趙美珍，郭華茹，常州大學(xué)史良法學(xué)院，江蘇常州213164

論地方政府和公眾環(huán)境監(jiān)管的互補(bǔ)與協(xié)同

趙美珍，郭華茹，常州大學(xué)史良法學(xué)院，江蘇常州213164

本文在界定環(huán)境監(jiān)管概念并與環(huán)境管理、環(huán)境治理區(qū)分的基礎(chǔ)上，提出在環(huán)境監(jiān)管中存在地方政府與公眾兩類地位不同的主體；結(jié)合政府監(jiān)管理論、公眾參與理論，深入分析了兩類主體的優(yōu)勢和弊端，提出在強(qiáng)調(diào)地方政府主導(dǎo)性時，需要通過公眾參與來克服其局限性；在肯定公眾參與的正當(dāng)性時，也需要通過地方政府的合理引導(dǎo)來避免其自發(fā)性。運(yùn)用協(xié)同理論，提出地方政府與公眾在環(huán)境監(jiān)管中應(yīng)取長補(bǔ)短、合作共贏，建立地方政府主導(dǎo)、公眾有序參與的協(xié)同機(jī)制，進(jìn)一步提高環(huán)境監(jiān)管的有效性，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

環(huán)境監(jiān)管；公眾參與；監(jiān)管主體；協(xié)同機(jī)制

世界正處于新的綠色產(chǎn)業(yè)革命前夕，我國已步入生態(tài)文明建設(shè)新的歷史階段。黨的十八屆四中全會強(qiáng)調(diào)指出，實現(xiàn)生態(tài)良好，必須發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用。環(huán)境保護(hù)是建設(shè)生態(tài)文明的內(nèi)在要求，環(huán)境監(jiān)管是環(huán)境保護(hù)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。法律賦予地方政府環(huán)境保護(hù)的重要職責(zé)，但許多突發(fā)性環(huán)境事故和群體性環(huán)境事件表明，僅靠地方政府及其職能部門進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管，有效性是不足的，應(yīng)當(dāng)在加強(qiáng)地方政府環(huán)境監(jiān)管的同時，拓展監(jiān)管主體的范圍，積極引導(dǎo)公眾有序參與，發(fā)揮地方政府與公眾環(huán)境監(jiān)管的協(xié)同效應(yīng)，保護(hù)我們賴以生存的環(huán)境，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。

一、環(huán)境監(jiān)管內(nèi)涵及主體范圍界定

對于任何事物的研究，其內(nèi)涵與外延的界定都是十分重要的，直接影響研究的廣度與深度。環(huán)境監(jiān)管就是環(huán)境監(jiān)督管理的簡稱，百度百科詞條中沒有相應(yīng)解釋，學(xué)術(shù)界也未給出權(quán)威的、明確的定義。齊曄指出，“通常提到環(huán)境監(jiān)管，首先想到的是環(huán)境執(zhí)法、監(jiān)督和管制，對這種較為嚴(yán)格意義上的環(huán)境監(jiān)管我們姑且稱之為狹義的環(huán)境監(jiān)管。相對而言，以環(huán)境行政為主要內(nèi)容的較為寬泛的監(jiān)督管理可稱之為廣義的環(huán)境監(jiān)管?！盵1]47這里雖然區(qū)分了廣義與狹義的環(huán)境監(jiān)管，但未揭示其內(nèi)涵。肖俊提出，環(huán)境監(jiān)管是指“環(huán)境法確認(rèn)的監(jiān)管主體依法運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、政策法律、科學(xué)技術(shù)、宣傳教育等手段，對各種影響環(huán)境資源的行為進(jìn)行規(guī)劃、調(diào)控和監(jiān)督，以協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的關(guān)系，人與自然的關(guān)系和人與人的關(guān)系，達(dá)到保護(hù)和改善環(huán)境資源、保障人體健康、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會與環(huán)境資源可持續(xù)發(fā)展的目的”[2]12。盡管這里較全面地概括了環(huán)境監(jiān)管的內(nèi)涵，但將監(jiān)管主體僅限于由環(huán)境法確認(rèn)則過于封閉，且采用的手段過于寬泛。筆者認(rèn)為，環(huán)境監(jiān)管是指依法享有監(jiān)督管理權(quán)的主體，通過行政、法律等手段，規(guī)范和制約環(huán)境行為，減輕或消除環(huán)境損害，預(yù)防及遏止環(huán)境惡化，維護(hù)環(huán)境利益，實現(xiàn)環(huán)境正義。根據(jù)憲法和法律，可以明確環(huán)境監(jiān)管主體包括政府及其負(fù)有環(huán)境保護(hù)職責(zé)的行政機(jī)關(guān)等公權(quán)主體和公眾（公民、法人和其他組織）等與行政公權(quán)相對應(yīng)的私權(quán)主體。

在文獻(xiàn)資料中，環(huán)境監(jiān)管一詞常與環(huán)境管理、環(huán)境治理混用，筆者認(rèn)為三者有相似之處，共同服務(wù)于環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，但也存在細(xì)微的差別，環(huán)境監(jiān)管是立法用語、規(guī)范性文件用語，比如，《刑法》規(guī)定了“環(huán)境監(jiān)管失職罪”，十八大報告和“十二五”規(guī)劃中均以“環(huán)境監(jiān)管”一詞出現(xiàn)。而環(huán)境管理、環(huán)境治理更多地在具體事務(wù)中提及，一般認(rèn)為，“環(huán)境管理是國家環(huán)境保護(hù)部門基本職能。它運(yùn)用行政、法律、經(jīng)濟(jì)、教育和科學(xué)技術(shù)手段，協(xié)調(diào)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展同環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，處理國民經(jīng)濟(jì)各部門、各社會集團(tuán)和個人有關(guān)環(huán)境問題的相互關(guān)系，使社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展在滿足人們物質(zhì)和文化生活需要的同時，防止環(huán)境污染和維護(hù)生態(tài)平衡?！倍爸袊h(huán)保之父”曲格平先生則認(rèn)為，“環(huán)境管理是指各級人民政府的環(huán)境管理部門按照國家頒布的政策法規(guī)、規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)要求而從事的督促監(jiān)察活動?！盵3]34環(huán)境管理的這兩種定義各有側(cè)重，前者更為宏觀，后者更為具體，都體現(xiàn)了管理的色彩，主體均為環(huán)境管理部門。對于環(huán)境治理一詞，不同學(xué)科有著不同的理解，在公共管理學(xué)層面上，有學(xué)者認(rèn)為環(huán)境治理是“政府機(jī)構(gòu)、公民社會或跨國機(jī)構(gòu)通過正式和非正式機(jī)制，管理和保護(hù)環(huán)境與自然資源、控制污染及解決環(huán)境糾紛”。環(huán)境治理的主體主要是政府、市場和公民社會，追求的是多元主體間的協(xié)同合作[3]35。可見，從嚴(yán)格意義上說，三者雖然密切相關(guān)，但并不等同。環(huán)境管理、環(huán)境監(jiān)管、環(huán)境治理的主體依序增多、內(nèi)涵逐次豐富。

環(huán)境監(jiān)管由環(huán)境監(jiān)督和環(huán)境管理兩部分組成，是監(jiān)督與管理的結(jié)合，兩者相互依存、相互貫通，不可偏廢。2014年4月24日通過修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（2015年1月1日實施，以下簡稱新《環(huán)境保護(hù)法》）單獨把“監(jiān)督管理”作為第二章，涵蓋15個條文，主體為環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門等，并不包括公眾。筆者對該法名詞檢索統(tǒng)計，全部條文中“監(jiān)督管理”一詞出現(xiàn)15次，“監(jiān)督”一詞出現(xiàn)21次，差值的規(guī)定主要體現(xiàn)在社會公眾的監(jiān)督上。如果環(huán)境監(jiān)管的主體只是新《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定的具有環(huán)境保護(hù)職責(zé)的政府行政機(jī)關(guān)，環(huán)境監(jiān)管就無異于環(huán)境管理，那么已為憲法確認(rèn)和人們熟知的公民監(jiān)督權(quán)就無從體現(xiàn)。環(huán)境利益既是公益也是私益，一般而言，公眾的環(huán)境利益可以由政府代表，然而，當(dāng)監(jiān)管者與被監(jiān)管者合謀導(dǎo)致環(huán)境破壞時，公眾的環(huán)境利益就難以保障。因此，環(huán)境監(jiān)管主體范圍應(yīng)當(dāng)拓展，不應(yīng)限于政府及其負(fù)有環(huán)境保護(hù)職責(zé)的行政機(jī)關(guān)，而應(yīng)擴(kuò)大到社會公眾，以調(diào)動公民保護(hù)環(huán)境的積極性和主動性。值得關(guān)注的是，盡管新《環(huán)境保護(hù)法》沒有直接賦予公眾環(huán)境監(jiān)管權(quán)，但卻在第五十三條第一款明確規(guī)定：“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利?！笨梢?，依據(jù)該法，公眾雖不能直接享有環(huán)境監(jiān)管權(quán)，但公眾“參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)權(quán)利”的確立，公眾參與環(huán)境監(jiān)管的現(xiàn)實以及世界范圍內(nèi)環(huán)境管理民主化的趨勢，公眾成為環(huán)境監(jiān)管主體已成為無法回避的問題。

二、地方政府環(huán)境監(jiān)管的主導(dǎo)性和局限性

（一）地方政府在環(huán)境監(jiān)管中的主導(dǎo)性

一般認(rèn)為，監(jiān)管制度起源于美國，是政府干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)的主要手段之一。美國管理和預(yù)算辦公室（OMB）對監(jiān)管的定義是指政府行政機(jī)構(gòu)根據(jù)法律制定并執(zhí)行的規(guī)章和行為。這些規(guī)章或者是一些標(biāo)準(zhǔn)，或者是一些命令，涉及的是個人、企業(yè)和其他組織能做什么和不能做什么。日本的經(jīng)濟(jì)學(xué)家植草益認(rèn)為：監(jiān)管是依據(jù)一定的規(guī)則對構(gòu)成特定社會的個人和經(jīng)濟(jì)活動主體的活動進(jìn)行限制的行為[4]1。根據(jù)實施監(jiān)管的主體不同，監(jiān)管分為“公共監(jiān)管”和“私人監(jiān)管”兩種形式。政府監(jiān)管是公共監(jiān)管中最重要的組成部分，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看是指政府對私人經(jīng)濟(jì)部門的活動進(jìn)行的某種限制或規(guī)定；從行政法的角度看是指政府行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律授權(quán)，采用特殊的行政手段或準(zhǔn)立法、準(zhǔn)司法手段，對企業(yè)、消費者等行政相對人的行為實施直接控制的活動[5]76。政府監(jiān)管涉及政府、企業(yè)、公眾三方面的利益，監(jiān)管的實質(zhì)是這三方面利益的權(quán)衡。政府監(jiān)管理論源于微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的公共利益理論。公共利益理論把政府監(jiān)管看做是應(yīng)對市場失靈的一種公共利益的需要，監(jiān)管的目的是增加公眾的福利[6]214。20世紀(jì)80年代以來，環(huán)境監(jiān)管隨著對環(huán)境問題的政策反應(yīng)而出現(xiàn)和興起，政府的環(huán)境監(jiān)管職能逐漸在政府公共管理與決策中占據(jù)重要地位。

環(huán)境資源具有社會公共性，各級政府是第一生產(chǎn)者、提供者和分配者，有權(quán)對本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境行為進(jìn)行監(jiān)督、管理，預(yù)防環(huán)境違法事件，處理環(huán)境違法行為[7]169，保障社會公眾環(huán)境福利最大化。2011年12月20日在京召開的第七次全國環(huán)保大會提出：“基本的環(huán)境質(zhì)量是一種公共產(chǎn)品，是政府必須確保的公共服務(wù)”，新《環(huán)境保護(hù)法》第六條第二款重申，“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)?！钡胤秸畬Νh(huán)境事務(wù)的監(jiān)督管理是其履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)所在，通過對環(huán)境的監(jiān)管，保障環(huán)境資源的有效利用，維護(hù)環(huán)境公共利益。地方政府作為所轄區(qū)域社會公共利益的主要代表者，可以運(yùn)用政府行政公權(quán)，提出環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，編制發(fā)展規(guī)劃，分配環(huán)境資源額度，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，協(xié)調(diào)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，在環(huán)境監(jiān)管中具有天然的成本優(yōu)勢，占據(jù)主導(dǎo)地位。其主導(dǎo)性體現(xiàn)在三方面：一是規(guī)則制定權(quán)，可以制定相應(yīng)的政策、法律、制度、標(biāo)準(zhǔn)，可以依據(jù)法律授權(quán)設(shè)定許可等；二是行為禁限權(quán)，通過法律法規(guī)和制度，禁止各種破壞生態(tài)環(huán)境的行為，限制某些環(huán)境利用行為，對企業(yè)等經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行宏觀調(diào)控和微觀管理；三是懲罰制裁權(quán)，通過運(yùn)用公權(quán)力，對社會經(jīng)濟(jì)主體利用環(huán)境的行為進(jìn)行直接控制，實施監(jiān)督檢查和行政處罰。政府這種集規(guī)則制定者和行為裁判者于一身的角色，在環(huán)境監(jiān)管中的主導(dǎo)作用和地位是任何個人和組織不可替代的。

（二）地方政府在環(huán)境監(jiān)管中的局限性

環(huán)境污染與生態(tài)破壞問題所具有的負(fù)外部性特征要求政府對經(jīng)濟(jì)主體的環(huán)境利用行為進(jìn)行干預(yù)，以彌補(bǔ)市場失靈在此領(lǐng)域所導(dǎo)致的負(fù)面影響。而“監(jiān)管俘虜論”認(rèn)為，監(jiān)管者本身也是一個有著獨特利益的理性經(jīng)濟(jì)體，在監(jiān)管的過程中監(jiān)管者可能會被賄賂收買或屈服于利益集團(tuán)的政治壓力，導(dǎo)致監(jiān)管效果最終偏離公共利益最大化目標(biāo)[6]215。地方政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)中扮演著雙重角色，既是市場經(jīng)濟(jì)的重要參與者，又是環(huán)境公共物品的提供者。按常理，發(fā)展經(jīng)濟(jì)與保護(hù)環(huán)境兩重職能都應(yīng)認(rèn)真履行，但是衡量一個地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要指標(biāo)是GDP，地方政府作為理性經(jīng)濟(jì)人，也會考慮其自身的特殊利益，在價值選擇上也會追求利益最大化，特別是獲得較高的財政收入[8]34。地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開企業(yè)，地方政府具有很強(qiáng)的意愿支持和保護(hù)產(chǎn)值大、利稅高的污染企業(yè)，有的甚至為了增加財政收入和提高政績，出臺土政策、土規(guī)定，保護(hù)本地的污染企業(yè)，而不是對其環(huán)境污染行為進(jìn)行有效監(jiān)管[1]141，并且，地方政府放松環(huán)境監(jiān)管可以在某種程度上吸引外地企業(yè)投資本地，從而獲取更多的政治資本和經(jīng)濟(jì)資源。例如，甘肅徽縣血鉛超標(biāo)事件、河南新安洛新經(jīng)濟(jì)工業(yè)開發(fā)區(qū)違法排污事件等，都是當(dāng)?shù)卣疄檎猩桃Y，對重點項目和重點企業(yè)進(jìn)行“掛牌保護(hù)”帶來的惡果，這些企業(yè)往往以“掛牌保護(hù)”為保護(hù)傘，拒絕甚至抵制正常的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督檢查，毫無顧忌地違法排放污染物。一些工業(yè)園區(qū)擅自降低環(huán)保準(zhǔn)入門檻，監(jiān)管缺位的現(xiàn)象也屢見不鮮。更有甚者，有的地方政府無視國家的環(huán)境法律法規(guī)等上位法，制定地方法規(guī)限制監(jiān)督污染企業(yè)，如《ⅩⅩ市優(yōu)化投資環(huán)境條例》，對包括環(huán)境執(zhí)法在內(nèi)的執(zhí)法檢查行為設(shè)置了檢查依據(jù)、時間等限制性條件，客觀上為企業(yè)環(huán)境違法行為逃脫監(jiān)管提供了便利。在現(xiàn)行考評體制下，對于部分地方政府來說，高耗能、高污染企業(yè)的運(yùn)轉(zhuǎn)顯然更能帶來實際的好處，地方政府官員是實際上的既得利益者，這種以經(jīng)濟(jì)增長作為價值考量的政績考核機(jī)制導(dǎo)致地方政府難以將環(huán)境保護(hù)納入地方發(fā)展總體規(guī)劃之中，也難以制定和積極執(zhí)行具體的環(huán)境保護(hù)政策、措施。相反，地方政府很容易與企業(yè)形成“合謀”，成為污染企業(yè)的“保護(hù)傘”，導(dǎo)致不少“特殊”企業(yè)長期游離于環(huán)境監(jiān)管之外[9]17。2014年9月6日被再次曝光的“騰格里沙漠的違規(guī)排污”事件觸目驚心、發(fā)人深省。環(huán)境執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究，環(huán)境監(jiān)管目標(biāo)落空，反映地方政府環(huán)境監(jiān)管的局限性。要克服地方政府環(huán)境監(jiān)管局限性，可以從改變考核評價機(jī)制、改革財稅體制等方面入手，而從環(huán)境監(jiān)管另一類主體——公眾的角度尋找出路則更應(yīng)引起重視。

三、公眾參與環(huán)境監(jiān)管的正當(dāng)性和自發(fā)性

（一）公眾參與環(huán)境監(jiān)管的正當(dāng)性

公眾參與是指公民、法人或其他組織通過各種方式直接或間接參加到行政行為做出的過程中，以達(dá)到控制行政權(quán)力和保護(hù)自身權(quán)利的一種制度[10]195。公眾參與理論起源于英國普通法上的“自然公正原則”，是法律默認(rèn)的符合公平正義的程序規(guī)則。其核心思想被凝練為兩句法律箴言：任何人都不得做自己案件的法官；任何人在受到不利影響之前都要被聽取意見。它起初是法院司法活動遵循的準(zhǔn)則，隨著行政權(quán)力的擴(kuò)大，該原則逐步擴(kuò)展到行政領(lǐng)域。20世紀(jì)六七十年代，面對嚴(yán)重的環(huán)境污染和自然資源的耗竭，一些西方國家的政府對環(huán)境公共事務(wù)的管理感到力不從心，人們逐漸認(rèn)識到只有公眾積極參與環(huán)境保護(hù)才能彌補(bǔ)政府環(huán)境管制的不足，一些涉及生存與發(fā)展的環(huán)境問題必須由公眾自己督促和監(jiān)督政府，或向政府提供可行性意見，才能得到滿意的解決。

公眾參與環(huán)境監(jiān)管可以為環(huán)境保護(hù)和改善提供原動力，具有正當(dāng)性。正當(dāng)性是指人的行為方式、人的利益、愿望等符合社會生活中現(xiàn)行規(guī)范和政策的要求，或者符合社會發(fā)展的客觀需要和人民的利益[11]295。它是在理性和經(jīng)驗兩個維度上尋求合理性與合法性，理性層面上的正當(dāng)性是經(jīng)過道德哲學(xué)論證而取得的合理性，其客觀要素是符合某種規(guī)范或客觀標(biāo)準(zhǔn)，這是西方古代自然法的核心訴求；經(jīng)驗層面上的正當(dāng)性表現(xiàn)為得到社會的普遍認(rèn)同和尊重，其主觀要素是公眾主觀意志的表達(dá)，這是西方近代社會契約論的正當(dāng)性觀念，即合法性。從合理性上看，在環(huán)境保護(hù)過程中存在著“市場失靈”、“政府失靈”現(xiàn)象，公眾參與環(huán)境監(jiān)管，能克服市場和政府調(diào)節(jié)的缺陷，在許多方面發(fā)揮著不可替代的作用。對企業(yè)而言，來自公眾的壓力能促進(jìn)企業(yè)遵守環(huán)境法律法規(guī)，自覺減少環(huán)境污染，避免出現(xiàn)“守法成本高，違法成本低”的反?，F(xiàn)象；對政府而言，可以形成對環(huán)境決策和環(huán)境管理行為的有效監(jiān)督，對環(huán)境行政管理中的自由裁量權(quán)形成有效限制[12]25，提高環(huán)境執(zhí)法的公正性。另外，公眾的監(jiān)督還意味著地方官員對污染企業(yè)不嚴(yán)格監(jiān)管將面臨著更高的政治成本和更直接的約束直至問責(zé)。從合法性看，隨著全球環(huán)境問題日益嚴(yán)重，公眾參與已成為世界各國環(huán)境保護(hù)的大趨勢，被眾多國家立法所確認(rèn)，融入許多國家環(huán)境法律及國際性環(huán)境法律文件的原則中。我國新《環(huán)境保護(hù)法》第五條明確了“公眾參與原則”、第五章“信息公開和公眾參與”中系統(tǒng)地規(guī)定了公眾參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利以及實現(xiàn)方式。公眾參與環(huán)境監(jiān)管是實現(xiàn)政府環(huán)境管理公平、公正、公開的重要條件，可以緩解因環(huán)境問題而引發(fā)的各種利益沖突，糾正環(huán)境決策和環(huán)境行政等環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)的錯誤，彌補(bǔ)政府環(huán)境監(jiān)管的懈怠和缺陷。

（二）公眾參與環(huán)境監(jiān)管的自發(fā)性

從環(huán)境問題的發(fā)生根源看，政府和企業(yè)都是造成環(huán)境問題的主體，政府對企業(yè)施以必要的監(jiān)管，可以有效地控制企業(yè)污染和破壞環(huán)境的行為，一旦政府行為出現(xiàn)偏差，便也同樣會造成污染和破壞環(huán)境的問題[13]143。與一般私人主體對環(huán)境的污染和破壞相比，政府失靈帶來的環(huán)境影響更加可怕。公眾參與環(huán)境監(jiān)管打破了傳統(tǒng)的政府和企業(yè)的“二元”污染控制結(jié)構(gòu)，形成了政府、企業(yè)和社會公眾的“三元”污染控制結(jié)構(gòu)。在此結(jié)構(gòu)中，公眾處于既監(jiān)督企業(yè)又監(jiān)督政府的位置。面對企業(yè)嚴(yán)重的危害環(huán)境行為和政府環(huán)境監(jiān)管不到位，公眾在環(huán)境訴求不受關(guān)注甚或無法實現(xiàn)時，就會通過群體性事件等極端方式來向政府施壓以捍衛(wèi)自己的環(huán)境權(quán)益。

近年來，我國地方政府及其環(huán)境保護(hù)職能部門的不作為、亂作為導(dǎo)致的環(huán)境污染事故頻頻發(fā)生，環(huán)境污染群體性事件呈多發(fā)態(tài)勢，公眾通過輿論、游行示威、請愿等方式，以各種形式表達(dá)對污染項目建設(shè)和噪聲、固體廢棄物、水污染、植被破壞等有害環(huán)境行為的反對和抗議，并經(jīng)常演變成群體性社會事件，例如，2007年廈門PX項目引發(fā)的“集體散步”事件；2008年麗江興泉村水污染引發(fā)的村民沖突事件；2009年番禺興建垃圾焚燒廠引發(fā)的群眾抗議事件；2011年大連PX項目引發(fā)的群眾抗議事件；2011年浙江海寧麗晶能源公司污染環(huán)境引發(fā)的群眾抗議事件；2011年福建海門華電項目污染引發(fā)的群眾堵路事件；2012年天津PC項目污染引發(fā)的群眾“集體散步”事件；2012年的什邡事件和啟東事件；2013年昆明反對PX項目事件以及最近發(fā)生的杭州垃圾焚燒廠群體事件和江西上栗抗議水泥廠群體事件，等等，公眾之所以采取激烈的抗議行動，是因為當(dāng)?shù)卣诃h(huán)境決策、環(huán)境審批、環(huán)境許可、環(huán)境執(zhí)法等監(jiān)管過程中，公眾對此不知情、不滿意。這些事件的出發(fā)點是為了維護(hù)公眾的環(huán)境權(quán)益，本應(yīng)是環(huán)境保護(hù)的正能量，但因事件中體現(xiàn)的自發(fā)性、無序性和非理性，結(jié)果往往事與愿違。雖然我國環(huán)境法律和其他法律法規(guī)對公眾參與做了規(guī)定，但規(guī)范不夠具體，制度化程度不高，參與過程缺乏組織依托和有效指導(dǎo)，可操作性不強(qiáng)，加之公眾利益訴求迫切，方式方法失當(dāng)，造成社會管理失控，損失嚴(yán)重，教訓(xùn)深刻。公眾只有在政府正確引導(dǎo)下、在與地方政府合作的基礎(chǔ)上才能充分發(fā)揮保護(hù)環(huán)境、維護(hù)環(huán)境利益的作用。

四、環(huán)境監(jiān)管中地方政府與公眾的協(xié)同

（一）協(xié)同理論在環(huán)境監(jiān)管中的運(yùn)用

協(xié)同論作為一門學(xué)科，是聯(lián)邦德國斯圖加特大學(xué)教授、著名物理學(xué)家哈肯（Hermann Haken）于20世紀(jì)70年代創(chuàng)立的，該理論認(rèn)為，在自然界、人類社會以及廣闊無垠的宇宙中，無論是簡單系統(tǒng)還是復(fù)雜系統(tǒng)，只要各個子系統(tǒng)之間、系統(tǒng)內(nèi)的要素之間存在著聯(lián)系、合作甚至競爭的行為，該系統(tǒng)就存在著協(xié)同的行為。系統(tǒng)能否發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)是由系統(tǒng)內(nèi)部各子系統(tǒng)或組分的協(xié)同作用決定的，協(xié)同得好，系統(tǒng)的整體性功能就好，就能產(chǎn)生1＋1＞2的協(xié)同效應(yīng)[14]229。

環(huán)境監(jiān)管是一項系統(tǒng)工程，地方政府和公眾作為兩類地位不同的監(jiān)管主體，其利益訴求有共同之處也有對立之處，按照協(xié)同理論，環(huán)境監(jiān)管協(xié)同效應(yīng)取決于地方政府和公眾的協(xié)同作用。在具體環(huán)境事務(wù)中，地方政府與公眾應(yīng)共同圍繞環(huán)境保護(hù)目標(biāo)齊心協(xié)力，各盡其職，加強(qiáng)合作，形成地方政府與公眾的良性互動，化解矛盾，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)雙贏。

（二）環(huán)境監(jiān)管“三重協(xié)同”機(jī)制的建立

當(dāng)前，面對嚴(yán)峻的環(huán)境形勢，筆者認(rèn)為應(yīng)整合地方政府與公眾的力量，建立既能體現(xiàn)地方政府的主導(dǎo)性，克服其局限性，又能反映公眾參與的正當(dāng)性、避免其自發(fā)性的協(xié)同機(jī)制，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)。

首先，應(yīng)建立環(huán)境決策協(xié)同機(jī)制。鑒于環(huán)境問題的特殊性，環(huán)境決策對環(huán)境可能造成的影響與公眾息息相關(guān)，地方政府應(yīng)在環(huán)境影響評價、環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境行政許可中引導(dǎo)公眾參與，協(xié)同決策，搭建“政府－公眾”互動交流平臺，由決策的“官控”變?yōu)椤懊駝印保谥贫仍O(shè)計上確保公眾能與政府展開平等對話，強(qiáng)化參與者之間的協(xié)商和討論，明確政府和公眾參與者的權(quán)利配置[15]。一個體系嚴(yán)密、規(guī)則健全的公眾參與環(huán)境決策制度，應(yīng)該謹(jǐn)盡地規(guī)定參與環(huán)境決策的主體、對象、參與方式與方法、參與的程序、環(huán)境信息的獲取、公眾參與的司法保障等制度要素[16]70。惟此，才能推動公眾實質(zhì)性地參與環(huán)境決策過程，消除公眾對環(huán)境問題的積怨，實現(xiàn)環(huán)境正義，從而避免群體性環(huán)境事件的發(fā)生。

其次，應(yīng)建立環(huán)境執(zhí)法協(xié)同機(jī)制。環(huán)境法律的執(zhí)行，不僅需要環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)的努力，公眾參與的作用也不能忽視。公眾參與環(huán)境執(zhí)法，對環(huán)境執(zhí)法者的執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督，可以提高環(huán)境執(zhí)法者的素質(zhì)和水平，減少執(zhí)法不公，避免執(zhí)法犯法?，F(xiàn)階段，應(yīng)通過行政法規(guī)、司法解釋等規(guī)范性文件“明確規(guī)定公眾可以采取適當(dāng)?shù)男问奖磉_(dá)對環(huán)境執(zhí)法的建議和意見；明確在環(huán)境檢查、調(diào)查、證據(jù)審查、申辯和聽證階段，公眾可以以個人或者選出代表參加環(huán)境保護(hù)部門的行動；明確公眾對環(huán)境執(zhí)法效果的評價和反饋途徑”[17]92，使環(huán)境執(zhí)法集中民智、體察民意，確保環(huán)境執(zhí)法公正、公開，提高環(huán)境執(zhí)法效率。

再次，應(yīng)建立環(huán)境問責(zé)協(xié)同機(jī)制。一切權(quán)力都應(yīng)受到監(jiān)督是現(xiàn)代法治社會的基本要求。公共選擇理論中的政府行為對一般公眾而言具有很強(qiáng)的隱蔽性，需要通過監(jiān)督問責(zé)等形式，強(qiáng)化對政府行政行為的監(jiān)督和約束。當(dāng)前，我國的政府環(huán)境問責(zé)主要是內(nèi)部的同體問責(zé)，缺乏公眾對權(quán)力的制約，公眾參與環(huán)境問責(zé)是以公眾為主體的異體問責(zé)，具有相對于同體問責(zé)和其他異體問責(zé)的獨特優(yōu)勢。為了預(yù)防和懲戒環(huán)境監(jiān)管失職、瀆職行為，應(yīng)該加強(qiáng)公眾問責(zé)，公眾通過參與地方政府和負(fù)有環(huán)境保護(hù)職責(zé)的部門及其人員的工作評價、舉報控告、行政訴訟等方式，監(jiān)督和追究政府環(huán)境監(jiān)管責(zé)任，促進(jìn)環(huán)境問責(zé)“自上而下”與“自下而上”的互動與協(xié)同。

政府與公眾環(huán)境決策協(xié)同、環(huán)境執(zhí)法協(xié)同、環(huán)境問責(zé)協(xié)同三者環(huán)環(huán)相扣、相輔相成，共同構(gòu)成環(huán)境監(jiān)管的協(xié)作機(jī)制。其中，環(huán)境決策協(xié)同是前提，有助于確保環(huán)境決策的合理性，最大限度地符合公眾意愿，維護(hù)環(huán)境公共利益；環(huán)境執(zhí)法協(xié)同是關(guān)鍵，有助于維護(hù)環(huán)境執(zhí)法的公正性，約束自由裁量權(quán)；環(huán)境問責(zé)協(xié)同是保障，有助于糾正錯誤的環(huán)境決策和環(huán)境執(zhí)法，制裁環(huán)境監(jiān)管者的違法行為。

五、結(jié)語

保護(hù)環(huán)境事關(guān)民生福祉，是一項長期而又艱巨的工作，新出臺的《環(huán)境保護(hù)法》明確將地方政府作為環(huán)境問題的第一責(zé)任人，強(qiáng)調(diào)多元共治、公眾參與。在環(huán)境監(jiān)管中，政府與公眾不是對立的，而是互補(bǔ)的，一方面，政府行政權(quán)力的行使需要公眾依法監(jiān)督制約；另一方面，公眾參與的積極性和主動性需要政府依法合理引導(dǎo)。為此，應(yīng)加強(qiáng)地方政府與公眾的協(xié)同，建立地方政府主導(dǎo)和公眾參與的環(huán)境決策、環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境問責(zé)三重協(xié)同機(jī)制，保障公眾從決策到執(zhí)行再到制裁三個環(huán)節(jié)全程參與，實現(xiàn)環(huán)境“善治”，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

[1]齊曄：《中國環(huán)境監(jiān)管體制研究》，上海：三聯(lián)文化傳播有限公司2008年版。

[2]肖?。骸董h(huán)境監(jiān)管法律關(guān)系理論解析與立法完善》，載《中國環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報》2010年第1期。

[3]范俊玉：《區(qū)域生態(tài)治理中的政府與政治》，廣州：廣東人民出版社2011年版。

[4]（日）植草益：《微觀規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)》，朱紹文、胡欣欣等譯，北京：中國發(fā)展出版社1992年版。

[5]余暉：《論行政體制改革中的政府監(jiān)管》，載《江海學(xué)刊》2004年第1期。

[6]淦曉磊、張群：《基于“公共利益監(jiān)管理論”兩個假設(shè)修正提出的政府監(jiān)管有效性理論》，載《經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊》2009年第4期。

[7]趙美珍、郭華茹：《地方政府環(huán)境監(jiān)管法律責(zé)任探討》，載《福建論壇（人文社會科學(xué)版）》2012年第11期。

[8]金太軍、陳錫進(jìn)、趙珊珊：《論長三角地區(qū)政府預(yù)防生態(tài)風(fēng)險的機(jī)制完善》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)）》2010年第3期。

[9]趙美珍：《中國環(huán)境監(jiān)管體系建設(shè)：模式構(gòu)想與結(jié)構(gòu)分析》，載《常州大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2011年第2期。

[10]白秀蘭：《淺析公眾參與理論及其制度構(gòu)建》，載《前沿》2007年第7期。

[11]呂世倫、文正邦：《法哲學(xué)論》，北京：中國人民大學(xué)出版社1999年版。

[12]崔浩：《環(huán)境保護(hù)公眾參與研究》，北京：光明日報出版社2013年版。

[13]呂忠梅：《監(jiān)管環(huán)境監(jiān)管者：立法缺失及制度構(gòu)建》，載《法商研究》2009年第5期。

[14]白列湖：《協(xié)同論與管理協(xié)同理論》，載《甘肅社會科學(xué)》2007年第5期。

[15]王云峰：《環(huán)境決策急需公眾參與機(jī)制》，載《遼寧日報》2013年7月17日第9版。

[16]胡中華：《環(huán)境正義視域下的公眾參與》，載《華中科技學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2011年第4期。

[17]黃政：《略論推進(jìn)公眾參與環(huán)境執(zhí)法的法律保障》，載《理論導(dǎo)刊》2011年第9期。

責(zé)任編輯 胡章成

Complementation and Synergy of Local Government and Public in the Environmental Supervision

ZHAO Mei-zhen，GUO Hua-ru
（Shiliang School of Law，Changzhou University，Changzhou213164，China）

Two kinds of different position main body of local government and public in the environmental supervision are put forward by the definition of environmental supervision and its distinction between environmental management and environmental governance.The advantages and disadvantages of two kinds of main body are analyzed in detail by combining the theories of government regulation and public participation.The limitations of local government can be overcome by public participation when the dominance of local government was emphasized.The spontaneity of public participation can be avoided by the reasonable guide of local government when the legitimacy of public participation is affirmed.It is put forward by using collaborative theory that the local government and the public should exert their forces in environmental supervision，complement，interact and cooperate with each other.The synergy mechanism of local government leading with public participation orderly should be established in order to improve the effectiveness of environmental supervision and to realize the harmonious development of economy and environment.

environmental supervision；public participation；supervising subject；synergy mechanism

趙美珍，常州大學(xué)史良法學(xué)院教授，研究方向為環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)；郭華茹，常州大學(xué)史良法學(xué)院教授，研究方向為馬克思主義中國化。

江蘇省社科基金課題項目（13FXB005）

2014-10-10

DF468

A

1671-7023（2015）02-0052-06┊┊