□陳志剛

全面從嚴治黨維度下的領(lǐng)導(dǎo)體制和執(zhí)政方式的變革

□陳志剛

黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨面對改革攻堅期、社會矛盾凸顯期的新形勢新挑戰(zhàn)，根據(jù)全面從嚴治黨的內(nèi)在要求，進一步改革和完善了執(zhí)政方式和領(lǐng)導(dǎo)方式。第一，實現(xiàn)了政治局常委權(quán)力結(jié)構(gòu)的重建，由“九龍治水”的分權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)轭I(lǐng)導(dǎo)小組的“體制集權(quán)”，有效地落實了中國共產(chǎn)黨民主集中制的領(lǐng)導(dǎo)制度和組織制度。第二，自上而下地推進黨的自身建設(shè)，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。第三，全面推進依法治國，堅持以憲執(zhí)政、依法行政，推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

全面從嚴治黨 領(lǐng)導(dǎo)方式 執(zhí)政方式

黨的十八大以來，面對著改革攻堅期、社會矛盾凸顯期的新形勢新挑戰(zhàn)，中國共產(chǎn)黨不僅在經(jīng)濟上提出了“經(jīng)濟新常態(tài)”的重要判斷，作出了穩(wěn)增長調(diào)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)方式促發(fā)展的戰(zhàn)略部署，也在政治上不斷改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式。以習近平同志為總書記的黨中央根據(jù)全面從嚴治黨的要求，從權(quán)力結(jié)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威和執(zhí)政方式等多個方面進行了探索。

一、重建政治局常委會的權(quán)力結(jié)構(gòu)，由分權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)轭I(lǐng)導(dǎo)小組的體制集權(quán)

領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題是帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性的問題。民主集中制既是黨的根本組織制度，也是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，賦予了中國共產(chǎn)黨獨特的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢。實踐表明，什么時候堅持民主集中制，我們的事業(yè)就比較順利。相反，什么時候違背民主集中制，我們的事業(yè)就遭受挫折。全面從嚴治黨，必須從中央抓起，深入貫徹落實黨的民主集中制。

鄧小平曾指出：“中國問題的關(guān)鍵在于共產(chǎn)黨要有一個好的政治局，特別是好的政治局常委會。只要這個環(huán)節(jié)不發(fā)生問題，中國就穩(wěn)如泰山?！雹佟多囆∑轿倪x》（第三卷），北京：人民出版社，1993年版，第365頁。而判斷一個好的政治局常委會的標準，就在于能否切實貫徹民主集中制。然而，在黨的十八大之前，中國共產(chǎn)黨最高領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)處于分權(quán)狀態(tài)，被稱為“九龍治水”，高層的權(quán)力涉及九個常委，各自分管一塊。每個常委在自己的領(lǐng)域擁有絕對權(quán)力，相當于高層的“分封制”。②鄭永年：《沒想到十八大后中國發(fā)生如此大轉(zhuǎn)型》，觀察者網(wǎng)，2015年2月2日。這種分權(quán)導(dǎo)致了一個很不好的結(jié)果，就是出現(xiàn)了周永康這樣濫用權(quán)力、搞山頭主義的惡例。絕對的權(quán)力絕對導(dǎo)致腐敗。如果權(quán)力的行使者沒有黨性，這種沒有監(jiān)督的、分管一塊的絕對權(quán)力就容易導(dǎo)致利益集團的形成，導(dǎo)致黨的干部成為封建社會的家臣。同時，這種各管一攤的分權(quán)制，也會帶來協(xié)調(diào)困難、管理低效的問題。

黨的十八大以來，全面深化改革戰(zhàn)略的提出和實施，迫切需要加強改革的頂層設(shè)計，以及各項改革舉措之間的協(xié)調(diào)配套。毋庸諱言，改革開放三十多年來，中國出現(xiàn)了一些亟待解決的新問題，一方面中國的社會體制改革相對滯后，另一方面改革本身也形成了一些利益集團，這些利益集團已經(jīng)成為進一步改革的巨大阻力。要想全面深化改革能夠順利推進并取得成功，既要統(tǒng)籌兼顧，也必須打破分權(quán)體制，切實打破這些利益集團。正是基于這樣的背景，黨的十八大以后，中央先后成立了一系列領(lǐng)導(dǎo)小組，如中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組、中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組、中央軍委深化國防和軍隊改革領(lǐng)導(dǎo)小組、中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組、中央港澳工作協(xié)調(diào)小組、中央黨的建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組、中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組等。習近平總書記本人也擔任四個領(lǐng)導(dǎo)小組的組長。而且，很多小組都是幾個常委共同參與。

領(lǐng)導(dǎo)小組是高密度集合型的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)，從最高層面統(tǒng)一配置資源，切實進行頂層設(shè)計，做到內(nèi)政外交一盤棋，經(jīng)濟社會各項改革舉措統(tǒng)籌考慮、協(xié)調(diào)配套，避免了顧此失彼，打破了部門利益，對于推進全面深化改革，具有重要作用。領(lǐng)導(dǎo)小組的設(shè)立，調(diào)整了權(quán)力結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)了由“九龍治水”的分權(quán)向“體制集權(quán)”的轉(zhuǎn)變。由于領(lǐng)導(dǎo)小組成員具有廣泛性，避免了分權(quán)制的大權(quán)獨攬，有效地落實了中國共產(chǎn)黨民主集中制的領(lǐng)導(dǎo)制度和組織制度，也體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨所竭力倡導(dǎo)的協(xié)商民主的政治優(yōu)勢。領(lǐng)導(dǎo)小組的設(shè)立，一方面既有力地促進了決策民主，另一方面也切實保障了決策的效率。

政治局常委會權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整和領(lǐng)導(dǎo)小組的設(shè)立，是黨中央對領(lǐng)導(dǎo)體制和核心權(quán)力結(jié)構(gòu)的一個重大改進。這種改進既適應(yīng)了全面深化改革和全面從嚴治黨的內(nèi)在要求，又切實體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨集體領(lǐng)導(dǎo)的特點，它比西方的總統(tǒng)個人負責制更加優(yōu)越。

二、自上而下地全面從嚴治黨，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威

中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是順利推進改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的根本保證。如何全面從嚴治黨，維護中央權(quán)威，確保黨的凝聚力、號召力、戰(zhàn)斗力，這是關(guān)系到黨和國家興衰成敗的重大課題。習近平總書記明確指出：“黨要管黨，才能管好黨；從嚴治黨，才能治好黨。對我們這樣一個擁有八千五百多萬黨員、在一個十三億人口大國長期執(zhí)政的黨，管黨治黨一刻不能松懈。如果管黨不力、治黨不嚴，人民群眾反映強烈的黨內(nèi)突出問題得不到解決，那我們黨遲早會失去執(zhí)政資格，不可避免被歷史淘汰。這決不是危言聳聽?！雹佟妒舜笠詠碇匾墨I選編》（上），北京：中央文獻出版社，2014年版，第350頁。

那么，通過什么形式，從哪里入手來從嚴治黨，并樹立黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威呢？在黨的十八大以前，為了永葆黨的先進性和純潔性，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威和領(lǐng)導(dǎo)核心，我們黨開展了很多思想教育實踐活動。重視黨的思想政治建設(shè)，這是無產(chǎn)階級政黨區(qū)別于其他政黨的重要特點和優(yōu)勢。從總體上說，這些教育實踐活動取得了一定效果，但并不顯著。其原因之一就在于這些活動主要是在基層開展的，針對的是基層黨員干部。而且，中央的權(quán)威也受到一些挑戰(zhàn)，中央的政策在一些地方的執(zhí)行過程中陽奉陰違，一些領(lǐng)導(dǎo)干部欺上瞞下，民間也流傳著“政令不出中南?！钡穆曇?。

黨的十八大后，在深刻總結(jié)從嚴治黨經(jīng)驗教訓的基礎(chǔ)上，習近平總書記鄭重地向全黨宣告：“黨要管黨、從嚴治黨怎么抓？就從中央政治局抓起”。而且，他還承諾：“中央政治局同志從我本人做起”。②中央文獻研究室編：《習近平關(guān)于黨的群眾路線教育實踐活動論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2014年版，第56-51、53-54、56頁。習近平總書記敏銳地看到，中國共產(chǎn)黨要想成為堅強的領(lǐng)導(dǎo)核心，不但要有強大的真理力量，有正確的理論指明方向，而且要有強大的人格力量，能夠在嚴以修身、嚴以用權(quán)、嚴以律己上向全黨做表率，以黨的優(yōu)良作風凝聚群眾。習近平總書記立足黨肩負的偉大使命，無論是在新一屆政治局常委記者見面會上，還是赴基層調(diào)研中反復(fù)強調(diào)“打鐵還需自身硬”。俗話說，“其身正，不令而行；其身不正，雖令不從”。在河北調(diào)研指導(dǎo)黨的群眾路線教育實踐活動時，習近平總書記指出：“凡事都是這樣的，上行下效，上率下行，上有所好、下必甚焉，上有所惡、下必不為，上面松一寸、下面松一尺。所以，堅持‘兩個務(wù)必'要從領(lǐng)導(dǎo)干部做起，領(lǐng)導(dǎo)干部要以身作則?！雹壑醒胛墨I研究室編：《習近平關(guān)于黨的群眾路線教育實踐活動論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2014年版，第56-51、53-54、56頁。“全黨看著中央政治局，要求全黨做到的，中央政治局首先要做到?！雹苤醒胛墨I研究室編：《習近平關(guān)于黨的群眾路線教育實踐活動論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2014年版，第56-51、53-54、56頁。黨中央的權(quán)威，黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)威，各級黨組織的凝聚力、向心力，不是說出來的，而是干出來的，這就是所謂的“一個行動勝過一打綱領(lǐng)”。

領(lǐng)導(dǎo)干部是黨的事業(yè)的骨干，是國家發(fā)展的中堅，是決定黨的執(zhí)政水平的重要力量，對全黨起著表率作用。只有領(lǐng)導(dǎo)干部自身政治過硬、思想過硬、能力過硬，群眾才會心服口服，黨的組織才能有向心力、凝聚力、戰(zhàn)斗力。2013年7月，在與河北省委領(lǐng)導(dǎo)班子成員座談時，習近平總書記指出：“在黨內(nèi)，誰有資格犯大錯誤？我看還是高級干部。高級干部一旦犯錯誤，造成的危害大，對黨的形象和威信損害大?！彼€指出：“確實，脫離群眾的種種問題，主要表現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)干部中?！雹佟妒舜笠詠碇匾墨I選編》（上），北京：中央文獻出版社，2014年版，第317頁。習近平總書記這一論斷一針見血地揭示了黨內(nèi)一些問題長期得不到解決的重要原因，指明了全面從嚴治黨必須把握的關(guān)鍵和重點。

正因此，黨的十八大以來，中央政治局帶頭改進作風，嚴格執(zhí)行中央八項規(guī)定，先行開展黨的群眾路線教育實踐活動，為全黨同志樹立愛黨愛民、勤政敬業(yè)、廉潔奉公的榜樣，以實際行動給全黨改進作風作好了表率，使黨的作風的改進有了一個好的開端。另一方面，黨中央還以零容忍態(tài)度懲治腐敗，打虎拍蠅、獵狐肅貪，力度和成效前所未有，極大地鼓舞了黨心民心，促進了干部清廉、政府清正、政治清明。實踐證明，在加強黨的自身建設(shè)上，自上而下的方式，比自下而上，成效更加顯著。

變自下而上為自上而下，講黨性重品行作表率，從中央領(lǐng)導(dǎo)自身抓起，樹正氣、壓邪氣，這是黨的十八大后全面從嚴治黨、維護黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的一個重要的創(chuàng)新舉措，也是黨改進領(lǐng)導(dǎo)方式的一個重要亮點。

三、以全面推進依法治國為重要依托，推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化

要鞏固黨的政權(quán)，必須提升黨的執(zhí)政能力，形成一套科學有效的治理體系，切實防范和化解各種風險和矛盾。黨的十八大以后，全面建成小康社會進入決定性階段，改革進入攻堅期和深水區(qū)，我們黨面對的改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)之重前所未有、矛盾風險挑戰(zhàn)之多前所未有，如何有效地提升黨的執(zhí)政能力，已經(jīng)成了亟待解決的重大問題。以習近平同志為總書記的黨中央在總結(jié)我們黨治國理政的經(jīng)驗教訓的基礎(chǔ)上，提出了“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重大命題和重大任務(wù)。

黨的十八屆三中全會明確提出，“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，并對完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和執(zhí)政方式提出了要求。在黨的十八屆四中全會上，黨中央又作出了全面依法治國的重要戰(zhàn)略部署，為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了重要依托。全面推進依法治國，是我們黨從堅持和發(fā)展中國特色社會主義事業(yè)出發(fā)、為更好治國理政提出的重大戰(zhàn)略任務(wù)，也是事關(guān)我們黨執(zhí)政興國的一個全局性問題。要推動我國經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，不斷開拓中國特色社會主義事業(yè)更加廣闊的發(fā)展前景，就必須全面推進社會主義法治國家建設(shè)，從法治上為解決改革發(fā)展穩(wěn)定所帶來的問題提供制度化方案。

國家治理體系和治理能力是一個國家的制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。要永葆中國共產(chǎn)黨的政權(quán)堅如磐石，必須積極推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須切實把全面推進依法治國放在至關(guān)重要的位置。“全面推進依法治國是關(guān)系我們黨執(zhí)政興國、關(guān)系人民幸福安康、關(guān)系黨和國家長治久安的重大戰(zhàn)略問題，是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面。”②習近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，《人民日報》2014年10月29日。

中國共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)核心，全面推進依法治國首先必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)是依法治國的根本保證。其次，全面推進依法治國必須做到依法治黨、依憲執(zhí)政。依法治黨是依法治國的題中應(yīng)有之義，是根本要求。所謂依法治黨，就是要求黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動，任何組織和個人不允許有超越憲法和法律的特權(quán)，堅持“依憲治國”、“依憲執(zhí)政”。黨在領(lǐng)導(dǎo)立法的同時，必須保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法。進一步說，必須摒棄“人治思維”，絕不允許任何人以任何借口任何形式以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。習近平總書記指出：“能不能做到依法治國，關(guān)鍵在于黨能不能堅持依法執(zhí)政，各級政府能不能依法行政。我們要增強依法執(zhí)政意識，堅持以法治的理念、法治的體制、法治的程序開展工作，改進黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式。推進依法執(zhí)政制度化、規(guī)范化、程序化?！雹哿暯剑骸都涌旖ㄔO(shè)社會主義法治國家》，《求是》，2015年第1期。

黨的十八大以來，習近平總書記反復(fù)強調(diào)要從各個方面樹立法治思維的問題，要求各級領(lǐng)導(dǎo)干部提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力，努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，在法治的軌道上推動各項工作。圍繞著全面推進依法治國，新一屆黨中央提出了五個方面的基本要求。

第一，重大改革必須于法有據(jù)，要在法治軌道上推進改革。既不能以改革為借口而置法律于不顧，也不能因為固守法律而不敢越雷池一步。習近平總書記指出：“凡屬重大改革要于法有據(jù)，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序進行。有的重要改革舉措，需要得到法律授權(quán)的，要按法律程序進行?！雹倭暯剑骸都涌旖ㄔO(shè)社會主義法治國家》，《求是》，2015年第1期。

第二，要善于用法治思維和法治方式反對腐敗，加強反腐敗國家立法，加強反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，讓法律制度剛性運行，盡快形成內(nèi)容科學、程序嚴密、配套完備、有效管用的反腐敗制度體系。反腐敗需要治標，但治本之策只能依靠法律和制度。為了防止權(quán)力的濫用和腐敗，必須把權(quán)力關(guān)進制度的籠子，扎牢制度的籬笆，真正使制度成為帶電的高壓線。中共中央還提出，反腐敗必須在制度上進行頂層設(shè)計，并明確地把國家反腐敗法的制訂提上了議事日程。

第三，要切實推進依法行政，各級政府及其工作部門必須推行權(quán)力清單制度、責任清單制度和負面清單制度，堅持法定職責必須為、法無授權(quán)不可為。要加強行政體制改革，促進政府職能的轉(zhuǎn)變，最大限度地減少政府對微觀事務(wù)的管理，進一步削減政府審批事項，公開審批流程，提高審批透明度，壓縮自由裁量權(quán)。

第四，要促進嚴格執(zhí)法、公正司法，保證司法機關(guān)依法獨立公正行使職權(quán)，必須著力解決領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部違法違規(guī)干預(yù)司法的問題。習近平同志明確指出：“要把能不能依法辦事、遵守法律作為考察識別干部的重要標準。要建立健全違反法定程序干預(yù)司法的登記備案通報制度和責任追究制度，對違法法定程序干預(yù)政法機關(guān)執(zhí)法辦案的，一律給予黨紀政紀處分；造成冤假錯案或者其他嚴重后果的，一律依法追究刑事責任?！雹凇妒舜笠詠碇匾墨I選編》（上），北京：中央文獻出版社，2014年版，第721頁。

第五，要積極推進法治社會的建設(shè)。針對社會生活中廣泛存在的“信訪不信法”現(xiàn)象，要深入開展法制宣傳教育，弘揚社會主義法治精神，引導(dǎo)群眾遇事找法、解決問題靠法，逐步改革社會上那種遇事不是找法而是找人的現(xiàn)象，樹立對法律的信仰。習近平總書記指出，“要引導(dǎo)全體人民遵守法律，有問題依靠法律來解決，決不能讓那種大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決現(xiàn)象蔓延開來，否則還有什么法治可言呢？”③中央文獻研究室編：《習近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，北京：中央文獻研究室，2015年版，第88、9頁。那種“大鬧大解決、小鬧小解決”的投機風氣，不僅破壞、扭曲了法律的權(quán)威，而且損害了執(zhí)政黨的權(quán)威。

人類社會發(fā)展的事實證明，依法治理是最可靠、最穩(wěn)定的治理?！拔覀凕h在這樣一個大國執(zhí)政，要保證國家統(tǒng)一、法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一，要實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、政治清明、文化昌盛、社會公正、生態(tài)良好，都需要秉持法律這個準繩、用好法治這個方式?！雹苤醒胛墨I研究室編：《習近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，北京：中央文獻研究室，2015年版，第88、9頁。全面推進依法治國，是中國共產(chǎn)黨改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，著眼于實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢、實現(xiàn)黨和國家長治久安的長遠考慮。依法執(zhí)政，雖然早在黨的十六大就已提出，但黨的十八大以來新一屆黨中央推進法治國家和法治社會建設(shè)的力度無疑是前所未有，而且其全面性也是前所未有的，這反映了我們黨的執(zhí)政方式的進一步完善。

總的來說，黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)、自身建設(shè)方式，以及執(zhí)政方式的變革和完善，是新形勢下全面從嚴治黨的內(nèi)在要求。這種變革體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨的高度的自覺自信和歷史使命感，體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨巨大的勇氣和決心，也體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨對領(lǐng)導(dǎo)規(guī)律和執(zhí)政規(guī)律認識的深化。這些變革的成功施行，必將加強和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)，使黨始終成為中國特色社會主義的堅強領(lǐng)導(dǎo)核心。

責任編輯：凌 雁

作者陳志剛，男，中國社會科學院馬克思主義研究院研究員（北京 100732）。