●夏和飛 李文思

人大參與預算績效管理路徑初探
——人大參與B地區(qū)2013年度教育費附加轉(zhuǎn)移支付績效跟蹤解讀

●夏和飛 李文思

2014年8月31日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議通過新《預算法》，新《預算法》明確了各級人大在財政預算編制、執(zhí)行、調(diào)整和決算進行審查、評議、分析、督促、批準方面的職權，同時明確了預算績效監(jiān)督職責，將“支出政策實施情況和重點支出、重大投資項目資金的使用及績效評價”作為各級人大對本級決算草案的重點審查內(nèi)容之一，并要求人大對改進預算管理、提高預算績效提出意見和建議。本文旨在通過B地區(qū)教育費附加轉(zhuǎn)移支付績效跟蹤案例，解析地方人大參與預算績效管理的路徑和方式，探究如何充分發(fā)揮人大在預算績效管理中的主體作用、以完善公權力制約機制。

一、項目概況及跟蹤結論

教育費附加是指國家為扶持教育事業(yè)發(fā)展、實施“科教興國”戰(zhàn)略、擴大地方教育經(jīng)費資金來源而開征的一項政府性基金，該項收入主要用于各地方教育經(jīng)費的投入補充。隨著國家中長期教育發(fā)展規(guī)劃綱要的實施，B地區(qū)教育進入了“十二五”發(fā)展的重要推進與轉(zhuǎn)型時期。保障學前、義務教育，提升教師教學能力，完善辦學條件，推進教育資源實現(xiàn)均衡優(yōu)質(zhì)發(fā)展，為學生終身發(fā)展服務，是B地區(qū)教育在新時期的重要任務。在此背景下，B地區(qū)教育費附加轉(zhuǎn)移支付資金逐年增長，至2014年已近10億元?？紤]到教育經(jīng)費攸關民生且資金體量較大，B地區(qū)人大將該項目列入聽證項目：一方面，從微觀視角，了解資金的執(zhí)行情況、項目管理情況，加強對教育經(jīng)費的監(jiān)督管理；另一方面從宏觀角度關注本地區(qū)教育整體發(fā)展狀況，以進一步完善地方教育政策，促進該地區(qū)教育長遠發(fā)展。

B地區(qū)教育費附加轉(zhuǎn)移支付資金主要用于外來務工人員子女學校辦學成本補貼、學校建設及開辦補貼、職教專項安排、區(qū)鎮(zhèn)二級可安排專項四個子項目。截至跟蹤期，項目預算執(zhí)行率僅為18%，截至當年年底，項目預算執(zhí)行率為29%。其中，外來務工人員子女學校辦學成本補貼按時完成，鎮(zhèn)級可安排專項完成80%資金的發(fā)放，學校建設及開辦補貼、區(qū)級可安排專項資金中僅有5個項目完成補貼和資金支出。基建類項目前期流程較長，各子項目中大部分尚未實施，當年度項目績效暫無法全面體現(xiàn)。

通過績效跟蹤，評價組對歷年教育費附加轉(zhuǎn)移支付資金的主要成績進行了總結：（1）B地區(qū)教育費附加資金逐年增長，著力加強本地教育基礎設施建設，一方面不斷滿足地區(qū)導入人口的教育需求，另一方面改善了學校教育環(huán)境，提升了教育教學質(zhì)量；（2）市級財政投入不斷加大，B地區(qū)財政及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政積極配套，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)追加財政投入，對納民學校軟硬件建設的提升具有積極而重要的作用，保障了外來務工人員子女的基本教育權益，維護了社會穩(wěn)定；（3）在資金撥付流程中，B地區(qū)教育局加強教育費附加資金撥付審核，各鎮(zhèn)針對工程建設項目制定了較為健全的項目管理流程，各學校也建立了相應的管理制度，保證資金合規(guī)使用。

同時，在項目實施開展過程中仍然面臨以下問題：（1）部分預算安排項目實施進度無完整計劃，項目資金支出時間尚未確定，存在資金沉淀現(xiàn)象，項目預算精細化、科學性有待進一步加強；（2）B地區(qū)教育采用區(qū)鎮(zhèn)二級管理機制，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在生均教育經(jīng)費支出、教育經(jīng)費占財政支出比重等方面均存在較大差距，不利于區(qū)鎮(zhèn)之間、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的教育均衡；（3）學校建設及開辦補貼標準在設定時未充分考慮受補貼學校的項目投入規(guī)模以及鎮(zhèn)財力情況，補貼標準有待進一步優(yōu)化，同時對補貼申請審批流程、時間等無明確規(guī)定，教育費附加管理辦法有待完善；（4）外來務工人員子女學校教師待遇普遍偏低，無明確教師職業(yè)發(fā)展途徑，教師壓力較大、穩(wěn)定性較差。

針對上述問題，從提高績效、改善管理的角度，評價組提出改進建議措施：（1）建立B地區(qū)教育費附加項目庫，推動項目滾動管理，并根據(jù)項目進展狀況編制滾動預算，通過項目庫將項目的申報、立項審批、實施流程、項目驗收等環(huán)節(jié)全部納入統(tǒng)一管理。同時做好項目實施管理與資金使用的匹配，根據(jù)項目實施計劃，制定出科學合理的資金計劃，不斷提高資金使用效率。（2）由區(qū)級統(tǒng)管B地區(qū)教育事業(yè)發(fā)展，統(tǒng)籌地區(qū)教育資源，促進該地區(qū)教育均衡發(fā)展。（3）在區(qū)級統(tǒng)管機制建立前，建議優(yōu)化完善修訂現(xiàn)行教育費附加管理辦法，包括結合各鎮(zhèn)財力、教育支出、生均支出等因素確定各鎮(zhèn)專項安排經(jīng)費，并修訂鎮(zhèn)級可安排專項資金撥付流程，一次性將教育費附加資金撥付至各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)自身教育現(xiàn)狀及發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)籌使用；結合十二五期間學校建設及開辦規(guī)模確定補貼規(guī)模；改變教育費附加預算與資金來源年度不一致的情況等。（4）提升教師待遇與保障水平，加強公辦學校資源對外來務工人員子女學校的共享，建立教師隊伍建設發(fā)展機制。（5）積極應對B地區(qū)人口導入帶來的學校（如大型居住社區(qū)配套學校）建設及建成后的辦學成本等經(jīng)費壓力，建議將地區(qū)教育費附加項目納入中期預算框架，做好教育費附加項目發(fā)展規(guī)劃，加強資金測算，多方面籌措資金防范風險。

二、人大全程參與績效跟蹤工作

B地區(qū)2013年教育費附加轉(zhuǎn)移支付績效跟蹤工作主要包括項目前期調(diào)研、項目工作方案編制及評審、社會調(diào)研和數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)處理及報告撰寫、報告評審修改五個環(huán)節(jié)，除數(shù)據(jù)處理及報告撰寫環(huán)節(jié)由第三方中介機構獨立完成外，B地區(qū)人大全程參與了整個績效跟蹤工作。

項目前期調(diào)研環(huán)節(jié)：B地區(qū)人大通過參與第三方中介機構和B地區(qū)教育局相關負責人進行充分的溝通交流，全面了解了項目立項背景、項目內(nèi)容、項目資金安排及使用情況、項目實施進度、項目組織管理流程等基本情況。

項目工作方案編制及評審環(huán)節(jié)：針對第三方中介機構編制的績效跟蹤方案，B地區(qū)財政組織了市局績效評價評審專家?guī)熘邢嚓P專家會同預算單位、財政相關科室及B地區(qū)人大進行評審。在評審會上B地區(qū)人大對工作方案的跟蹤思路、跟蹤目的、跟蹤方式等提出了意見和要求。

社會調(diào)研和數(shù)據(jù)采集環(huán)節(jié)：在此環(huán)節(jié)中，B地區(qū)人大與第三方中介機構對區(qū)級主管單位、部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)主管單位、部分學校進行了充分的調(diào)研取數(shù)，充分獲取了各子項目執(zhí)行情況的第一手資料，包括B地區(qū)教育整體現(xiàn)狀、學校教師學生發(fā)展狀況等。同時在實地調(diào)研中，B地區(qū)人大與第三方中介對調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的項目存在的問題進行了溝通探討，分析了問題存在的原因，同時對項目改善提出了相應建議。

報告評審修改環(huán)節(jié)：與工作方案評審環(huán)節(jié)類似，B地區(qū)財政組織了市局績效評價評審專家?guī)熘邢嚓P專家會同預算單位、財政相關科室及B地區(qū)人大對績效跟蹤報告進行評審。在評審會上B地區(qū)人大對績效跟蹤的實施流程、報告結論、改進建議措施等提出了獨立客觀的意見建議。

在報告結果應用階段，B地區(qū)人大結合預算績效管理的全過程參與，對B地區(qū)財政支出績效評價工作提出了相應完善意見。

三、人大參與預算績效管理的意義

（一）落實人大預算績效監(jiān)督職責

在本項目中，B地區(qū)人大對中介機構開展績效跟蹤工作內(nèi)容及方式提出了要求，要求中介機構將地方教育費附加資金的使用情況、資金管理情況、資金產(chǎn)生的效益、B地區(qū)教育均衡狀況等作為績效跟蹤的重點內(nèi)容。同時在績效跟蹤開展方式上，B地區(qū)人大要求中介機構充分重視績效跟蹤的實地調(diào)研，充分了解學生、教師及校方現(xiàn)有資源配置及發(fā)展狀況，同時對各方需求進行充分了解。在實際調(diào)研中B地區(qū)人大全程參與中介機構的實地調(diào)研工作，一方面對中介機構的績效跟蹤工作進行監(jiān)督管理，另一方面也對B地區(qū)教育費附加轉(zhuǎn)移支付資金的預算績效進行了全面的考察，落實了人大在財政預算執(zhí)行、調(diào)整進行審查、評議、分析、督促方面的職權。

（二）完善教育費附加轉(zhuǎn)移支付資金管理，加強公權力制約

B地區(qū)人大在此次跟蹤項目中，提出了如下改進預算管理、提高資金績效的意見：

第一，針對資金沉淀問題，建議通過跨年度安排預算并加強資金支出使用監(jiān)管。

第二，針對B地區(qū)教育均衡狀況，建議修訂專項資金管理辦法，進一步統(tǒng)籌B地區(qū)教育附加費資金的使用。

第三，針對部分納民學校由于公用經(jīng)費中需要支付學校租金導致教師待遇偏低的問題，建議各鄉(xiāng)鎮(zhèn)盡量解決納民學校場地租金，保證公用經(jīng)費主要用于人員經(jīng)費，保證教師待遇。

從上述建議可以看出，該地區(qū)人大充分踐行了“要錢需問效，用錢即問責”理念，使得針對問題的建議更具操作性和可行性。對專項資金管理辦法的完善，不僅適應新《預算法》的要求，有力推動了預算管理的改進，也增強了對公權力的制約。

（三）加強財政預算績效管理工作的監(jiān)管，完善財政預算績效管理工作

通過參與預算績效管理，B地區(qū)人大對下一步做好財政支出績效評價工作提出了如下意見：一是加強制度建設，制定可量化的績效評價指標；二是促使預算主管部門積極參與績效評價工作，逐步改變預算單位績效意識薄弱、主體責任不強的現(xiàn)狀，進一步落實和強化預算部門的財政支出責任；三是注重績效評價的結合應用，與預算安排相結合；四是探索績效評價結果的信息公開，強化社會監(jiān)督。人大參與預算績效管理，強化了對財政預算管理的監(jiān)督，有利于進一步完善和改進財政預算績效管理工作。

四、關于人大參與預算績效管理的進一步探討

由于預算績效管理仍處在不斷探索和完善的過程，人大參與預算績效管理也存在很多問題值得進一步探討和拓展。

其一，人大參與預算績效管理的體制和機制尚未完全建立。新《預算法》六提“績效”，體現(xiàn)了對預算績效管理的高度重視。但人大如何參與預算績效管理，其方式、方法還需進一步細化設計與落實。本項目中，B地區(qū)人大主動將重大項目支出納入聽證范圍，先于地方法規(guī)、條例的出臺邁出了試點的步伐。實際過程中，人大主要通過與第三方中介共同開展工作而深入績效跟蹤。這種方式下，第三方中介對財政預算管理認識的程度得到了深入，更上升到政策層面探討了地方教育發(fā)展可能的改進方向。同時，人大的參與也使得預算單位對預算績效管理更加重視。但總體而言，如何使人大的參與常態(tài)化，如何使預算單位由“被動”參與績效跟蹤向“主動”提升管理轉(zhuǎn)變，還需更為明確的體制機制和明晰的流程。

其二，還需深入研究如何充分發(fā)揮人大對預算的審批職能，將評價結果應用于預算資金安排的新機制。根據(jù)新《預算法》規(guī)定，人大作為預算審批的最高權力機關，對于績效評價結果應用于預算管理有著先天的基礎。例如：對于績效評價結果較好的項目，人大在下一年安排資金時予以優(yōu)先支持；對分期實施項目在安排后續(xù)資金時予以充分保障。針對績效評價發(fā)現(xiàn)問題、達不到績效目標、績效評價結果較差的預算項目，下一年度人大可調(diào)減甚至不予批復其預算安排；分期實施項目，可通過預算調(diào)整會議減少后續(xù)資金支持。但在具體操作層面，在結果應用環(huán)節(jié)嵌入人大審議的程序、方式、節(jié)點尚無明確的實施細則，如何將評價結果應用落到實處而不至于降低行政效率需進一步探索。例如，針對本案例中預算執(zhí)行率不高的問題，評價組提出了跨年度安排預算的建議，但這一建議還可得到進一步延展，即如何在人大審議預算時強化結果應用?！?/p>

（作者單位：上海聞政管理咨詢有限公司）

（本欄目責任編輯：阮靜）