于硯

（吉林師范大學(xué) 政法學(xué)院，吉林 四平 136000）

我國(guó)政府經(jīng)濟(jì)管理效能的改進(jìn)對(duì)策研究

于硯

（吉林師范大學(xué) 政法學(xué)院，吉林 四平 136000）

我國(guó)政府現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)管理低效能，已經(jīng)影響了政府經(jīng)濟(jì)管理職能的實(shí)現(xiàn).研究如何提高政府經(jīng)濟(jì)管理效能有重要意義，有利于緩解我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)中所面臨的各種突出矛盾.通過(guò)分析造成我國(guó)政府經(jīng)濟(jì)管理低效能的原因，對(duì)提高我國(guó)政府經(jīng)濟(jì)管理效能的舉措提出改革建議，尤其是要合理確定政府經(jīng)濟(jì)管理的邊界，處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，從而強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能，才能提高政府經(jīng)濟(jì)管理效能.

經(jīng)濟(jì)管理；低效能；成因；對(duì)策

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府經(jīng)濟(jì)管理應(yīng)具有強(qiáng)效能，這種強(qiáng)效能是指在國(guó)家意志與政府目標(biāo)符合社會(huì)公眾利益要求的條件下，政府能夠以其較強(qiáng)的行為能力，實(shí)現(xiàn)其管理目標(biāo).強(qiáng)效能的政府能為社會(huì)生活良性運(yùn)轉(zhuǎn)建立嚴(yán)格的制度規(guī)范，又不抑制社會(huì)的活力.如果政府達(dá)成其目標(biāo)的行為能力較差，適應(yīng)性低下，則政府是弱效能的.我國(guó)政府現(xiàn)階段體現(xiàn)出來(lái)的就是經(jīng)濟(jì)管理低效能.怎樣才能提高政府經(jīng)濟(jì)管理效能已經(jīng)成為我國(guó)當(dāng)前一個(gè)非常迫切的任務(wù).

1 提高政府經(jīng)濟(jì)管理效能的重要意義

1.1 政府經(jīng)濟(jì)管理職能與經(jīng)濟(jì)管理效能的關(guān)系

1.1.1 政府經(jīng)濟(jì)管理效能的內(nèi)涵

政府經(jīng)濟(jì)管理效能是指政府從社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活宏觀的角度，履行對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行全局性的規(guī)劃、協(xié)調(diào)、服務(wù)、監(jiān)督的職能和功能.這種效能包括兩方面涵義：政府經(jīng)濟(jì)管理的有限性和有效性.西方經(jīng)濟(jì)學(xué)者認(rèn)為,并不存在純粹的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，政府始終都起著重要作用，但政府經(jīng)濟(jì)管理必須是占輔助地位的“有限管理”.政府經(jīng)濟(jì)管理的有限性是指要處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，要合理確定政府經(jīng)濟(jì)管理的邊界.政府經(jīng)濟(jì)管理的有效性是指政府作為公共權(quán)力的代表者能否有效地履行一般政府都應(yīng)履行的基本職能.政府經(jīng)濟(jì)管理的有效性是政府能力的體現(xiàn).對(duì)于政府經(jīng)濟(jì)管理而言，有限性是實(shí)施政府經(jīng)濟(jì)管理職能的前提，有效性是實(shí)施政府經(jīng)濟(jì)管理職能的保障.

1.1.2 政府經(jīng)濟(jì)管理職能與經(jīng)濟(jì)管理效能的關(guān)系

政府經(jīng)濟(jì)管理職能是政府為了達(dá)到一定目的而采取的組織和干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的方法、方式、手段的總稱.政府經(jīng)濟(jì)管理效能則是政府內(nèi)在能力的外部表現(xiàn)，指行政組織活動(dòng)對(duì)實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)發(fā)揮的有效的功能.強(qiáng)效能的政府應(yīng)是在符合社會(huì)公眾利益要求的條件下，以較強(qiáng)的行為能力，實(shí)現(xiàn)政府職能.我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不是自發(fā)形成的，而是靠政府的外在力量推動(dòng)形成的，政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮著重要作用，但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷完善，政府應(yīng)充分尊重市場(chǎng)規(guī)律，理性干預(yù)市場(chǎng)，完成從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)政府經(jīng)濟(jì)管理職能的轉(zhuǎn)變，提高經(jīng)濟(jì)管理效能.

1.2 提高政府經(jīng)濟(jì)管理效能的重要意義

能夠緩解市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步完善對(duì)政府經(jīng)濟(jì)職能的新要求與政府經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變緩慢之間的矛盾.我國(guó)原來(lái)實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，政府通過(guò)計(jì)劃?rùn)C(jī)械地進(jìn)行資源配置，帶有強(qiáng)制性.隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步完善，政府經(jīng)濟(jì)管理職能必須要從全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變，但這種轉(zhuǎn)變也不是一蹴而就的，會(huì)面臨很多問(wèn)題，出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與政府經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變緩慢之間的矛盾.公共服務(wù)是維護(hù)社會(huì)基本公平的基礎(chǔ)，通常發(fā)揮著社會(huì)矛盾的“緩沖器”作用.因此，強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能，提高政府經(jīng)濟(jì)管理效能，有利于緩解我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)中所面臨的各種突出矛盾.例如，目前我國(guó)存在著居民日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求與公共服務(wù)總體供給脫節(jié)、質(zhì)量低下之間的問(wèn)題.這主要是由于在我國(guó)政府履行公共服務(wù)職責(zé)中，沒(méi)有建立起嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)機(jī)制，沒(méi)有形成公平合理的資源配置制度，由此制約了公共服務(wù)基本功能的有效發(fā)揮.如果加快政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估，提高政府經(jīng)濟(jì)管理效能，不僅為政府進(jìn)一步改善公共服務(wù)提供決策參考，而且有利于提高公共資源整體配置效率和改善國(guó)民整體福利.

2 我國(guó)政府經(jīng)濟(jì)管理現(xiàn)狀

2.1 尋租腐敗嚴(yán)重

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域腐敗行為相對(duì)比較普遍.這種局面的形成，主要在于權(quán)力的高度集中與肆無(wú)忌憚，不受制約.中國(guó)的集權(quán)歷史最長(zhǎng)、集權(quán)的觀念根深蒂固，所以，中國(guó)的腐敗一直是世界上最為嚴(yán)重的.集權(quán)的重要表現(xiàn)就是政府權(quán)力運(yùn)作過(guò)程是封閉的，不僅增加了政府決策失誤的風(fēng)險(xiǎn)，而且為政府的不負(fù)責(zé)任和腐敗提供了機(jī)會(huì).一些操控著權(quán)力的大小官員，都有自身利益需求，權(quán)力失去制約時(shí)，這就為涉租尋租、權(quán)錢交易留出了足夠的空間，許多政府官員在經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)中追求個(gè)人利益最大化，腐敗行為比比皆是，給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)巨大的阻礙.所以，越在公權(quán)力作用明顯的地方，權(quán)錢交易越顯著，各種方式的利益輸送，或明或暗，無(wú)處不在.政府權(quán)力尋租使官員們以及向他們行賄的商人們成了既得利益集團(tuán)，為了維護(hù)既得利益，他們會(huì)千方百計(jì)地阻撓改革，成為國(guó)家發(fā)展的絆腳石.

2.2 低效率

政府部門的低效率已是困擾了我國(guó)政府改革幾十年的問(wèn)題，一直力求解決，但效果還是差強(qiáng)人意.眾所周知，組織機(jī)構(gòu)應(yīng)科學(xué)架構(gòu)，遵循精簡(jiǎn)原則.層次過(guò)多，幅度越寬，部門林立，造成職責(zé)不清，部門間協(xié)調(diào)困難、人浮于事的局面，行政效率因此降低.與西方國(guó)家不同，我國(guó)原來(lái)實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，政府一直在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮著重要作用，所以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的管理思路和模式還影響很深，機(jī)構(gòu)臃腫、層次重疊、人員眾多，導(dǎo)致我國(guó)政府運(yùn)行的實(shí)際狀況是政府職能缺位、越位、錯(cuò)位，效率低下，已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展.現(xiàn)在的關(guān)鍵問(wèn)題是我國(guó)如何才能建立起既符合國(guó)情需要又能像發(fā)達(dá)國(guó)家那樣適合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的政府機(jī)構(gòu)及管理模式.

2.3 低效益

如果政府的經(jīng)濟(jì)管理行為與決策符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，符合公共利益需求，給國(guó)家經(jīng)濟(jì)與民眾生活帶來(lái)積極的影響，我們認(rèn)為政府的經(jīng)濟(jì)管理行為產(chǎn)生了高效益.高效益的政府的經(jīng)濟(jì)管理行為會(huì)使社會(huì)資源得到合理配置，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展.如果政府的經(jīng)濟(jì)管理行為與決策不符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要與公共利益需求，或者政府的經(jīng)濟(jì)管理的結(jié)果沒(méi)有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與人民生活造成種種惡劣影響，那么就認(rèn)為政府的經(jīng)濟(jì)管理行為產(chǎn)生低效益，政府的經(jīng)濟(jì)管理職能沒(méi)有得到充分發(fā)揮.現(xiàn)階段，我國(guó)政府的經(jīng)濟(jì)管理行為結(jié)果就是低效益，例如現(xiàn)在政策經(jīng)常存在漏洞，或者政策出臺(tái)后政府部門監(jiān)管不嚴(yán)導(dǎo)致政策執(zhí)行不力等等，給國(guó)家造成嚴(yán)重?fù)p失.

3 造成我國(guó)政府經(jīng)濟(jì)管理低效能的原因

3.1 政府經(jīng)濟(jì)管理的邊界模糊

我國(guó)原來(lái)實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，政府的經(jīng)濟(jì)管理屬于全能型管理，政府通過(guò)行政手段直接管理經(jīng)濟(jì)，企業(yè)沒(méi)有生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)的獨(dú)立性和自主性，阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展.改革開(kāi)放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，政府經(jīng)濟(jì)職能為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求而在不斷轉(zhuǎn)變，政府的經(jīng)濟(jì)管理由全能型管理向有限性管理轉(zhuǎn)變，但是，由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的管理思路和模式還影響很深，政府經(jīng)濟(jì)職能依然存在很多不完善的地方，尤其是政府經(jīng)濟(jì)管理的邊界模糊，導(dǎo)致政府行為不規(guī)范，該做的沒(méi)做，不該做的卻做了，做錯(cuò)了，又不承擔(dān)后果，引發(fā)了一些不合理現(xiàn)象，不僅影響了整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行效率，而且導(dǎo)致了市場(chǎng)資源配置的效率損失.

3.2 機(jī)構(gòu)臃腫

管理低效的重要原因是政府組織機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理.在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展過(guò)程中，政府規(guī)模擴(kuò)張是必然的，但應(yīng)是根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要自然地?cái)U(kuò)張，而不是脫離實(shí)際想怎么擴(kuò)張就怎么擴(kuò)張.在政府組織機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理層次與管理幅度都應(yīng)適當(dāng)，必須貫徹精簡(jiǎn)原則，可我國(guó)公共部門機(jī)構(gòu)的設(shè)置卻完全違背了這個(gè)原則，機(jī)構(gòu)臃腫，層次重疊.一個(gè)人能勝任的工作，卻配置了五個(gè)人；還有一個(gè)怪現(xiàn)象就是領(lǐng)導(dǎo)多，作為我國(guó)最高行政機(jī)關(guān)的國(guó)務(wù)院，才設(shè)總理一名，副總理四名，可我國(guó)即使基層機(jī)關(guān)，配備的領(lǐng)導(dǎo)人數(shù)也比國(guó)務(wù)院人數(shù)還多，組織機(jī)構(gòu)這樣臃腫、分工模糊、人浮于事，行政效率怎么會(huì)高.有人調(diào)侃我們現(xiàn)今的官僚機(jī)構(gòu)是古今中外最龐大、消費(fèi)最高、效率最低的了.

3.3 政府供給缺乏成本約束

企業(yè)在市場(chǎng)活動(dòng)中，其收入與成本緊密相連并且能夠準(zhǔn)確計(jì)量，所以考核企業(yè)的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)很容易.但與企業(yè)不同，政府供給是非市場(chǎng)活動(dòng)，政府實(shí)際是一個(gè)中介分配機(jī)構(gòu)，成本對(duì)政府來(lái)說(shuō)并不重要，而且，評(píng)價(jià)政府供給質(zhì)量又缺乏一個(gè)嚴(yán)格的參照體系，難以判定政府產(chǎn)出的質(zhì)量，這使政府經(jīng)濟(jì)管理行為缺乏成本約束，供給時(shí)不計(jì)成本，甚至人為的哄抬成本.由于非市場(chǎng)產(chǎn)出與成本割裂，資源配置的錯(cuò)誤經(jīng)常出現(xiàn)，造成政府經(jīng)濟(jì)管理低效能.

3.4 監(jiān)督體制不完善

總體看我國(guó)權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督、司法監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督形式上都有，但發(fā)揮得作用實(shí)在有限，歸根結(jié)底還是監(jiān)督體制的設(shè)計(jì)上不合理.各監(jiān)督環(huán)節(jié)之間職責(zé)不清，職能配置方面相互交叉重復(fù)，有問(wèn)題容易互相扯皮，使監(jiān)督工作難以真正落到實(shí)處.尤其是社會(huì)監(jiān)督不能真正發(fā)揮應(yīng)有的作用.政府掌握太多資源，而且在使用這些資源的時(shí)候，卻缺乏監(jiān)督，不受監(jiān)督的權(quán)力危害是非常大的.既然行政管理中出現(xiàn)不當(dāng)和失誤是在所難免的，那么當(dāng)失誤出現(xiàn)之后，如果一個(gè)簡(jiǎn)單機(jī)制即可查明原因，弄清是非，判明責(zé)任，以吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，不斷提高管理水平，監(jiān)督體制才是完善、合理的.

4 提高我國(guó)政府經(jīng)濟(jì)管理效能的舉措

4.1 政府經(jīng)濟(jì)管理的邊界要明確

要合理確定政府經(jīng)濟(jì)管理的邊界，必須處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，政府經(jīng)濟(jì)管理必須是占輔助地位的“有限管理”.市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中處于基礎(chǔ)性地位，政府經(jīng)濟(jì)管理的職能主要限于通過(guò)以間接手段為主的宏觀調(diào)控體系干預(yù)市場(chǎng)失靈領(lǐng)域，把干預(yù)持續(xù)地置于國(guó)際和國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的制約之下，置于制度的規(guī)范約束下，而不是由某個(gè)人主觀決定，不要把本來(lái)應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)承擔(dān)的職能攬?jiān)谧约荷砩?

4.2 政府行為應(yīng)規(guī)范化、法制化

建立和健全制度，需要有法律對(duì)于權(quán)力的約束.推進(jìn)政府行為法制化，將各部門的性質(zhì)、職權(quán)、責(zé)任等用法律的行式予以明確規(guī)定.只有在法律的約束之下，掌握權(quán)力的官員們才會(huì)依法辦事.憲法是國(guó)家的根本大法，憲法規(guī)定了權(quán)力的最遠(yuǎn)邊界，只有在憲法的監(jiān)管之下，公權(quán)力才會(huì)受到制約.政府政策制定的規(guī)則應(yīng)通過(guò)立法來(lái)建立，力求減少或避免公共決策的失誤；政府活動(dòng)的范圍應(yīng)通過(guò)立法來(lái)嚴(yán)格劃定，明確政府的職能管理邊界，使政府采取合理和適度的方式來(lái)干預(yù)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì).我國(guó)強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)，任何組織和個(gè)人，都必須尊重憲法法律權(quán)威，都必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，都必須依照憲法法律行使權(quán)力或權(quán)利、履行職責(zé)或義務(wù)，都不得有超越憲法法律的特權(quán)，法治政府應(yīng)該制定法律和制度來(lái)約束政府及政府工作人員的權(quán)力，為政府的運(yùn)行提供一個(gè)合適的邊界和行動(dòng)準(zhǔn)則，防止權(quán)力的隨意擴(kuò)張而使社會(huì)公眾的利益受損害.

4.3 建立公開(kāi)行政制度

除了法律的約束，還需要群眾監(jiān)督.為了加強(qiáng)監(jiān)督，必須建立起一套科學(xué)的政府工作程序，權(quán)力如果在透明的情況下運(yùn)用，腐敗便無(wú)從下手.政府有義務(wù)按照科學(xué)的政府工作程序，向社會(huì)公眾公開(kāi)自己的行為，以接受公眾的監(jiān)督，減少由于信息不對(duì)稱而帶來(lái)的低效率問(wèn)題.但從我國(guó)目前的實(shí)際情況來(lái)看，公眾參與公共決策的程度不高，這種狀況的形成并不是因?yàn)楣姴辉敢鈪⑴c公共決策，而是由于我國(guó)的半封閉的行政狀態(tài)決定的，政府活動(dòng)變成少數(shù)人的事，于是產(chǎn)生并助長(zhǎng)了決策者的專斷與隨意性.我國(guó)應(yīng)逐步公開(kāi)政府行為的過(guò)程，增加政府經(jīng)濟(jì)管理的透明度，使公眾可以廣泛地了解政府行為過(guò)程，便于對(duì)政府及其工作人員行為進(jìn)行監(jiān)督，促進(jìn)政府提高工作效率.

4.4 加強(qiáng)公務(wù)員制度建設(shè)

要使政府經(jīng)濟(jì)管理具有高效能需要的條件很多，如要有完善的法律體系；政府經(jīng)濟(jì)管理的邊界要明確；政府行為法制化；政府行政行為規(guī)范化等等.實(shí)際上，提高政府經(jīng)濟(jì)管理效能最關(guān)鍵的是人，無(wú)論多嚴(yán)密的規(guī)則、制度都是由人制定的，無(wú)論決策多英明，最終由人來(lái)執(zhí)行.人是主體，是有獨(dú)立思想的，所以，要提高政府經(jīng)濟(jì)管理效能，還要加強(qiáng)公務(wù)員制度建設(shè).公務(wù)員制度建設(shè)過(guò)程中面臨的困難很多，如部門眾多，公務(wù)員隊(duì)伍龐大，龐大的政府機(jī)構(gòu)造就了龐大的需要財(cái)政資金供養(yǎng)的公務(wù)員隊(duì)伍，該部分支出降低了政府支出的效率，所以，政府經(jīng)濟(jì)管理部門的設(shè)置應(yīng)貫徹精簡(jiǎn)原則；還有人才選拔制度不合理，我們目前人才選拔還面臨著諸多不公平、不合理、不科學(xué)的問(wèn)題，為此，要建立覆蓋所有行業(yè)的人才選拔制度體系，推動(dòng)解決不公平、不合理、不科學(xué)的問(wèn)題，真正把有真才實(shí)學(xué)的人才選出來(lái).

〔1〕郭曉聰．政府經(jīng)濟(jì)學(xué)（第三版）[M]．北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2013．

〔2〕潘明星．政府經(jīng)濟(jì)學(xué)（第二版）[M]．北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2008．

F123.1

A

1673-260X（2015）12-0123-03