魏娜

摘 要： 當前，世界各國都面臨各種各樣的環(huán)境問題。從根本上看，環(huán)境問題不僅僅是簡單的自然問題，而是包含錯綜利益的政治問題和社會問題。20世紀以來的各類環(huán)境公害事件使西方各國將環(huán)境治理放在國家治理的重要位置，并逐漸形成環(huán)境治理的不同模式，而公眾對于環(huán)境治理領(lǐng)域的廣泛參與是西方各國環(huán)境治理呈現(xiàn)的共性特征。在我國，政府幾乎成為環(huán)境治理的唯一主體，而作為環(huán)境污染直接受體的公眾卻被嚴重邊緣化，這是造成我國環(huán)境治理“局部好轉(zhuǎn)，整體惡化”局面的重要原因。為此，必須加深對我國環(huán)境治理中公眾參與模式的認知，構(gòu)建良性的模式運行基礎(chǔ)，以改變愈發(fā)嚴峻的“環(huán)境赤字”局面。

關(guān)鍵詞： 環(huán)境治理； 邊緣參與； 政府依賴； 基礎(chǔ)建構(gòu)

中圖分類號： F205 文獻標識碼： A DOI： 10.13411/j.cnki.sxsx.2015.01.004

改革開放以來，我國經(jīng)濟發(fā)展取得矚目成就，綜合國力不斷提升。然而，過去三十多年的歷史區(qū)間內(nèi)的強勁崛起和超常發(fā)展是以犧牲環(huán)境為巨大代價的。[1] 上世紀90年代以來我國開始了以政府為主導的環(huán)境治理模式，在此種治理模式下，對環(huán)境問題的認知以及環(huán)境危機的緩解幾乎完全仰賴于政府組織的調(diào)試。然而，囿于當代中國政績考核標準的經(jīng)濟化以及區(qū)域現(xiàn)代化發(fā)展的壓力，當?shù)胤秸媾R經(jīng)濟發(fā)展、政治指標與環(huán)境治理的矛盾時，往往采取“底線競爭”的策略來規(guī)避環(huán)境治理的壓力。[2]因此，我國的環(huán)境治理不容樂觀，“局部好轉(zhuǎn)、整體惡化”的“環(huán)境赤字”現(xiàn)實相當嚴峻。鑒于此，必須調(diào)整以政府為唯一主導的環(huán)境治理模式，將公眾納入環(huán)境治理體系中，構(gòu)建環(huán)境治理的二元體系。然則，理論層面的設(shè)想與實際的運行存在很大落差，從近些年我國公眾的環(huán)境參與實踐看，公眾環(huán)境參與在參與行動、參與形式、參與過程以及參與影響力等方面都存在許多難以逾越的障礙。這些障礙關(guān)乎整個國家制度層面的變革與優(yōu)化，因此，要在現(xiàn)階段塑造我國公眾環(huán)境參與的完美狀態(tài)并不現(xiàn)實?？尚械穆窂绞窍葮?gòu)建我國公眾環(huán)境參與的運行基礎(chǔ)，通過基礎(chǔ)的改善進一步提升參與的階位和效力。筆者在考察我國環(huán)境治理中公眾參與的現(xiàn)實情境基礎(chǔ)上，重點分析了我國環(huán)境治理中公眾參與面臨的矛盾困境及其現(xiàn)實原因，提出了我國環(huán)境治理中公眾參與模式建構(gòu)的法律基礎(chǔ)、制度基礎(chǔ)、文化基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)。

一、中國環(huán)境治理中公眾參與的現(xiàn)實情境

（一）緣起：“環(huán)境赤字”的嚴峻現(xiàn)實

改革開放以來，我國經(jīng)濟高速發(fā)展，1978年至2008年，我國的年均國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率高達9.8%。2008年至今，在世界經(jīng)濟普遍陷入各種危機的情況之下，我國GDP年增長率仍然相當可觀。與此同時，我國還在相對平穩(wěn)的環(huán)境中實現(xiàn)了自計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟實力和整體國力不斷增強，人民生活水平不斷提高。但是，由于長期以來實行的粗放型經(jīng)濟增長方式，片面強調(diào)經(jīng)濟的增長而對自然生態(tài)資源和環(huán)境進行竭澤式開發(fā)和利用，致使我國生態(tài)環(huán)境遭到嚴重破壞，環(huán)境狀況日益嚴峻。20世紀90年代初，我國開始了以政府為絕對主導的環(huán)境治理實踐，雖然在一定程度上緩解了環(huán)境的急劇惡化，但是環(huán)境污染的整體趨勢并未得到根本遏制。據(jù)《中國生態(tài)足跡報告2012》顯示：2008年，全球人均生態(tài)足跡①是2.7公頃，超過地球生物承載力的50%。在我國，人均生態(tài)足跡為2.1公頃，超過我國生物承載力的2倍多，加之我國人口基數(shù)眾多，因此，我國生態(tài)足跡總量已居全球之首，“生態(tài)超載”形勢相當嚴峻。[3] 與生態(tài)環(huán)境惡化相伴隨的是愈發(fā)嚴重的環(huán)境污染狀況。在我國，幾乎所有省市都存在不同程度的大氣污染、水污染、酸雨污染、固體廢棄物污染、噪聲污染、土壤污染等問題，這些污染不僅反噬經(jīng)濟發(fā)展成果，而且成為人們追求健康幸福生活難以逾越的瓶頸。[4] 環(huán)境問題歸根究底是包含多元利益沖突的政治問題和社會問題，而不是簡單的自然問題?！碍h(huán)境赤字”的加劇，要求環(huán)境治理體系給予必要的回應(yīng)，對政府主導的一元治理體系進行必要的調(diào)試，將公眾等外部主體加入其中，以滿足日益緊迫的環(huán)境治理要求，故而公眾參與環(huán)境治理開始受到廣泛關(guān)注。

（二）發(fā)展：“政府失靈”和“市場失靈”的雙重壓力

就政府層面而言，環(huán)境問題是一個典型的準公共物品，作為一種準公共物品，對于環(huán)境問題的有效治理就是政府不可推卸的責任和義務(wù)。[5] 從目前情境來看，政府是我國環(huán)境治理最重要也是最核心的主體。然而，這種以政府為主導的環(huán)境治理體系卻面臨“失靈”風險。長期以來，以GDP增量為核心的績效評估體系是衡量我國不同區(qū)域、不同層級的政府組織工作成績和發(fā)展水平的最核心的工具?；诖朔N評估體系，以行政區(qū)劃為單位的區(qū)域間經(jīng)濟利益博弈尤為激烈。在政績表現(xiàn)和區(qū)域發(fā)展的雙重壓力下，各地區(qū)深陷無序競爭和重復建設(shè)的漩渦，導致我國能源、資源需求的超常規(guī)增長不斷加劇，生態(tài)與環(huán)境的破壞日益嚴重。在這種經(jīng)濟導向型發(fā)展模式下，各地方政府不僅沒有成為環(huán)境治理的重要主體，反而成為環(huán)境惡化與生態(tài)破壞的“罪魁禍首”，政府的環(huán)境治理面臨嚴重“失靈”。就市場層面而言，按照“誰污染，誰治理”的原則，作為資源環(huán)境的最直接的破壞者，市場中的企業(yè)理應(yīng)是環(huán)境治理的重要責任人。然而，在環(huán)境產(chǎn)權(quán)缺乏明晰界定和環(huán)境違法成本遠遠低于環(huán)境治理成本的雙重理性考慮下，企業(yè)往往規(guī)避環(huán)境治理的責任，導致環(huán)境治理的“市場失靈”。

基于環(huán)境治理“政府失靈”和“市場失靈”的考慮，公眾參與環(huán)境治理的呼聲進一步高漲。在政府層面，有關(guān)公眾參與環(huán)境治理的法律規(guī)定也日漸增多。例如，我國1989年《環(huán)境基本法》第6條規(guī)定： “一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告?！钡?條規(guī)定：“對保護和改善環(huán)境有顯著成績的單位和個人，由人民政府給予獎勵?！边@兩項法律規(guī)定為環(huán)境治理和保護中的公眾參與提供了原則性的法律依據(jù)。2000年《大氣污染防治法》第5條規(guī)定： “任何單位和個人都有保護大氣環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染大氣環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告?！?2002年《環(huán)境影響評價法》進一步具體規(guī)定了環(huán)境影響評價中的公眾參與。該法第1 條規(guī)定： “國家鼓勵有關(guān)單位、公眾以適當方式參與環(huán)境影響評價?！痹诠妼用?，對于環(huán)境權(quán)的訴求進一步增強，諸如“北京綠十字生態(tài)文化傳播中心”、“綠網(wǎng)”、“清水同盟”、“國仁綠色聯(lián)盟”等各類環(huán)境NGO組織相繼成立并不斷發(fā)展，由各自領(lǐng)域內(nèi)單獨活動開始向跨領(lǐng)域聯(lián)合行動轉(zhuǎn)變。

（三）現(xiàn)狀：“高度關(guān)注”與“低度參與”的矛盾困境

隨著我國環(huán)境治理中公眾參與的不斷發(fā)展與深入，我國公眾參與環(huán)境治理的意識不斷提升，參與環(huán)境治理的力度、深度和頻度也大大增加，參與行為也日趨多樣化。然而，從本質(zhì)上看，我國公眾參與環(huán)境治理呈現(xiàn)出明顯的矛盾特征，具體表現(xiàn)為“認知參與”同“實踐參與”的失調(diào)。從認知參與上看，我國公眾對于環(huán)境問題的關(guān)注度相當之高。據(jù)《中國公眾環(huán)保民生指數(shù)（2007）》顯示，在9個公眾關(guān)注的熱點問題中，環(huán)境污染問題排名第二，僅次于物價問題，與社會治安問題一起成為公眾關(guān)注的三大熱點，其關(guān)注比例達到了46.1%。與2006年相比，提高了3.8個百分點。此外，66.9%的公眾認為現(xiàn)階段我國環(huán)境問題非常嚴重和比較嚴重，比2006年增加了3.9個百分點。從實踐參與上看，我國公眾參與環(huán)境保護活動的比例卻非常低。國內(nèi)僅有6.3%的公眾在最近3個月參加過環(huán)?；顒?，知道“12369”環(huán)境問題免費舉報電話的人只占13.9%。[6] 且在很多情況下，公眾的“參與”還只是停留在“邊緣參與”、“末端參與”層面，例如污染的監(jiān)督與舉報、植被保護與綠化、垃圾初級分類與清理以及其他與自身關(guān)系密切的環(huán)境參與。這種環(huán)境治理的“低參與”和對環(huán)境問題的“高關(guān)注”形成了極大反差，這種反差主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1. 公眾參與的形式主要是政府主導下的邊緣性參與。在公眾參與環(huán)境治理的形式上，西方國家多采用“自下而上”的公眾推動形式，而我國則以“自上而下”的政府主導方式為主。在此種“自上而下”的公眾邊緣性參與形式下，公眾參與的廣度和效果很大程度上仰賴于主管行政部門的態(tài)度與偏好。如果主管部門對公眾參與環(huán)境治理的作用有較好的認知、對公眾的參與行為持支持態(tài)度，公眾參與則會取得良好的效果。如果主管部門對公眾參與采取漠視甚至反對的態(tài)度，那么公眾參與的效果將僅限于“走形式、走過場”而已。政府主導下的公眾邊緣性參與不僅限制了公眾參與環(huán)境治理的效果，而且大大降低了公眾參與環(huán)境治理的熱情和積極性。在強勢政府的主導型下，如果不涉及自己的切身利益，公眾一般不愿將自己的真實看法和立場表達出來，即使表達，也不過是人云亦云式的敷衍而已，在此種境況下，公眾很難實現(xiàn)真正意義上的環(huán)境參與。然而，如果不能實現(xiàn)真正意義上的環(huán)境參與，公眾就無法對政府的環(huán)境決策和執(zhí)行實施有效監(jiān)督，也不能充分發(fā)揮公眾在協(xié)助政府制定環(huán)境治理政策、做好城市規(guī)劃、監(jiān)督和抵制環(huán)境污染行為等方面的作用。[7] 雖然近年來我國在公眾參與環(huán)境治理方面的立法不斷增多，對于公眾環(huán)境宣傳教育的力度也日漸加大，但是公眾在環(huán)境治理的邊緣性參與少有實質(zhì)上的改善。

2. 公眾參與的過程主要側(cè)重于末端參與。在比較不同國家公民參與發(fā)展水平和制度演進的基礎(chǔ)上，謝爾·奧斯丁提出了“公民參與階梯論”，把公民參與的發(fā)展歷程分為三個階段，分別對應(yīng)八種具體形式。（見圖1）

在第一階段，政府處于絕對主導地位，公民基本處于無參與狀態(tài)；在第二階段，公民在一定程度上具有參與的機會，但公民參與的自主性程度不高；在第三階段，公民參與享有合法的實體性權(quán)力與程序權(quán)力。[8] 從我國環(huán)境參與的實踐看，我國環(huán)境治理中的公眾參與既不屬于“公民無參與”階段，也不屬于“完全參與”階段，而是介于兩者之間的“象征性參與”階段?！跋笳餍詤⑴c”的重要表現(xiàn)之一是公眾的環(huán)境參與過程側(cè)重于末端參與，即公眾主要是在環(huán)境及生態(tài)損害等行為發(fā)生后才通過諸如檢舉、訴訟等方式來維護自身的環(huán)境權(quán)益。近年來我國政府制定了相關(guān)法律和政策，旨在推進公眾環(huán)境參與的階段和水平，然而效果并不理想。以公眾參與環(huán)境影響評價為例，我國早在2002年就出臺了《環(huán)境影響評價法》，該法規(guī)定對于重大項目的環(huán)境影響評價須囊括公眾之意見。然而縱觀我國整理環(huán)評狀況，鮮有將公眾真正納入環(huán)境影響評價之中的，更多的是將公眾參與視為應(yīng)付形式的幌子。公眾的末端參與也是公眾維護自身環(huán)境權(quán)益的有效手段。但是，環(huán)境問題具有危害的廣延性、治理的復雜性等特點，如果公眾的環(huán)境參與總是止步于末端參與，而不向事前、事中參與階段發(fā)展，那么公眾參與的實效性就無法保障，既有的參與紅利也會消失殆盡。

3. 公眾參與的影響力十分有限。環(huán)境治理中公眾參與形式的邊緣化和參與過程的末端化直接影響了公眾參與的效力，導致公眾參與的影響力十分有限。以組織化的環(huán)境NGO為例，截至2012年底，我國環(huán)境NGO組織已達7881個，相比于2007年增長了38.8%。[9] 從其活動范圍看，環(huán)境NGO以開展各種形式的環(huán)保宣傳、特定領(lǐng)域的環(huán)保教育、多規(guī)模環(huán)?；顒訛橹鳎o之以特定區(qū)域或跨區(qū)域的社會監(jiān)督、公民環(huán)境權(quán)益維護、環(huán)境影響評議、政策建議及推動可持續(xù)發(fā)展等。[10] 然而，囿于經(jīng)費、人員、技術(shù)、設(shè)備、合法性等資源的缺失，這些環(huán)境NGO在參與環(huán)境治理中的號召力、組織能力、對環(huán)境污染主體的制約力、對公眾環(huán)境權(quán)益的維護、對環(huán)境決策的影響力等十分有限。這種“低影響力”困頓與國外環(huán)境NGO的高影響效力決然不同。在英國、日本、德國、美國等國，介于政府組織和私人組織之間的環(huán)境NGO，在環(huán)境數(shù)據(jù)調(diào)查、立法建議、政策監(jiān)督、組織環(huán)?；顒拥确矫婢l(fā)揮了非常重要的作用，其參與的效力遠非我國環(huán)境NGO可以達到。擁有組織整合優(yōu)勢的環(huán)境NGO在參與中的影響力尚且如此，作為個體公眾參與環(huán)境治理的影響力更是微乎其微。

二、中國環(huán)境治理中公眾參與矛盾困境的緣由解析

公眾對環(huán)境治理的“高度關(guān)注”與“低度參與”的矛盾困境主要是由于以下幾個方面的因素造成的。

（一）公眾對環(huán)境治理中政府角色的過度依賴

造成環(huán)境治理領(lǐng)域公眾“高度關(guān)注”與“低度參與”的矛盾困局的一個重要原因在于公眾過度依賴政府在環(huán)境治理中的作用。造成公眾對政府過度依賴的原因有三個：

1. 全能主義政府的負面影響。所謂全能主義政府是一個在某種崇高意識形態(tài)的指導下，實行大規(guī)模干預以圖徹底改造和重塑社會的大政府。[11] 新中國成立后，基于當時特殊政治社會背景的需要，我國實行的是全能主義的政府模式。在這種模式下，政府幾乎負有社會生活的全部責任。改革開放后，雖然我國對這種全能模式進行了多次、不同層面的改革，但是這種全能主義政府模式的影響依然頗大，表現(xiàn)在環(huán)境治理領(lǐng)域，就容易出現(xiàn)此種局面：一方面，政府將其自身視為環(huán)境治理的唯一責任人，故而排斥和限制公眾的參與；另一方面，公眾認為環(huán)境治理主要是政府的責任，因而不去參與環(huán)境的治理。

2. 公眾普遍的“搭便車”心理。由于環(huán)境問題的準公共性質(zhì)使得對環(huán)境的治理呈現(xiàn)明顯的外部性特征，這樣就不可避免地出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象，即公眾即使不參與到環(huán)境治理中，照樣能從政府的參與行為而導致的環(huán)境質(zhì)量的改善中得到好處?！按畋丬嚒毙睦砜陀^上造成了公眾對于政府的過度依賴，降低了公眾參與環(huán)境治理的積極性。

3. 公眾參與的價值沖突。公眾在參與環(huán)境治理中面臨的多種價值沖突妨礙了公眾的參與實踐，例如發(fā)展經(jīng)濟、提高生活水平與環(huán)境治理的沖突，個體環(huán)保意識與群體意識薄弱之間的沖突，個人投入與國家投入之間的沖突，以及主張依法治理環(huán)境與法律知識缺乏之間的沖突等，這些沖突更加促使公眾將環(huán)保責任寄托于政府，從心理上形成了對政府的依賴。

（二）對于公眾參與環(huán)境治理的立法規(guī)定過于分散和抽象

自上世紀70年代始，我國陸續(xù)出臺了一系列關(guān)于公眾參與環(huán)境治理方面的法律和規(guī)章制度。例如，1979年《環(huán)境保護法》在原則上規(guī)定了公民參與環(huán)境保護的需要。1996年修訂的《水污染防治法》新增規(guī)定：環(huán)境影響報告書中，應(yīng)該有該建設(shè)項目所在地單位和居民的意見。2002年10月《環(huán)境影響評價法》獲得通過，此法進一步規(guī)定：國家鼓勵有關(guān)單位、公眾以適當方式參與環(huán)境影響評價，并具體規(guī)定了環(huán)境影響評價中公眾參與的主體范圍、公眾參與的具體程序和形式、公眾參與的組織召集人、公眾參與的對象以及對公眾參與意見的處理等。2006年2月23日，國家環(huán)?？偩职l(fā)布了《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》，該辦法從操作層面給公眾參與提供了法規(guī)保障。此外，《中華人民共和國大氣污染防治法》、《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》、《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法》等環(huán)境法律中都有公眾參與環(huán)境治理的相關(guān)規(guī)定。

從上述我國環(huán)境治理中公眾參與的整體立法狀況審視，雖然我國多數(shù)與環(huán)境相關(guān)的法律或多或少對公眾的環(huán)境參與進行了規(guī)定，然則此類立法或偏于零散，或偏于模糊，缺少專門、統(tǒng)一的法律規(guī)定，導致激勵公眾參與環(huán)境治理的立法的意圖不明確，難以保障公眾參與的實體性權(quán)利。從立法原則上審視，既有的環(huán)境法律規(guī)章對環(huán)境治理中公眾參與方面的規(guī)定存在重復套用的現(xiàn)象。針對不同類型的環(huán)境污染問題，我國制定了相對應(yīng)的環(huán)境單行法，譬如《中華人民共和國大氣污染防治法》對應(yīng)的是大氣污染問題，《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》對應(yīng)的是海洋污染問題。這些單行法律中雖有對于公眾參與的規(guī)定，但是缺乏對公眾參與的針對性設(shè)定，存在簡單套用環(huán)境基本法中關(guān)于公眾參與內(nèi)容的現(xiàn)象。從立法的細致性上看，現(xiàn)有一些關(guān)于公眾參與的規(guī)定，過于原則和抽象，缺乏實際可操作性。目前只有環(huán)保總局于2006年2月22日正式頒布的《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》對公眾參與的形式、途徑、程序等方面作出了規(guī)定，而其他環(huán)境法律、法規(guī)則僅僅對公眾的環(huán)境參與作原則性規(guī)定，而對于參與的程序性問題缺乏具體細致解釋，沒有解決好公眾參與的可操作性問題。

（三）公眾環(huán)境信息資源的匱乏

信息是參與的前提，缺少必要的環(huán)境信息，公眾的環(huán)境參與就會大打折扣。我國于2008年5月1日正式施行《政府信息公開條例》和《環(huán)境信息公開辦法（試行）》，上述條例和辦法的施行標志著我國在環(huán)境信息公開領(lǐng)域內(nèi)的重大進步。環(huán)境信息公開涉及兩個層面：第一個層面是政府方面的環(huán)境信息公開，即對政府環(huán)保部門在履行環(huán)境保護職責中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息進行公開；第二個層面是企業(yè)方面的環(huán)境信息公開，即對企業(yè)以一定形式記錄、保存的，與企業(yè)經(jīng)營活動產(chǎn)生的環(huán)境影響和企業(yè)環(huán)境行為有關(guān)的信息進行公開。之所以要求政府和企業(yè)對環(huán)境信息進行公開，乃是基于公眾、政府和企業(yè)在環(huán)境信息獲取上的非均衡性考慮。與政府和企業(yè)相比，無論是公眾個人或是公眾環(huán)保組織在環(huán)境信息的獲取和占有上都居于弱勢地位。政府可以利用自身資源優(yōu)勢和強制性權(quán)力獲取環(huán)境信息，企業(yè)亦可以通過“利益俘獲”及環(huán)境污染的主體特性獲取大量環(huán)境信息，而且這兩者都存在著將環(huán)境信息封閉和壟斷的利益傾向性。強調(diào)政府和企業(yè)的環(huán)境信息公開，可以在一定程度上弱化政府、企業(yè)與公眾在環(huán)境信息獲取上的非對稱與失衡，緩解公眾在環(huán)境信息上的被動局面。從2008年5月至今，《政府信息公開條例》和《環(huán)境信息公開辦法（試行）》的實施已達6年之久，然而，公眾在環(huán)境信息的真實性獲得上仍然困頓重重。首先，在政府方面，環(huán)境信息公開往往流于形式，公開的目的不是為了滿足公眾的環(huán)境信息訴求，而是“為了公開而公開”。而且，一些政府部門出于保護地方經(jīng)濟發(fā)展和維護社會穩(wěn)定之故，對于應(yīng)該公開的環(huán)境信息諱莫如深，利用“保密盾牌”為環(huán)境信息公開不作為正名。其次，在企業(yè)方面，為了自身利益考慮，企業(yè)往往只公開諸如廢物綜合利用回收程度，社會責任的履行情況等正面的環(huán)境信息， 而對于其污染排放總量、排污超標因子和數(shù)量、排污地點等與公眾健康生活息息相關(guān)的環(huán)境信息則不予公布。此外，由于既有《環(huán)境信息公開辦法（試行）》對于企業(yè)環(huán)境信息公開的規(guī)定過于粗糙，加之政府部門選擇性執(zhí)法和執(zhí)法不公現(xiàn)象的存在，即使企業(yè)片面公開甚至不予公開環(huán)境信息也難以受到制裁。在自律與他律雙重缺失的境況下，企業(yè)環(huán)境信息公開存在很大漏洞。

（四）缺乏對公眾參與環(huán)境治理的恰當激勵

公眾參與環(huán)境治理需要付出大量的成本，這些成本分為兩種類型：第一種類型是顯性成本，即公眾參與環(huán)境治理所花費的人力成本、物力成本、時間成本、收集和處理環(huán)境信息的成本等；第二種類型是隱性成本，隱性成本主要是指公眾參與的機會成本和侵害成本。機會成本是指公眾因參與了某種環(huán)境治理活動而放棄取得其他收益的機會造成的成本損失。侵害成本是指公眾參與的結(jié)果可能會導致某些利益主體的利益受到重大損失，在法制不健全的背景下，利益受損方有可能對環(huán)境治理的參與者進行打擊報復，造成參與主體物質(zhì)、身體和精神上的成本損失。作為理性的“經(jīng)濟人”，公眾在參與環(huán)境治理的過程中必定會對其參與的成本和收益進行仔細權(quán)衡，當公眾認為其參與的成本相對于收益過高時，就會將參與行為視為“不經(jīng)濟”行為，故而會理性選擇低度參與甚至是不參與。反之，當公眾認為其參與環(huán)境治理的成本較低、收益較高時，則會積極參與環(huán)境治理。降低公眾參與環(huán)境治理成本的重要手段之一就是對公眾的參與行為予以恰當?shù)睦婕?。激勵不僅可以抵消公眾參與的部分成本，而且可以使公眾感受到政府在促進公眾參與環(huán)境治理的誠心和決心，激勵公眾的積極參與。然而，無論是從我國環(huán)境治理的實踐來看還是從環(huán)境參與的立法體系來看，鮮有關(guān)于激勵公眾參與的內(nèi)容或條款。不對公眾的積極參與進行激勵，就意味著對公眾不參與的鼓勵，鼓勵公眾不參與的結(jié)果是產(chǎn)生荒謬的刺激，導致環(huán)境治理中的公眾參與每況愈下。

三、中國環(huán)境治理中公眾參與的模式建構(gòu)

（一）構(gòu)建公眾參與模式的法律基礎(chǔ)

從法律體系的完整性和類型上看，我國環(huán)境治理中公眾參與的法律規(guī)定并不遜色于西方發(fā)達國家，甚至比一些國家做得更好。然而，從法律的實效性上看，我國卻難以與西方國家匹敵。究其原因，乃在于我國關(guān)于公眾參與環(huán)境治理方面的法律散而不統(tǒng)、粗而不細，難以形成公眾參與的堅實法律基礎(chǔ)。因此，要構(gòu)建我國環(huán)境治理中公眾參與模式的法律基礎(chǔ)，需從兩個層面著手。

1. 對于散見于各單行法中關(guān)于公眾參與環(huán)境治理方面的內(nèi)容進行整合。整合并不意味著專門制定一部公眾環(huán)境參與的法律，而是對現(xiàn)行的《環(huán)境保護法》進行修訂，辟專門一章，對各種單行環(huán)境法中關(guān)于公眾參與環(huán)境治理方面的條款內(nèi)容進行整合梳理，統(tǒng)籌規(guī)定公眾的環(huán)境參與權(quán)、參與主體、參與形式、參與范圍、參與方法、參與訴訟、參與救濟、參與信息獲得等內(nèi)容。同時，在各環(huán)境單行法規(guī)中，要避免單純重復立法，而是依據(jù)其各自的立法領(lǐng)域和內(nèi)容，對公眾參與環(huán)境治理進行專項或補充立法。

2. 對環(huán)境基本法和單行法中關(guān)于公眾參與的內(nèi)容要盡可能細化和操作化。發(fā)達國家關(guān)于環(huán)境治理公眾參與的立法與我國立法的一個重要區(qū)別在于：發(fā)達國家的立法比較細致，對于公眾的參與權(quán)、參與方式、參與手段、參與過程等都有非常具體的規(guī)定。而我國的立法卻偏于抽象和原則性，對于公眾參與的許多方面只作籠統(tǒng)規(guī)定。立法細致是可操作化的前提，而可操作化是切實保障公眾參與的重要基礎(chǔ)。因此，要構(gòu)建環(huán)境治理中公眾參與的立法基礎(chǔ)，必須對當前的相關(guān)法律、規(guī)章、政策等進行細化補充。例如，細化公眾參與的類型和范圍，對于哪些活動需要公眾參與，多大程度的參與都必須要有明確細致的規(guī)定。細化公眾參與的具體程序，包括公眾參與環(huán)境影響評價的程序、召開聽證會的程序、開展環(huán)境公益訴訟的程序等。

（二）優(yōu)化公眾參與模式的制度基礎(chǔ)

環(huán)境治理中公眾參與模式的構(gòu)建是建立在一定制度安排的基礎(chǔ)之上。一是環(huán)境信息的公開制度，二是環(huán)境公眾參與的激勵制度。

1. 優(yōu)化環(huán)境信息公開制度。環(huán)境信息公開是公眾參與環(huán)境治理的基礎(chǔ)條件，也是將公眾的參與熱情轉(zhuǎn)化為參與實踐的重要催化劑。缺乏良好的環(huán)境信息獲取條件是造成我國公眾環(huán)境參與不足的重要緣由，因此，要構(gòu)建公眾參與的良性基礎(chǔ)必須對我國現(xiàn)行的環(huán)境信息公開制度進行優(yōu)化。首先，要提升《政府信息公開條例》和《環(huán)境信息公開辦法（試行）》的法律位階。條例和辦法的位階遠低于單行法律，如此，對于環(huán)境信息公開的內(nèi)容極容易受制于位階更高的《中華人民共和國保守國家秘密法》和《中華人民共和國檔案法》。因此，可以將現(xiàn)行的《政府信息公開條例》和《環(huán)境信息公開辦法（試行）》法律位階進行提升，使之上升到普通法的層面。同時，要對模糊性條款進行細化，對不予公開的情況進行詳細說明，對依法申請公開主體的資格的范圍進行明確設(shè)定，切實保障公眾的環(huán)境知情權(quán)。其次，要聚合輿論壓力，迫使政府部門轉(zhuǎn)變觀念，突破“不愿公開、不敢公開”的瓶頸，積極主動地公開環(huán)境信息。在此基礎(chǔ)上要開展對政府環(huán)境信息公開部門的專門培訓，提升其對于應(yīng)該公開的環(huán)境信息、國家秘密、商業(yè)秘密的法律認知，減少將不該保密的環(huán)境信息“被保密”的狀況。再次，要健全對于企業(yè)環(huán)境信息不公開行為的他律機制，驅(qū)使企業(yè)公布其排放污染物的種類、方式、排放濃度和總量及其對周圍環(huán)境及居民健康的可能影響。企業(yè)環(huán)境信息的披露事關(guān)政府環(huán)境決策的制定和實施以及公眾對所處環(huán)境狀況的正確了解，因此，對于敷衍公布和不公布的企業(yè)，政府部門要予以嚴厲制裁，以他律促自律。最后，政府也須對公眾進行教育和培訓，使其了解獲取環(huán)境信息的方法和渠道。當前許多公眾對于環(huán)境的關(guān)注度非常高，對于環(huán)境信息的獲取有較大需求，然而受自身知識水平所限，不知如何獲取相關(guān)的環(huán)境信息。對此，政府部門可以通過開展環(huán)境活動或培訓，告知公眾如何獲取其所需的環(huán)境信息。

2. 優(yōu)化公眾參與的利益激勵制度。作為理性的“經(jīng)濟人”，公眾在參與環(huán)境治理的過程必然會對其參與行為進行經(jīng)濟考量，包括參與的成本和參與的受益。參與成本既包括顯性的人力、物力、信息獲取等成本，又包括機會成本、侵害成本等隱性成本。參與的收益包括清新的空氣、優(yōu)質(zhì)的水源、無污染的生活環(huán)境、健康的身體等。公眾參與環(huán)境治理的高成本是限制公眾參與的關(guān)鍵原因，要減少公眾參與的成本就必須對公眾的參與行為予以必要的利益激勵。政府可以設(shè)立專項基金對于公眾的環(huán)境參與行為進行獎勵和補償，基金可來源于政府對于環(huán)境違法單位、企業(yè)或個人的罰款。專項基金可以由三個主要部分組成： （1）舉報獎勵。公眾個人、組織及環(huán)境NGO對于企業(yè)或個人的環(huán)境違法行為進行舉報，一經(jīng)核實，政府可依照違法行為等級進行獎勵。（2）參與獎勵。對于公眾個人、組織及環(huán)境NGO的環(huán)境保護或治理行為，經(jīng)過基金評審委員會評審，根據(jù)所作貢獻大小進行獎勵。（3）補償獎勵。對于公眾個人、組織及環(huán)境NGO在參與環(huán)境治理和保護中所遭受的損失，如能提供環(huán)保行為與損失造成的因果證明，政府應(yīng)對所造成的損失進行補償。對于專項基金所設(shè)的三項獎勵，政府必須確保獎勵的真實性，不能有獎勵之名而無獎勵之實。此外，必須設(shè)立實際可操作的評獎體系和評獎程序，對于獎勵的申請、評獎的標準、獎勵的等級、獎勵爭議的處理、獎勵的核準和頒發(fā)、獎勵差錯的補救措施等都要有細致的規(guī)定。唯有如此，才能對公眾的環(huán)境參與行為進行正向的利益激勵，從而帶動更多的公眾參與到環(huán)境的治理和保護中去。

（三）塑造公眾參與模式的文化基礎(chǔ)

實施針對性強、涉及面廣的環(huán)境教育是塑造我國環(huán)境治理中公眾參與模式文化基礎(chǔ)的策略性選擇。完善環(huán)境教育體系是提高公眾的參與意識，確立環(huán)境倫理文化和環(huán)境價值理念的基礎(chǔ)，也是提升公眾參與環(huán)境治理能力的重要工具。[12]目前，我國已在既有的教育體系下，結(jié)合環(huán)境污染和生態(tài)破壞的整體環(huán)境狀況，積極探索適合我國國情的環(huán)境教育內(nèi)容和形式。許多地方的中小學開設(shè)了有關(guān)環(huán)境教育的課程，并將環(huán)境教育作為素質(zhì)教育的重要內(nèi)容；1/3的高等院校開設(shè)環(huán)保專業(yè)課程，培養(yǎng)了 10多萬環(huán)境專業(yè)人才；各地黨校和行政學院也以多種形式開展了環(huán)境教育的相關(guān)工作。[13] 然而受應(yīng)試教育和現(xiàn)行學校評估體系的限制，多數(shù)學校并未將環(huán)境教育納入常規(guī)教學計劃中，致使環(huán)境教育陷入非常尷尬的處境之中。要化解環(huán)境教育的這種尷尬局面，必須對現(xiàn)行環(huán)境教育體系進行改革：在對中小學的環(huán)境教育中，不能僅僅開設(shè)單獨的環(huán)境知識性課程，而是要讓環(huán)境保護的理念滲透到各門課程之中，使學生一方面從小養(yǎng)成良好的環(huán)境保護意識和習慣，另一方面掌握環(huán)境保護的基本知識和做法；在對高等院校的環(huán)境教育中，要將環(huán)境課程納入公共課程體系中，普及學生關(guān)于環(huán)境的系統(tǒng)知識，鼓勵學生從本專業(yè)領(lǐng)域出發(fā)，分析和思考解決各種環(huán)境問題的手段和策略性應(yīng)對；在對企事業(yè)單位的環(huán)境教育中，要以污染的社會危害性以及污染防治技術(shù)為重點，提升其社會責任感；在對黨政系統(tǒng)的環(huán)境教育中，要以環(huán)境保護的相關(guān)法律為基礎(chǔ)，以環(huán)境意識的轉(zhuǎn)變?yōu)橹攸c，立足國內(nèi)及全球環(huán)境狀況和形勢，增強其對環(huán)境問題的整體把握和綜合決策能力。

（四）鞏固公眾參與模式的社會基礎(chǔ)

環(huán)境NGO 是公眾參與環(huán)境治理的重要組織載體，也是確保公眾參與連續(xù)性的重要保障。環(huán)境NGO的自愿性、非政府性、公益性、專業(yè)性使其能夠廣泛而又深入地參與環(huán)境治理，成為溝通政府、企業(yè)和公眾的重要橋梁，構(gòu)成了公眾參與環(huán)境治理模式的重要社會基礎(chǔ)。我國環(huán)境NGO已由初期的單個組織行動進入相互聯(lián)合、合作的時代，其活動領(lǐng)域逐步發(fā)展到組織公眾參與環(huán)保、為國家環(huán)境事業(yè)獻言獻策、開展社會監(jiān)督、維護公眾環(huán)境權(quán)益、推動可持續(xù)發(fā)展等諸多領(lǐng)域。[14]但是，從總體情況來看，我國環(huán)境NGO還沒有真正意義上成為一種環(huán)境治理的核心力量。其原因在于：首先，我國環(huán)境NGO組織雖然種類繁多，但各自承擔的角色較為單一，缺乏良性的協(xié)調(diào)、溝通與資源共享機制。例如，關(guān)注草地保護NGO僅僅關(guān)注草地植被的維護，對于林地、濕地等則較少關(guān)注。致力于湖泊污染的NGO僅僅防治湖泊污染，對于河流及海洋的污染問題則缺少關(guān)注。其二，我國環(huán)境NGO存在先天發(fā)育不足，后天發(fā)展失調(diào)問題。組織類型以官辦型居多，自發(fā)型偏少，獨立性受到質(zhì)疑。其三，受資源和經(jīng)費所限，我國環(huán)境NGO缺乏環(huán)境治理的專業(yè)性人才和設(shè)備，在面對日益復雜的環(huán)境問題時，容易出現(xiàn)有心無力的窘迫局面。

然而從國際環(huán)境治理中公眾參與的走向上看，環(huán)境NGO必將成為未來環(huán)境治理的核心力量，鑒于此，必須突破我國環(huán)境NGO的發(fā)展瓶頸，鞏固環(huán)境治理中公眾參與的社會基礎(chǔ)。具體可以從以下幾個方面努力：從政府層面而言，要把握好與環(huán)境NGO之間關(guān)系的“度”。一方面，政府要大力支持環(huán)境NGO的發(fā)展，要依法保證和承認環(huán)境NGO的法律地位、合法權(quán)利和利益。與環(huán)境相關(guān)的政府組織和部門要建立與環(huán)境NGO的常態(tài)聯(lián)系機制，為環(huán)境NGO依法開展活動創(chuàng)造條件、提供方便。例如，政府可以主動搭建與環(huán)境NGO交流和溝通的平臺，定期與環(huán)境NGO舉辦座談會、經(jīng)驗交流會等，了解環(huán)境NGO的參與訴求及在環(huán)?；顒又杏龅降睦щy和障礙。不僅如此，政府還可以建立與環(huán)境NGO的信息共享機制，向環(huán)境NGO提供多維度的環(huán)境污染和治理信息，對于一些環(huán)境知識需求較大的環(huán)境NGO，政府可以組織相關(guān)部門對其進行環(huán)境治理知識和方法的系統(tǒng)培訓，協(xié)助起開展環(huán)境公益活動。另一方面，政府不得干預環(huán)境NGO內(nèi)部的管理和日常運作，特別是不能干擾其內(nèi)部的人事安排，保證環(huán)境NGO的獨立性。從環(huán)境NGO自身層面而言，要提升環(huán)境治理方面的能力，豐富參與環(huán)境治理的形式和領(lǐng)域。同時，加強與其他環(huán)境NGO組織的聯(lián)系與交流，建立資源與信息的共享機制。此外，環(huán)境NGO應(yīng)該與社會各界進行廣泛合作，例如高等院校、研究機構(gòu)等，通過與這些機構(gòu)的合作，建立多維培訓和輔導體系，提升環(huán)境NGO治污能力、宣傳能力和協(xié)作能力等。就國內(nèi)的環(huán)境NGO而言，要強化與國際環(huán)境NGO的聯(lián)系與合作，學習其在環(huán)境治理領(lǐng)域的前沿知識和范疇，如“環(huán)境與稅制”、“環(huán)境與投資”、“環(huán)境與貿(mào)易”、“環(huán)境與知識產(chǎn)權(quán)”等，同時要吸取國際環(huán)境NGO的成功運作經(jīng)驗，加快自身的結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型，使自身的管理和運作逐步規(guī)范化。環(huán)境NGO還可以與企業(yè)建立互動合作關(guān)系，進行重點和新興環(huán)保領(lǐng)域的互利協(xié)作，包括環(huán)保產(chǎn)品的研發(fā)、生產(chǎn)、流通、消費等。

四、結(jié)語

環(huán)境治理績效的彰顯不僅需要對政府的治理機制進行改良和優(yōu)化，而且要激活民間的治理機制即公眾的環(huán)境參與機制。只有雙管齊下，發(fā)揮政府機制與民間機制的協(xié)同作用，才能最大限度地緩解環(huán)境治理績效不彰的局面。然而，在我國當前的政治和行政體制以及民治傳統(tǒng)歷久缺乏的情況下，要構(gòu)建良性的公眾環(huán)境機制和模式談何容易。不妨先構(gòu)筑公眾環(huán)境參與的法律、制度、文化和社會基礎(chǔ)，通過基礎(chǔ)的構(gòu)建形成公眾環(huán)境參與的廣闊平臺，進而優(yōu)化并完善公眾的環(huán)境參與機制，促進我國環(huán)境局面的改善。

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[責任編輯、校對：葉慧娟]