開發(fā)區(qū)管委會法律地位問題研究

劉鋆

（鄭州大學法學院，河南鄭州450001）

開發(fā)區(qū)管委會法律地位問題研究

劉鋆

（鄭州大學法學院，河南鄭州450001）

我國的國家開發(fā)區(qū)作為社會主義市場經(jīng)濟的實驗區(qū)和試水區(qū)，推動了我國的改革開放，其管理體制具有過渡性特點。我國開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展一直保持著高速發(fā)展的態(tài)勢，并形成了適用于不同區(qū)域的各具特色的管理體制。但開發(fā)區(qū)管委會作為開發(fā)區(qū)的管理機構(gòu)，其法律地位的不明確在一定程度上制約了開發(fā)區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，使得開發(fā)區(qū)綜合改革的功能出現(xiàn)了異化。如何準確界定開發(fā)區(qū)管委會性質(zhì)，構(gòu)建可促進開發(fā)區(qū)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的新的管理體制，是亟待解決的問題。建議將開發(fā)區(qū)管委會定位為地方政府的派出機關(guān)，繼續(xù)強化開發(fā)區(qū)的綜合體制改革，保持開發(fā)區(qū)的體制優(yōu)勢。

開發(fā)區(qū)；管理體制；管委會；法律地位

隨著開發(fā)區(qū)的發(fā)展和外部經(jīng)濟社會環(huán)境的變化，開發(fā)區(qū)管理體制的不完善日益顯現(xiàn)，開發(fā)區(qū)管理體制的非規(guī)范化運行已經(jīng)嚴重影響到了開發(fā)區(qū)的進一步發(fā)展。隨著改革開放的深化以及經(jīng)濟全球化的加快，一直重視高效率發(fā)展，忽視規(guī)范化發(fā)展的開發(fā)區(qū)遭遇到了新的挑戰(zhàn)和沖擊。開發(fā)區(qū)管委會法律地位的不明確，勢必會使得管理體制方面缺陷日益顯現(xiàn)：盡管開發(fā)區(qū)所在的?。ㄊ校┤舜蠖嘉×税l(fā)達國家的成功經(jīng)驗，使得開發(fā)區(qū)向兼顧經(jīng)濟、社會、環(huán)境、資源等眾多建設(shè)任務(wù)的新型發(fā)展平臺轉(zhuǎn)型，制定了有關(guān)開發(fā)區(qū)的管理條例，但尚未形成一個適應經(jīng)濟開發(fā)區(qū)發(fā)展要求的國家性法律制度體系。開發(fā)區(qū)管委會并沒有相當于政府的行政執(zhí)法資質(zhì)，尚未得到法律法規(guī)充分的授權(quán)。分析當前我國開發(fā)區(qū)管委會面臨的困境及其成因，在法制體系中對開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展所需要的行政行為能力與行政責任能力加以保障，有助于開發(fā)區(qū)管理體制走上規(guī)范化運行的軌道。

一、開發(fā)區(qū)管委會存在的主要問題

（一）開發(fā)區(qū)內(nèi)外、新舊管理體制矛盾沖突

開發(fā)區(qū)管委會這一準政府管理模式兼有政府與企業(yè)的雙重屬性，是提升開發(fā)區(qū)產(chǎn)出效益一種非常行之有效的方式。但在當前，中央部門提出的對開發(fā)區(qū)進行縱向集中管理的要求已經(jīng)與之前各地為地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展設(shè)立不同管理模式的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的模式有所區(qū)別。由于環(huán)境條件與功能結(jié)構(gòu)等出現(xiàn)的變化，一些體制上的紊亂與不確定，無法可依的現(xiàn)象日益顯現(xiàn)。這些問題顯現(xiàn)出了當前開發(fā)區(qū)存在著體制上的矛盾與沖突，亟待解決。開發(fā)區(qū)作為城市經(jīng)濟、區(qū)域經(jīng)濟最活躍的載體，缺少傳統(tǒng)體制下行政權(quán)力的籠罩。但是由于人員的日益集中，管委會機構(gòu)與當?shù)卣畽C構(gòu)日趨對接，導致了開發(fā)區(qū)管委會逐步向傳統(tǒng)的機構(gòu)重疊、人浮于事、效力低下的行政管理體制回歸，不利于開發(fā)區(qū)建立“服務(wù)型政府”。

（二）開發(fā)區(qū)管委會法律地位不明確

在實踐中摸索的開發(fā)區(qū)經(jīng)濟運作越來越規(guī)范，形成了自己獨特的招商引資以及管理溝通的體系，但與經(jīng)濟快速發(fā)展不相適應的是開發(fā)區(qū)立法方面的滯后。關(guān)于開發(fā)區(qū)的設(shè)立條件、管理模式至今還未在法律上得以明確。開發(fā)區(qū)管委會的法律地位在各地的地方法規(guī)與管理條例中的規(guī)定也存在著沖突。過分依賴于上級授權(quán)與政策支撐，這就使得開發(fā)區(qū)的管理機制極易受到舊的行政管理體系影響。開發(fā)區(qū)管委會承擔的公共事務(wù)管理職能并沒有得到法律法規(guī)的授權(quán)，且與現(xiàn)行的土地法存在著矛盾之處。開發(fā)區(qū)管委會很像一級政府，事實上也在行使著一級政府的職能，但它沒有一級政府的行政主體資格。[1]

（三）開發(fā)區(qū)管委會的監(jiān)督機制不完善

開發(fā)區(qū)管委會并非是由人大選舉產(chǎn)生的，而是由國務(wù)院批準設(shè)立開發(fā)區(qū)后，由地方政府直接設(shè)立。如南京市高新技術(shù)開發(fā)區(qū)的領(lǐng)導職務(wù)并非由人大選舉產(chǎn)生，而是由南京市委決定。南京市高新技術(shù)開發(fā)區(qū)法院并不是人民代表大會產(chǎn)生的，南京市高新技術(shù)開發(fā)區(qū)檢察院是作為南京市人民檢察院的派出院而成立的，并非由地方人民代表大會選舉產(chǎn)生。實際上，在南昌市高新技術(shù)開發(fā)區(qū)內(nèi)部，并未設(shè)立人大。只有黨工委管委會負責與上級人大的協(xié)調(diào)工作。這違背了我國《憲法》第三條第三款：“國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督?！钡囊?guī)定。同時也違背了《檢察院組織法》中關(guān)于設(shè)立派出檢察院的規(guī)定。這勢必會造成開發(fā)區(qū)內(nèi)管理秩序的混亂。開發(fā)區(qū)司法機構(gòu)的設(shè)立是違反憲法的，那么開發(fā)區(qū)法院做出的判決就更無法律上的效力。開發(fā)區(qū)法院與檢察院的地位十分尷尬。在開發(fā)區(qū)內(nèi)，并沒有人大來對開發(fā)區(qū)管委會進行直接與持續(xù)的監(jiān)督，只有地方人大的間接監(jiān)督。大多數(shù)開發(fā)區(qū)的管理體制均為“政府主導型”，即設(shè)立上級政府主要領(lǐng)導掛帥的領(lǐng)導小組，以協(xié)調(diào)開發(fā)區(qū)同其他權(quán)力部門的關(guān)系，但這種管理模式行政色彩濃厚，導致了開發(fā)區(qū)與地方政府之間的協(xié)調(diào)成本加大，降低了開發(fā)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的速度。90年代，開發(fā)區(qū)的主要經(jīng)濟指標呈跳躍式增長，年均增長率大于40%，2002年至今，由于政區(qū)式管理模式的出現(xiàn)，主要經(jīng)濟指標年均增長率低于30%。[2]

二、開發(fā)區(qū)管委會面臨困境的成因

（一）開發(fā)區(qū)法制建設(shè)尚處在探索階段

在我國的實踐中，開發(fā)區(qū)的管理模式主要有三種：第一種是完全由政府主導型的管理模式，表明開發(fā)區(qū)是一個政策區(qū)、經(jīng)濟區(qū)，而非行政區(qū)。它代表市政府行使權(quán)力，但不是由人民代表大會授權(quán)成立的，因此只是行使全面的區(qū)域管理職能的準政府，而不是正式的政府。第二種是管委會與行政機關(guān)合一，區(qū)政合一的模式。第三種是企業(yè)負責開發(fā)區(qū)公共設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展，管委會起輔助作用的發(fā)展模式。在我國應用最廣的就是第一種模式，即準政府的管委會模式。此種模式對原有的行政管理體制進行了創(chuàng)新，有利于改變政府對于企業(yè)的直接干預，促使政府更好地為企業(yè)服務(wù)。但是以經(jīng)濟發(fā)展為目標的開發(fā)區(qū)，在當前尚未找到開發(fā)區(qū)法制規(guī)范化的著力點，開發(fā)區(qū)的法制建設(shè)仍然處于探索階段。

（二）開發(fā)區(qū)管委會行政權(quán)限不明確

某些地區(qū)開發(fā)區(qū)所在市政府要求開發(fā)區(qū)在機構(gòu)設(shè)立時照搬市政府內(nèi)部機構(gòu)的模式，而有些開發(fā)區(qū)所在市政府則出臺文件對于開發(fā)區(qū)管委會內(nèi)部機構(gòu)進行改革與創(chuàng)新，完全不同于傳統(tǒng)的政府內(nèi)設(shè)機構(gòu)模式。在改革與創(chuàng)新的過程中，由于授權(quán)不足，開發(fā)區(qū)管委會在對開發(fā)區(qū)內(nèi)部事務(wù)進行管理時無法可依，導致開發(fā)區(qū)管委會在工作中遇到的很多問題都需要經(jīng)過所在市政府層層審批。開發(fā)區(qū)作為國家大力支持的集中發(fā)展經(jīng)濟的特殊區(qū)域，其并沒有得到全方位的授權(quán)。開發(fā)區(qū)管委會的管理范圍不僅僅限于產(chǎn)業(yè)調(diào)節(jié)與市場監(jiān)督，隨著開發(fā)區(qū)經(jīng)濟規(guī)模與建設(shè)規(guī)模的擴大，開發(fā)區(qū)管委會在公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)也應發(fā)揮重要作用，管委會的管理職能需要不斷地擴大。開發(fā)區(qū)管委會到底是何種機構(gòu)，其應當被賦予何種權(quán)限均缺乏統(tǒng)一的規(guī)范。

（三）開發(fā)區(qū)管委會的設(shè)立缺乏上位法支撐

開發(fā)區(qū)管委會性質(zhì)界定不明，必然會導致各地開發(fā)區(qū)管委會在實踐中處理問題的標準出現(xiàn)混亂甚至矛盾。我國的憲法與地方組織法均未對開發(fā)區(qū)的法律地位做出明確的規(guī)定。全國性開發(fā)區(qū)立法的空白和缺乏憲法、組織法等上位法支撐，是開發(fā)區(qū)管委會陷入法律地位境的根本原因。由于各地立法的混亂和開發(fā)區(qū)實際發(fā)展狀況的不同，出臺一部統(tǒng)一的《開發(fā)區(qū)法》也面臨著來自于地方既得利益者的阻力。但這并不妨礙各地設(shè)立的開發(fā)區(qū)以及人大常委會進行積極創(chuàng)新探索。某些開發(fā)區(qū)內(nèi)的人大機構(gòu)是由市一級人大常委會派駐開發(fā)區(qū)的工作機構(gòu)，或稱為工作委員會，或稱為人大（代表）工作聯(lián)絡(luò)處；另一種是在開發(fā)區(qū)黨工委下成了臨時性的工作協(xié)調(diào)機構(gòu)，多稱為人大工作室或人大聯(lián)絡(luò)處。這些探索并未在根本上解決開發(fā)區(qū)管委會所面臨的法律困境。僅憑開發(fā)區(qū)自身的努力與實踐并不能夠完全地克服以上諸多問題。在此情況下，各地出臺的相關(guān)政策具有靈活性與試驗性，反而更適于各級各類開發(fā)區(qū)的管理，而用來規(guī)范開發(fā)區(qū)的法律，似乎難以適應其不斷創(chuàng)新的要求，不能結(jié)合各地的具體實踐情況來作出相應的調(diào)整。傳統(tǒng)的開發(fā)區(qū)管委會管理模式在一定時期內(nèi)是先進的，但如果立法跟不上這種先進的制度優(yōu)勢，這種優(yōu)勢會轉(zhuǎn)化成為長期的制度缺陷。這恐怕也是關(guān)于開發(fā)區(qū)的立法遲遲不見重大突破的關(guān)鍵原因之一。

三、開發(fā)區(qū)管委會法律地位的理論分析

在實踐中，開發(fā)區(qū)管委會往往是獨立行使行政職權(quán)，承擔行政責任，并可以以自身名義作為行政訴訟的被告。由于開發(fā)區(qū)管委會法律地位不明，其所實施的行政行為均面臨著無法可依的狀態(tài)。開發(fā)區(qū)管委會到底應當歸類于哪一種行政主體，有待進一步的討論。

有學者認為開發(fā)區(qū)管委會是授權(quán)性行政主體中的派出機構(gòu)，即地方政府設(shè)立的派出機構(gòu)。[3]筆者認為這種觀點是不符合法律規(guī)定的。在我國的實踐中，開發(fā)區(qū)管委會一般由地方人民政府設(shè)立，但派出機構(gòu)一般是由政府的職能部門設(shè)立的。開發(fā)區(qū)管委會獲得的法律、法規(guī)授權(quán)范圍較廣，而派出機構(gòu)獲得的授權(quán)限于某一方面，公安派出所、稅務(wù)所、工商所等派出機構(gòu)獲得的授權(quán)僅限于某一方面，管委會實施行政行為一般采用自己的名義，并獨立的承擔責任。而派出機構(gòu)通常采用政府職能部門的名義不能以自己的名義獨立承擔相應的法律責任。

在對開發(fā)區(qū)管委會地位的爭議中，有人認為，開發(fā)區(qū)管委會屬于法律法規(guī)授權(quán)的組織。但是法律法規(guī)的授權(quán)，一般只是某一方面的授權(quán)，不會是全方位的授權(quán)。而開發(fā)區(qū)管委會的設(shè)立是自上而下的，就其權(quán)利而言是集中而不是下放，因此不符合行政法原理和授權(quán)行政的立法背景。從實際表現(xiàn)上看，開發(fā)區(qū)管委會也與法律法規(guī)授權(quán)的組織有明顯的不同：一是權(quán)力的范圍不同。管委會的行政權(quán)力接近于一般的行政機關(guān)，享有某一方面甚至是全部政府機關(guān)的一般權(quán)力；而被授權(quán)組織一般只享有某一個事務(wù)的行政權(quán)。二是權(quán)力的運行不同。管委會并不直接行使各項行政權(quán)力，而是由下設(shè)的各個部門分別行使某一方面的職權(quán)；但被授權(quán)組織卻只享有某項特定事務(wù)的行政權(quán)。三是行政責任的承擔不同。管委會一般可以由下設(shè)部門獨立承擔行政責任，而被授權(quán)組織以自己的名義承擔行政責任。

筆者認為，在現(xiàn)階段，將開發(fā)區(qū)管委會定位為地方政府的派出機關(guān)是較為適宜的。地方政府的派出機關(guān)可以作為獨立的行政主體。地方政府的派出機關(guān)具有獨立的行政主體資格，將開發(fā)區(qū)管委會界定為是獨立的行政主體可以解決在政治事務(wù)處理、社會管理與公共服務(wù)中，開發(fā)區(qū)管委會面臨的主體地位不明的問題。開發(fā)區(qū)事務(wù)范圍的范疇早已經(jīng)遠遠超越經(jīng)濟范疇而擴展到了區(qū)域社會生活的全部。將開發(fā)區(qū)管委會界定為是地方政府的派出機關(guān)可更為全面地覆蓋社會管理的各個層面。使得開發(fā)區(qū)管委會可以像地方政府一樣獨立行使管轄區(qū)域內(nèi)的組織和領(lǐng)導權(quán)，并可以獨立地以自己的名義承擔法律責任。同時可以提高效率，上命下從，有利于地方政府對于開發(fā)區(qū)管委會的監(jiān)督，優(yōu)化資源配置，促進開發(fā)區(qū)經(jīng)濟的進一步發(fā)展。這可以在一定程度上解決開發(fā)區(qū)管委會做出行政行為時無法可依的問題。

四、明確開發(fā)區(qū)管委會法律地位的立法建議

為了盡快明確開發(fā)區(qū)管委會的法律地位，使開發(fā)區(qū)管委會的權(quán)力運行做到有法可依，更好地服務(wù)于經(jīng)濟和社會發(fā)展，促進依法行政目標的實現(xiàn)，應當盡快修改地方組織法中關(guān)于行政組織序列的規(guī)定，將開發(fā)區(qū)管委會納入國家行政組織序列。管委會行政主體地位的不確定，已成為開發(fā)區(qū)有效管理與健康發(fā)展的桎梏。應盡快制定一部統(tǒng)一的《開發(fā)區(qū)法》明確開發(fā)區(qū)管委會的法律地位與管理權(quán)限，改變各地關(guān)于開發(fā)區(qū)管委會角色定位的混亂。出于提高開發(fā)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展速度，避免多重行政程序束縛的考慮，我國開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展與社區(qū)治理均依賴于國家政策。與法律相比較，國家政策更具有靈活性，但是也缺乏規(guī)范性、權(quán)威性和穩(wěn)定性。已有許多設(shè)立開發(fā)區(qū)的地區(qū)以地方性法規(guī)的形式制定了地方條例，對于本區(qū)域內(nèi)開發(fā)區(qū)管委會的地位和權(quán)限進行規(guī)定，但是地方性法規(guī)的法律位階較低。而且本地政府都是根據(jù)本地的實際情況出臺開發(fā)區(qū)條例，各開發(fā)區(qū)之間的規(guī)定有著很大的不同，一旦開發(fā)區(qū)與開發(fā)區(qū)之間出現(xiàn)法律糾紛，適用哪個地區(qū)的開發(fā)區(qū)條例也會存在著很大的不同意見，這也是不利于開發(fā)區(qū)的科學性秩序性發(fā)展的。當有關(guān)的規(guī)章條例和法律發(fā)揮發(fā)生沖突時，這些條例規(guī)章中的某些規(guī)定，也就失去了效力。

五、結(jié)語

經(jīng)過幾十年的發(fā)展，開發(fā)區(qū)的管理體制與開發(fā)區(qū)目前的發(fā)展有不適應的問題。開發(fā)區(qū)管理體制創(chuàng)新的最大價值就在于對整個社會施加了積極的影響。圍繞著開發(fā)區(qū)的發(fā)展定位和方向，賦予開發(fā)區(qū)管委會以政府的職權(quán)，將有利于營造開發(fā)區(qū)良性運行的制度和政策環(huán)境。

[1]朱泳,姜誠.論開發(fā)區(qū)的法律地位與開發(fā)區(qū)的政區(qū)化[J].江漢大學學報,2009(3)：79.

[2]陳家祥.中國高新區(qū)功能創(chuàng)新研究[J].科學出版，2009(4):36.

[3]袁明圣.派出機構(gòu)若干問題[J].行政法學研究,2001(3):14-19.

The legal status of development zone administrative system

LIU Jun
(legal school of Zhengzhou university,Zhengzhou,Henan 450001)

As the experimental area of the socialist market economy,the National Development Zone of China has promoted the reform and opening up of our country and has the transitional features of its management system.The economic development of development zone has maintained the trend of the high speed development and has formed the characteristic management system which is suitable for different regions.But as the administrative office of the development zone,the legal status of administrative committee is not clear in a certain extent.It will limit economic growth.How to define the nature of the development zone and construct the new management system which can promote the sustainable development of the economic and social economy is a problem to be solved urgently..The proposed development zone is located in the local government agency,I advice continue to strengthen the comprehensive system reform,and maintain the institutional advantages of the development zone.

development zone；administrative system；administrative committee；legal status

D921.12

A

1674-2109(2015)05-0018-04

2015-01-15

劉鋆（1992-），女，漢族，在讀研究生，主要研究方向：訴訟法學。