徐進(jìn)

(南京大學(xué)法學(xué)院，江蘇 南京 210093)

行政法治是法治的核心要素之一。正如哈耶克指出，“法治的意思就是指政府在一切行動(dòng)中都受到事前規(guī)定并宣布的規(guī)則的約束——這種規(guī)則使一個(gè)人有可能十分肯定地預(yù)見到，當(dāng)局在某一情況中會(huì)怎樣使用它的強(qiáng)制權(quán)力”［1］73。早在20世紀(jì)初，行政法治的大致含義即從日本引入中國①。至南京國民政府時(shí)期，國內(nèi)學(xué)者對(duì)此已有較全面的闡述②。作為民國時(shí)期享譽(yù)世界的法學(xué)家，楊兆龍先生③雖非專攻行政法之學(xué)者，但在其一系列論著及起草的法律案中多有對(duì)行政法治理念的闡述與表達(dá)。如其博士論文《中國司法制度之現(xiàn)狀及問題研究——與外國主要國家相關(guān)制度之比較》即以專章探討行政法院制度的歷史淵源、優(yōu)缺點(diǎn)以及是否應(yīng)當(dāng)仿效等問題;1937年草擬的《軍事征用法》與《軍事征用法施行細(xì)則》則將行政法治思想運(yùn)用到立法實(shí)踐當(dāng)中。解讀楊先生的行政法治思想，或可為當(dāng)下的法治建設(shè)提供歷史的經(jīng)驗(yàn)與借鑒。

一、法律至上——行政法治的核心

法律至上與良法之治是亞里士多德筆下的法治兩大要件。對(duì)行政法治而言，法律至上強(qiáng)調(diào)法對(duì)公權(quán)力的權(quán)威，側(cè)重形式意義上的法治;而良法之治則強(qiáng)調(diào)權(quán)力須接受法律與正義的雙重約束，強(qiáng)調(diào)實(shí)質(zhì)意義上的法治［2］300。誠然，在剛剛走出傳統(tǒng)專制體制、尚由政府主導(dǎo)走向現(xiàn)代化的南京國民政府時(shí)期，強(qiáng)調(diào)法律至上、要求行政機(jī)關(guān)依法行政更具有現(xiàn)實(shí)意義?！罢?，正也。子率以正，孰敢不正。”(《論語·顏淵》)若行政機(jī)關(guān)自身都長期做不到依法行政，則很難想象法治會(huì)在全社會(huì)中扎下根。通觀楊兆龍的著述，可以看出楊兆龍十分重視法律對(duì)公權(quán)力的優(yōu)先地位，強(qiáng)調(diào)依法行政的必要性、現(xiàn)實(shí)意義以及與我國傳統(tǒng)法律文化一定程度上的相通性。

首先，從楊兆龍的“重法”理念出發(fā)。在《憲政之道》一文中，楊兆龍明確提出了“重法”理念。此“重法”當(dāng)然不是法家的“嚴(yán)刑峻法”，而是指“‘真心誠意’地奉行法律，也就是信仰法律而見之于實(shí)際行動(dòng)的一種風(fēng)氣”［3］463。這種“重法”風(fēng)氣的養(yǎng)成，在楊兆龍眼中是走向法治的必由之路:“抽象的法律原則在實(shí)際政治或生活上的具體化，固然有賴于各方面的‘知法’，而尤其有賴于朝野上下的‘重法’……重法的風(fēng)氣乃是法律的‘生命素’，它不但使法律發(fā)生預(yù)期的作用，并且還可以使法律生長?！保?］463那么如何在全社會(huì)中養(yǎng)成“重法”的風(fēng)氣?楊兆龍認(rèn)為需要政府以身作則、依法行政。他引述了法國行政法學(xué)者阿內(nèi)吾(Maurice Hauriou，今譯莫里斯·奧里烏)的觀點(diǎn)，指出:“國家乃是一種根據(jù)公共服務(wù)的理想(Lidée de Service Public)而逐漸形成，有繼續(xù)性的權(quán)力的組織……政府的主要作用就是要領(lǐng)導(dǎo)大家遵守這種法律政策及法律原則，使由抽象的東西變?yōu)榫唧w的制度?！保?］460因此，“重法風(fēng)氣的樹立，則有賴于政府及社會(huì)上的領(lǐng)導(dǎo)分子以身作則，使一般人由模仿而信仰，由信仰而習(xí)慣，由習(xí)慣而自然的見之于生活的行動(dòng)”［3］463?？梢?，楊兆龍認(rèn)可當(dāng)時(shí)大陸法系的積極行政理念，重視國家行政對(duì)社會(huì)的引導(dǎo)作用。因而政府必須在行政管理活動(dòng)中，以身作則地奉行法律至上原則。正如楊兆龍?jiān)诮酉聛砼u(píng)“抗戰(zhàn)非常時(shí)期國家只需‘便宜行事’”這一觀點(diǎn)時(shí)指出:“即就政府機(jī)關(guān)某部分在非常時(shí)期之自由裁量權(quán)而論，它的范圍之?dāng)U充，一部分是根據(jù)憲法的規(guī)定或原則，如緊急命令權(quán)之行使是;一部分是根據(jù)普通法律規(guī)定或原則，如授權(quán)立法制之運(yùn)用等是。這并非不講法，而是依照法律的特殊規(guī)定以應(yīng)付特殊的事情，其中仍有一定的法度與標(biāo)準(zhǔn)?！保?］464也就是說，即便處在戰(zhàn)爭時(shí)期，行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)亦應(yīng)當(dāng)依照憲法、法律的授權(quán)而進(jìn)行，而不能視法律為絆腳石，借“非常時(shí)期”“便宜行事”之名行專制之實(shí)。

其次，楊兆龍重視行政法的立法工作。法律至上的前提是有法可依，法愈細(xì)密，行政裁量的空間也就愈小。并且，對(duì)缺乏“法官造法”傳統(tǒng)的中國而言，立法者加強(qiáng)行政法的制定更具有意義。在闡述制定《國家總動(dòng)員法》的意義時(shí)，楊兆龍即形象地指出:“人力與物力，范圍很廣，種類不一。究竟哪一種人力與物力是國家所需要的，在法律上不可無明確的規(guī)定。否則一般人民的權(quán)利固沒有保障，就是執(zhí)法的機(jī)關(guān)也無所適從……譬如，國家需要軍需物而欲以征用的方法取得之。這些軍需物究竟是些什么東西呢?是不是無所不包呢?是不是僅包括特定的或是有特種情形的幾種物呢?因?yàn)橐卮疬@些問題，各國的法令對(duì)于被征用‘物’的范圍不得不有所規(guī)定?！保?］675－676可以想見，若法律不對(duì)“軍需物”這一不確定法律概念作更加細(xì)致的規(guī)定，就會(huì)為軍事行政機(jī)關(guān)在征收、征用軍需物資時(shí)濫用職權(quán)創(chuàng)造可乘之機(jī)。即使被征收人提起行政訴訟，軍事行政機(jī)關(guān)亦可辯稱法律已授予了它從專業(yè)角度認(rèn)定哪些物品為軍需物的權(quán)力，從而使法官亦處于兩難。同理，“僅規(guī)定(動(dòng)員)需要之范圍而不規(guī)定適應(yīng)需要之方法與程序，那一般人民的權(quán)利還是沒有保障，執(zhí)法的機(jī)關(guān)還是無所適從……譬如，法令雖規(guī)定某種物可以征用，但征用究應(yīng)如何開始，由何種機(jī)關(guān)主管，對(duì)于被征用之物應(yīng)否給予代價(jià)，其決定代價(jià)之標(biāo)準(zhǔn)與手續(xù)如何，人民對(duì)于主管機(jī)關(guān)之不當(dāng)或不法處分有無救濟(jì)辦法，行使征用權(quán)者如濫用職權(quán)應(yīng)如何處罰……都很有討論的余地。要使物的征用真能有益于國家而不令人民作無謂之犧牲，非一一予以規(guī)定不可”［4］676?？梢?，愈是為了抗戰(zhàn)的需要，就愈要加強(qiáng)立法實(shí)現(xiàn)國家總動(dòng)員的法治化。不僅要規(guī)范軍事行政權(quán)的行使，亦要規(guī)定濫用職權(quán)的責(zé)任，并設(shè)置民眾尋求救濟(jì)的渠道。新中國成立后，楊兆龍?jiān)凇渡鐣?huì)主義建設(shè)中的立法問題》一文中亦指出立法工作的重要性:“實(shí)踐中，社會(huì)主義民主的建立和發(fā)展，在許多場(chǎng)合是非靠法律不行的。它要靠法律的制定，將民主的原則變?yōu)榫哂袕?qiáng)制力的行為規(guī)范。”［5］623并且批評(píng)了“認(rèn)為只要懂得‘政策’，有了正確的立場(chǎng)、觀點(diǎn)、方法就可以解決問題。司法及一般政府機(jī)關(guān)如有了可靠的干部，雖無法律也沒有關(guān)系”等觀點(diǎn)，指出:“法律的內(nèi)容是比較具體、細(xì)密而專門的，它和政策、立場(chǎng)、觀點(diǎn)、方法并非完全相等?！保?］629這對(duì)今天的行政法治建設(shè)仍頗有啟發(fā)。

最后，楊兆龍認(rèn)為行政法治理念與傳統(tǒng)中國法律文化亦有一定程度上的相通之處。在《法治的評(píng)價(jià)》一文中，楊兆龍重新審視了中國傳統(tǒng)“法治”與“人治”之辯?！罢宅F(xiàn)代的眼光看來，古人所說的‘法’實(shí)在只是法的一部分即刑法。古人所說的‘禮’實(shí)在含有憲法、行政法及私法的意味。換句話說，‘法治派’之‘法’固然是道地的‘法’，就是‘人治派’的‘禮’也具有‘法’的性質(zhì)……他們(儒家)所反對(duì)的‘法’乃是現(xiàn)代的刑法，他們所認(rèn)為不妥的是專以刑法治國，他們覺得單有刑法治國還不夠，必得另外有廣義的法(即‘禮’和‘道德’)以范圍或感化人群才行?！保?］220－221所以“現(xiàn)代一般文明國家所提倡的‘法治’實(shí)包括我國從前的‘法治’與‘禮治’……(提倡法治)非但不違背傳統(tǒng)的精神，并且足以發(fā)揚(yáng)本位的文化”［3］458。誠然，楊兆龍認(rèn)為“禮”包含著憲法規(guī)范，不無值得商榷之處④，不過他所強(qiáng)調(diào)的，是傳統(tǒng)中國“為民父母”“作民主”式的統(tǒng)治方式，并不意味著官府可以為所欲為。禮治的推行使官府亦須遵禮、守禮，從而形成對(duì)官府的約束。在這一點(diǎn)上，禮治理念即與西方舶來的行政法治理念有一定程度上的相通之處。

二、權(quán)責(zé)法定——實(shí)現(xiàn)行政法治的內(nèi)在進(jìn)路

誠如孟德斯鳩所言，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力……有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方才停止”［7］154。所以，欲實(shí)現(xiàn)行政法治，首先就要實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)法定。一般而言，權(quán)責(zé)法定包含以下三個(gè)含義:一是須以法律劃定行政權(quán)作用的對(duì)象與范圍，明確其“邊界”;二是須以法律設(shè)定前后連貫的行政權(quán)力行使程序，使權(quán)力運(yùn)行的每一步都一目了然;三是須設(shè)定行政主體的法律責(zé)任，以及相對(duì)人獲得救濟(jì)的渠道。在南京國民政府時(shí)期，因戰(zhàn)爭以及“訓(xùn)政”的推行，各類行政法律規(guī)范在數(shù)量上迅速膨脹⑤。如何將權(quán)責(zé)法定的理念運(yùn)用到行政法律規(guī)范的制定工作中去，體現(xiàn)在每一條每一款當(dāng)中，則有賴于立法者們的立法技術(shù)。楊兆龍于1937年7月至12月間先后起草的《軍事征用法》與《軍事征用法施行細(xì)則》(以下簡稱《征用法》與《細(xì)則》)⑥，從其文本內(nèi)容上看，堪稱在行政法律規(guī)范的制定中貫徹行政法治原則的典范。

首先，軍事征用權(quán)的行使主體與軍事征用物的范圍均得到了具體明確的規(guī)定。楊兆龍?jiān)诜ò钢胁扇×艘粤信e為主、概括為輔的立法技術(shù)來限定軍事征用權(quán)的行使主體和軍事征用物的范圍。就前者來說，《征用法》第四條完全以列舉的方式加以規(guī)范:“軍事征用權(quán)限，于下列各長官行使之:一、陸?？哲娍偹玖?二、軍政部長、海軍部長、航空委員會(huì)委員長;三、陸軍總司令、總指揮、軍長、師長、獨(dú)立旅旅長;四、海軍艦隊(duì)司令、分遣艦長、陸戰(zhàn)隊(duì)獨(dú)立旅旅長;五、要塞或要港司令;六、空軍區(qū)司令指揮官;七、兵站總監(jiān)?！保?］651可見，《征用法》不僅對(duì)軍事征用權(quán)行使主體的層級(jí)與職務(wù)有較嚴(yán)格的要求，并且沒有設(shè)置任何概括性的兜底條款以防止軍事征用權(quán)主體的擴(kuò)張。就后者而言，《征用法》的規(guī)定更為詳盡。第七條逐款列舉了軍事征用物的范圍，如電信器材、糧食、飲用水、燃料、交通工具、醫(yī)療器材等。第七條第十款雖為兜底條款，但亦規(guī)定以“經(jīng)國民政府以命令指定”的各類物資為限，從而杜絕了除國民政府以外的任何一級(jí)行政、軍事機(jī)關(guān)藉兜底條款濫用職權(quán)、濫征物資的可能［8］651。除以上列舉的內(nèi)容外，《征用法》第二條、第八條至第十一條均規(guī)定了行使軍事征用權(quán)應(yīng)具備的其他條件。如第二條以概括的方式規(guī)定:“軍需物及勞力，具備下列各款情形時(shí)，始得征用之:一、確為軍事上所必須者;二、確為應(yīng)征人所能供給，而不致妨害本人及其家屬之基本生活者;三、不能依其他方法取得，或雖能依其他方法取得而需時(shí)過久足以貽誤軍機(jī)者?！钡诎藯l規(guī)定“征用物以征用區(qū)域或應(yīng)征人現(xiàn)有者為限”，直接針對(duì)當(dāng)時(shí)民眾深受其害的“預(yù)征糧”“預(yù)征款”現(xiàn)象。第九條至第十一條則規(guī)定了禁止軍事征用的對(duì)象，如慈善機(jī)構(gòu)、學(xué)校、博物館等［8］652?？梢?，上述各條款構(gòu)筑了一道防止職權(quán)濫用的“防波堤”。對(duì)軍事征用權(quán)的行使主體和軍事征用物范圍的規(guī)定不僅具體到位，并且在法律語言的運(yùn)用上簡潔明快，不致產(chǎn)生疑義。

其次，規(guī)定了完善的軍事征用權(quán)行使程序?！墩饔梅ā返谑艞l規(guī)定，行使軍事征用權(quán)，應(yīng)首先由軍事行政機(jī)關(guān)簽發(fā)征用書，交付于所在地的省或行政院直轄市的行政長官，再由地方行政長官“酌量地方之供給力，令其所屬市縣行政長官自行或委托區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長實(shí)施征用”［8］652?！都?xì)則》第十六條則進(jìn)一步將“酌量地方之供給力”這一不確定法律概念解釋為“應(yīng)先調(diào)查所屬區(qū)域或人民之供給能力，然后按照比例，決定各區(qū)域人民應(yīng)負(fù)義務(wù)之多寡”［8］660。即便在“事機(jī)危急”需“就地征用”的情況下，依《征用法》第二十條，征用書亦得交付予市縣行政長官自行或委托區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長等，由上述地方行政機(jī)關(guān)執(zhí)行［8］652。軍事行政機(jī)關(guān)除須簽發(fā)征用書外，還須在受領(lǐng)被征用物后“立即填發(fā)受領(lǐng)證，徑行或轉(zhuǎn)由征用區(qū)域之行政長官交應(yīng)征人收?qǐng)?zhí)”，被征用物品的所有人不在現(xiàn)場(chǎng)的，受領(lǐng)證須交由當(dāng)?shù)鼐鞕C(jī)關(guān)保管，確認(rèn)無法送達(dá)的，應(yīng)予公告。征用勞動(dòng)力的，還應(yīng)按照服役期間在服役期滿時(shí)發(fā)給證明書，服役期超過一個(gè)月的，按月發(fā)給證明書［8］653?！都?xì)則》第十三、十四、二十一、二十二各條則規(guī)定了征用書、受領(lǐng)證、證明書等的具體格式。如“物之征用書”應(yīng)至少包括征用物之名稱、種類、數(shù)量、式樣、大小、坐落地點(diǎn)、原所有權(quán)人、征用日期、征用地點(diǎn)、征用事由、對(duì)被征用物擬作的處理等十余項(xiàng)內(nèi)容。受領(lǐng)證上除須填具上述內(nèi)容外，還要填具一旦被征用物毀損、滅失的賠償金額;證明書須填具勞動(dòng)報(bào)酬等［8］661－662。此外，雖然《征用法》第二十三條規(guī)定“應(yīng)征人無正當(dāng)理由，拒絕或怠于交付征用之物或供給征用之勞動(dòng)力時(shí)，得強(qiáng)制征用之”。但《細(xì)則》第十七條規(guī)定強(qiáng)制征用須“準(zhǔn)用行政執(zhí)行法之規(guī)定”⑦，不得由軍事行政機(jī)關(guān)專斷為之。誠然，由于戰(zhàn)場(chǎng)情形瞬息萬變，上述規(guī)定未必能得到認(rèn)真執(zhí)行。但因其周密性與嚴(yán)謹(jǐn)性，只要認(rèn)真執(zhí)行，足以有效規(guī)范軍事征用權(quán)的行使，保障民眾的人身與財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

再次，明確規(guī)定了濫用軍事征用權(quán)者的責(zé)任。首先是刑事責(zé)任，《征用法》第五十九條規(guī)定:“有征用權(quán)者或接受征用書者或受委托征用者，實(shí)施征用時(shí)，濫用職權(quán)，拒絕或怠于履行第二十四條、第二十五條、第三十七條、第四十五條或第四十六條之義務(wù)者，處五年以下有期徒刑、拘役或一百元以上三千元以下之罰金?！保?］657通觀上述各款法條，拒不發(fā)給被征收人受領(lǐng)證、服役證明書，被征用物品遭受損毀未給付賠償金，未支付被征用勞動(dòng)力的報(bào)酬，征用終止后征用物拒不發(fā)還等行為均有可能承擔(dān)上述刑事責(zé)任。其次為被征用物遭受毀損的民事賠償責(zé)任。第二十九條規(guī)定:“(賠償之價(jià)格)依征用時(shí)之法定標(biāo)準(zhǔn)定之，無法定標(biāo)準(zhǔn)者，依有征用權(quán)者或征用區(qū)域之行政長官或委托征用者與應(yīng)征人之協(xié)議定之。不能協(xié)議時(shí)，依征用地于戰(zhàn)事發(fā)生前三年間之平均價(jià)格或代價(jià)定之?！钡谌鍡l規(guī)定:“對(duì)于應(yīng)征人因征用所受之損害，應(yīng)于……三個(gè)月內(nèi)賠償之。損害之程度不能實(shí)時(shí)確定者，其賠償金應(yīng)于損害確定之日起三個(gè)月內(nèi)發(fā)給之?！保?］654可見，《征用法》設(shè)置的刑事、民事責(zé)任條款清晰明了，有利于保障被征用人的合法權(quán)益。但亦有遺憾之處，即《征用法》雖然對(duì)濫用軍事征用權(quán)者科以較嚴(yán)厲的刑罰，但未規(guī)定具有一定過錯(cuò)、但尚無需承擔(dān)刑事責(zé)任的人員，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的行政責(zé)任，如降級(jí)、減俸、記過乃至免去本兼各職等。不過國民政府已于1930年、1933年先后頒布《陸?？哲姂土P法》與《公務(wù)員懲戒法》，或可參照適用其中的罰則。

最后，《征用法》亦為被征用人設(shè)計(jì)了救濟(jì)渠道，即“軍事征用評(píng)定委員會(huì)”(以下簡稱“評(píng)定會(huì)”)。依該法第三十九至第四十五條規(guī)定，評(píng)定會(huì)分為地方評(píng)定會(huì)與高等評(píng)定會(huì)兩級(jí)，其組成人員為所在地法院法官代表、行政機(jī)關(guān)代表、軍事機(jī)關(guān)代表、立法機(jī)關(guān)代表、商會(huì)代表等各一人，且以法官代表為主席(第四十二、四十三條)。被征用人對(duì)征用決定以及賠償金額不服的，均可以向地方評(píng)定會(huì)聲明異議;賠償請(qǐng)求額在三百元以上且對(duì)地方評(píng)定會(huì)裁決不服的，還可以向高等評(píng)定會(huì)申訴(第四十、四十一條)［8］655?？梢?，評(píng)定會(huì)的成員具有相當(dāng)?shù)膹V泛性，以法官代表為主席亦可以利用當(dāng)時(shí)法官身份的保障，以進(jìn)行獨(dú)立、公正的審查。其不足之處是:國民政府已于1932年頒布了《行政訴訟法》，當(dāng)事人對(duì)軍事征用行為包括對(duì)評(píng)定會(huì)的裁決結(jié)果不服，可否向行政法院提起行政訴訟，《征用法》及《細(xì)則》均未予規(guī)定，從而未將兩種救濟(jì)途徑銜接起來⑧。

三、救濟(jì)得力——實(shí)現(xiàn)行政法治的重要保障

“有權(quán)利必有救濟(jì)”，完善的法律、法規(guī)雖然可以最大限度地限縮行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，但行政法治的實(shí)現(xiàn)同樣離不開獨(dú)立、完善的權(quán)利救濟(jì)制度。事實(shí)上，即便是被訴行政行為經(jīng)過行政復(fù)議或行政訴訟程序?qū)彶楹笳J(rèn)定合法，亦可以增強(qiáng)這一行政行為的公信力，符合社會(huì)公眾對(duì)法治的期待。

在楊兆龍有關(guān)行政法治的著述及參與的立法實(shí)踐中，行政救濟(jì)不僅是其著墨較多的領(lǐng)域，亦為其行政法治思想的精華所在。前文所述《軍事征用法》中設(shè)置的救濟(jì)渠道即可見一斑。此外，楊兆龍于1933年4月著《改革現(xiàn)行訴愿制度之商榷》一文通盤檢討了當(dāng)時(shí)國民政府施行的訴愿制度;在其1935年哈佛大學(xué)博士論文《中國司法制度之現(xiàn)狀及問題研究——與外國主要國家相關(guān)制度之比較》中亦專節(jié)探討了當(dāng)時(shí)國民政府行政法院體制的歷史淵源，全面梳理了支持與反對(duì)行政法院體制的種種理由，并對(duì)此一一加以評(píng)述，同時(shí)提出自己的意見。以今日眼光視之，亦不失為行政法領(lǐng)域中的精辟之作。

(一)訴愿制度的改革

一是改革訴愿的級(jí)別管轄制度。依國民政府1930年《訴愿法》第二條、第三條規(guī)定，行政相對(duì)人不服各級(jí)政府及其下屬各部門的行政行為，只能向本級(jí)政府提起訴愿;不服訴愿決定的，才能向上級(jí)政府提起再訴愿［9］16－17。對(duì)此，楊兆龍指出，各級(jí)政府與其下屬各部門“表面上雖屬分立，實(shí)質(zhì)上則休戚與共，互相瞻徇。其視彼此間之關(guān)系，較諸人民之利害，不啻高出十百倍。寧有一二人之呼吁，而毅然主持公道，斥其同僚之處分不當(dāng)或違法哉?至于對(duì)于中央各部會(huì)之處分，須向原部會(huì)提起訴愿，按諸法理，尤屬不當(dāng)。誠以顧全體面，人之恒情。以中央部會(huì)長官之尊，除少數(shù)人外，鮮有甘自認(rèn)為所為之行政處分⑨系不當(dāng)或違法者。其決定之不能公平，實(shí)意中事耳”［10］257。是以楊兆龍明確主張，無論是各級(jí)政府作出的行政行為，還是其所屬各部門作出的行政行為，提起訴愿時(shí)均應(yīng)“越去”本級(jí)政府，直接向上級(jí)政府提起之［10］258－259。無疑，訴愿制度因其在性質(zhì)上屬于行政權(quán)體系內(nèi)部的行政行為審查機(jī)制，因而難免有“官官相護(hù)”之虞。唯有利用行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的上下級(jí)監(jiān)督關(guān)系，令上級(jí)機(jī)關(guān)來受理訴愿，才能盡最大可能地使被訴行政行為得到獨(dú)立、公正的審查。楊兆龍毫不諱言地指出訴愿制度易受“官官相護(hù)”影響的弱點(diǎn)，亦明確提出了改進(jìn)的方案。

二是強(qiáng)調(diào)行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)在訴愿程序中權(quán)利義務(wù)的平等。楊兆龍認(rèn)為，依《訴愿法》第六條、第七條規(guī)定，行政相對(duì)人在提起訴愿時(shí)，須提交按照法定格式繕寫、具備多項(xiàng)內(nèi)容的訴愿書，并且要將副本送達(dá)被訴愿的行政機(jī)關(guān)。相比之下，被訴愿的行政機(jī)關(guān)雖須提交答辯狀，法律卻未規(guī)定答辯狀應(yīng)有的格式及應(yīng)當(dāng)包含的內(nèi)容，亦未規(guī)定行政機(jī)關(guān)亦須將答辯狀副本送達(dá)行政相對(duì)人。楊兆龍指出:“中國官廳每好為模棱兩可，不著邊際之辭。此于本身有違法或不當(dāng)行為而文過飾非時(shí)為尤甚。其所提出之答辯書，茍不加以程序及內(nèi)容上之限制，則難免敷衍草率，無裨實(shí)益。況原處分官署之處分常有以一紙公文或批示而為之者，其往往不敘理由，或敘焉而不詳。根據(jù)何在，每難揣測(cè)。實(shí)際上，更非有適當(dāng)之答辯書以資補(bǔ)充不可。故答辯書之內(nèi)容應(yīng)如訴愿書然，符合一定之條件。”同時(shí)，答辯書副本亦應(yīng)當(dāng)送達(dá)行政相對(duì)人，以符合“相互之原則”［10］260?？梢姡瑮钫埖慕ㄗh不僅著眼于兩者地位的平等，更重要的是課以被訴行政機(jī)關(guān)對(duì)其行為“說明理由”之義務(wù)，以推進(jìn)行政活動(dòng)的法治化。

三是改革“訴愿期間原行政行為不停止執(zhí)行”這一制度。依《訴愿法》第十一條規(guī)定，在訴愿審理期間，原行政行為不停止執(zhí)行，若因此而使當(dāng)事人受到損失的，當(dāng)事人只能在訴愿機(jī)關(guān)確認(rèn)原行政行為違法后，再申請(qǐng)行政賠償。設(shè)置這一制度的目的，即是考慮行政管理的效率。雖然該條亦規(guī)定，“受理訴愿之官署，得因必要情形停止其執(zhí)行”。但楊兆龍認(rèn)為:“原處分官署因?qū)τ谠V愿人有惡感，雖無正當(dāng)理由，亦得先執(zhí)行其處分，以圖報(bào)復(fù)，致訴愿人受不當(dāng)之巨大損失。此種情形在地方官署最常見，為害小民，莫此為甚。受理訴愿之官署，或則疏于審查，或則袒護(hù)屬下，對(duì)于原處分之執(zhí)行鮮有勒令停止者。致《訴愿法》第十一條但書之規(guī)定等于具文?！币虼藯钫堈J(rèn)為必須修改第十一條，改“行政行為原則上不停止執(zhí)行”為“行政行為原則上停止執(zhí)行”?！霸幏?，除遇下列情形外，經(jīng)提起訴愿后，應(yīng)由原處分官署依職權(quán)停止執(zhí)行。一、處分不即執(zhí)行，日后有執(zhí)行困難之虞者。二、處分之執(zhí)行與國家、社會(huì)有深切重大之關(guān)系，因當(dāng)時(shí)之急切需要，不得不立即實(shí)施者?！保?0］261可見，在楊兆龍的心目中，訴愿期間行政行為不停止執(zhí)行這一原則，最不利于本身就處在弱勢(shì)地位的行政相對(duì)人。而且，即便行政相對(duì)人勝訴，此時(shí)因原行政行為的執(zhí)行，損失早已造成。相對(duì)人尚須再請(qǐng)求行政賠償，無疑極大地增加了訟累。楊兆龍的改進(jìn)方案既有利于保護(hù)作為弱勢(shì)一方的行政相對(duì)人，同時(shí)也考慮到了必要的行政效率。兩條嚴(yán)格的例外條款，也促使行政機(jī)關(guān)決定在訴愿期間繼續(xù)執(zhí)行原行政行為時(shí)，必須充分地說明理由。

(二)行政訴訟制度的改革

與訴愿不同，行政訴訟則完全由行政權(quán)力體系以外的機(jī)關(guān)(如普通法院、行政法院或直隸于國家元首的行政裁判所等)來審查被訴行政行為的合法性。因此行政訴訟不僅具有高度的獨(dú)立性，亦是實(shí)現(xiàn)行政法治、保障行政相對(duì)人合法權(quán)益的“最后一道防線”。南京國民政府于1932年11月頒布了《行政法院組織法》與《行政訴訟法》，正式建立了行政訴訟制度。楊兆龍?jiān)谄渲鲋型瑯訉?duì)當(dāng)時(shí)行政訴訟制度的改進(jìn)提出了自己的意見。

其一，楊兆龍認(rèn)為應(yīng)當(dāng)廢除當(dāng)時(shí)的行政法院體制，改由普通法院掌握行政審判權(quán)。在《中國司法制度之現(xiàn)狀及問題研究——與外國主要國家相關(guān)制度之比較》一文中，楊兆龍?jiān)O(shè)專節(jié)“行政案件之管轄”探討這一問題。楊兆龍首先梳理了贊成行政法院體制與反對(duì)行政法院體制的種種理由。如贊成一方主要依據(jù)大陸法系國家近代以來權(quán)力分立原則的傳統(tǒng)，認(rèn)為行政與司法應(yīng)當(dāng)徹底分離，互不干涉。因而“行政法院是排斥普通司法機(jī)關(guān)審判行政案件、保持司法權(quán)與行政權(quán)分立的工具，這也是對(duì)許多大陸法系國家中近代行政法院起源的歷史解釋”［11］56。此外，“行政法院的優(yōu)勢(shì)在于，行政審判是由具有專門經(jīng)驗(yàn)或經(jīng)專門訓(xùn)練的人員來進(jìn)行的?？梢哉f，行政管轄包含的事項(xiàng)所獨(dú)具的特征，非有專門知識(shí)者無法妥善處置。而推事因過多處理私法問題，所以并不具有這種專門知識(shí)”［11］57。反對(duì)一方則認(rèn)為設(shè)置專門的行政法院審判行政案件的制度將有損于司法權(quán)的尊嚴(yán)和威信，“將行政案件提交行政法院而非普通法院審判，違反了在普通法院管轄區(qū)域所有人民應(yīng)平等適用普通法律的原則。而該原則是‘法治’的基本要素”，“(行政法院)推事任職不享有終身制，易受行政干預(yù)”［11］58－69，等等。

在梳理了贊成方與反對(duì)方的主要觀點(diǎn)后，楊兆龍對(duì)此一一作出了評(píng)價(jià)。他指出，首先“行政法院是排斥普通司法法院審判行政案件、保持司法權(quán)與行政權(quán)分立的工具”這一觀點(diǎn)是因法國大革命時(shí)期的特殊國情而提出的:“革命前普通法院的權(quán)限過于擴(kuò)張。革命爆發(fā)后，新政府為了同反動(dòng)分子作斗爭，推行激進(jìn)措施，覺得有必要采用較自由的方式處置行政事項(xiàng)，所以提議禁止司法機(jī)關(guān)干預(yù)因行政行為而引起的爭議，而留待行政機(jī)關(guān)自行處置?！笔且晕幢剡m用于其他國家［11］60－61。其次，就普通法院法官不通曉行政事務(wù)而言，這一點(diǎn)亦不構(gòu)成應(yīng)當(dāng)設(shè)立行政法院的理由。因?yàn)椤斑x拔一些專門研究行政法或特別愛好行政法，并具有某些行政管理知識(shí)或經(jīng)驗(yàn)的推事組成行政法庭，不是不可能的……既然我們可以通過委派或任命不同的主管推事去處理不同類(民商事案件)的事務(wù)，那就沒有理由認(rèn)定同樣的做法不能適用于行政案件”。即便出現(xiàn)了“行政管理的各類專門化問題”，亦可以通過構(gòu)建專家征詢制度來解決［11］59。誠然，楊兆龍并未一味地批評(píng)行政法院體制，對(duì)行政法院的設(shè)置違反了人民應(yīng)平等適用法律原則這一觀點(diǎn)，楊兆龍同樣提出了批評(píng)意見?！俺姓J(rèn)所有人民均應(yīng)適用一種法律即一地之普通法，并不足以否認(rèn)行政法的合理性……人民服從于專門管轄這一事實(shí)，并不表明他們?cè)诜擅媲暗牟黄降龋灰M成這種法院的推事與普通法院的推事同樣公正即可。”［11］63但總體上看，楊兆龍認(rèn)為行政法院體制有以下兩點(diǎn)“硬傷”:一是因?yàn)樾姓讣?shù)量較少，若像普通法院那樣普遍設(shè)置于各地，則會(huì)增加司法成本，若僅在首都與省會(huì)設(shè)立，則又增加當(dāng)事人訟累;二是行政法院與普通法院的分設(shè)，若遇到行政責(zé)任與民事責(zé)任、刑事責(zé)任并存的疑難案件，則容易引起管轄權(quán)的沖突及“法律解釋的分歧”。楊兆龍指出:“因管轄權(quán)沖突而引起的困難，在許多情況下會(huì)導(dǎo)致法院拒絕審判。”而“法律解釋出現(xiàn)分歧的后果之一，就是人民會(huì)感到他們的權(quán)利得不到有效保障，從而失去對(duì)法律及執(zhí)法機(jī)關(guān)的尊敬”［11］64。是以楊兆龍最終主張行政法院制度在中國“弊大于利”，“廢除它是極其合理的”［11］65。

應(yīng)當(dāng)指出的是，早在北洋政府時(shí)期，是否設(shè)立行政法院就是一個(gè)爭論激烈的話題⑩。王寵惠先生在其名著《中華民國憲法芻議》中即設(shè)專章探討行政法院制度的起源、支持與反對(duì)這一制度的理論以及是否適用于中國等［12］15。但總體上看，當(dāng)時(shí)有關(guān)這一問題的論著，以報(bào)章上的時(shí)評(píng)及當(dāng)時(shí)國會(huì)議員的辯論記錄為主。直至南京國民政府時(shí)期，除王寵惠之專章外，尚未發(fā)現(xiàn)有學(xué)者對(duì)這一問題作充分、細(xì)致的學(xué)理探討。而楊兆龍對(duì)這一問題的研究，無論在歷史的發(fā)掘、學(xué)說的整理以及利弊的剖析等方面均在王寵惠的論述之上，可以說代表了當(dāng)時(shí)國內(nèi)學(xué)界對(duì)行政訴訟體制問題研究的最高水平。

其二，在國民政府現(xiàn)行的行政法院體制下，就某些具體制度而提出的改革方案。一是廢除訴愿前置制度。1932年《行政訴訟法》第一條規(guī)定了訴愿前置，即行政相對(duì)人對(duì)行政行為不服的，須經(jīng)過訴愿與再訴愿，仍不服再訴愿機(jī)關(guān)的裁決，才能提起行政訴訟。楊兆龍認(rèn)為:“經(jīng)過訴愿程序，徒使糾紛之時(shí)期延長;既費(fèi)金錢勞力，復(fù)使調(diào)查證據(jù)因日久而感覺困難。”并且“行政官署，或因利害關(guān)系，或因感情作用，往往互相包庇。此在法治尚未昌明之中國尤甚。人民所提起之訴愿，能得公平之決定者，殊不多見。人民提起訴愿，每易引起原處分官署之惡感……弱者每懾于強(qiáng)權(quán)而不敢訴愿”。因此，“人民對(duì)于中央或地方官署之違法處分所為之行政訴訟，得于訴愿或再訴愿后提起之，亦得不經(jīng)訴愿，徑向行政法院提起之”［10］257?？梢?，楊兆龍不僅明確主張廢除訴愿前置原則，并且提出行政相對(duì)人有權(quán)選擇訴愿與行政訴訟兩種救濟(jì)方式。事實(shí)上，訴愿為行政權(quán)力體系內(nèi)部的救濟(jì)制度，而行政訴訟則為司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的制約，是憲法上權(quán)力制約原則的體現(xiàn)，二者有著質(zhì)的不同，民眾應(yīng)有權(quán)選擇救濟(jì)途徑。訴愿前置不僅是兩種不同制度的“拉郎配”，而且極大增加了訟累。二是主張行政法院之法官應(yīng)由法學(xué)專業(yè)人才擔(dān)任?！啊缎姓ㄔ航M織法》第六條規(guī)定充行政法院之評(píng)事者，只須具有三種資格:(1)對(duì)于黨義有深切之研究;(2)曾任國民政府簡任職公務(wù)員兩年以上;(3)年滿三十歲者。而對(duì)于法學(xué)之有專門研究，則未經(jīng)為必要之資格之一。如是之規(guī)定實(shí)不足以保證行政法院內(nèi)之法學(xué)人才必多于普通行政官署?！保?0］257

四、結(jié)論

通觀楊兆龍的一系列著述與法律草案，可以看出楊兆龍雖非專攻行政法之學(xué)者，但他不僅有一套較為完整的行政法治理念，并且相當(dāng)“接地氣”:重視行政管理中的實(shí)際問題，針對(duì)具體問題提出具體的改進(jìn)方案，將行政法治理念運(yùn)用到立法實(shí)踐當(dāng)中。總體來看，法律至上是楊兆龍行政法治思想中總的原則。楊兆龍強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)以身作則養(yǎng)成“重法”風(fēng)氣是實(shí)現(xiàn)法治國家的首要環(huán)節(jié)，強(qiáng)調(diào)行政法立法的重要性，并認(rèn)為這與傳統(tǒng)中國“禮治”行政理念有相通之處。而實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)法定以規(guī)范行政權(quán)力的行使、重視行政救濟(jì)以實(shí)現(xiàn)對(duì)行政行為的有效審查則是實(shí)現(xiàn)行政法治的兩條進(jìn)路，亦是楊兆龍行政法治思想的“兩翼”。楊兆龍毫不諱言地指出國民政府官官相護(hù)、瞻徇包庇、漠視人權(quán)等現(xiàn)象。唯有加強(qiáng)行政規(guī)范的立法工作、唯有改革尚不完善的訴愿及行政訴訟制度，才能一步步地實(shí)現(xiàn)行政法治、實(shí)現(xiàn)民眾合法權(quán)益的保障。

誠然，行政法治理念是整個(gè)法治理論體系的一部分，行政法治的實(shí)現(xiàn)亦需要在法治建設(shè)這個(gè)“社會(huì)系統(tǒng)工程”中完成。楊兆龍?jiān)凇稇椪馈贰吨袊山逃觞c(diǎn)及其補(bǔ)救方略》《〈新法學(xué)〉誕生的前夕——法學(xué)界的貧乏》以及新中國成立之后的《刑事法律科學(xué)中的無罪推定與有罪推定問題》等一系列著述中同樣表達(dá)了憲政理念、法學(xué)教育理念以及刑事法治理念等法治理念的組成部分，與行政法治思想共同構(gòu)筑了整體的法治思想?。今日回顧楊兆龍先生的行政法治思想，不僅有助于在原則上指導(dǎo)當(dāng)下的行政法治建設(shè)，其高超的立法技術(shù)以及針對(duì)軍事征用、訴愿、行政訴訟等制度提出的具體建議和立法方案，亦足以為當(dāng)下的行政法規(guī)制定工作及相關(guān)具體制度的改革、完善提供直接的參考。

注釋:

①如1907年即由上海商務(wù)印書館譯介至國內(nèi)的《行政法泛論》一書，即以“法治國”稱呼實(shí)現(xiàn)行政法治的國家?！胺ㄖ螄舱?，自行政上觀察之名稱。凡行政機(jī)關(guān)對(duì)于臣民之關(guān)系，皆依一定之法規(guī)者，稱之曰‘法治國’?！薄扒趾λ袡?quán)者，不可不據(jù)法律之所規(guī)定。納稅義務(wù)，固必以法律定之;即拘束身體、制限言論集會(huì)之自由，皆不可不本乎法律。一切行政機(jī)關(guān)與臣民之關(guān)系，必不可不以法令定之。是法治國之特色也。”((日)清水澄:《行政法泛論》，金泯瀾譯，魏瓊勘校，中國政法大學(xué)出版社，2007年，第19頁，第20頁。)誠然，以今日觀點(diǎn)衡量，“法治國”之內(nèi)涵甚為豐富，行政法治僅是其一部分，不能將二者劃等號(hào)。

②如1935年出版的范揚(yáng)《行政法總論》一書，即設(shè)專節(jié)探討“法治行政主義”，并提出四點(diǎn)原則:一、行政權(quán)之作用，不得與法規(guī)相抵觸;二、非有法規(guī)依據(jù)，不得侵害人民權(quán)利，或使人民負(fù)擔(dān)義務(wù);三、非有法規(guī)依據(jù)，不得為特定人設(shè)定權(quán)利，或?yàn)樘囟ㄈ嗣獬ㄒ?guī)所科之義務(wù);四、法規(guī)任行政權(quán)以自由判斷之場(chǎng)合，其判斷亦須合于法規(guī)。(范揚(yáng):《行政法總論》，鄒榮勘校，中國方正出版社，2005年，第25－26頁。)這四點(diǎn)原則不僅包含了法律優(yōu)先原則、法律保留原則，并且強(qiáng)調(diào)對(duì)行政裁量的規(guī)制，可見當(dāng)時(shí)的研究已達(dá)一定深度。

③楊兆龍(1904—1979)，字一飛，江蘇金壇人。畢業(yè)于燕京大學(xué)哲學(xué)系和東吳大學(xué)法學(xué)院，獲哲學(xué)、法學(xué)學(xué)士學(xué)位。1935年獲哈佛大學(xué)S．J．D法學(xué)博士學(xué)位。歷任國民政府司法行政部刑事司長、代理最高檢察長等職，并先后執(zhí)教于上海法政大學(xué)、東吳大學(xué)、西北聯(lián)大、中央大學(xué)等多所高校。1945年翻譯了《聯(lián)合國憲章》。1948年被海牙國際法學(xué)院評(píng)為世界50位杰出的法學(xué)家之一。

④因?yàn)椤皯椃ā币辉~自近代日本學(xué)者用來翻譯“Constitution”以來，即專指近代國家的根本法。《周禮》雖然有完備的禮制、官制規(guī)范，但究其本質(zhì)仍與近代國家的憲法有別。不過當(dāng)時(shí)的學(xué)者多承認(rèn)《周禮》含有大量行政規(guī)范，甚至是一部行政法典?！拔覈姓ǖ渲幾耄瑢?shí)較歐西各國為早?！吨芄佟分浒藙t等，雖其中雜有一部分刑事法，然其為行政法規(guī)之原始的形態(tài)，殆無容疑?！币婈惾甑?《讀〈行政法學(xué)方法論之變遷〉》，載(日)鈴木義男:《行政法學(xué)方法論之變遷》，陳汝德譯，楊成炬點(diǎn)校，中國政法大學(xué)出版社，2004年，第58頁。

⑤謝振民編著、張知本校訂:《中華民國立法史》第九章第八節(jié)《重要法律之編纂》與第九節(jié)《現(xiàn)行法規(guī)之整理》。中國政法大學(xué)出版社，2000年，第229－237頁。

⑥據(jù)楊兆龍先生之婿、華東政法大學(xué)教授陸錦璧先生考證，1937年，經(jīng)楊兆龍?jiān)诠鹆魧W(xué)時(shí)的校友朱忠道推薦，楊兆龍被聘為國民政府資源委員會(huì)專門委員。隨后奉命起草《軍事征用法》《軍事征用法施行細(xì)則》等法律草案，均經(jīng)立法院通過，頒布施行(參見陸錦璧:《楊兆龍先生年譜》，載艾永明、陸錦璧編:《楊兆龍法學(xué)文集》，法律出版社，2005年，第719頁)。筆者查考檔案材料，兩部法律的內(nèi)容與《楊兆龍法學(xué)文集》所載的法案內(nèi)容一致(《軍事征用法》可參見《廣東省政府公報(bào)》第375期，1937年8月10日;《軍事征用法施行細(xì)則》參見《廣東省政府公報(bào)》第390期，1938年1月10日)。但兩部法律為楊兆龍單獨(dú)起草，或與他人共同起草，尚無法確證。

⑦《行政執(zhí)行法》國民政府1932年12月公布施行。主要規(guī)范行政強(qiáng)制執(zhí)行的適用條件、程序、方式等。參見謝振民編著、張知本校訂:《中華民國立法史》，中國政法大學(xué)出版社，2000年，第511頁。

⑧但就筆者查考的行政法院判決，則有將軍事機(jī)關(guān)(鄂豫皖三省“剿匪”總司令部)作為被告而行政法院予以受理的案例。參見行政法院民國二十四年度判字第六十四號(hào)判決，載司法院秘書處:《司法公報(bào)》第113號(hào)，1936年5月18日。

⑨民國時(shí)期“行政處分”一詞的含義為今天行政法理論上的“具體行政行為”，與“記過處分”“開除處分”中的“處分”一詞含義有別。“行政機(jī)關(guān)尚有一種單方行為，系對(duì)特定人特定事發(fā)生效力者，謂之行政處分?！?陶天南:《中國行政法總論》，中華書局，民國二十六年，第91頁。)

⑩相關(guān)研究可參見王學(xué)輝、趙勇:《民初北京政府立憲進(jìn)程中關(guān)于行政訴訟模式的爭論》，載《行政法學(xué)研究》2011年第4期;沈大明:《民國初年關(guān)于行政訴訟體制的爭論》，載《社會(huì)科學(xué)》2007年第4期等。

?相關(guān)研究可參見上官丕亮:《楊兆龍先生“活憲法”思想探析》，載《法學(xué)》2014年第2期;陳樹艷:《試論楊兆龍的法學(xué)教育思想》，載《武漢冶金管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第4期;張成敏:《20世紀(jì)50年代的無罪推定學(xué)術(shù)觀點(diǎn)——關(guān)于楊兆龍無罪推定思想的研究》，載《政法論叢》2010年第1期;周永坤:《楊兆龍法律觀與新中國初期法治》，載《中西法律傳統(tǒng)》第五卷，中國政法大學(xué)出版社，2006年，第315－333頁等。

［1］ 哈耶克．通往奴役之路［M］．王明毅，馮興元，譯．北京:中國社會(huì)科學(xué)出版社，1997:73．

［2］ 周永坤．規(guī)范權(quán)力:權(quán)力的法理研究［M］．北京:法律出版社，2006:300．

［3］ 楊兆龍．憲政之道［M］//艾永明，陸錦璧．楊兆龍法學(xué)文集．北京:法律出版社，2005．

［4］ 楊兆龍．動(dòng)員法總論［M］//艾永明，陸錦璧．楊兆龍法學(xué)文集．北京:法律出版社，2005．

［5］ 楊兆龍．我國重要法典為何遲遲還不頒布:社會(huì)主義建設(shè)中的立法問題［M］//艾永明，陸錦璧．楊兆龍法學(xué)文集．北京:法律出版社，2005．

［6］ 楊兆龍．法治的評(píng)價(jià)［M］//艾永明，陸錦璧．楊兆龍法學(xué)文集．北京:法律出版社，2005．

［7］ 孟德斯鳩．論法的精神:上冊(cè)［M］．張雁深，譯．北京:商務(wù)印書館，1982:154．

［8］ 艾永明，陸錦璧．楊兆龍法學(xué)文集［M］．北京:法律出版社，2005．

［9］ 司法院．訴愿法［J］．司法公報(bào)，1930(65):15 －17．

［10］ 楊兆龍．改革現(xiàn)行訴愿制度之商榷［M］//艾永明，陸錦璧．楊兆龍法學(xué)文集．北京:法律出版社，2005．

［11］ 楊兆龍．中國司法制度之現(xiàn)狀及問題研究:與外國主要國家相關(guān)制度之比較［M］//艾永明，陸錦璧．楊兆龍法學(xué)文集．北京:法律出版社，2005．

［12］ 王寵惠．中華民國憲法芻議［M］//張仁善．王寵惠法學(xué)文集．北京:法律出版社，2008:15．