萬艷

摘要：

“營改增”成為稅制改革的基調(diào)已經(jīng)基本確定，作為財(cái)稅的一項(xiàng)重要改革，務(wù)必充分準(zhǔn)備，做好方面的協(xié)調(diào)。從“營改增”的必要性進(jìn)行闡述，分析“營改增”背景下地方政府潛在的諸多問題，結(jié)合“營改增”政策對地方政府收入與支出的影響，分析了在當(dāng)前的財(cái)稅體制下，為彌補(bǔ)地方政府稅源不足而采取有效的措施。

關(guān)鍵詞：

“營改增”；稅源短缺；消費(fèi)稅

中圖分類號：

D9

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：16723198（2015）02014602

1“營改增”背景及現(xiàn)狀分析

1994年的分稅制改革形成了我國以增值稅和營業(yè)稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)。其中，增值稅是中央與地方的共享稅種，按75：25的比例分成，由國家稅務(wù)局進(jìn)行征收，進(jìn)口環(huán)節(jié)則由海關(guān)代為征收，收入歸中央政府所有。而營業(yè)稅為地方稅種，除鐵道部、各銀行總行、各保險(xiǎn)公司總公司集中繳納的部分歸屬中央政府以外，其余部分則由地方稅務(wù)局進(jìn)行征管，稅收收入歸屬地方。但隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會分工的細(xì)化，營業(yè)稅與增值稅分立并行的稅制結(jié)構(gòu)日益顯現(xiàn)出其內(nèi)在的不合理性和缺陷，不可避免的會對原營業(yè)稅納稅人產(chǎn)生重復(fù)征稅，不利于我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展。如果將營業(yè)稅改為增值稅，則以上缺陷將不復(fù)存在，不僅與國際通行做法相接軌，也可以達(dá)到結(jié)構(gòu)性減稅的目的，是健全現(xiàn)代化流轉(zhuǎn)稅制的必然選擇。

從2012年1月1日上海啟動“營改增”試點(diǎn)以來，“營改增”帶來的政策效應(yīng)受到社會各界的廣泛關(guān)注，2013年8月1日“營改增”再次擴(kuò)容提速，實(shí)現(xiàn)地區(qū)和行業(yè)的雙擴(kuò)圍，在全國范圍內(nèi)的交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)試點(diǎn)推行。隨后，廣播影視作品的制作、播映和發(fā)行也納入“營改增”試點(diǎn)范圍，并且鐵路運(yùn)輸和郵政服務(wù)也于2014年1月1日實(shí)行“營改增”政策。

2“營改增”背景下地方彌補(bǔ)稅源不足的必要性

“營改增”帶來的政策調(diào)整既復(fù)雜，涉及影響面又廣，很大程度上觸及了我國目前分稅制的財(cái)政體制。按照“十二五”規(guī)劃的要求，“營改增”最晚將于2015年覆蓋我國所有的行業(yè)和地區(qū)，屆時(shí)營業(yè)稅將全部納入增值稅的框架體系，作為地方政府主要稅收來源的營業(yè)稅將不復(fù)存在，無論對地方的主體稅制還是財(cái)政收支，都將帶來極大的沖擊，進(jìn)而使地方政府諸多潛在的問題進(jìn)一步惡化。因此，對地方稅源不足的情況進(jìn)行彌補(bǔ)有其必要性。

2.1應(yīng)對地方稅收收入減少的需要

“營改增”的最終目標(biāo)是逐步用增值稅取代營業(yè)稅。假設(shè)“營改增”已全部覆蓋國內(nèi)的各個(gè)行業(yè)和地區(qū)，以2012年的稅收數(shù)據(jù)為例，全國國內(nèi)增值稅稅收收入總額為2641551億，其中歸屬中央國內(nèi)增值稅稅收收入為1967835億，地方國內(nèi)增值稅稅收收入為6737.16億，全國營業(yè)稅收入為15747.53億，其中中央營業(yè)稅為204.73億，地方營業(yè)稅為15542.91億?？梢?，中央的增值稅和營業(yè)稅稅收收入為19883.08億，地方的增值稅和營業(yè)稅稅收收入為22280.07億，中央所占比例為47.16%，地方所占比例為52.84%?！盃I改增”之后，營業(yè)稅全部改征增值稅，若中央與地方按75∶25分成的話，中央為31622.28億，地方為10540.76億，對比“營改增”前，地方稅收減少11739.31億，這將直接導(dǎo)致地方財(cái)政無法正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

2.2緩解地方財(cái)政赤字壓力的需要

隨著中國改革開放的深入和經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，地方政府的財(cái)政支出逐年增加，地方財(cái)政赤字規(guī)模從2006年的12127.75億元增加到2012年的46110.05億元，平均每年的增速為46.7%，且隨著時(shí)間的推移，這一赤字規(guī)模仍在持續(xù)擴(kuò)大。進(jìn)而使中國經(jīng)濟(jì)增長陷入困境，在“營改增”的背景下，將進(jìn)一步催生土地財(cái)政問題和地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，增加中央政府各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的負(fù)擔(dān)。

2.3化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的需要

我國地方政府性債務(wù)主要包括地方政府的債務(wù)、地方政府投融資平臺（城投公司）的債務(wù)等等。2008年的金融危機(jī)后，中央為了防止經(jīng)濟(jì)衰退，在地方政府收支存在缺口的情況下采取積極的財(cái)政政策，而地方為配套中央的資金又大量舉債發(fā)展經(jīng)濟(jì)，導(dǎo)致政府債務(wù)增加的速度超過了GDP和財(cái)政收入的增速，進(jìn)而使地方政府債務(wù)在局部地區(qū)超過地方政府的償債能力，使其面臨較大的流動性風(fēng)險(xiǎn)。2013年6月全國省市縣三級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額105789萬億元，比2010年底增加38679.54億，年均增長1997%，地方政府債務(wù)的增長已成為中國經(jīng)濟(jì)不可承受之重。若地方政府債務(wù)仍然以這樣的速度不加遏制的膨脹，不僅會綁架中央政府的財(cái)政政策和貨幣政策，也會對私人投資和私人消費(fèi)產(chǎn)生擠出效應(yīng)，阻礙地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.4解決土地財(cái)政問題的需要

在地方承擔(dān)巨大債務(wù)融資壓力的同時(shí)，其對土地出讓收入的依賴也進(jìn)一步增加，并且地方政府在收入自主能力受約束的條件下，也只能依賴土地財(cái)政來緩解地方財(cái)政赤字壓力。近年來，土地收入在地方政府本級財(cái)政收入中所占比例較大，一些城市甚至超過50%。政府瘋狂賣地的背后是各地財(cái)政資金的短缺，土地出讓收入顯然已成為地方政府的第二財(cái)政。這會使得土地升值，房地產(chǎn)價(jià)格不斷走高，居民住房負(fù)擔(dān)加重，中國經(jīng)濟(jì)過度依賴房地產(chǎn)市場，也吹大了我國的房地產(chǎn)泡沫。

3“營改增”背景下地方彌補(bǔ)稅源不足的路徑選擇

在“營改增”逐步推開的過程中，地方政府妥善處理稅收收入短缺的局面，設(shè)置和培養(yǎng)地方穩(wěn)定的稅源，構(gòu)建科學(xué)合理的地方稅體系顯得非常迫切。

3.1按照實(shí)際情況，重新調(diào)整中央與地方的分配比例

從實(shí)際出發(fā)，通過重新劃分增值稅的分享比例入手。

對增值稅分享比例的確定，即關(guān)系到地方政府能否積極響應(yīng)“營改增”，也關(guān)系到增值稅擴(kuò)圍改革能否順利實(shí)現(xiàn)。重新調(diào)整增值稅分成比例，需在保持“營改增”前中央與地方現(xiàn)有收入格局基本不變的前提下，力求維持地方財(cái)力不變，科學(xué)測算因”營改增”而減少的營業(yè)稅稅收收入規(guī)模，通過改變中央與地方的分享比例來彌補(bǔ)營業(yè)稅收入減少的部分。

3.2積極培養(yǎng)地方主體稅種的發(fā)展

我國現(xiàn)行的消費(fèi)稅是對中國境內(nèi)生產(chǎn)、委托加工和進(jìn)口應(yīng)稅消費(fèi)品的銷售額、銷售數(shù)量為征稅對象而征收的一種稅，肩負(fù)著籌集財(cái)政收入、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)行為及引導(dǎo)消費(fèi)的任務(wù)，具有稅源穩(wěn)定、規(guī)模大的特點(diǎn)，在整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)和稅收總額中的比重日益增加。2008-2012年的數(shù)據(jù)顯示，雖然我國消費(fèi)稅占稅收總收入的比重僅由4.7%上升至7.8%，而2005年歐盟國家消費(fèi)稅占稅收總收入的比重為28%，同期美國和日本的這一指標(biāo)也達(dá)到了17%和18%。由此可見，與國外相比我國的消費(fèi)稅在組織財(cái)政收入方面還有很大增長空間。因此，可以借鑒“營改增”這一契機(jī)，通過增減稅目、差別稅率、調(diào)整征收環(huán)節(jié)、擴(kuò)大征收范圍等改革，將重污染、高能耗、高檔奢侈產(chǎn)品和行為納入征稅范圍，對節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品實(shí)行低稅率或稅收優(yōu)惠，對煙草、酒等市場需求量大的消費(fèi)品實(shí)行生產(chǎn)、消費(fèi)兩個(gè)環(huán)節(jié)征收，充分發(fā)揮消費(fèi)稅的調(diào)節(jié)作用和組織財(cái)政收入的功能，實(shí)現(xiàn)消費(fèi)稅收入增長的目的；同時(shí)，借鑒日本、美國的經(jīng)驗(yàn)，將消費(fèi)稅收入全部劃歸至中央政府的財(cái)政收入分配體制，通過建立政府的特殊基金來實(shí)現(xiàn)?？顚Ｓ?，一方面緩解“營改增”之后地方財(cái)政收入減少的壓力，另一方面也便于各地設(shè)立節(jié)能環(huán)保專項(xiàng)基金，促進(jìn)企業(yè)對節(jié)能環(huán)保項(xiàng)目的投資，推動地方經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型和發(fā)展。

另外，加快地方稅系的完善步伐，通過擴(kuò)大房產(chǎn)稅征稅范圍，適時(shí)開展遺產(chǎn)和贈與稅等措施，繼續(xù)推進(jìn)資源稅、環(huán)境稅、所得稅改革步伐，為地方政府拓寬收入來源，減少對營業(yè)稅等貨物與勞務(wù)稅的依賴提供支持。

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