黃新平

（伊犁哈薩克自治州黨校 新疆 伊寧 835000）

近些年，隨著新疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，特別是新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，對(duì)土地的需求急劇增加，土地征遷的規(guī)模越來(lái)越大，與此相伴，失去土地的農(nóng)民也大量增加，政府在安置這些失地農(nóng)民的過(guò)程中，由于各種因素的影響，出現(xiàn)了不少問(wèn)題，必須要引起我們的高度重視。

一、新疆失地農(nóng)民安置過(guò)程中存在的主要問(wèn)題

第一，補(bǔ)償安置方式的短期性。當(dāng)前，我區(qū)各地在征地補(bǔ)償過(guò)程中，最主要的補(bǔ)償方式是以貨幣補(bǔ)償為主。因?yàn)?，這種補(bǔ)償方式簡(jiǎn)單直接，也最容易被失地農(nóng)民接受。政府也可以借助這一方式，迅速得到土地并投入到開(kāi)發(fā)中。但是，這種補(bǔ)償方式具有十分明顯的短期性特點(diǎn)。失地農(nóng)民在得到這樣一筆看似巨大的資金后，在一個(gè)較短時(shí)期內(nèi)可以十分明顯地改善自己的生活狀況，可以用來(lái)建房或到城市中買(mǎi)房，也可以用來(lái)投資創(chuàng)業(yè)，更可以用來(lái)進(jìn)行消費(fèi)。許多農(nóng)民由于受到自身文化素質(zhì)和價(jià)值觀念的影響，不能很好地規(guī)劃使用這樣一筆數(shù)額較大的資金，在經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的生活之后，很多人就將這筆資金消耗殆盡。由于已經(jīng)失去了賴(lài)以生存的土地，一些人就迅速陷入生活貧困的境地，成為新的貧困群體，帶來(lái)新的社會(huì)問(wèn)題。

第二，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低。在我區(qū)征地拆遷過(guò)程中，對(duì)土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基本上都是以被征土地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的倍數(shù)來(lái)計(jì)算的。從我區(qū)農(nóng)村土地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的效益來(lái)看，一般農(nóng)民的一畝土地一年的收益大多都在幾百元至千元不等，以此計(jì)算，失地農(nóng)民得到的補(bǔ)償額十分有限，難以彌補(bǔ)農(nóng)民在失去土地之后的生產(chǎn)生活損失。加之各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，政府財(cái)政實(shí)力強(qiáng)弱不均，在實(shí)際的補(bǔ)償中，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)也不一致。一些地方政府在招商引資過(guò)程中，為了吸引投資商落戶(hù)，有意壓低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。另外，在對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面，缺乏動(dòng)態(tài)的調(diào)整，不是根據(jù)社會(huì)生產(chǎn)生活的變化，對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，而是繼續(xù)按照原有的舊標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行土地補(bǔ)償，致使失地農(nóng)民得到的補(bǔ)償額根本無(wú)法滿(mǎn)足長(zhǎng)期生產(chǎn)生活的需要，造成農(nóng)民在失去土地之后極易陷入到困難的境地。

第三，失地農(nóng)民的參保熱情不高。我國(guó)農(nóng)村地區(qū)社會(huì)保障體系薄弱，其覆蓋面窄而且層次較低，對(duì)農(nóng)民而言，土地承載著生產(chǎn)資料和社會(huì)保障雙重功能。一旦土地被征用，農(nóng)民失去土地后，卻無(wú)法享受或立即享受城市水平的社會(huì)保障待遇，生存權(quán)益無(wú)法得到保障，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)就會(huì)出現(xiàn)后顧之憂(yōu)。目前，失地農(nóng)民的社會(huì)保障覆蓋面窄、保障水平低，自謀出路的農(nóng)民參加社會(huì)保險(xiǎn)少，而醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保率更低，特別是老年人、病殘人等弱勢(shì)群體，養(yǎng)老保障已成為迫切需要解決的問(wèn)題。為了保證失地農(nóng)民有基本的社會(huì)保障，我區(qū)各地政府都出臺(tái)了相應(yīng)的政策予以支持，為失地農(nóng)民辦理發(fā)放養(yǎng)老金。但由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平限制，養(yǎng)老金待遇水平較低，失地農(nóng)民的參保熱情不是十分高漲，許多農(nóng)民特別是年輕人不愿參保。

第四，土地收益差距懸殊。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，尤其是城市化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，各地政府對(duì)土地的需求量急劇增加，土地財(cái)政在各級(jí)政府收入中占有較大的比重，促使各地政府不斷地征用土地，經(jīng)營(yíng)土地，依靠土地的增值來(lái)增加地方財(cái)政收入。由此，造成了土地在征用前后收益的差距懸殊。一畝土地從農(nóng)民手里征用只需支付給農(nóng)民幾萬(wàn)至多是十幾萬(wàn)元的補(bǔ)償，而政府將征用的土地進(jìn)行改造后，就可以以每畝幾十萬(wàn)元甚至更高的價(jià)格出售給開(kāi)發(fā)商。如此巨大的反差，造成被征地農(nóng)民嚴(yán)重的心理失衡，引發(fā)農(nóng)民極大的不滿(mǎn)，使農(nóng)民對(duì)政府征用土地產(chǎn)生抵觸情緒，有時(shí)可能會(huì)演變成為對(duì)抗，引發(fā)群體性事件，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生不利影響。

第五，失地農(nóng)民再就業(yè)困難。土地是農(nóng)民維持生計(jì)的重要基礎(chǔ)，是農(nóng)民賴(lài)以生存的“命根子”，失去土地就意味著農(nóng)民失去了今后生活的基本保障，其生老病死都面臨著嚴(yán)峻的考驗(yàn)，如果沒(méi)有能夠替代的保障，農(nóng)民就徹底淪為貧困人群，就會(huì)帶來(lái)極其嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。當(dāng)前，在政府征地補(bǔ)償方式中，各地政府也采取了一些就業(yè)安置的辦法，出臺(tái)制定一些支持就業(yè)的政策，并從土地收益中拿出一部分資金作為對(duì)失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)，幫助失地農(nóng)民掌握就業(yè)技能，還盡可能多地創(chuàng)造公益性或其他的就業(yè)崗位來(lái)解決失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題，保證失地農(nóng)民能夠有一份較為穩(wěn)定的收入。但是，由于失地農(nóng)民受到自身文化知識(shí)、就業(yè)技能、生活方式、語(yǔ)言溝通、就業(yè)觀念等方面的影響，大部分失地農(nóng)民都在城鎮(zhèn)從事一些勞動(dòng)強(qiáng)度大、工作條件差、收入水平低的工作，工作的穩(wěn)定性不強(qiáng)，很多還都帶有季節(jié)性的特點(diǎn)，工作流動(dòng)性較強(qiáng)，造成許多失地農(nóng)民只能是短期就業(yè)或待業(yè)失業(yè)，穩(wěn)定性就業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的較少。

二、新疆失地農(nóng)民安置問(wèn)題產(chǎn)生的原因分析

目前，在全區(qū)各地失地農(nóng)民安置過(guò)程中出現(xiàn)的各種問(wèn)題，原因是多方面的，既有國(guó)家土地征遷制度不完善的背景，也有各地政府在執(zhí)行過(guò)程中操作失當(dāng)?shù)囊蛩?，還有被征地農(nóng)民自身的原因。因此，在對(duì)失地農(nóng)民安置問(wèn)題進(jìn)行分析時(shí)，就需要綜合考慮各方面的因素，找出問(wèn)題產(chǎn)生的根源所在。當(dāng)前，從失地農(nóng)民安置問(wèn)題的表現(xiàn)來(lái)看，主要原因在于：

1.土地征遷制度設(shè)計(jì)不合理不完善。在對(duì)農(nóng)村土地征用方面，各級(jí)政府部門(mén)主要依據(jù)的就是《土地管理法》以及各地政府自行制定的條例或政策。由于在制定這些條例和政策時(shí)，政府是站在征地的主導(dǎo)一方，因此，這些政策條例過(guò)多是向政府傾斜的，農(nóng)民始終是處在一個(gè)弱勢(shì)地位。這種制度上的不合理和不完善，是導(dǎo)致失地農(nóng)民安置問(wèn)題產(chǎn)生的最主要根源。具體表現(xiàn)為：

第一，市場(chǎng)主體錯(cuò)位。根據(jù)我國(guó)《憲法》規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有?！卑凑者@一規(guī)定，農(nóng)民集體才是農(nóng)村土地的真正所有者，在土地轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)中他們才應(yīng)該是真正的市場(chǎng)主體。而在現(xiàn)實(shí)中，政府實(shí)際上成了土地交易的主體，農(nóng)民集體沒(méi)有權(quán)利進(jìn)行土地買(mǎi)賣(mài)。依照我國(guó)法律規(guī)定，農(nóng)村集體所有土地不能直接出租、轉(zhuǎn)讓用于非農(nóng)建設(shè)。當(dāng)農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地時(shí)需經(jīng)當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)。土地首先必須被國(guó)家征用為國(guó)有，然后才能由地方政府的相關(guān)部門(mén)代表地方政府統(tǒng)一行使開(kāi)發(fā)、管理和出讓。這就導(dǎo)致了政府在土地征用中處于壟斷主體地位，既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，農(nóng)民只有無(wú)條件服從，沒(méi)有能力爭(zhēng)取自己利益。

第二，公共利益界定模糊。法律只規(guī)定了政府為了公共利益的需要可以征用農(nóng)村集體所有的土地。但對(duì)什么是公共利益并沒(méi)有明確的說(shuō)明。因此，農(nóng)民所有的土地，往往被政府打著公共利益的幌子以較低的價(jià)格被征用，如根據(jù)土地管理法規(guī)定，征用土地分為土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。［1］征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，規(guī)定為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的6—10倍。［2］征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的4—6倍，但最高不得超過(guò)被征用前三年平均年產(chǎn)值的15倍。按上述標(biāo)準(zhǔn)尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的經(jīng)政府批準(zhǔn)可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)，但土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和最高不得超過(guò)土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的30倍。［3］被征用土地上的青苗補(bǔ)償費(fèi)按照當(dāng)季作物的產(chǎn)值計(jì)算；被征用土地上的樹(shù)木和建筑物、構(gòu)筑物、農(nóng)田水利設(shè)施等補(bǔ)償費(fèi)，按照其實(shí)際價(jià)值計(jì)算。

第三，土地產(chǎn)權(quán)不清晰。土地產(chǎn)權(quán)名義上歸農(nóng)民集體所有，而實(shí)際上政府是土地交易的主體。土地產(chǎn)權(quán)的不明確決定了農(nóng)民的土地不可能自己按照市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行交易，這也就決定了農(nóng)民獲得的征地補(bǔ)償遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于土地的實(shí)際價(jià)值。按照法律規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)歸村集體所有，農(nóng)民個(gè)人得到地上附著物及青苗的補(bǔ)償費(fèi)，安置補(bǔ)償費(fèi)用于被征用土地的農(nóng)業(yè)人口安置。但在實(shí)際的征地過(guò)程中，地方政府制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)各不相同，實(shí)際給予的補(bǔ)償數(shù)額差異較大而且普遍不高，再扣除征地進(jìn)程中政府部門(mén)以及村集體征收的各種費(fèi)用及留取部分，失地農(nóng)民實(shí)際得到的補(bǔ)償比例很小，補(bǔ)償費(fèi)自然很少。

第四，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)。國(guó)家土地管理法確定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有全面體現(xiàn)土地價(jià)值和勞動(dòng)力失業(yè)帶來(lái)的損失。而且，以土地的產(chǎn)值損失為依據(jù)來(lái)計(jì)算補(bǔ)償費(fèi)，即不科學(xué)又不合理。因?yàn)樵谡鞯剡^(guò)程中按國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償是以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值作為征地補(bǔ)償依據(jù)的,簡(jiǎn)單地以普通糧食或蔬菜的價(jià)值為基礎(chǔ)來(lái)測(cè)算產(chǎn)出價(jià)值，會(huì)導(dǎo)致極大低估土地價(jià)值。主要的原因在于，在征用農(nóng)民土地的時(shí)候，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是以土地原有生產(chǎn)收益為基礎(chǔ)設(shè)定的，而沒(méi)有考慮被征用土地轉(zhuǎn)變使用性質(zhì)后經(jīng)營(yíng)所得收益的增值。另外，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中不包含由于改變土地用途而產(chǎn)生的升值部分，農(nóng)民土地被征用后，隨著其用途的改變，地價(jià)一般會(huì)大幅上漲，而現(xiàn)行補(bǔ)償一般不考慮這一因素。

第五，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。我區(qū)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，在進(jìn)行征地補(bǔ)償中實(shí)行的標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高、經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的地區(qū)，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)就相對(duì)高一些，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低、經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱的地區(qū)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就相對(duì)低一些。像烏魯木齊市、庫(kù)爾勒市屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高、經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的地區(qū)，政府在對(duì)失地農(nóng)民的貨幣補(bǔ)償時(shí)標(biāo)準(zhǔn)就較高，平均每畝土地可以達(dá)到十幾萬(wàn)元。而對(duì)伊犁州直而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱，各級(jí)政府在對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行貨幣補(bǔ)償時(shí)標(biāo)準(zhǔn)就相對(duì)較低。

按照規(guī)定，伊寧市農(nóng)村土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)4.9萬(wàn)/畝、伊寧縣，霍城縣等農(nóng)村土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)2.4萬(wàn)/畝左右，應(yīng)當(dāng)說(shuō)，各縣（市）的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都是在國(guó)家和自治區(qū)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)，而且大多數(shù)是往上限標(biāo)準(zhǔn)靠。即使是這樣我們還是可以明顯看出補(bǔ)償差距的存在。這樣一種差距的存在就容易造成各地土地征遷過(guò)程中，農(nóng)民心里的不平衡，從而引發(fā)征地過(guò)程中的各種矛盾，增加了政府征遷土地的難度。

2.現(xiàn)有社會(huì)保障體系不健全，失地農(nóng)民保障水平較低。我區(qū)各地政府都十分重視失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題，并出臺(tái)制定了一些關(guān)于失地農(nóng)民社會(huì)保障的政策措施。如：伊寧市制定了《伊寧市被征地農(nóng)牧民社會(huì)保障實(shí)施辦法（暫行）》，切實(shí)保障被征地農(nóng)牧民養(yǎng)老和醫(yī)療保障問(wèn)題。目前，伊寧市被征地農(nóng)牧民近3萬(wàn)人。依照實(shí)施辦法規(guī)定，該部分被征地農(nóng)牧民正在逐步納入社會(huì)保障管理。庫(kù)爾勒市也制定了《庫(kù)爾勒市被征地農(nóng)民社會(huì)保障暫行辦法》，逐步解決該市近兩萬(wàn)戶(hù)失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題。但在現(xiàn)實(shí)中，依然存在失地農(nóng)民的社會(huì)保障水平低，與現(xiàn)實(shí)生活水平有差異，失地農(nóng)民參加社會(huì)保障熱情不高，導(dǎo)致部分失地農(nóng)民老無(wú)所依，老無(wú)所養(yǎng)。其主要原因在于我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)保障體系不完善，城市與農(nóng)村社會(huì)保障發(fā)展不平衡。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是在農(nóng)村社會(huì)保障體系組成部分上，五保供養(yǎng)制度歷史悠久、相對(duì)規(guī)范，而農(nóng)村最低生活保障、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、醫(yī)療救助等制度剛建立不久，被征地農(nóng)民社會(huì)保障和農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)等制度建設(shè)正在逐步推進(jìn)中，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度還處于起步階段。二是在區(qū)域發(fā)展上統(tǒng)籌不夠，東、中、西部的農(nóng)村社會(huì)保障水平差距較大。三是城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)，農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展明顯滯后，農(nóng)村社會(huì)服務(wù)設(shè)施嚴(yán)重匱乏。同樣，相較于城市居民而言，一些失地農(nóng)民雖然在身份上市民化，但在社會(huì)保障上，尤其在我國(guó)現(xiàn)有的保障體系上，很長(zhǎng)一段時(shí)間還是停留在原來(lái)的農(nóng)村最低生活保障基礎(chǔ)上，無(wú)法適應(yīng)失地后的城市化生活水平的要求。

因此，雖然各地區(qū)都在盡可能地完善失地農(nóng)民的社會(huì)保障向城市化轉(zhuǎn)變，尤其是社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌上。但是我們還應(yīng)看到，這項(xiàng)工作單靠政府在補(bǔ)償款的基礎(chǔ)上形成的社會(huì)保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)，并不能滿(mǎn)足目前失地農(nóng)民的生活需求。第一，每月的最低生活保障水平較低，難以保證生活水平不降低。同時(shí)缺乏健全的隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展而增加的標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)制，對(duì)于滿(mǎn)足今后生活需要顯然不夠。第二，政府建立的社會(huì)保障制度是屬于失地農(nóng)民補(bǔ)償中的一部分，由政府代為管理發(fā)放社會(huì)保險(xiǎn)，相當(dāng)于是羊毛出在羊身上。從各地社會(huì)保障資金的統(tǒng)籌比例可以看出，失地農(nóng)民的出資比例大都在40%，這一比例對(duì)于失地農(nóng)民而言，也是一筆不小的開(kāi)支，特別是相對(duì)于失地農(nóng)民得到的不多的失地補(bǔ)償費(fèi)來(lái)講，在除去必要的生活開(kāi)支和子女教育費(fèi)用后，所剩無(wú)幾，再讓失地農(nóng)民拿出資金來(lái)繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，壓力是很大的。第三，農(nóng)民雖然有了統(tǒng)籌性的社會(huì)保障，但是這份保障的長(zhǎng)期性卻很難確定，會(huì)受到政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資金統(tǒng)籌安排、物價(jià)上漲等因素的影響。

3.地方各級(jí)政府在失地農(nóng)民安置過(guò)程中的執(zhí)行力不到位，致使失地農(nóng)民的合法權(quán)益不能得到全面保障。在我區(qū)各地方政府針對(duì)失地農(nóng)民的安置過(guò)程中，雖然制定出臺(tái)了許多安置辦法和措施，解決了一些失地農(nóng)民的安置問(wèn)題，但整體上看，一些地方政府相關(guān)部門(mén)沒(méi)有能夠較好地貫徹落實(shí)各項(xiàng)安置政策，從而導(dǎo)致一些失地農(nóng)民的合法權(quán)益受到損失，引起了失地農(nóng)民的不滿(mǎn)。如，自治區(qū)民政廳制定出臺(tái)的《關(guān)于認(rèn)真落實(shí)新的城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)、加大城鄉(xiāng)低保清理排查和動(dòng)態(tài)管理的通知》要求，各縣市均不得擴(kuò)大低保范圍，要通過(guò)加強(qiáng)動(dòng)態(tài)管理內(nèi)部消化新增的城鄉(xiāng)低保對(duì)象，城鄉(xiāng)低保人數(shù)必須控制在2010年底人數(shù)之內(nèi)，超過(guò)此范圍的上級(jí)財(cái)政不予撥付配套資金。在伊寧市，現(xiàn)有符合低保條件，但仍未享受低保的失地農(nóng)民有8333戶(hù)18149人，如將其全部納入低保，所需資金必將由市財(cái)政全額配套解決。目前，伊寧市城市低保標(biāo)準(zhǔn)為278元/月、農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)為143.3元/月，無(wú)論是將其全部轉(zhuǎn)為城市低保還是轉(zhuǎn)為農(nóng)村低保，所需的資金都是巨大的，由于市級(jí)財(cái)政資金緊張，因此，該項(xiàng)工作一直未能落實(shí)到位。同時(shí)，在失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資上，資金來(lái)源存在著較大的缺口。失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)，由地方政府財(cái)政、村集體和農(nóng)民個(gè)人按一定的比例分?jǐn)偂Ｕ痛寮w的資金籌措受到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、地方財(cái)政實(shí)力、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)等方面的影響，特別是村集體經(jīng)濟(jì)資金籌措部分，各地差距很大。區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r較好、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)較強(qiáng)的地區(qū)資金籌措到位率較高，其他地區(qū)則較難全部到位。伊寧市2013年共有6913人參加了被征地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，個(gè)人繳費(fèi)7605萬(wàn)元，市級(jí)財(cái)政應(yīng)補(bǔ)貼5704萬(wàn)元，村集體也應(yīng)補(bǔ)貼5704萬(wàn)元，但是受財(cái)政資金緊張和村集體經(jīng)濟(jì)收入的影響，實(shí)際補(bǔ)貼到位只有61.7%和8.6%。結(jié)果導(dǎo)致失地農(nóng)民養(yǎng)老保障不能持續(xù)。此外，一些地方政府許諾的安置政策在實(shí)際的執(zhí)行過(guò)程中不能全面落實(shí)，失地農(nóng)民產(chǎn)生了上當(dāng)受騙的感覺(jué)，對(duì)政府不信任。如伊寧市漢賓鄉(xiāng)，為失地農(nóng)民籌建就業(yè)市場(chǎng)，就因?yàn)楦鞣N行政審批手續(xù)煩瑣，一些優(yōu)惠政策得不到的落實(shí)，致使就業(yè)市場(chǎng)建設(shè)推進(jìn)緩慢；在對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)上存在著培訓(xùn)技能單一，技術(shù)含量偏低、培訓(xùn)效果較差，不能滿(mǎn)足失地農(nóng)民的就業(yè)需求。在解決失地農(nóng)民再就業(yè)方面，部分企業(yè)在完成征地之后不兌現(xiàn)原先征地前的承諾。如伊寧市，政策要求轄區(qū)內(nèi)征地企業(yè)必須將所建商鋪等的30%以成本價(jià)優(yōu)先賣(mài)給失地農(nóng)民，但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中這一政策始終未能很好地落實(shí)，政府部門(mén)也未加追究。再加上引進(jìn)的企業(yè)目前來(lái)講有許多是技術(shù)含量較高的企業(yè)，對(duì)勞動(dòng)者素質(zhì)要求較高，而失地農(nóng)民普遍素質(zhì)較低，因此就業(yè)十分困難。

4.失地農(nóng)民自身思想意識(shí)和觀念制約，加劇了安置的難度。在當(dāng)前的政府征地安置過(guò)程中，最主要的對(duì)象大都是農(nóng)民，尤其是少數(shù)民族農(nóng)民，他們中的很多人受教育程度很低，語(yǔ)言溝通能力較差，思想觀念保守、落后，勞動(dòng)技能缺乏，有許多人一輩子只從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，其他的都沒(méi)有經(jīng)歷過(guò)，一旦土地被征收，馬上就陷入無(wú)業(yè)狀態(tài)。各地政府在解決失地農(nóng)民生產(chǎn)生活方面也采取了許多措施，如把失地農(nóng)民推薦到一些企業(yè)中工作、把開(kāi)發(fā)商建設(shè)的商鋪分給失地農(nóng)民經(jīng)營(yíng)、鼓勵(lì)失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)、推出一部分公益性崗位安排失地農(nóng)民就業(yè)等方式，試圖來(lái)解決失地農(nóng)民的再就業(yè)問(wèn)題，也取得了一定的效果。但是從整體上看，失地農(nóng)民的再就業(yè)狀況仍不樂(lè)觀，許多農(nóng)民就業(yè)觀念保守，對(duì)政府的就業(yè)政策不理解。在政府開(kāi)展的就業(yè)培訓(xùn)中，失地農(nóng)民參與熱情不高，對(duì)政府組織的就業(yè)培訓(xùn)積極性不高，不愿參加，對(duì)今后長(zhǎng)遠(yuǎn)生產(chǎn)生活缺乏計(jì)劃，等、靠、要思想還較為嚴(yán)重。許多農(nóng)民自主擇業(yè)意識(shí)不強(qiáng)，依賴(lài)性較強(qiáng)，并且對(duì)政府提供的就業(yè)崗位挑三揀四，許多人不能夠很好地適應(yīng)新的工作崗位，因此，往往是在工作一段時(shí)間后就下崗失業(yè)了。由于受到長(zhǎng)期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活的影響，自由散漫，紀(jì)律性較差，在企業(yè)中不能很好地服從組織管理，給用人單位造成不好的印象，用工企業(yè)不愿長(zhǎng)期接受失地農(nóng)民，致使失地農(nóng)民就業(yè)困難。

此外，許多失地農(nóng)民對(duì)社會(huì)保障認(rèn)識(shí)不夠，特別是一些年輕人，對(duì)參加社會(huì)保險(xiǎn)缺乏積極性，不愿自己掏錢(qián)來(lái)參加社會(huì)保險(xiǎn)。還有一些人認(rèn)為政府征收了自己的土地，就應(yīng)該給自己提供社會(huì)保障，而不愿意再?gòu)耐恋匮a(bǔ)償款中拿出錢(qián)來(lái)繳納社會(huì)保險(xiǎn)基金。一些失地農(nóng)民在突然面對(duì)一大筆補(bǔ)償款時(shí)，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的打算，拒絕政府提供的就業(yè)機(jī)會(huì)，在一個(gè)較短的時(shí)期里迅速就將補(bǔ)償款揮霍一空，而不去工作，也不參加社會(huì)保險(xiǎn)，當(dāng)補(bǔ)償款被消耗完畢后，就又重新去找政府上訪，要求解決他的困難。一部分失地農(nóng)民缺乏經(jīng)營(yíng)意識(shí)，把政府專(zhuān)門(mén)為失地農(nóng)民興建的市場(chǎng)店鋪，或倒手轉(zhuǎn)賣(mài)，或轉(zhuǎn)租他人，每年靠租金來(lái)維持生活。甚至有些失地農(nóng)民寧愿在家吃低保也不愿出去工作等這些都是造成目前失地農(nóng)民就業(yè)安置困難的主要原因。

因此，要想從根本上解決失地農(nóng)民安置問(wèn)題，就必須要綜合施策、標(biāo)本兼治，既要從改革完善各項(xiàng)制度入手，使各項(xiàng)制度更科學(xué)更符合實(shí)際，又要加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的教育培訓(xùn)，幫助他們轉(zhuǎn)變觀念，提高認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)技能。

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