中國夢”的實(shí)現(xiàn)既是基本前提又是決定性條件，因而具有構(gòu)成性意義。政府治理是國家治理的核心部分，政府治理轉(zhuǎn)型對于推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化和法治化殊具價(jià)值，是決定中國能否達(dá)成長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)、成為“成功國家”的關(guān)鍵一步。正是基于政府治理在國家治理體系中的這種特殊重要性，中共十八屆四中全會明確提出：“堅(jiān)持依法治國首先要堅(jiān)持依憲治國，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政”，表明國家治理的關(guān)鍵在于“依法治國、厲行法治”［18］。這就要求中國的政府治理必須盡快全面地完成現(xiàn)代化、法治化轉(zhuǎn)型，徹底步入規(guī)范化治理形態(tài)，它使得“法治體系在形式上應(yīng)當(dāng)展現(xiàn)為這樣一種治理模式：憲法與法律成為社會的最高權(quán)威和終極權(quán)威，成為任何組織和個(gè)人行為的唯一合法有效的判準(zhǔn)”［19］。誠如是，則弗朗西斯·福山所言的“軟弱無能的國家或失敗國家”［20］將與中華無緣，中國的國家治理必將迎來一個(gè)能夠有效聚合國民智慧與力量而投身于共同目標(biāo)的偉大契機(jī)，從而為中華復(fù)興與崛起真正打開希望之門。

［1］梁治平.讓“名義法治”名實(shí)相副［J］.財(cái)經(jīng)，2012，（9）：30-33.

［2］戴維·畢瑟姆.官僚制［M］.韓志明，張毅，譯.長春：吉林人民出版社，2005.

［3］魏治勛，桑田.“群體性事件”的新概念與新思維［J］.山東社會科學(xué)，2014，（8）：45-50.

［4］福山.國家構(gòu)建：21世紀(jì)的國家治理與世界秩序［M］.黃勝強(qiáng)，許銘原，譯.北京：中國社會科學(xué)出版社，2007：26.

［5］周雪光.權(quán)威體制與有效治理：當(dāng)代中國國家治理的制度邏輯［J］.開放時(shí)代，2010，（10）：67-85.

［6］魏治勛.“消極法治”的理念與實(shí)踐路徑［J］.東方法學(xué)，2014，（4）：137-143.

［7］江必新.法治思維：社會轉(zhuǎn)型時(shí)期治國理政的應(yīng)然向度［J］.法學(xué)評論，2013，（5）：3-9.

［8］楊雪冬.全球化進(jìn)程與中國的國家治理現(xiàn)代化［J］.當(dāng)代世界與社會主義，2014，（1）：19-23.

［9］何增科.政府治理現(xiàn)代化與政府治理改革［J］.行政科學(xué)論壇，2014，（2）：1-13.

［10］李輝.“紀(jì)念憲法人大制度60周年座談會”舉行［EB/OL］.（2014-09-16）［2014-10-26］.http：//www.cssn.cn/fx/fx_tpxw/201409/t20140916_1329681.shtml.

［11］魏治勛.“善治”視野中的國家治理能力及其現(xiàn)代化［J］.法學(xué)論壇，2014，（2）：32-45.

［12］季衛(wèi)東.法治中國的可能性：兼論對中國文化傳統(tǒng)的解讀和反思［J］.戰(zhàn)略與管理，2001，（5）：1-15.

［13］邵鵬.國家治理模式演進(jìn)與國家治理體系構(gòu)建［J］.學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2014，（1）：66-71.

［14］任劍濤.國家治理的簡約主義［J］.開放時(shí)代，2010，（7）：73-86.

［15］唐皇鳳.超越官僚制：現(xiàn)實(shí)抑或?yàn)跬邪?？［J］.中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)，2003，（6）：81-84.

［16］燕繼榮.中國的社會自治［J］.中國治理評論，2012，（1）：79-112.

［17］魏治勛，彭寧.形式法治及其中國關(guān)懷［J］.學(xué)習(xí)與探索，2014，（7）：81-87.

［18］中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定［N］.人民日報(bào)，2014-10-29（1）.

［19］魏治勛.從法律體系到法治體系［J］.北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2013，（1）：7-12.

［20］FUKUYAMA F.The Imperative of State-Building［J］.Journal of Democracy,2004,15（2）：17-31.

（責(zé)任編輯：朱永良）

D62

A

1005-460X（2015）05-0042-06

2014-12-07

2012年國家社會科學(xué)基金后期資助項(xiàng)目“法律解釋的原理與方法體系”（12FFX016）

魏治勛（1969—），男，山東昌邑人，法學(xué)博士，副教授，兼任山東省法理學(xué)研究會秘書長，從事法哲學(xué)、法社會學(xué)、法律方法論研究；李安國（1990—），男，山東莒南人，法官助理，從事法律思維與法律方法研究。