趙 璐，吳 楠

（蘭州商學(xué)院長青學(xué)院，甘肅 蘭州 730020）

淺談我國開展政府績效審計(jì)存在的問題及對策

趙 璐，吳 楠

（蘭州商學(xué)院長青學(xué)院，甘肅 蘭州 730020）

隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和社會文明的不斷進(jìn)步，以及我國經(jīng)濟(jì)社會改革不斷深入，公民社會的不斷成長，政府績效的研究亦成為社會管理的應(yīng)有之義.政府機(jī)構(gòu)的主要職能是處理社會公共事務(wù)，廣大民眾把公共資源委托政府部門管理，對政府的管理效果問責(zé).政府績效審計(jì)是對公共資源使用情況進(jìn)行審查和評價(jià)的審計(jì)工作，其目的正是提高公眾的問責(zé)，促進(jìn)政府部門提高資源管理效率，更有效地履行政府職能.目前，政府績效審計(jì)工作的開展十分廣泛，在許多國家，績效審計(jì)已經(jīng)成為政府審計(jì)工作的核心.在我國，由于諸多原因，政府績效審計(jì)工作的開展仍然比較緩慢，本文將重點(diǎn)對當(dāng)前形勢和我國政府績效審計(jì)發(fā)展的問題，提出相應(yīng)的解決對策.

政府績效審計(jì)；服務(wù)型政府；審計(jì)模式

1 政府績效審計(jì)的內(nèi)涵和目標(biāo)

1.1 內(nèi)涵

1986年，在澳大利亞悉尼召開的最高審計(jì)機(jī)關(guān)第十二屆國際會議對績效審計(jì)做出了如下定義：“除了合規(guī)性審計(jì)，還有另一種類型的審計(jì)，它涉及對公共部門管理的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的評價(jià)，這就是績效審計(jì).”①

美國審計(jì)總署在《政府審計(jì)準(zhǔn)則》中對政府績效審計(jì)作出了如下定義：績效審計(jì)就是客觀系統(tǒng)地檢查證據(jù)，以實(shí)現(xiàn)對政府組織、項(xiàng)目、活動和功能進(jìn)行獨(dú)立評價(jià)的目標(biāo)，以便為改善公共責(zé)任性，為實(shí)施監(jiān)督和采取糾正措施的有關(guān)各方?jīng)Q策提供信息.績效審計(jì)的具體職責(zé)范圍包括經(jīng)濟(jì)性和效率性審計(jì)以及項(xiàng)目評估.②

中國審計(jì)署審計(jì)長劉家義對績效審計(jì)的定義為：“績效審計(jì)，是獨(dú)立的審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員，依照國家法律規(guī)定和人們認(rèn)知的共同標(biāo)準(zhǔn)，對政府履行公共責(zé)任，配置、管理、利用經(jīng)濟(jì)社會公共資源的合理性、有效性、科學(xué)性進(jìn)行的審查、考量、分析和評價(jià)，其目的是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會全面、協(xié)調(diào)、高效、持續(xù)的發(fā)展.”③

1.2 目標(biāo)

一般目標(biāo)要求政府部門對自身工作的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性、盈利能力進(jìn)行審核和評估，是必須要達(dá)到的審計(jì)目標(biāo)；而具體目標(biāo)是在特定的環(huán)境下，將績效審計(jì)的一般目標(biāo)具體化，按照項(xiàng)目和業(yè)務(wù)不同分別確定.在具體實(shí)施某一特定審計(jì)工作時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)該項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，確定其是否適用于該特定項(xiàng)目的目標(biāo).

政府績效審計(jì)的審計(jì)目標(biāo)應(yīng)該從一般目標(biāo)的基礎(chǔ)上，延伸為側(cè)重環(huán)境性、公平性等其他相關(guān)目標(biāo)的綜合審計(jì)目標(biāo)體系.同時(shí)要整合一般目標(biāo)和具體目標(biāo)，使一般目標(biāo)指導(dǎo)具體目標(biāo)，具體目標(biāo)配合一般目標(biāo)，從而實(shí)現(xiàn)一般目標(biāo)與具體目標(biāo)的相輔相成，辯證統(tǒng)一.

2 我國開展政府績效審計(jì)的意義

2.1 促進(jìn)建立高效、廉潔的服務(wù)型政府

當(dāng)前，我國政府部門機(jī)構(gòu)臃腫、管理效率普遍不高等問題普遍存在，其次，對政府部門的經(jīng)費(fèi)審批控制不夠，經(jīng)費(fèi)在使用過程中隨意浪費(fèi)，國有資產(chǎn)流失情況普遍存在.當(dāng)前，政府工作的中心是經(jīng)濟(jì)工作，如果政府部門能夠持續(xù)在經(jīng)濟(jì)，效率和效果性上加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，腐敗現(xiàn)象必然會減少，決策會更加準(zhǔn)確，浪費(fèi)也會減少，社會效益將大幅提高.政府績效審計(jì)工作可以以財(cái)務(wù)審計(jì)工作為基礎(chǔ)，從成本效益及效果的角度衡量政府的資源配置、消耗情況，實(shí)現(xiàn)政府部門工作的高效廉潔.

2.2 加快體制改革、促進(jìn)職能轉(zhuǎn)變

近些年來，我國政府機(jī)構(gòu)的工作效率、工作效果明顯提高.但法制不健全、對權(quán)力的制約和監(jiān)督不力、投資管理體制不健全、缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識等問題依舊存在.因此，加快職能轉(zhuǎn)變迫在眉睫.只有加強(qiáng)政府績效審計(jì)，才能提高政府審計(jì)工作的經(jīng)濟(jì)性，效率性和效果性.

2.3 提高廣大人民群眾的參與度，確保政府工作的透明度

當(dāng)前，社會公眾的民主監(jiān)督意識正在不斷增強(qiáng)，他們希望政府部門的工作能夠更加經(jīng)濟(jì)、更加高效，更加合理，而政府績效審計(jì)工作，正是從經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性等方面對政府部門活動的開展進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，廣大人民群眾可以通過績效審計(jì)結(jié)果，充分了解政府部門對公共資源的使用情況，從而提高政府工作的透明度，促進(jìn)我國民主政治的進(jìn)一步構(gòu)建.

3 我國政府績效審計(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀以及存在的問題

3.1 缺乏健全的審計(jì)體制

政府審計(jì)工作的順利開展，離不開健全的審計(jì)體制.在我國這種行政型體制的背景下，審計(jì)工作的開展受政府影響較深.在這種體制下，審計(jì)機(jī)關(guān)基本上相當(dāng)于是各地方政府的一個職能部門，政府審計(jì)機(jī)構(gòu)像是一個“內(nèi)部審計(jì)”機(jī)構(gòu)，獨(dú)立性無從體現(xiàn).因此，這種類似“內(nèi)部審計(jì)”機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)使得政府的績效審計(jì)對公共資源的審計(jì)監(jiān)督受到了諸多限制，也導(dǎo)致了政府績效審計(jì)的發(fā)展停滯不前.

3.2 相關(guān)法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)不夠完善

審計(jì)工作的開展，離不開審計(jì)準(zhǔn)則和行為規(guī)范，績效審計(jì)的發(fā)展同樣如此.從西方國家績效審計(jì)的發(fā)展不難看出，正是由于他們較早的制定了相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，績效審計(jì)工作才得以良好的發(fā)展.而我國目前還沒有相應(yīng)的績效審計(jì)準(zhǔn)則和規(guī)范來指導(dǎo)績效審計(jì)工作的開展.現(xiàn)有的審計(jì)準(zhǔn)則中也很少有涉及績效審計(jì)工作的內(nèi)容.同時(shí)，審計(jì)人員在從業(yè)過程中缺乏行為標(biāo)準(zhǔn)，責(zé)任無法確定，審計(jì)工作質(zhì)量得不到有效的保障.

3.3 缺乏高質(zhì)量的績效審計(jì)資料

績效審計(jì)工作的開展離不開財(cái)務(wù)資料，財(cái)務(wù)資料必須易于獲得且足夠真實(shí).高質(zhì)量的財(cái)務(wù)信息是績效審計(jì)工作的前提條件.而我國政府部門公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)缺乏公信力，數(shù)據(jù)普遍存在“水分”，這對績效審計(jì)工作的開展帶來了重重困難，也不可避免的影響了績效審計(jì)工作的順利開展.

3.4 績效審計(jì)評價(jià)體系缺少統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

當(dāng)前，政府開展績效審計(jì)工作，沒有相適應(yīng)的評價(jià)體系，而用傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)體系難以衡量政府對公共資金的使用效率和使用效果.同時(shí)，由于指標(biāo)體系的建立相對滯后，地方政府開展績效審計(jì)時(shí)也缺乏統(tǒng)一的評價(jià)口徑.

此外，評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，績效審計(jì)工作應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)開展，而缺少這些標(biāo)準(zhǔn)，績效審計(jì)就不能很好的對政府行為的社會效果做出評價(jià).例如傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)指標(biāo)可以很方便的反映出政府投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益，但無法準(zhǔn)確反映投資的社會效益，因此，進(jìn)一步完善指標(biāo)體系至關(guān)重要.

4 政府績效審計(jì)問題的解決對策

4.1 建立起立法模式的審計(jì)體制

獨(dú)立性是審計(jì)的靈魂，只有通過審計(jì)體制的改革，才能增強(qiáng)審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性.績效審計(jì)工作的開展同樣需要審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員具有足夠的獨(dú)立性.

我國現(xiàn)有的政府審計(jì)體制缺乏獨(dú)立性，體制改革可以參照美國的立法模式，審計(jì)署與國務(wù)院、最高人民檢察院、最高人民法院平行，審計(jì)工作直接向全國人民代表大會及常委會報(bào)告，受其直接領(lǐng)導(dǎo)，避免受其他行政部門的干涉.審計(jì)長的任免、任期及審計(jì)經(jīng)費(fèi)來源等以法律的形式加以明確.地方各級人民代表大會及常務(wù)委員會領(lǐng)導(dǎo)各地方審計(jì)部門，審計(jì)工作對地方人大負(fù)責(zé)并向其報(bào)告工作.審計(jì)署可以通過設(shè)置派出機(jī)構(gòu)來監(jiān)督檢查地方政府的審計(jì)工作.

4.2 建立健全績效審計(jì)的法律法規(guī)

審計(jì)工作的開展需要遵循相應(yīng)的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，只有盡快建立起相應(yīng)的法律法規(guī)體系和行為規(guī)范體系，使績效審計(jì)工作有法可依，有律可循，才能確保政府績效審計(jì)工作順利開展.

在績效審計(jì)準(zhǔn)則制定方面，可以借鑒西方國家相對成熟的準(zhǔn)則體系，制定符合我國國情的績效審計(jì)準(zhǔn)則.通過準(zhǔn)則來規(guī)范政府績效審計(jì)工作的程序.在此基礎(chǔ)之上，針對不同的政府職能部門，以部門規(guī)章制度等形式，由審計(jì)署將經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)準(zhǔn)則、指標(biāo)體系和操作指南修訂成型，并提交國務(wù)院批準(zhǔn).

4.3 增強(qiáng)會計(jì)信息質(zhì)量

會計(jì)信息質(zhì)量的高低直接影響著政府績效審計(jì)工作的開展，因此，真實(shí)、完整、可靠的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)和經(jīng)濟(jì)指標(biāo)數(shù)據(jù)是政府績效審計(jì)工作順利開展的前提條件.

提高會計(jì)信息質(zhì)量，首先要提高財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員的職業(yè)道德建設(shè)，確保財(cái)務(wù)工作結(jié)果的真實(shí)有效；其次，對于財(cái)務(wù)工作中出現(xiàn)的違法違規(guī)行為，嚴(yán)格查處，提高違法成本，確保財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的真實(shí)、準(zhǔn)確、完整.只有良好的財(cái)務(wù)環(huán)境，才能確保政府績效審計(jì)工作順利開展.

4.4 建立科學(xué)可行的指標(biāo)評價(jià)體系

公正公平的評價(jià)政府部門對公共資源使用的具體情況，離不開科學(xué)的指標(biāo)評價(jià)體系，指標(biāo)體系的建立應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理，易于操作.對于政府績效審計(jì)而言，指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)側(cè)重于反映政府職能部門的資源使用效率、效果，政府的管理成本以及環(huán)保等方面.此外，定性指標(biāo)定量指標(biāo)相結(jié)合、長期指標(biāo)短期指標(biāo)相結(jié)合、正面指標(biāo)負(fù)面指標(biāo)相結(jié)合、經(jīng)濟(jì)效益社會效益相結(jié)合、當(dāng)期利益社會效益相結(jié)合也是指標(biāo)體系建立需要考慮的問題.

5 總結(jié)

政府績效審計(jì)不僅要關(guān)注審計(jì)的真實(shí)性、合規(guī)性，還要關(guān)注公共資源的有效利用，公眾人民合法權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，以及社會文明的進(jìn)步，經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展.我國政府績效審計(jì)的發(fā)展空間依然很大，政府各部門以及社會各組織還要不斷地努力，發(fā)揮其獨(dú)特的精神財(cái)富創(chuàng)新發(fā)展，來促進(jìn)我國政府績效審計(jì)的發(fā)展，爭取建立一個與我國實(shí)際情況相符合、完善的審計(jì)模式.

注 釋：

①②③尹平,戚振東.國家治理視角下的中國政府審計(jì)特征研究[J].審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究,2010(3).

〔1〕陳林.基于公共受托責(zé)任的政府績效審計(jì)內(nèi)部控制問題研究[J].經(jīng)濟(jì)師,2009(5).

〔2〕曹惠民.公共治理視角下的政府績效問責(zé)機(jī)制研究[J].理論導(dǎo)刊,2011(10).

〔3〕豐華琴.公共治理模式與福利國家發(fā)展:國際經(jīng)驗(yàn)與啟示[J].全球化與中國,2010(6).

〔4〕李媛.我國開展政府績效審計(jì)研討[J].財(cái)會天地,2011(1).

〔5〕劉金程,劉熙瑞.公共治理發(fā)展:我國基本公共服務(wù)供求結(jié)構(gòu)性矛盾及其改進(jìn)[J].新視野,2010(3).

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