●劉國(guó)永 夏和飛

預(yù)算績(jī)效管理與公權(quán)力制約

●劉國(guó)永 夏和飛

政府的權(quán)力來(lái)源于公民的委托。公民與政府之間這種委托——代理關(guān)系的前提是政府必須為公共利益而行使管理權(quán)力。同時(shí)，公民委托要求行使權(quán)力者必須因使用公共權(quán)力承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，更不允許隨意濫用公共權(quán)力?，F(xiàn)代政府預(yù)算制度作為政府內(nèi)部各職能主體之間分權(quán)的重要載體，為制約政府權(quán)力運(yùn)作，提高政府效率發(fā)揮了重要作用；其關(guān)鍵是提高預(yù)算管理的效率。在這一背景下，預(yù)算績(jī)效管理應(yīng)運(yùn)而生。實(shí)行預(yù)算績(jī)效管理，必然要求政府通過(guò)周密的績(jī)效契約安排和權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)的約束機(jī)制，強(qiáng)化支出機(jī)構(gòu)的責(zé)任和壓力，體現(xiàn)預(yù)算的約束力，是一種全新的權(quán)力制衡機(jī)制。本文將重點(diǎn)討論預(yù)算績(jī)效管理對(duì)公權(quán)力制約的意義，揭示在當(dāng)前實(shí)踐工作中存在的問(wèn)題及解決思路，并提出加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理以制約公權(quán)力的建議與舉措。

一、預(yù)算績(jī)效管理對(duì)于公權(quán)力制約的意義

當(dāng)前，大多數(shù)政府的權(quán)力制約通過(guò)分權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)。我國(guó)的分權(quán)包含了政府向市場(chǎng)分權(quán)與政府內(nèi)部財(cái)政分權(quán)兩個(gè)過(guò)程，而且在理論和實(shí)踐層面，這兩個(gè)分權(quán)過(guò)程都是交織進(jìn)行的。政府內(nèi)部的財(cái)政分權(quán)主要包括縱向分權(quán)和橫向分權(quán)?？v向分權(quán)即不同層級(jí)政府間財(cái)政分權(quán)，其程度較深，有關(guān)該領(lǐng)域的研究成果也較多。然而，對(duì)于橫向的財(cái)政分權(quán)，即同一層級(jí)政府不同權(quán)力機(jī)構(gòu)之間、內(nèi)部職能部門(mén)之間，其相關(guān)財(cái)政資源配置、權(quán)力劃分和與之相關(guān)的相互制衡關(guān)系等問(wèn)題的研究較少，相關(guān)規(guī)定也停留在原則性層面。預(yù)算權(quán)力在同級(jí)政府內(nèi)部各權(quán)力主體之間的配置問(wèn)題是橫向財(cái)政分權(quán)的核心，因此，預(yù)算權(quán)力如何合理配置，決定了財(cái)政分權(quán)，特別是橫向分權(quán)，是否能夠深入有效地推進(jìn)。

此外，由于我國(guó)政治體制與其他國(guó)家不同，更需要探索一套適合我國(guó)國(guó)情的防治腐敗的制度與監(jiān)督機(jī)制。而財(cái)政預(yù)算制度內(nèi)在天然地蘊(yùn)藏著防治腐敗的“基因”，主要表現(xiàn)在：政府的每一項(xiàng)職能活動(dòng)都離不開(kāi)收支，而政府又是非營(yíng)利的，其收支均來(lái)自于社會(huì)。如果能將政府的每一項(xiàng)收支都納入預(yù)算績(jī)效管理，同時(shí)附上與之相對(duì)應(yīng)的政府活動(dòng)的理由和績(jī)效信息并進(jìn)行公開(kāi)，那么財(cái)政績(jī)效預(yù)算約束可以最大限度地監(jiān)督政府活動(dòng)行為及過(guò)程，可以使不符合預(yù)算目標(biāo)的政府活動(dòng)完全“歇業(yè)”。

預(yù)算績(jī)效管理順應(yīng)預(yù)算權(quán)力合理配置、防治腐敗的要求，在財(cái)政分權(quán)中重新梳理了同一層級(jí)財(cái)政權(quán)力劃分，在預(yù)算的編制、執(zhí)行、決算、評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)構(gòu)成了一個(gè)閉合的決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制衡的專業(yè)制衡框架。根據(jù)“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的頂層設(shè)計(jì)，預(yù)算管理的各個(gè)環(huán)節(jié)都形成了公權(quán)力制約的手段——決策的民主性、支出的公共性、監(jiān)督的公開(kāi)性等對(duì)預(yù)算決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)提出了明確的要求。決策的民主性要求政府的財(cái)政收支等決策要經(jīng)過(guò)一定的政治程序和法律程序作出，要經(jīng)過(guò)代表民意的權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)政府預(yù)算和決算進(jìn)行審查和批準(zhǔn)。立法機(jī)關(guān)作為國(guó)家權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)，審批政府預(yù)算是其重要職權(quán)（職責(zé)），應(yīng)充分發(fā)揮立法機(jī)關(guān)的職能作用，切實(shí)行使好預(yù)算審批權(quán)。支出的公共性則要求在預(yù)算編制、執(zhí)行的過(guò)程中要用公共性理念來(lái)控制和約束財(cái)政支出的范圍。監(jiān)督的公開(kāi)性則要求政府預(yù)算收支向社會(huì)公眾公開(kāi)，在做好政府不同權(quán)力主體相互監(jiān)督制約的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)，為社會(huì)公眾行使預(yù)算的參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)等創(chuàng)造條件，誠(chéng)心接受社會(huì)公眾的民主監(jiān)督。這一套專業(yè)化的制衡結(jié)構(gòu)有效防治了預(yù)算管理過(guò)程中的隨意性，消除了權(quán)力行使者利用職責(zé)權(quán)限尋租的空間。

二、我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理實(shí)踐過(guò)程中公權(quán)力制約機(jī)制建立現(xiàn)狀

隨著預(yù)算績(jī)效管理實(shí)踐的不斷深入開(kāi)展，我國(guó)公權(quán)力制約機(jī)制的建設(shè)也初具成果。首先，公共部門(mén)績(jī)效用款意識(shí)顯著提高。例如，置于預(yù)算編制環(huán)節(jié)的績(jī)效前評(píng)價(jià)，圍繞合法性、合規(guī)性和合理性，通過(guò)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性排序和梳理績(jī)效目標(biāo)，強(qiáng)化結(jié)果導(dǎo)向在預(yù)算績(jī)效管理中的應(yīng)用，從源頭上加強(qiáng)對(duì)公權(quán)力的管控。而績(jī)效跟蹤及績(jī)效評(píng)價(jià)更是逐漸成為政府及財(cái)政的常態(tài)化工作?？?jī)效跟蹤以對(duì)比發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)偏差為路徑，以及時(shí)開(kāi)展整改糾偏為目的，促進(jìn)了預(yù)算管理、財(cái)務(wù)管理和項(xiàng)目管理的整合，在過(guò)程中有效控制公權(quán)力。而績(jī)效評(píng)價(jià)則是通過(guò)對(duì)財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性進(jìn)行客觀、公正的評(píng)價(jià)，厘清問(wèn)題所在，以落實(shí)各相關(guān)主體績(jī)效責(zé)任，對(duì)有效揭示公權(quán)力失控原因起到積極的促進(jìn)作用。更為重要的是，作為深化預(yù)算管理改革、完善公權(quán)力制約機(jī)制的關(guān)鍵，結(jié)果應(yīng)用得到了進(jìn)一步重視，將評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排、支出調(diào)整、政策完善相掛鉤，回應(yīng)績(jī)效責(zé)任的同時(shí)也完善了公權(quán)力制約機(jī)制。

在意識(shí)提高、設(shè)計(jì)完善的基礎(chǔ)上，預(yù)算績(jī)效管理法規(guī)體系的建立則促進(jìn)了公權(quán)力制約機(jī)制的進(jìn)一步規(guī)范。從國(guó)家新《預(yù)算法》的頒布，到財(cái)政部、地方政府預(yù)算績(jī)效管理制度的廣泛出臺(tái)，并將公權(quán)力制約作為預(yù)算績(jī)效管理預(yù)期實(shí)現(xiàn)的重要內(nèi)容，多層次的規(guī)章制度形成了一套自上而下的內(nèi)在約束體系。

而在外部監(jiān)督方面，第三方評(píng)價(jià)機(jī)制的引入，提升了評(píng)價(jià)的公信力和客觀性，彌補(bǔ)了政府內(nèi)部評(píng)估的不足。人大、紀(jì)委等監(jiān)督部門(mén)通過(guò)聽(tīng)證、社會(huì)公眾通過(guò)滿意度調(diào)查等方式參與到評(píng)價(jià)中，建立起“政府主導(dǎo)——全民參與”的多元主體模式，也使“以公眾需求為導(dǎo)向”落到了實(shí)處，對(duì)公權(quán)力形成了全方位、多角度的制約。

三、當(dāng)前我國(guó)實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理制約公權(quán)力面臨的主要挑戰(zhàn)

盡管我國(guó)的預(yù)算績(jī)效管理體系在不斷完善，但由于尚處于探索階段，實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理制約公權(quán)力仍面臨不少挑戰(zhàn)：

其一，當(dāng)前我國(guó)的預(yù)算編制受傳統(tǒng)管理模式的影響，仍存在人為因素影響大、編制粗放不夠準(zhǔn)確、績(jī)效目標(biāo)普遍缺失或目標(biāo)編制不完整不全面、目標(biāo)對(duì)預(yù)算編制缺乏約束力等問(wèn)題，導(dǎo)致預(yù)算編制主觀性、隨意性較大。編制不科學(xué)，在源頭上給公權(quán)力濫用留下了空間。同時(shí)，我國(guó)預(yù)算透明度較低，社會(huì)公眾無(wú)法獲得詳細(xì)的財(cái)政預(yù)算及支出信息。無(wú)法做到預(yù)算公開(kāi)透明，就無(wú)法真正把權(quán)力置于群眾的監(jiān)督之下，難以有效阻止腐敗的發(fā)生。

其二，預(yù)算績(jī)效管理缺少法律保障，地方規(guī)章約束力度不夠。雖然新《預(yù)算法》得以通過(guò)，績(jī)效作為預(yù)算編制的重要原則，對(duì)公共資金的績(jī)效評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用以及對(duì)項(xiàng)目的績(jī)效監(jiān)督都在新預(yù)算法中得以明確，但是預(yù)算績(jī)效管理仍有很多新預(yù)算法無(wú)法兼顧的內(nèi)容。由于沒(méi)有相應(yīng)的預(yù)算績(jī)效管理法、或者預(yù)算法實(shí)施細(xì)則出臺(tái)，頂層制度設(shè)計(jì)上仍存在“權(quán)威真空”，不利于預(yù)算績(jī)效管理執(zhí)行的嚴(yán)肅性，對(duì)公權(quán)力制約的有效程度也較為有限。

其三，各部門(mén)單位對(duì)預(yù)算績(jī)效重視程度不一，效果差異較大。目前，長(zhǎng)期以來(lái)形成的“重分配、輕管理”，“重資金投入、輕支出效果”觀念還沒(méi)有徹底根除，各部門(mén)單位對(duì)預(yù)算績(jī)效管理重視程度不一。部分單位對(duì)績(jī)效管理的認(rèn)識(shí)還存在“要錢(qián)容易、花錢(qián)隨意”的現(xiàn)象；有的部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為只要資金使用合法合規(guī)就行，至于使用效果如何與己責(zé)任不大，因此對(duì)績(jī)效工作重視不夠，甚至有抵觸情緒。這就與開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理工作較早且用心去做的那些部門(mén)單位形成了鮮明對(duì)比，資金使用效果差異較大。對(duì)預(yù)算績(jī)效管理工作的不重視，造成了資金低效率粗放式使用，不利于對(duì)公權(quán)力進(jìn)行約束。

其四，第三方機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)質(zhì)量存在較大差異，影響了評(píng)價(jià)的公信力。雖然引入第三方評(píng)價(jià)機(jī)制，但由于一些第三方機(jī)構(gòu)缺少相關(guān)經(jīng)驗(yàn)、人員團(tuán)隊(duì)素質(zhì)整體不高、求捷徑圖省事、不深入、不鉆研等各種原因，第三方機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)質(zhì)量存在較大差異。評(píng)價(jià)質(zhì)量不高，就無(wú)法真正反映資金的績(jī)效，也導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果無(wú)法直接為預(yù)算安排和項(xiàng)目管理服務(wù)。部分第三方機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)結(jié)果若直接應(yīng)用于政府信息公開(kāi)或支持政府行為決策，不但影響評(píng)價(jià)的公信力，還勢(shì)必影響到政府公信力。

其五，績(jī)效信息不對(duì)稱，結(jié)果和數(shù)據(jù)應(yīng)用率低，公權(quán)力制約效果有限。隨著預(yù)算績(jī)效管理工作在全國(guó)范圍內(nèi)大面積推行，各地在業(yè)務(wù)實(shí)踐中遇到一系列挑戰(zhàn)，主要包括：評(píng)價(jià)缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，影響了評(píng)價(jià)的科學(xué)性；績(jī)效分析深度不夠，方法單一，難以支持科學(xué)的管理和決策；盡管目前預(yù)算績(jī)效管理也開(kāi)展了結(jié)果公開(kāi)、措施整改、預(yù)算調(diào)整等結(jié)果應(yīng)用，但整體而言評(píng)價(jià)結(jié)果和數(shù)據(jù)的應(yīng)用率低，對(duì)預(yù)算和項(xiàng)目管理的指導(dǎo)性不強(qiáng)，對(duì)績(jī)效提升促進(jìn)作用不明顯。這一系列問(wèn)題的根源，在于財(cái)政部門(mén)、監(jiān)督部門(mén)與預(yù)算部門(mén)等利益主體之間的博弈，導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效管理過(guò)程中預(yù)算、財(cái)務(wù)、項(xiàng)目等相關(guān)信息極度分散，產(chǎn)生了嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，管理部門(mén)無(wú)法掌握項(xiàng)目的實(shí)際情況，各種監(jiān)督流于形式。例如，部門(mén)預(yù)算調(diào)整常未經(jīng)人大事先審批，進(jìn)行“部門(mén)申請(qǐng)、領(lǐng)導(dǎo)批條、追加預(yù)算”等隱性分配，由于缺乏實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)監(jiān)控，人大對(duì)這一做法往往只能被動(dòng)地進(jìn)行事后“追認(rèn)”，無(wú)法進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審核，對(duì)政府部門(mén)的制約效率低下。

四、進(jìn)一步建立健全預(yù)算績(jī)效管理與公權(quán)力制約機(jī)制的建議及舉措

應(yīng)對(duì)當(dāng)前實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理面臨的主要挑戰(zhàn)，真正有效地制約公權(quán)力，離不開(kāi)政治推動(dòng)、制度保障和技術(shù)支撐三方面的有效整合：

其一，樹(shù)立績(jī)效理念，以預(yù)算績(jī)效管理系統(tǒng)性實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效管理、監(jiān)督的有效整合。預(yù)算績(jī)效管理不是財(cái)政部門(mén)的獨(dú)角戲，其基礎(chǔ)是各部門(mén)的績(jī)效管理。面對(duì)我國(guó)政府內(nèi)部權(quán)力相對(duì)分散，預(yù)算分配與職權(quán)力無(wú)法統(tǒng)一的問(wèn)題，需要強(qiáng)化政治權(quán)力對(duì)預(yù)算績(jī)效管理改革的推動(dòng)，促進(jìn)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)與政府及部門(mén)工作戰(zhàn)略規(guī)劃、年度計(jì)劃、具體任務(wù)、項(xiàng)目相銜接。而政治推動(dòng)的動(dòng)力以及權(quán)力結(jié)構(gòu)根源于管理理念，因此實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理必須先從重塑管理理念著手，根據(jù)理念來(lái)決策和進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。政府在轉(zhuǎn)變職能的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)不同職能部門(mén)、不同利益代表的總體價(jià)值追求和管理工具進(jìn)行整合，以公共服務(wù)作為構(gòu)建預(yù)算績(jī)效管理體系的基本點(diǎn)。只有樹(shù)立績(jī)效管理的理念，才能從根本上改變政府的管理主體、對(duì)象和責(zé)任方式，才能避免人大、紀(jì)檢監(jiān)察等監(jiān)督制衡機(jī)制演變?yōu)橐豁?xiàng)“互相否決”的制度。

其二，堅(jiān)決貫徹落實(shí)新預(yù)算法，推進(jìn)績(jī)效應(yīng)用法制化，健全制度保障體系。新預(yù)算法將“講求績(jī)效”作為預(yù)算管理的六大原則之一，標(biāo)志著在立法層面實(shí)現(xiàn)了突破。然而，落實(shí)到操作層面上，中央層面還需抓緊修訂實(shí)施條例，地方也還需制定有關(guān)預(yù)算績(jī)效管理的決定或者地方性法規(guī)。只有通過(guò)建立一整套自上而下、內(nèi)外一致并相互配合的預(yù)算績(jī)效管理法制體系，從責(zé)任主體、實(shí)施流程、方法選擇、指標(biāo)設(shè)計(jì)、數(shù)據(jù)采集和信息共享等各個(gè)環(huán)節(jié)予以規(guī)范，才能真正保證績(jī)效管理持久深入且科學(xué)地開(kāi)展下去，才能保障預(yù)算績(jī)效管理對(duì)公權(quán)力形成長(zhǎng)期的制約機(jī)制。

其三，完善預(yù)算績(jī)效管理環(huán)節(jié)，從理論和技術(shù)層面強(qiáng)化建立公權(quán)力制約機(jī)制。進(jìn)一步深化“建立‘預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用’的全過(guò)程績(jī)效管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效管理與預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合”的指導(dǎo)思想，在實(shí)踐層面做到以下要點(diǎn)：（1）科學(xué)設(shè)置績(jī)效目標(biāo)，提高預(yù)算的準(zhǔn)確性和合理性；（2）深入開(kāi)展績(jī)效跟蹤，整合預(yù)算、財(cái)務(wù)和項(xiàng)目管理信息，有效實(shí)施監(jiān)控；（3）圍繞績(jī)效目標(biāo)，全面推進(jìn)績(jī)效自評(píng)價(jià)；（4）財(cái)政部門(mén)組織重點(diǎn)評(píng)價(jià)，突出整體支出評(píng)價(jià)和財(cái)政政策評(píng)價(jià)；（5）以多樣化的結(jié)果應(yīng)用手段促管理。

其四，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)作用，進(jìn)一步加強(qiáng)行業(yè)管理與行業(yè)自律。根據(jù)十八屆三中全會(huì)關(guān)于“處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的指示，上海市公共績(jī)效評(píng)價(jià)行業(yè)協(xié)會(huì)成為國(guó)內(nèi)首家政府績(jī)效管理領(lǐng)域的行業(yè)協(xié)會(huì)。作為獨(dú)立公正的社團(tuán)法人組織，行業(yè)協(xié)會(huì)在服務(wù)于第三方中介機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理工作過(guò)程中至關(guān)重要。協(xié)會(huì)要充分發(fā)揮其平臺(tái)、橋梁和紐帶作用，規(guī)范財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)的執(zhí)業(yè)行為，促進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)第三方機(jī)構(gòu)的隊(duì)伍和能力建設(shè)，進(jìn)一步加強(qiáng)行業(yè)管理與行業(yè)自律，提高行業(yè)整體水平。作為新生事物，需要政府各層面給予協(xié)會(huì)更大的支持。因此，協(xié)會(huì)也是預(yù)算績(jī)效管理的重要參與力量，是構(gòu)成對(duì)預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的公權(quán)力之一。

其五，推進(jìn)政府績(jī)效大數(shù)據(jù)建設(shè)，提高預(yù)算績(jī)效管理科學(xué)性。各部門(mén)的數(shù)據(jù)和基礎(chǔ)信息是制定績(jī)效目標(biāo)和開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)和核心。因此，為保證內(nèi)外評(píng)價(jià)的一致性，全面促進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)的深入開(kāi)展，可以建立績(jī)效管理數(shù)據(jù)庫(kù)：首先，以部門(mén)預(yù)算為基礎(chǔ)，以績(jī)效管理要素為核心，貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督和評(píng)價(jià)的全過(guò)程，全面建設(shè)預(yù)算績(jī)效管理信息系統(tǒng)。其次，以指標(biāo)體系為核心，建立分類的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)庫(kù)；依托指標(biāo)庫(kù)實(shí)現(xiàn)財(cái)政和業(yè)務(wù)部門(mén)信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)交換，從而建立以績(jī)效信息為基礎(chǔ)的行業(yè)部門(mén)數(shù)據(jù)庫(kù)；通過(guò)數(shù)據(jù)積累，進(jìn)一步制訂面向不同地區(qū)、各種類型指標(biāo)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，建立評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)庫(kù)，有助于準(zhǔn)確地制定績(jī)效目標(biāo)和編制預(yù)算。再次，配套建設(shè)績(jī)效管理輔助數(shù)據(jù)庫(kù)，如專家?guī)臁⒅薪閹?kù)、文獻(xiàn)庫(kù)、績(jī)效分析、案例庫(kù)等與績(jī)效評(píng)價(jià)信息有機(jī)結(jié)合，充分利用各種數(shù)據(jù)資源輔助科學(xué)管理及決策，全面服務(wù)于預(yù)算績(jī)效管理。提高預(yù)算績(jī)效管理效力，提升公權(quán)力制約效果?！?/p>

（作者單位：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)、上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰荆?/p>