曹尋真

（河南廣播電視大學，鄭州　450000）

中國特色社會主義法治體系建設(shè)的法哲學思辨——政策之治到制度之治的轉(zhuǎn)變

曹尋真

（河南廣播電視大學，鄭州450000）

中國法治現(xiàn)代化進程中經(jīng)歷過“人治”和“法治”的思辨過程，以顯性的形式體現(xiàn)出來；也經(jīng)歷過“意志之治”和“制度之治”的思辨過程，以隱形的形式體現(xiàn)出來。從十五大提出“依法治國”到十八屆四中全會提出“依法執(zhí)政”，政策的制定和執(zhí)行背后的法哲學思辨意味越發(fā)深重。在“法治中國”發(fā)展的未來階段，這種思辨精神還要延續(xù)下去。

法治；人治；意志之治；制度之治；法治現(xiàn)代化

一、“政策之治”的“意志之治”性質(zhì)

1.“人治”與“意志之治”。

西方法治理念源于亞里士多德的法治思想。亞里士多德不僅界定“法治”的內(nèi)涵，并且首次從“法治”視角解讀“人治”，并將這兩個概念進行比較分析，隱性地揭示了作為“法治”對立面的“人治”的具體內(nèi)涵：在探討“最好的一人之治與法治孰優(yōu)孰劣”問題時，亞里士多德指出 “人治就是人的不受理性支配的情感之治”；在探討“何種政體為最理想政體”問題時，亞里士多德指出“人治就是不受法律制約的絕對權(quán)力之治”。亞里士多德將“人治”置于“法治”視野中予以審視，從理論上明確界分了“人治”與“法治”，形成了西方憲政文化傳統(tǒng)的重要組成部分，思維模式也影響至今。按此思路，從“法治”視角對“人治”予以解讀，可以把“人治”理解為：“人治”就是國家權(quán)力的執(zhí)掌者，憑借其所有的不受法律制約的權(quán)力，完全依據(jù)其個人主觀意志治理國家、管理社會公共事務。

（1）最高掌權(quán)者憑個人意志治理國家。

最高掌權(quán)者的個人意志在社會政治生活中具有本原性與至上性，法律與制度的存廢取決于其主觀好惡；可以憑其個人意志隨意決策，擅斷國政，率性處置臣民的人身與財產(chǎn)，而不必為此負法律責任。因為意志之治下最高掌權(quán)者的行為不受既定規(guī)則的制約，不具有可預見性，故該國的政治生活必然充滿了不確定性，廣大國民也因此終日如履薄冰，安全感蕩然無存。這些特征表明：意志之治本質(zhì)上否定了社會正義，因為最高掌權(quán)者被賦予了憑其個人意志任意決策乃至臣民生命財產(chǎn)的全權(quán)，而最高掌權(quán)者意志的“完全自主”和方方面面的“絕對自由”的前提或代價是國民自由與個性的徹底喪失。

（2）最高掌權(quán)者的個人意志之治不受法律制約。

“人治”的實質(zhì)內(nèi)涵或本質(zhì)特征是“不受法律制約的絕對或無限權(quán)力之治”，這里指的是國家的治權(quán)不受成文法律或制度的制約，而非主權(quán)。在意志之治下，權(quán)力與法律并非一種“天然的對立關(guān)系”，而是被強行統(tǒng)一起來，統(tǒng)一的結(jié)果是法律淪為權(quán)力的派生物，法律只能時時依附于權(quán)力，喪失了獨立性。因此，法律非但不能從外部制約權(quán)力，反而成為維護權(quán)力的工具，而這種不受制約的權(quán)力又集中于最高掌權(quán)者一人之手。最高掌權(quán)者之所以為所欲為，根源即在于其掌握了不受既定規(guī)則制約的無限權(quán)力，即使公開違憲也不會受到法律追究。［1］

總之，意志之治作為一種治國方略，與掌權(quán)者個人有密切的聯(lián)系，若以此作為參照系數(shù)來比照下文政策之治的特征，可以看見出“政策之治”的“意志之治”性質(zhì)。

2.“政策之治”的“意志之治”性質(zhì)。

在“意志之治”的國家，社會公共管理靠的不是制度，而是人的意志，社會治亂系于最高掌權(quán)者一人之身，所謂“一言正而天下定，一言倚而天下靡”。國家的政策和法律均打上了統(tǒng)治者個人的印記，其善惡完全取決于最高掌權(quán)者個人的賢愚；最高掌權(quán)者作為生物個體，如果等同于作為政治共同體的國家和作為社會基本規(guī)范的法律制度，倘若犯了嚴重錯誤，必將引發(fā)各種社會危機，并使整個國家陷入全局性災難。回顧新中國成立以來法治建設(shè)的經(jīng)驗教訓，可以發(fā)現(xiàn)黨在相當長的一段歷史時期內(nèi)主要靠政策治國，不可避免地留下了意志之治的印跡，主要有兩種表現(xiàn)形式。

（1）以黨代政。

當執(zhí)政黨的制度與國家的制度交叉重合時，會集中體現(xiàn)為個人高度集權(quán)，社會生活的方方面面會受到重大影響。1957年以后，國家從主導思想上不斷地強化黨的一元化領(lǐng)導地位，開始淡化直至中斷社會主義民主的制度化、法治化建設(shè)，以黨代政現(xiàn)象越發(fā)普遍。廣泛存在的官僚、腐敗等弊病是事實上是以黨代政的真實反映。人治必然導致個人高度集權(quán)，實質(zhì)上就是“意志之治”，必然造成黨政不分、權(quán)大于法、官僚主義，黨和國家的領(lǐng)導體制和政治制度的弊病長期難以革除，嚴重損害黨的執(zhí)政能力。鄧小平同志指出，改革黨的執(zhí)政領(lǐng)導體制和領(lǐng)導方式，真正實行“黨政分開”，實現(xiàn)“依法治國”，都取決于黨能否從根本上改變長期以來黨內(nèi)事實上存在的“人治”問題。

（2）以政策代法。

長期以來，黨在國家公共權(quán)力分配和運作手段上，更多地強調(diào)政策的作用，以政策為主，甚至以政策代替法律。1957年最高人民法院和司法部取消司法獨立原則，主張通過黨的政策或運動來代替法律的運作。1959年以后，有法可依逐漸向有法不依而依政策、依指示轉(zhuǎn)化［2］。1959年撤銷了主管法學教育的司法部，1966年包括政法學院在內(nèi)的全部大學停課，各級人民法院、人民檢察院和公安機關(guān)被撤銷。1968年政法學院和綜合大學法律系被撤銷。1971—1976年全國總共才招法學學生329人，占全國在校生總數(shù)不到0.1%；在課程設(shè)置上，政策課取代了法學課，例如，用“刑事政策”代替“刑法”，用“民事政策”代替“民法”。以政策代法最直接體現(xiàn)了“意志之治”的特征，致使1957—1976年二十年間社會主義法治思想的中斷，其教訓深刻。

二、法治的“制度之治”性質(zhì)

為了從根本上解決“政策之治”的問題，改革開放之后，鄧小平提出加強民主法制建設(shè)，改革黨和國家的領(lǐng)導體制，把制度建設(shè)作為黨的建設(shè)的一個根本性大事。在鄧小平的努力下，健全了黨的制度建設(shè)，廢除了領(lǐng)導職務終身制，并且探索黨的領(lǐng)導權(quán)力的集體交接，將其納入政治體制改革的框架。［3］從此，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導中國逐漸走上了法治、“制度之治”的道路。

1.法治的內(nèi)涵。

（1）法治遵崇法律。

西方文化中存在豐富多彩的法律至上思想，為法治實踐提供了寶貴源泉。亞里士多德的“法律是最優(yōu)良的統(tǒng)治者”和對于良法“普遍的服從”，西塞羅的“為了得到自由，我們才成為法律的奴仆”，都包含了法律至上的思想；盧梭認為法律是公意的宣告，無論何人，包括君主或國王都要服從法律。中國傳統(tǒng)文化中也不乏類似思想——劉頌的“人君與天下共者，法也”，沈家本的“法者，天下之程式，萬世之儀表”。建設(shè)法治社會需要重溫這些法治思想，樹立法律至高無上的權(quán)威，營造出信仰法律和捍衛(wèi)法律的氛圍，如美國學者伯爾曼所言——“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)”，確立法律在法治社會中的應有地位。

（2）法治是“制度之治”。

法律是規(guī)則化、制度化的社會規(guī)范，具有穩(wěn)定、公開、普適和可預測等特性，并且由國家強制力保證實施，具有最大的權(quán)威性。法律以規(guī)則的形式形成可作為執(zhí)法尺度的各種具體制度以及人們行事的標準，通過制度的設(shè)置、完善、遵守以及執(zhí)行，使法治精神代代相傳。規(guī)則和制度是法律的內(nèi)核，依法治國就是依規(guī)則和制度治國，按規(guī)則和制度辦事，規(guī)則和制度不因領(lǐng)導人個人意志的改變而改變。法律作為制度的代表，與道德和政策的差異就在于它是規(guī)則化、制度化的規(guī)范體系，道德的多元色彩和政策的靈活性使它們無法成為治國的可靠依據(jù)，為了推進依法治國，須要增進規(guī)則意識及制度觀念。［4］

2.制度之治的要求。

（1）優(yōu)化制度體系。

制度是一個國家或政黨得以組織起來并開展活動的要素之一，科學完備的制度體系更為定型、持久，可以使國家或政黨的活動始終走在程序化、規(guī)范化的軌道，因此制度建設(shè)是國家或政黨的根本性建設(shè)。改革開放以來，中國共產(chǎn)黨大力加強制度建設(shè)，制定了大量的紀律和條例，但沒有在此基礎(chǔ)上形成一個科學的運行機制，存在制度缺乏整體性、系統(tǒng)性的缺陷。例如，黨的民主集中制等根本制度過于原則、抽象，那么對之進行的解釋就具有很大的不確定性，而對制度的理解和執(zhí)行又會受到領(lǐng)導人意志的影響。又比如，各種具體制度之間缺乏科學的配套和銜接，經(jīng)常會發(fā)生矛盾和抵觸現(xiàn)象，最終因為難以執(zhí)行而流于形式，以致制度缺乏權(quán)威性，難以對包括領(lǐng)導干部在內(nèi)的全體社會成員起到約束作用。為了有效地加強政治文明建設(shè)，鞏固改革開放的成果，從根本上解決各種社會問題，不僅要重視制定包括法律在內(nèi)的各種制度，而且必須使其環(huán)環(huán)相扣，形成一整套科學嚴密的體系。

（2）確立制度的權(quán)威至上性。

“意志之治”以權(quán)力破壞制度的權(quán)威性，而制度權(quán)威性的缺乏又反過來強化了“意志之治”。因此，要形成“制度之治”，固然要健全各項制度，使各項制度規(guī)定配套銜接成縝密的體系，但更重要的是要確立制度的權(quán)威至上性，并在關(guān)鍵環(huán)節(jié)加大制約力度，減少彈性，使個人意志無法對抗和僭越制度的最高權(quán)威。制度本質(zhì)上是社會治理經(jīng)驗的總結(jié)和全體社會成員共同意志的體現(xiàn)，因此制度的權(quán)威至上性具有不可違抗性，凡是依個人意志肆意妄為的必須被視為對全體社會成員的冒犯，都要受到追究。擯棄“意志之治”，轉(zhuǎn)向“制度之治”，是我們在國家經(jīng)濟、政治體制改革的艱苦進程中深刻反思而悟到的政治文明建設(shè)的真諦所在，其過程也是法治現(xiàn)代化所必須經(jīng)歷的。

三、“依法治國”促成“意志之治”向“制度之治”的轉(zhuǎn)變

十八大以來，新一屆中央領(lǐng)導集體結(jié)合中國特色社會主義事業(yè)發(fā)展對我國社會主義民主法治建設(shè)的新要求，圍繞全面貫徹落實依法治國基本方略，提出了很多重要思想。十八屆四中全會更是將依法治國作為全會主題，把依法治國擺到前所未有的高度。這些新舉措和新理論把中國特色社會主義法治建設(shè)推向了新階段，客觀上促成了“意志之治”向“制度之治”的最后轉(zhuǎn)變。

1.法治是治國理政的基本方式。

（1）依法執(zhí)政的探索歷程。

法治是人類政治文明發(fā)展的成果。工業(yè)革命以后，現(xiàn)代民主法治思想勃興。隨著社會的發(fā)展，法治在國家實現(xiàn)現(xiàn)代化過程中的地位和作用被人類社會實踐所證實。作為執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨是否以法治思維指導自己進行執(zhí)政活動對于 “法治中國”的建設(shè)至關(guān)重要。作為法治思想的直接體現(xiàn)，依法執(zhí)政從提出到完善經(jīng)歷了艱苦的探索歷程。依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的基本方略在十五大確立；十六大明確提出堅持依法執(zhí)政、不斷提高執(zhí)政能力，指出依法執(zhí)政是新的歷史條件下黨執(zhí)政的一個基本方式；十七大明確提出了加快建設(shè)社會主義法治國家的戰(zhàn)略任務；把“法治思維”和“法治方式”寫進十八大報告是中國共產(chǎn)黨全面貫徹落實依法治國基本方略、把法治作為治國理政基本方式的具體體現(xiàn)。

（2）治國理政基本方式的確立。

在十五大把依法治國作為基本方略的基礎(chǔ)上，十八大報告進一步明確提出法治是治國理政的基本方式，這是中國共產(chǎn)黨在思想認識上的重大突破，表明了中國共產(chǎn)黨對社會主義建設(shè)規(guī)律和共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律認識的深化，對于貫徹落實依法治國方略，建設(shè)中國特色社會主義法治國家意義重大，是對中國特色社會主義法治建設(shè)理論的重要發(fā)展。［5］十八屆四中全會首次以“依法治國”為主題，強調(diào)依法治國是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。由此，領(lǐng)導干部必須樹立法治觀念，依法用權(quán)；樹立規(guī)則意識，將意志淡出權(quán)力的空間，這對于擯除“意志之治”具有不可替代的意義。

2.“依法治國”的催化作用。

（1）法治現(xiàn)代化之路。

學習他國歷史經(jīng)驗，可以發(fā)現(xiàn)，國家的現(xiàn)代化與法治的現(xiàn)代化是分不開的，資產(chǎn)階級革命時期，法治在法、德等國實現(xiàn)國家現(xiàn)代化的過程中起到了根本性保障作用。中國自從鴉片戰(zhàn)爭以來，始終在探索法治現(xiàn)代化之路，由于專制文化慣性的強大，注定了法治現(xiàn)代化之路的綿長和復雜。從清末中華法系的解體到民國大陸法系的引進，到新中國成立之初學習蘇式法律，這些努力都給后人留下了寶貴的經(jīng)驗積累。自改革開放以來，中國共產(chǎn)黨吸取正反兩方面經(jīng)驗，再次開啟了中國法治現(xiàn)代化航程，即中國特色社會主義法治建設(shè)。十八屆四中全會指出，新時期全面建設(shè)“法治中國”的整體目標是法治現(xiàn)代化。國家治理體系現(xiàn)代化的核心和關(guān)鍵是法治的現(xiàn)代化，中國特色社會主義法治建設(shè)是中國法治現(xiàn)代化的道路，是扎根于中國現(xiàn)實國情、吸收借鑒人類法治文明成果。

（2）“意志之治”的淡化。

十八大報告指出：“要更加注重改進黨的領(lǐng)導方式和執(zhí)政方式，保證黨領(lǐng)導人民有效治理國家”；“黨領(lǐng)導人民制定憲法和法律，黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)，絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法”。這充分彰顯了“制度之治”的精神。習近平總書記進一步指出：“新形勢下，我們黨要履行好執(zhí)政興國的重大職責，必須依據(jù)黨章從嚴治黨、依據(jù)憲法治國理政。黨領(lǐng)導人民制定憲法和法律，黨領(lǐng)導人民執(zhí)行憲法和法律，黨自身必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動，真正做到黨領(lǐng)導立法、保證執(zhí)法、帶頭守法?！边@是依法執(zhí)政思想在新時期的進一步完善，對于依法治國基本方略的全面貫徹落實意義重大。黨和領(lǐng)導個人必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動，明確了人治與法治的界限，有力地促進了國家從“意志之治”到“制度之治”的轉(zhuǎn)變。

（3）“制度之治”時代的到來。

在改革開放進程中，盡管法制建設(shè)取得了極大的進步，但由于“意志之治”還沒有徹底擯除，權(quán)常常大于法，給權(quán)力的掌握者操縱微觀經(jīng)濟活動、破壞市場經(jīng)濟正常秩序、干預甚至阻礙執(zhí)法留下了空間。隨著十八屆四中全會的召開，黨和國家領(lǐng)導人為我們指明了方向，依法治國理念的提出使我們更清楚地看到了“意志之治”的淡化的痕跡。不徹底擯棄“意志之治”，就不可能實現(xiàn)“法治中國”的夢想。可以預見，隨著我國政治體制改革的不斷深入，我國政治體制將最后從傳統(tǒng)人治體制轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代法治體制。與之相適應，黨將會消弭“意志之治”的殘余，創(chuàng)制出一套與法治思想相適應、與依法執(zhí)政路線相銜接的“制度之治”體系，并使之形成科學規(guī)范的黨內(nèi)制度化運行機制，形成制度治黨和制度治國互動共進的局面。至此，“制度之治”時代最后到來。

［1］丁士松.論人治［J］.武漢大學學報（哲學社會科學版），2008，（7）.

［2］柴榮.論新中國法治思想與法學教育的發(fā)展［J］.當代中國研究，2010，（5）.

［3］蔡霞.擯棄人治治黨模式 建立制度治黨機制［J］.中國黨政干部論壇，1999，（4）.

［4］黃金橋.法治的隱喻［J］.云南行政學院學報，2004，（1）.

［5］陳永勝.十八大以來中國特色社會主義法治建設(shè)理論的新進展［J］.科學社會主義，2014，（8）.

D920.0

A

1671-2862（2015）02-0040-04

2015-01-12

曹尋真，男，憲法學與行政法學博士，河南廣播電視大學文法學院講師，研究方向：憲法與行政法。