現(xiàn)階段審計對行政事業(yè)單位使用假發(fā)票監(jiān)督的難點(diǎn)

胡秀英

隨著新修訂的發(fā)票管理辦法的頒布實施，完善了制售和使用假發(fā)票、不依法開具發(fā)票等違法行為的防控措施，加大了對發(fā)票違法行為的處罰力度。但我們也應(yīng)當(dāng)清醒的認(rèn)識到，制售和使用假發(fā)票的違法行為依舊時有發(fā)生。2014年6月18日，審計署公布的中國投資有限責(zé)任公司2012年度資產(chǎn)負(fù)債損益審計結(jié)果顯示，國泰基金2010年以來，使用假發(fā)票套取資金4 330.04萬元，用于賬外支付銷售人員獎勵，其中2012年發(fā)生1 793.25萬元。筆者認(rèn)為要想從源頭上根治假發(fā)票違法犯罪行為，除了在監(jiān)管和查處過程中要加大力度外，還需要建立一系列的長效執(zhí)法機(jī)制，最終形成全社會齊抓共管、標(biāo)本兼治的工作格局。本文就當(dāng)前審計機(jī)關(guān)在查賬過程中發(fā)現(xiàn)的對行政事業(yè)單位使用假發(fā)票監(jiān)督的難點(diǎn)問題，作一些嘗試性的剖析與思考。

“2009年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告”指出，預(yù)算單位接受和使用虛假發(fā)票列支問題比較普遍。抽查56個中央部門已報銷的29 363張可疑發(fā)票中，有5 170張為虛假發(fā)票，列支金額為1.42億元。其中，8個部門本級和34個所屬單位在無真實經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)背景的情況下，利用虛假發(fā)票套取資金9 784.14萬元，主要用于發(fā)放職工福利補(bǔ)貼等;12個部門本級和37個所屬單位對票據(jù)審核把關(guān)不嚴(yán)，接受虛假發(fā)票報賬4 456.66萬元。

以后年度的審計署關(guān)于中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告雖未直接提及接受和使用虛假發(fā)票列支的問題，但都提到虛構(gòu)支出、騙取財政資金的問題。

現(xiàn)階段審計對行政事業(yè)單位使用假發(fā)票監(jiān)督的難點(diǎn)：

一、發(fā)票識別查詢系統(tǒng)不完善

近年來，隨著科技的不斷進(jìn)步，非法制售假發(fā)票的違法犯罪活動也逐步向?qū)I(yè)化、智能化方向發(fā)展。不論是普通發(fā)票、增值稅發(fā)票還是服務(wù)業(yè)發(fā)票，只要是能用來報銷的票據(jù)，不法分子都不顧一切的“插手”其中，這些假發(fā)票模仿程度之高，足以以假亂真，讓人難辨真?zhèn)?。雖然，稅務(wù)機(jī)關(guān)網(wǎng)站提供了發(fā)票鑒別查詢系統(tǒng)，為一線審計干部鑒定發(fā)票真?zhèn)翁峁┝吮匾膮⒖迹嵌悇?wù)機(jī)關(guān)網(wǎng)站查詢結(jié)果后卻加備注，如：某某省國稅稅務(wù)網(wǎng)站在發(fā)票查詢結(jié)果后備注：（1）查詢2次以上有可能是被套用代碼、號碼的發(fā)票，查驗真?zhèn)握埮c當(dāng)?shù)貒悪C(jī)關(guān)聯(lián)系。（2）查詢結(jié)果僅供參考，如需要進(jìn)一步驗證相關(guān)信息請與發(fā)售稅務(wù)機(jī)關(guān)聯(lián)系。也就是說，目前只能由開票方所在稅務(wù)機(jī)關(guān)根據(jù)發(fā)票出售情況判斷發(fā)票真正的真?zhèn)?，審計人員要定性行政事業(yè)單位使用假發(fā)票報賬的行為必須通過當(dāng)?shù)囟悇?wù)機(jī)關(guān)認(rèn)證，不僅渠道不暢，而且結(jié)論周期較長，遇到真票假開情況時甚至?xí)霈F(xiàn)無從查證的情況，對查處造成負(fù)面影響。

二、發(fā)票管理監(jiān)督制度不完善

為防止假發(fā)票的制作、擴(kuò)散和使用，新出臺的《發(fā)票管理辦法》增加規(guī)定：禁止非法代開發(fā)票;不得介紹他人轉(zhuǎn)讓發(fā)票;對知道或者應(yīng)當(dāng)知道是假發(fā)票的，不得受讓、開具、存放、攜帶、郵寄和運(yùn)輸;不得以其他憑證代替發(fā)票使用;并規(guī)定稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提供查詢發(fā)票真?zhèn)蔚谋憬萸赖囊?guī)定。同時，《發(fā)票管理辦法》簡化了發(fā)票領(lǐng)購程序，從正面引導(dǎo)納稅人合法使用發(fā)票，拒用假發(fā)票。上述這些矛頭直指“假發(fā)票”的有力措施，在具體操作的過程中仍面臨許多措施細(xì)化和配套保障的問題。首先，辨別發(fā)票的真?zhèn)?，審計機(jī)關(guān)無方便、迅捷的渠道，且稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部本身還存在著鑒定假發(fā)票程序不清、職責(zé)不明的情況，就更不用說是針對普通老百姓的便捷渠道了。其次，稅務(wù)機(jī)關(guān)在實際檢查工作中一定程度存在重視涉稅的日常檢查而忽視或弱化發(fā)票的專項檢查的現(xiàn)象。對行政事業(yè)單位的發(fā)票使用情況缺乏經(jīng)常性檢查，過程監(jiān)督力度的不足，給違法者以可乘之機(jī)。

三、發(fā)票打擊處罰制度不完善

新出臺的《發(fā)票管理辦法》，雖然進(jìn)一步加大了對發(fā)票違法行為的懲處力度，提高了對發(fā)票違法行為的罰款數(shù)額。但現(xiàn)實情況是行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)事項基本免稅，稅務(wù)機(jī)關(guān)平時檢查少，審計機(jī)關(guān)在審計時發(fā)現(xiàn)行政事業(yè)單位使用假發(fā)票需要處罰時，卻遇到制度上的處罰盲點(diǎn)，如新的《中華人民共和國發(fā)票管理辦法實施細(xì)則》第四十五條“稅務(wù)機(jī)關(guān)對違反發(fā)票管理法規(guī)的行為進(jìn)行處罰，應(yīng)將處理決定書面通知當(dāng)事人;對違反發(fā)票管理法規(guī)的案件，應(yīng)立案查處。......”的規(guī)定，也就是說，只有稅務(wù)機(jī)關(guān)對違反發(fā)票管理法規(guī)的行為進(jìn)行處罰。筆者認(rèn)為應(yīng)在嚴(yán)格執(zhí)行對制售和使用假發(fā)票處罰的同時，應(yīng)強(qiáng)調(diào)“不符合規(guī)定的發(fā)票，不得作為財務(wù)報銷憑證，任何單位和個人有權(quán)拒收”的規(guī)定，要從使用假發(fā)票這里入手，苛以重責(zé)，治以重罪，樹立拒絕假發(fā)票的意識。規(guī)范財務(wù)和報銷制度，嚴(yán)格落實責(zé)任。對報銷過程中簽字的主管人員、辦理的財務(wù)人員，對用假發(fā)票報銷者“睜一只眼閉一只眼”的放水行為，也要追究責(zé)任，通過新聞媒體進(jìn)行曝光，加大其違法成本，堵住使用假發(fā)票獲得個人利益的機(jī)會，假發(fā)票就失去了存在空間，制售者也就喪失了獲利渠道，根治假發(fā)票泛濫才能真正實現(xiàn)，從而建立起公平競爭、誠實守信的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

（作者單位：宜春市審計局）