文/孫濤

以政府改革推進社會治理體制創(chuàng)新

文/孫濤

政府在社會治理體系中居于主導(dǎo)地位，在從傳統(tǒng)社會管理體制向現(xiàn)代社會治理體制轉(zhuǎn)型中，存在社會治理主體行政化、治理工具單一化、治理力量碎片化等突出問題。創(chuàng)新社會治理體制，要通過轉(zhuǎn)變政府職能、改革組織結(jié)構(gòu)、優(yōu)化運行機制等五個方面的系統(tǒng)改革更好地發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，逐步實現(xiàn)社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

政府改革；社會治理；服務(wù)型政府

黨的十八屆三中全會提出要創(chuàng)新社會治理體制、改進社會治理方式，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。中國目前處于經(jīng)濟社會迅速轉(zhuǎn)型時期，傳統(tǒng)的政府包攬一切的社會管理體制已不能適應(yīng)時代發(fā)展要求，需要政府在社會整合、社會控制、社會協(xié)調(diào)、社會服務(wù)、社會保障等方面進行一系列改革，更好地發(fā)揮政府在社會治理體制中的主導(dǎo)作用。

一、政府在社會治理體制中的定位及職能分析

恩格斯在《反杜林論》中指出“一切政治權(quán)力起先總是以某種經(jīng)濟的、社會的職能為基礎(chǔ)的?！盵1]（P198-199）我國正處于現(xiàn)代化過程中的現(xiàn)實國情、歷史形成的政府強勢地位以及居民對政府的依賴性決定了我國社會治理中政府的主導(dǎo)地位?，F(xiàn)實當(dāng)中，政府的主導(dǎo)

作用體現(xiàn)在政府依據(jù)執(zhí)政黨所制定的路線、方針、政策，維護社會公平公正，協(xié)調(diào)社會各方利益關(guān)系，完善社會治理體系，保持良好的社會秩序，維護社會和諧穩(wěn)定等各個方面。具體表現(xiàn)為，第一，制定社會治理體制改革和創(chuàng)新規(guī)劃；第二，保證社會治理的財力投入；第三，制定和完善社會治理的法律、法規(guī)和政策；第四，培育發(fā)展各類社會組織，發(fā)揮社會力量的協(xié)同治理作用。

二、社會治理體制創(chuàng)新中制約政府主導(dǎo)作用發(fā)揮的因素分析

（一）社會治理主體行政化，國家擠占社會發(fā)展空間

在傳統(tǒng)社會管理體制下，政府是社會管理的唯一主體，既是社會管理的首要責(zé)任人，也是社會風(fēng)險的最后承擔(dān)者，出現(xiàn)社會矛盾后沒有緩沖地帶。時至今日，具有強烈全能主義色彩的政府不僅主導(dǎo)社會治理，甚至替代了社會自身的管理，政府機關(guān)“獨擋一面”卻能力不夠，職能轉(zhuǎn)變不到位并且“包攬過多”，政府對社會治理事務(wù)的包攬壓縮了社會力量和市場力量參與社會治理的空間，導(dǎo)致市場和社會對政府的依賴性過強，生長和發(fā)展空間無法拓展，難以有效參與社會治理和提供公共服務(wù)。具體表現(xiàn)在，社會組織作用發(fā)揮不夠，公民參與社會治理不足，民主黨派、高校及科研院所、企事業(yè)單位的能動性尚未充分發(fā)揮，社會自治和自組織能力不強。城鄉(xiāng)基層居民自治組織大部分日常工作是完成上級政府部門交辦的任務(wù)，自治功能嚴(yán)重萎縮而行政職能不斷膨脹。

（二）政府行政理念轉(zhuǎn)變不到位，職能定位不夠準(zhǔn)確

社會治理理念屬于社會意識層面，具有一定延續(xù)性和滯后性。傳統(tǒng)社會管理理念經(jīng)過長期積累和沉淀逐步深入人心，“官本位”、“政府本位”、“權(quán)力本位”思想依然不同程度存在，束縛和制約著社會治理體制創(chuàng)新進程。具體來看，一是片面認為加強社會治理就是擴張政府權(quán)限。部分地方以創(chuàng)新社會治理為名隨意增加人員編制，延伸組織體系，擴大事業(yè)單位，招聘財政開支的“協(xié)管”人員，造成政府機構(gòu)和財政供養(yǎng)人員規(guī)模擴張。二是經(jīng)濟發(fā)展導(dǎo)向和利益為先的取向。部分地方錯誤地認為經(jīng)濟發(fā)展能解決所有問題，把社會治理當(dāng)成經(jīng)濟發(fā)展的附屬物，認為如果經(jīng)濟建設(shè)搞好了社會治理自然就會好，否定了社會治理相對獨立的地位和存在價值。三是僵化的穩(wěn)定觀和對社會秩序的片面理解。一些領(lǐng)導(dǎo)干部還存在嚴(yán)重的管控和防范思想，認為社會治理就是通過控制、強壓和硬卡等方式來“管住社會”，服務(wù)意識淡薄，沒有把工作重點放在保障人民群眾基本權(quán)益上來。

（三）政府治理方式不夠科學(xué)，治理工具單一化

從社會治理方式來看，目前社會治理手段還在一定程度上延續(xù)了過去的“人治”傳統(tǒng)，習(xí)慣于運用自上而下的行政體制控制社會，難以適應(yīng)紛繁復(fù)雜的利益格局，具體來看，一是政府重管制、輕服務(wù)，管理手段單一落后。傳統(tǒng)社會管理剛性手段運用較多，柔性手段運用較少，呈現(xiàn)出運動性、簡單化和突擊性傾向，在“維穩(wěn)”理念的指導(dǎo)下，社會管理方式常異化為“暴力手段”和“經(jīng)濟方式”，造成政府與公眾關(guān)系緊張和政府公信力下降，經(jīng)常陷入“經(jīng)濟方法不好用、行政方法不能用、思想教育不頂用、法律方法不會用”的尷尬境地。二是現(xiàn)代管理方法和信息技術(shù)的作用尚未充分發(fā)揮。政府對包括社會化手段（如志愿服務(wù)、社區(qū)服務(wù)、家庭作用）、市場工具（如憑單制、特許經(jīng)營、財政補助、用戶付費）及現(xiàn)代管理學(xué)（如績效管理、質(zhì)量管理、流程再造）等在內(nèi)的現(xiàn)代管理技術(shù)和方法的運用還不夠。三是注重事后彌補而疏于事前預(yù)防。一直以來的社會管理注重出現(xiàn)問題時被動進行治理的環(huán)節(jié)，危機預(yù)警系統(tǒng)及社會監(jiān)測體系建設(shè)滯后，難以及時、全面、準(zhǔn)確地掌握社會發(fā)展動向、發(fā)現(xiàn)社會問題。

（四）行政體制改革滯后，社會治理力量碎片化

政府自身職能轉(zhuǎn)變不到位、上層建筑滯后于經(jīng)濟基礎(chǔ)發(fā)展已成為制約我國社會治理創(chuàng)新的體制性障礙。一是區(qū)域分割問題。不同區(qū)域之間缺少有效的信息溝通以及靈活的跨區(qū)域合作的協(xié)同治理機制，尤其在公共安全、環(huán)境治理、食品藥品監(jiān)管、社會保障等急需區(qū)域協(xié)同合作治理的重點領(lǐng)域，多元共治格局往往難以形成。二是部門分割和多頭管理問題。在“條塊結(jié)合”的地方政府管理體制下，同一領(lǐng)域的社會事業(yè)既分屬于相應(yīng)層級的政府，又分屬于上級主管部門，這種雙重從屬關(guān)系帶來了低水平重復(fù)和條塊之間的矛盾和沖突。三是城鄉(xiāng)分割導(dǎo)致的差異性待遇和區(qū)別對待。我國二元社會結(jié)構(gòu)通過一定的制度安排賦予不同區(qū)域及不同社會群體以不同待遇，人為制造的社會不平等影響了社會穩(wěn)定，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)之間發(fā)展的巨大鴻溝和農(nóng)村社會治理滯后，加大了社會治理的運行成本。

（五）社會治理配套措施不足，支持體系建設(shè)不到位

在配套措施建設(shè)方面存在三方面突出問題，一是法制建設(shè)落后，現(xiàn)有法規(guī)零散而不成體系，在社會治理方面存在的空白點較多，許多法律只做出原則性規(guī)定而缺乏嚴(yán)密的可操作程序。二是執(zhí)法隊伍素質(zhì)有待提升，現(xiàn)有社會治理中有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法不力等執(zhí)法不規(guī)范現(xiàn)象大量存在，執(zhí)法人員“不作為”甚至縱容包庇等問題也時有發(fā)生。三是財政體制不合理，上下級政府之間事權(quán)財權(quán)不對稱，以投資性財政支出體系為主的財政體制制約了公共財政目標(biāo)的實現(xiàn)，財政支出的公開性和透明度較低，政府預(yù)算約束軟化問題突出，中央財政對落后地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)的財政支持還需要進一步強化。

三、社會治理體制創(chuàng)新中政府改革的路徑探析

（一）轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)從管制政府到服務(wù)政府的轉(zhuǎn)變

建設(shè)服務(wù)型政府是行政體制改革的突破口和切入點，也是創(chuàng)新社會治理體制的題中應(yīng)有之意。建設(shè)服務(wù)型政府要加強社會治理發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)的制定和實施，合理縮小和分解政府管理權(quán)限和范圍，把不該由政府承擔(dān)或政府管不了的職能轉(zhuǎn)移出去，政府職能“越位”的應(yīng)當(dāng)“退位”，政府職能“缺位”的應(yīng)當(dāng)“到位”，政府職能“錯位”的應(yīng)當(dāng)“正位”，將主要精力轉(zhuǎn)移到社會治理和公共服務(wù)上來。深入推進“政企分開、政資分開、政事分開、政社分開”，充分發(fā)揮市場機制的作用，為社會力量成長和發(fā)揮作用提供發(fā)展空間。創(chuàng)新社會治理體制，建設(shè)服務(wù)型政府，要在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，實現(xiàn)政府治理理念的轉(zhuǎn)變，重點強化政府在社會治安綜合治理、社會保障、收入分配、勞動就業(yè)、人口與環(huán)境治理、公共衛(wèi)生服務(wù)、食品藥品監(jiān)管和公共救助機制等七個方面的關(guān)鍵職能。

（二）改革組織結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)從全能政府到有限政府轉(zhuǎn)變

合理的政府組織結(jié)構(gòu)是行政權(quán)力高效運行的基礎(chǔ)，要按照政府組織機構(gòu)和人員編制科學(xué)化、規(guī)范化和制度化的要求，優(yōu)化政府社會治理領(lǐng)域組織機構(gòu)設(shè)置、職能配置和工作流程。具體來看，一要合理劃分中央與地方事權(quán)關(guān)系，實行合理分權(quán)。十八屆三中全會提出要加強中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)和能力，加強地方政府公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護等職責(zé)。二要積極穩(wěn)妥地推進職能有機統(tǒng)一的大部門體制改革。按照行政體制改革和創(chuàng)新社會治理體制的總體要求，穩(wěn)步推進大部門制改革，對職能相近、管理分散的機構(gòu)進行合并；對職責(zé)交叉重復(fù)、相互扯皮、長期難以協(xié)調(diào)解決的機構(gòu)進行調(diào)整；對職能范圍過寬、權(quán)力過分集中的機構(gòu)進行適當(dāng)分設(shè)，逐步建成科學(xué)合理、順暢高效的大部門制行政機構(gòu)體系。[2]三要推進地方政府改革。十八屆三中全會提出，直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟社會事項，一律下放地方和基層管理。要鼓勵和支持地方政府結(jié)合本地實際情況完善便民服務(wù)中心、行政服務(wù)中心等綜合服務(wù)平臺，繼續(xù)深化社會治理“窗口機構(gòu)”改革。繼續(xù)推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，重點推進經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點工作，提升其社會治理和公共服務(wù)能力。

（三）優(yōu)化運行機制，實現(xiàn)從權(quán)力政府到責(zé)任政府轉(zhuǎn)變

創(chuàng)新社會治理體制，要逐步實現(xiàn)政府運行向規(guī)范有序、公開透明、便民高效的方向轉(zhuǎn)變，健全和完善政府運行的協(xié)調(diào)機制、決策機制和監(jiān)督問責(zé)機制。在協(xié)調(diào)機制方面，要以建設(shè)“整體性政府”的思維為指導(dǎo)改善政府聯(lián)動、協(xié)同機制，根據(jù)社會治理事務(wù)的性質(zhì)和行政權(quán)力的類型，明確劃分社會治理事務(wù)的權(quán)責(zé)歸屬，形成統(tǒng)分結(jié)合的聯(lián)動模式，提高政府快速有效地解決社會問題的能力。在決策機制方面，進一步健全科學(xué)民主的決策制度，不斷提高政府決策水平。合理界定政府各部門的決策權(quán)限，完善決策咨詢機制、決策參與機制和決策信息機制。社會治理中的重大問題決策要充分聽取社會各界的意見，堅持調(diào)查研究與集體決策制度。建立健全決策反饋糾偏機制和決策責(zé)任追究制度，保證行政決策的科學(xué)性和嚴(yán)肅性。[3]在監(jiān)督問責(zé)機制方面，健全行政權(quán)力制約和監(jiān)督體系，做到有權(quán)必有責(zé)、違法要追究、用權(quán)受監(jiān)督，確保權(quán)力在陽光下運行。完善行政問責(zé)制度，明確問責(zé)范圍，規(guī)范問責(zé)程序，加大責(zé)任追究力度，提高政府執(zhí)行力和公信力。

（四）改進治理方式，實現(xiàn)從傳統(tǒng)政府到現(xiàn)代政府轉(zhuǎn)變

在改進政府社會治理方式方面要著力做好四項工作。一是引入現(xiàn)代治理技術(shù)，實現(xiàn)治理工具多元化。改變以往主要依靠行政手段進行管、控、壓、罰的社會管理方式，更多地通過民主的方式、服務(wù)的方式，采用平等的溝通、對話、協(xié)商等辦法解決社會治理難題。引進市場化、社會化等手段提高社會治理和公共服務(wù)績效，實現(xiàn)社會治理工具多元化。二是采用現(xiàn)代信息技術(shù)，實現(xiàn)社會治理精細化。推動社會治理信息化進程，充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)和現(xiàn)代信息技術(shù)在社會治理中的作用，繼續(xù)推廣社會治理綜合信息平臺建設(shè)，盡快形成全面覆蓋、動態(tài)跟蹤、功能齊全的社會治理綜合信息系統(tǒng)。三是完善預(yù)警機制，發(fā)展政府戰(zhàn)略管理能力，建設(shè)有預(yù)見性政府。通過整合政府體制內(nèi)的咨詢機構(gòu)、調(diào)研機構(gòu)和統(tǒng)計機構(gòu)，組建正式的社會發(fā)展和社會問題監(jiān)測機構(gòu)，編制社會發(fā)展檢測指標(biāo)體系，實時診斷社會運行的總體態(tài)勢，預(yù)測社會發(fā)展的變化趨勢，預(yù)警社會穩(wěn)定的臨界點，對可能出現(xiàn)的問題或危機及時做出預(yù)測，將問題或危機消滅在萌芽狀態(tài)。四是推進依法行政進程，提高社會治理法治化水平。[4]依法行政是政府履行各項職責(zé)的基本理念和根本準(zhǔn)則，其關(guān)鍵是政府要按照法律規(guī)定的權(quán)限和程序來行使權(quán)力、履行職責(zé)。通過對行政權(quán)力的規(guī)范和制約防止行政權(quán)力的濫用或異化，保證政府社會治理權(quán)力的正當(dāng)有效實施。

（五）完善治理格局，實現(xiàn)從政府本位到社會本位轉(zhuǎn)變

完善社會治理格局，要順應(yīng)“多中心治理”的發(fā)展趨勢，大力培育和發(fā)展社會組織，推進社區(qū)建設(shè)，拓展公民參與社會治理的渠道。一要著力培育和發(fā)展社會組織，把社會組織發(fā)展納入經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，為社會組織發(fā)展和開展活動創(chuàng)造條件，建立與我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、布局合理、功能到位、作用顯著的社會組織發(fā)展體系。二要推進社區(qū)建設(shè)，逐步建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的社區(qū)管理體制、服務(wù)體系和運行機制，合理配置和利用社區(qū)資源，加強社區(qū)自治組織能力建設(shè)，使城鄉(xiāng)基層自治組織成為協(xié)調(diào)利益關(guān)系、化解社會矛盾、保障居民安居樂業(yè)的有效載體。三要拓展公民參與社會治理的渠道，促進政府與公眾合作。探索公民參與社會治理的機制和途徑，為公民參與社會治理創(chuàng)造條件，引導(dǎo)公民依法理性有序參與社會治理，逐步形成人人參與、人人共享的良好局面。

[1] （馬克思恩格斯全集）第20卷[M] .北京：人民出版社，1971.

[2] 李建華.深化改革 加快建立中國特色社會主義行政體制[J].求是，2013，（1）.

[3] 王瀾明.改革開放以來我國六次集中的行政管理體制改革的回顧與思考[J] .中國行政管理，2009，（10）.

[4] 孫濤.社會治理研究的五個視角——兼論其存在問題與發(fā)展趨勢[J] .北京行政學(xué)院學(xué)報，2015，（1）.

D63

10.13784/j.cnki.22-1299/d.2015.05.017

山東省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃2014年青年項目（14DGLJ10）；山東省法學(xué)會2014年度法學(xué)研究課題（SLS（2014）G20）；青島市2014年度哲學(xué)社會科學(xué)項目（qdskl1401093）研究成果

孫濤，中共青島市委黨校講師，山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院博士研究生，研究方向：政治社會學(xué)。

責(zé)任編輯 解梅娟