盧文超

摘 要： 當前推進我國政府公共服務標準化發(fā)展，需要打造價值導向的升級版，從效率導向轉變?yōu)楣駥?。與效率導向相比，公民導向更加側重開放的、參與合作的服務方式和有效回應公民需求。從歷史和比較的邏輯看，我國政府公共服務標準化實現由效率導向到公民導向的價值蛻變具有必然性。這種蛻變需要創(chuàng)新改革動力，推進配套改革，主要包括強化制度保障、建立激勵約束機制、構建開放的參與機制、優(yōu)化服務規(guī)范以及培育公民意識。

關鍵詞： 標準化； 效率導向； 公民導向； 政府公共服務標準化

中圖分類號： D625 文獻標識碼： A DOI： 10.13411/j.cnki.sxsx.2015.01.006

在公共服務標準化領域存在兩種對立的價值導向，即效率導向和公民導向。效率導向體現公共服務標準化的工具理性，是標準化作為技術范疇的天然追求，服從政府本位；公民導向體現公共服務標準化的價值理性，是標準化服從于政府追求公共利益的宗旨的倫理要求，服從公民本位。效率導向不應被完全摒棄，沒有效率的實現就無法實現公共服務的最終價值，但片面的效率導向也會使政府公共標準化走向背離公共性的歧路。當前，“以人為本”成為構建我國公共服務體系的指導原則，西方國家公共服務標準化也已經完成從效率導向到公民導向的價值轉軌，推進我國國家公共服務標準化體系建設，必須跳出純粹的技術窠臼，著眼于通過標準化更有效地回應公民需求，提升政府公共服務質量。政府公共服務標準化只有在兼取效率的同時，更加凸顯公民導向理念，關懷回應性、民主參與、公平和責任等價值理性，才能找到未來發(fā)展的合理支點。

一、何為政府公共服務標準化的公民導向

（一）從效率導向到公民導向：政府公共服務標準化的價值變遷

政府公共服務標準化的發(fā)展經歷了一個價值變遷的過程。從20世紀下半葉，標準化管理思想與技術

由企業(yè)引入公共服務領域至今，按照其價值轉型，可以劃分為三個時期：一是效率導向時期（20世紀50年代至90年代初）；二是顧客導向時期（20世紀90年代初至90年代末）；三是公民導向時期（20世紀90年代末至今）。這三個時期在行政范式、政府價值取向、政府角色、公民角色、行政官員角色、政府治道、公民參與形態(tài)、公共選擇機制以及標準化的定位等9個方面都不相同，參見表1：

在“效率導向”下，傳統(tǒng)的“威爾遜—韋伯”官僚制政府注重過程和程序取向，政府公共服務標準化專注于效率的實現，標準化是測控政府投入和產出的管理工具。政府關于公共服務項目及其標準的決策是自上而下的，標準化的目的是為服務機構及其管理提供便利，而非著眼于更好地回應公民需求，提升公共服務質量。效率導向的標準化固化了官僚制下“官樣文章”、“行政傲慢”、“程序迷宮”、“過度層級控制”等弊端。到了20世紀70年代末，西方國家開始面臨嚴重財政危機、管理危機和信任危機。美國曾做過一個調查，認為“華盛頓的人們浪費了納稅人的很多金錢”的人的百分比，從1958 年的43%增加到1980年的78%。[1]1-2同樣，英國的調查也顯示1979年英國國民對政府管理滿意的僅為35%，不滿意的達54%。[2]

在“顧客導向”下，極富革新性的政府公共服務標準化改革成功挽回了公眾對政府公共服務的信任。20世紀80年代，新公共管理倡導下的民營化和放松管制等市場化改革，在經濟和效率方面取得重要成果，但節(jié)省政府開支也犧牲了公共服務質量，進一步加劇了信任危機，公民對政府的支持率下降。在這種背景下上臺的英國梅杰政府于1991年率先發(fā)起了“公民憲章運動”，政府開始向社會公開承諾公共服務的標準。在服務標準中“效率”不再是關注的核心，對“人”的關注成為首要的原則，政府公共服務標準化致力于滿足公民對公共服務的合法需求，提升服務質量。英國的做法為法國、比利時等國所效仿。1993年，美國克林頓政府在公共服務標準化中強調“顧客至上”原則，并通過制度化的政府績效評估確保政府對“顧客”的公共責任。“顧客導向”時期的政府公共服務標準化的焦點雖然由“物”轉移到了“人”，但由于受奧斯本等人企業(yè)家政府理論的影響，實踐中常用“顧客”代替“公民”。

在“公民導向”下，理論家們對“顧客導向”進行了批判性的反思。波利特認為，“公民是社會契約的一部分，顧客只是市場契約的一部分。顧客僅僅是公民的一部分。公民位于顧客之上?！盵3]6-9彼得斯等人認為：“我們如今只不過是政府服務的消費者了，公民相對于國家的個人權利和法律地位無形中被降低了?！盵4]18登哈特夫婦在《新公共服務：服務而不是掌舵》一書中批判了“顧客導向”，指出公共利益是就共同利益進行對話的結果，而不是個人自身利益的聚集。進而指出，公共服務應該“為公民服務，而不是為顧客服務”[5]31，實際上提出了公共管理中的“公民導向”理念。綜合來看，“公民導向”理念在公民權利、法律地位、公共利益、民主參與及公平等價值觀上，對“顧客導向”的過分市場化和自由化進行了糾正與超越。受理念轉型的影響，在實踐上，英國梅杰政府和美國克林頓政府的繼任者們——布萊爾和小布什在推行政府公共服務標準化時，都不約而同地由強調“顧客至上”轉變?yōu)椤耙怨駷橹行摹薄?/p>

雖然“顧客導向”理論借用人人熟知的市場中“企業(yè)”和“顧客”概念重新詮釋了政府與服務對象的關系，使政府公共服務標準化開始從“以物為本”上升到了“以人為本”，但是考慮我國國情，政府公共服務標準化應強調“公民導向”。因為與“公民導向”相比，“顧客導向”有更強的市場化傾向。“顧客”意味著人們從政府那里獲得公共服務時將因其支付能力不同而有區(qū)別，這與政府公共服務標準化強調“一視同仁”地滿足人們需求的出發(fā)點不相吻合。我國是發(fā)展中國家，政府公共服務標準化主要針對基本公共服務開展，享有基本公共服務屬于公民的基本權利，保障公平很重要。這一點上，筆者認為我國政府公共服務標準化應著眼于“公民”而不是“顧客”。

（二）政府公共服務標準化的公民導向內涵

所謂政府公共服務標準化的公民導向，是政府公共服務標準化的一種理念創(chuàng)新，它是政府將關于公民權和公民身份的理解融入標準化的原則和方法中，在公共服務標準的制定、發(fā)布、實施、監(jiān)督、評估改進等環(huán)節(jié)上，打破傳統(tǒng)的自上而下的、控制式的服務方式，以滿足公民需求為出發(fā)點和落腳點，以尊重公共服務標準化參與網絡中的所有人為基礎，以承擔責任為前提，塑造一種參與合作的、開放式的服務方式，從而有效回應公民需求，實現公民權利和公共利益的一種理念。具體而言，政府公共服務標準化的公民導向的涵義主要包括以下五方面：

1. 它是一種理念創(chuàng)新。相比于“效率導向”，“公民導向”的政府公共服務標準化由政府本位、供給邏輯轉向了公民本位、需求邏輯，關注焦點由“效率”轉向了“公民需求和服務質量”，加強了對公民需要的關注和回應；相對于“顧客導向”，“公民導向”由通過標準化滿足分散的“顧客”的利益與需求，轉向更關注公共利益、公平和民主參與。

2. 公民角色的積極變化。公民導向之下，公民在政府公共服務標準化中的角色有了新的變化。（1）公民是政府和國家資產的擁有者。享有明文規(guī)定的、標準的基本公共服務是公民的基本權利，而不是政府的恩賜。（2）公民是政府公共服務標準化的參與者。政府在公共服務標準化中是開放的、可接近的、回應公民需求的，通過民主的行動為公民的參與與合作創(chuàng)造機會。（3）公民是政府公共服務標準化的選擇者。政府需公開服務的標準，將各種資源直接交到公民手里，讓公民有選擇服務機構的機會。（4）公民是政府公共服務標準化的評判者。以公民的滿意度作為衡量公共服務質量的標準和改進服務標準的依據。（5）公民是政府公共服務標準化的監(jiān)督者。政府在公共服務標準化中對標準化相關的法律法規(guī)、職業(yè)規(guī)范、公民利益承擔責任，公民通過便捷、合法的投訴受理機制對政府貫徹公共服務標準的情形進行監(jiān)督。

3. 以參與合作的、開放式的服務方式回應公民需求。“效率導向”下，公共服務標準化采用自上而下的、控制式的服務方式，公共選擇機制是半封閉的，沒有穩(wěn)定的公民需求表達機制，公民只是公共服務標準的被動接受者，標準化便捷了服務機構以及管理活動，但是對公民需求的回應性較差?！肮駥颉毕?，政府激發(fā)公民參與的積極性，通過參與合作的、開放式的服務方式，為公民參與創(chuàng)造機會，從而填補了政府公共服務在了解公民需求與偏好時的“信息洼地”，標準化對公民需求的回應更加準確、全面并具有人本性。

4. 回應公民需求是目的，政府為此承擔責任。在“公民導向”理念下，政府公共服務項目及其標準化存在的理由就是回應公民的需求。政府對公民需求的回應承擔與標準化相關的法律法規(guī)、職業(yè)規(guī)范、公共利益等方面的責任，并將這種責任通過公共服務的內容、數量、質量、時限、違諾責任等標準化形式向社會公開，接受公民合法的監(jiān)督投訴，以保障政府責任的落實。

5. 通過標準化實現政府公共服務的“使用方便”、“透明度”和“完整性”。奧斯本在《改革政府》中闡釋了公共服務的“使用方便”、“透明度”和“完整性”：顧客驅使的制度應該是“使用方便”的，“不要使顧客面對混亂的支離破碎的計劃，相互矛盾的資格要求，以及要填寫的多重表格”；顧客驅使的制度應該是“透明的”，顧客應該也能通過他們的選擇來自由揀選，而不必通過后面的復雜的官僚機構來揀選；顧客驅使的制度還讓個人得以在一個整體上滿足他的需要，而不必參加六七個不同的計劃。[6]140-141

二、必然的價值蛻變：由效率導向到公民導向

“非常清楚的是，設計、規(guī)劃和推進戰(zhàn)略方面的差異會對改革最終結果影響甚大?！盵7]61對于我國政府公共服務標準化建設而言，“公民導向”抑或是“效率導向”的選擇，構成了整體性的理念設計與戰(zhàn)略選擇，關系政府公共服務標準化的長遠發(fā)展。

（一）本土實踐：效率導向的政府公共服務標準化

歷史上，我國有源遠流長的“民為邦本”的治國思想。建國以來，我國政府公共服務生產和供給的主導價值理念經歷了從“平均主義”到“效率優(yōu)先”再到“以人為本”的三次變遷。從“效率優(yōu)先”到“以人為本”的價值轉型，為確立政府公共服務標準化的公民導向奠定了整體性理念基礎，但由于具體制度和機制設計滯后，在實際層面，我國政府公共服務標準化仍停留在效率導向階段。

在中央層面，政府公共服務標準化是對國家公共服務體系進行規(guī)范管理的手段，體現為“以管理為中心”的效率導向。以2012年《國家公共服務體系“十二五”規(guī)劃綱要》中基本醫(yī)療衛(wèi)生服務的居民健康檔案服務項目為例，國家基本標準如下：（1）服務項目：居民健康檔案；（2）服務對象：城鄉(xiāng)居民；（3）保障標準：為轄區(qū)常住人口免費建立統(tǒng)一規(guī)范的居民電子健康檔案；（4）支出責任：地方政府負責，中央財政適當補助；（5）覆蓋水平：規(guī)范化電子檔案率達到75%以上?？梢钥吹?，以上五方面只有“覆蓋水平”一項為量化性承諾指標，是從政府服務管理工作目標出發(fā)的表述，不易評估和監(jiān)督。作為對比，我們可以參考英國《患者憲章》的標準規(guī)定：“當你去門診醫(yī)務所，你可望被告知一個約定的就醫(yī)時間，醫(yī)生將在30分鐘內給你檢查。如果你叫救護車，在城區(qū)你可以指望它14分鐘內到達；在農村，可以指望在19分鐘內到達?！痹偃?，《乘客憲章》規(guī)定：“如果在任何一段列車旅程中你被耽誤了一個小時以上，我們通常會贈給你相當于該次旅行價格20%或以上的票券?！辈浑y發(fā)現，后者的標準更側重于從公民權利出發(fā)去表述，容易評估和監(jiān)督。這說明，我國公共服務的標準還需要從政府管理本位，轉向公民權利本位。

在地方層面，“以管理為中心”的效率導向同樣是政府公共服務標準化的主導價值理念。楊梅將中國地方政府公共服務標準化的主要模式歸納為系統(tǒng)推進模式、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)管理模式、整合政府管理模式和驅動經濟模式。[8] 在前三種模式下，政府公共服務標準化或則是政府對重復性工作、自身管理進行規(guī)范化管理的手段，或者是實現城鄉(xiāng)基本公共服務要素均等化配置的量化標準。只有第四種驅動經濟模式（又叫行政服務中心行政服務標準化模式，實踐中還有社區(qū)服務標準化模式與之類似）是最接近公民導向的模式。這種模式大多通過實施ISO 9000質量管理體系，再造服務流程，實現“一站式”辦公，并對服務目標和過程、組織內部管理、服務基礎設施、服務規(guī)范操作指導、服務對象滿意度監(jiān)測等實施質量控制，以滿足行政服務對象的需求。但由于缺乏足夠的改革動力與壓力，除了福建龍巖市、山東新泰市等少數地區(qū)試點較為成功外，大多數地方政府的驅動經濟模式標準化在部門、項目和人員入駐率上仍然偏低，服務規(guī)范的“人本性”較弱，缺乏多元化主體的績效評估，服務質量不高，可持續(xù)性不足，尚未實現公民導向。

（二）西方經驗：公民導向的公共服務標準化

1996年3月，聯合國經濟發(fā)展與合作組織（OECD）的24個成員國就公共管理問題舉行的首次部長級會議指出，24個成員在面臨全球經濟問題、公民的日益不滿以及財政危機等同樣的壓力時，都令人震驚地采用了極其相似的方式作出回應。報告所列出的7種方式之一便是“顧客導向，包括為公共服務提供明晰的質量標準?！盵9]4這里僅選取最有典型代表性的英、美兩國政府公共服務標準化做一個介紹。

1. 以服務標準承諾制為特點的英國公民憲章運動。1979年，撒切爾的保守黨政府為解決財政危機，推行以經濟和效率為主要取向的市場化行政改革。到了80年代末，改革在經濟和效率上取得顯著成就，但是公共服務質量面臨的壓力逐漸增大。20世紀90年代梅杰政府時期，質量和公民滿意成為英國行政改革的首要目標，為改善公共服務質量，政府發(fā)起了聲勢浩大的公民憲章運動。從1991年開始，相繼頒布了《公民憲章》、《公民憲章指南》、《1992年公民憲章首次報告》、《1994年公民憲章第二次報告》、1996年《公民憲章：五年回顧》，公布了一套明確的標準和公眾享有的權利，這些服務標準和公民享有的權利總稱《公民憲章》，它是英國公共服務標準化的規(guī)范性文件。所謂公民憲章運動，就是用憲章的形式把政府公共部門服務的標準、內容、責任等公之于眾，接受公眾的監(jiān)督，實現提高服務水平和質量的目的。明確的服務標準、透明度、顧客選擇、禮貌服務、完善的監(jiān)督機制、資金的價值是公民憲章設計的六大原則。[10]115-117公民憲章的一個重要特點就是面向社會的服務標準承諾制度，面向公眾的承諾一般包括服務標準、服務內容、服務程序和時限、違諾責任等具體內容。為了保障憲章承諾的服務標準能夠得到落實，公民憲章的踐諾機制還加強了對服務承諾制的組織領導，建立健全外部監(jiān)督機制，公民對于沒有達到服務質量標準的違諾情形，可以通過投訴來獲得補償。

到1996年，英國發(fā)布的全國性公民憲章達42個，如乘客憲章、病人憲章、納稅人憲章、旅客憲章、求職者憲章、納稅人憲章等。幾乎所有的政府部門、公共服務部門和已私有化的壟斷性公用事業(yè)都對其業(yè)務設定了目標，并公布了各主要方面的工作業(yè)績情況。[11]實踐效果方面，公民憲章運動在提高公共服務質量和公民滿意度方面起到了積極的作用。以醫(yī)療衛(wèi)生服務系統(tǒng)為例，1992年全英國入院就醫(yī)需要等待18個月的為21，077人，1996年為0人；需等待12個月的1991年為169，761人，1996年減為4600人；危急病人得到及時救護的人數占應救護人數的比例，1993年為75%，1996年達到94%；預約病人30分鐘內接受治療的人數占預先約定看病人數的比例1993年為80% ，1996年達到90% ；急救車達到服務時限標準的（承諾城區(qū)14分鐘以內到達，農村19分鐘以內到達）1995年為68.4%，1996年為70.3%。[12] 英國的公民憲章運動將公共服務的標準向公眾作出承諾，并依靠健全的監(jiān)督機制保證標準實施，這樣就重新構造了行政主客體關系，公民成為服務的主導者。用《1992年公民憲章首次報告》的話說就是“長期以來，公共服務中服務提供者居主導地位”，“公民憲章為服務對象提供了審視公共服務的機會”。[13] 英國的公民憲章運動在世界范圍內第一個較為徹底地實現了政府公共服務標準化由政府本位向公民本位的轉變，奠定了英國公共服務標準化改革先驅的地位，在國際上引起了巨大反響，法國、比利時、美國等國紛紛效仿。

2. 以服務標準評估制度化為特征的美國政府績效評估。為解決財政赤字和公眾信任問題，克林頓政府于1993-2000年開展了“國家績效評估”（NPR， National Performance Review），將公共服務標準化推向了一個新階段。堅持“顧客至上”原則，對顧客服務標準進行制度化評估，是美國公共服務標準化的顯著特點。其中最重要的是三份綱領性文件。（1）克林頓于1993年簽署了第12，862號行政命令《設立顧客服務標準》，要求所有的政府機構公布服務標準，并據此對服務結果進行測評。（2）1993年《政府績效和結果法案》（Government Performance and Results Act，GPRA）被美國第103次國會通過，這是美國首部關于政府績效的立法，GPRA規(guī)定了政府績效管理的目的，其中之一便是提高對顧客滿意度的關注。GPRA詳細規(guī)定了政府績效管理的內容，要求各聯邦機構建立績效目標并以一種客觀的、量化的、可測量的形式表示其目標等。GPRA使政府的績效管理實現了制度化。（3）1993年國家績效評審委員會（NPA）發(fā)布《從繁文縟節(jié)到結果導向：創(chuàng)造一個花錢少、工作好的政府》（即著名的“戈爾報告”）對GPRA進一步深化與細化，它確立了政府績效評估活動的“顧客至上”原則，即衡量公共部門績效的標準不是投入與產出，而是多大程度上滿足了公眾（顧客）的需要。

通過這三份綱領性文件的實施，以設立顧客服務標準為前提，以顧客服務標準的制度化評估為落實機制，以顧客至上為理念的美國政府公共服務標準化得到了空前的發(fā)展。1994年和1995年，國家績效評審委員會（NPA）又出版了兩份報告：《顧客至上：服務美國民眾的標準》和《顧客至上：1995年服務美國民眾的標準》。這兩份報告專門介紹了1994年和1995年聯邦政府各部門制定服務標準的情況。在美國克林頓政府時期，聯邦政府機構為570個組織和項目頒布了4000多個顧客服務標準，顧客服務標準取得了良好效果，增強了公共組織的顧客導向意識，從1993年1月至2000年9月，政府節(jié)省了1000多億美元開支。2000年的調查顯示，80%的政府服務項目獲得了顧客肯定，高于1992年的36%，30個政府部門的服務水平達到了第三方機構根據國際標準衡量的滿意度，這是“美國歷史上持續(xù)時間最長、最成功的改革”。①

梳理英、美等國的經驗，對我國政府公共服務標準化確立“公民導向”有重要啟示：（1）在標準的內容上凸顯公民導向理念。在對公民需求調查的基礎上，確定標準內容，標準表述細致明確，力求最大限度地回應公民的切身需求。（2）標準評估制度化是踐行公民導向的重要保障。在評估中以公民滿意度為標準，而不是政府的投入與產出，并通過績效評估立法，用制度來保障政府對公開承諾的服務標準承擔責任。（3）完善的監(jiān)督渠道是公民導向的重要救濟機制。公民可以通過投訴和大眾媒體等渠道對服務標準實施結果進行監(jiān)督，追究政府違諾責任并尋求補償，及時地救濟自身權利。（4）開放的參與機制是實現公民導向的實踐基礎。主要包括：政府公共服務標準化的相關信息向社會公開；績效評估主體多元化，民間機構、媒體、公民積極參與績效評估；構建完善多樣的公民監(jiān)督渠道；廣泛運用公民調查、滿意度測驗等方法，注重公民意見的采集與輸入。

從實踐效果來看，西方公民導向的公共服務標準化有效緩解了20世紀70年代末以來的公共管理的三大危機，壓縮了政府的財政開支，提升了政府的管理效能，增強了公眾對政府公共服務的信心。西方的經驗證明，只有在政府公共服務標準化中堅持以公民為中心，才能為社會提供更有效率、更及時、更全面、更高水準、更好質量、沒有歧視的公共服務。

（三）公民導向：我國政府公共服務標準化必然的價值進路

從政策層面看，公民導向的走勢將日益凸顯和清晰。2010年國家標準化管理委員會發(fā)布的《公共服務標準化指南》（征求意見稿）將“公眾參與，可持續(xù)發(fā)展”作為總體原則。2012年《社會管理和公共服務標準化工作“十二五”行動綱要》以及《國家公共服務體系“十二五”規(guī)劃綱要》都將“以人為本”作為我國基本公共服務標準化的指導原則，兩份《綱要》實際上從政策的頂層設計層面對政府公共服務標準化由效率導向轉向公民導向提出了要求。

確立我國政府公共服務標準化的公民導向，也符合歷史和比較的邏輯。縱向來看，經歷了“平均主義”和“效率優(yōu)先”，“以人為本”成為推進國家基本公共服務體系建設的整體指導原則，政府公共服務標準化只有確立公民導向，才能貫徹這一指導原則；橫向來看，公民導向在當前西方國家公共服務標準化當中已經相當深入和普遍，在有效回應公民需求，保障公民權利，構建政府與公眾的信任關系等方面都起到了顯著的效果。我國應該著眼于政府公共服務標準化的長遠發(fā)展，追蹤、借鑒西方的公民導向理念。

我國政府公共服務標準化的指導理念沿著由效率導向到公民導向的價值進路演進，也是信息化、市場化、民主化、法制化和全球化的時代背景下多種因素交織作用的必然結果。主要體現為：在信息化社會背景下，政府公共服務標準化的效率導向由于忽視對公民需求的回應，必然面臨信任危機；公民需求的升級是政府公共服務標準化由效率導向到公民導向轉變的重要驅動力；公民社會權利的發(fā)育以及公民權利意識的覺醒，是政府公共服務標準化由效率導向到公民導向轉變的另一個驅動力；化解社會轉型期的高社會風險，維護社會穩(wěn)定有序，是政府公共服務標準化由效率導向到公民導向轉變的突出的、階段性動因；全球化一體化下行政理念變革呈現趨同性，公民（顧客）導向成為普遍性指導理念之一，是政府公共服務標準化由效率導向到公民導向轉變的國際環(huán)境動因。

三、如何確立我國政府公共服務標準化的公民導向

由傳統(tǒng)效率導向轉變?yōu)楣駥?，是我國政府公共服務標準化理念的重要?chuàng)新，也是我國行政改革系統(tǒng)性工程的一部分。理念創(chuàng)新不能獨行，需要以創(chuàng)新改革動力為支撐，在相關的制度、機制、規(guī)范多個層面進行配套改革。重點應從強化制度保障、建立激勵約束機制、構建開放的參與機制、優(yōu)化服務規(guī)范以及培育公民意識五個方面入手。

（一）完善公共服務績效管理相關法律法規(guī)，強化公民導向的制度保障

完善公共服務績效管理相關的法律法規(guī)就是對政府公共服務績效管理的程序、方法、考核內容和標準通過法律和法規(guī)的形式進行嚴格規(guī)定，通過公共服務績效管理的制度化建設，提高政府對公共服務績效的責任意識和法制意識，促使政府機構對績效結果予以重視并積極改進。公民導向的確立依賴于政府績效評估的發(fā)展。在西方國家公共服務標準化中，貫徹公民導向一般都秉持立法先導的原則，確保政府責任。美國通過《設立顧客服務標準》、《政府績效和結果法案》在制度層面上保障了“顧客至上”原則的落實，英國通過《公民憲章》的政策踐行了“以公民為中心”的理念?？紤]到我國立法的實際狀況，可遵循漸進原則，先制定《公共服務績效管理條例》，并在《預算法》、《標準法》、《公務員法》、《國家公務員行為規(guī)范》等法律法規(guī)中增加關于公共服務績效管理的內容。待到條件成熟的時候，再通過政策法律化，將《公共服務績效管理條例》轉化為《公共服務績效管理法》。

（二）建立激勵約束機制，增強政府公共服務標準化響應公民導向的動力與壓力

具體而言，建立激勵約束機制主要包括：

1. 政府公共服務標準的公開承諾機制。國家公共服務標準、國務院各部門制定的各行業(yè)公共服務的具體標準、地方政府制定的當地公共服務標準、各級行政服務中心的行政服務標準等，都需要政府向社會公眾公開承諾，明晰政府責任，形成社會壓力。

2. 內外結合的多元績效評估體制。對政府公共服務標準化的績效評估，要打破單一的政府內部評估。同級人大、政協(xié)等國家權力機關應定期評估政府公共服務標準化的績效；鼓勵第三方評估；積極開展公民滿意度調查。

3. 完善監(jiān)督機制。在堅持多元監(jiān)督主體和形式的基礎上，還要對公共服務標準的執(zhí)行情況建立具體的監(jiān)督、投訴渠道，譬如強化信息工作，定期向社會發(fā)布公共服務標準實施評估報告；設立各政府部門內的專門監(jiān)察機構；設立獨立于政府部門之外的監(jiān)督專員；設立投訴電話、郵件等。

4. 完善問責制度。通過法律法規(guī)，確立政府對公共服務標準的責任；將公共服務質量評估結果納入官員考核體系，并增加權重；對公共服務基礎設施建設實行質量追溯制度，推行終身負責制。

（三）構建開放的參與機制，強化公民對政府公共服務標準化的“全流程”參與

開放的參與機制是政府公共服務標準化堅持公民導向理念的運行機制保障。英美國家公共服務標準化對公民導向理念的貫徹，得益于其強調參與的行政組織文化。對我國而言，構建開放的參與機制需要做到：

1. 在公共服務標準制定環(huán)節(jié)，完善公民需求表達機制，滿足公民的表達權。通過公民調查、聽證會、座談會、社情民意反映制度等形式，掌握公民需求和偏好，消弭信息不對稱，在此基礎上確定公共服務在內容、數量、水平、方式上的相關標準。

2. 在公共服務標準的發(fā)布環(huán)節(jié)，完善信息公開機制，滿足公民的知情權。通過新聞媒體、短訊、電子政務政府建設等方式，公開公共服務的標準以及獲得公共服務的途徑，增加公共服務標準的透明度和公開性。

3. 在公共服務標準的實施環(huán)節(jié)，完善服務過程監(jiān)督機制，滿足公民的監(jiān)督權。通過完善的監(jiān)督投訴渠道，促成公民與政府的博弈均衡，確保政府對標準的兌現和公民權益的保障。

4. 在公共服務的績效評估與改進環(huán)節(jié)，完善包含公民在內的多元主體評估機制，滿足公民的參與權。使公民、社會組織、各級人大等主體參與對公共服務績效的評估。公民通過績效評估，由公共服務的被動接受者轉變?yōu)榉e極評判者，并通過評估結果促使政府公共服務標準化的持續(xù)改進。

（四）以標準化為支撐，以“公民需求”為導向，優(yōu)化各項行政服務規(guī)范

在政府公共服務標準化的實踐中，行政服務中心標準化是與公民接觸最頻繁、內容最廣泛、方式最直接的一種模式。2012年，《行政服務標準化工作指南》（征求意見稿）和《行政服務中心運行規(guī)范》（征求意見稿）等6項國家標準已經通過國標委審定，開始在我國行政服務中心執(zhí)行。2013年，《政務服務中心網上服務規(guī)范》（征求意見稿） 開始在我國行政服務中心網上大廳執(zhí)行。從回應公民需求的視角審視，行政服務中心標準化在服務規(guī)范上仍有待優(yōu)化，主要是：

1. 進駐規(guī)范上，要進一步增加進駐中心的行政事業(yè)、公共服務單位、項目及人員數量，力爭完全做到“一站式辦理”。

2. 服務規(guī)范上，需要進一步提升服務規(guī)程“人性化”程度。主要包括大幅壓縮審批時限；簡化審批環(huán)節(jié)；提高通過互聯網審批的事項的比例；嚴格落實服務禮儀等工作規(guī)范。

3. 效能評價規(guī)范上，要在內部評價的同時，大力開展外部評價；加大服務對象評價所占權重；嚴格責任落實機制，增強評價結果對于持續(xù)改進的促動作用。

一言以蔽之，要 “以公民需求為導向”優(yōu)化各項服務規(guī)范，在此基礎上將關于“人”、“事”、“物”的全部服務規(guī)范標準化。

（五）發(fā)展社會組織，培育公民心，提升公民參與的行動力

確立政府公共服務標準化的公民導向，需要提升公民參與的行動力。

1. 公民參與的行動力提高需要積極發(fā)展社會組織，解決公民參與的集體行動困境。公民需求的有效聚合與表達，直至輸入政府公共服務標準的制定、發(fā)布和實施等環(huán)節(jié)當中，往往需要群體化、組織化的集體行動來實現。這就需要抓住當前完善國家治理結構的歷史性機遇，積極發(fā)展和培育各類社會組織。

2. 公民參與的行動力提高需要培育公民心。公民自覺運用標準維護自身權利的活動推動著政府公共服務標準化的發(fā)展。歷史上，由于我國漫長的“家天下”、“臣民”、“順民”等傳統(tǒng)政治思想的浸染，導致個體公共責任感、公共參與精神薄弱，主張自身權利的意識不足。對此，必須加強公民教育，培育公民心，增強公民的主體意識、參與意識、責任意識、監(jiān)督意識和權利意識，使公民成為政府公共服務標準化的積極參與者、監(jiān)督者和評判者。

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[責任編輯、校對：楊栓保]