跨江融合發(fā)展中蘇中三市政府關(guān)系的再審視

楊 萍，王海峰

（揚(yáng)州職業(yè)大學(xué) 科研產(chǎn)業(yè)處，江蘇 揚(yáng)州 225000）

1 相關(guān)概念闡述及跨江融合發(fā)展戰(zhàn)略的出臺(tái)

1.1 跨江融合發(fā)展戰(zhàn)略出臺(tái)背景

江蘇區(qū)域內(nèi)三大板塊梯度差異顯著。蘇州、無錫、常州、南京、鎮(zhèn)江組成了蘇南地區(qū)，“長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)區(qū)”的區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯，一直領(lǐng)跑江蘇經(jīng)濟(jì)；徐州、淮安、連云港、鹽城、宿遷五地市組成的蘇北地區(qū)，距上海相對(duì)較遠(yuǎn)，受經(jīng)濟(jì)中心的吸引和輻射作用相對(duì)較弱。但近幾年隨著蘇北振興計(jì)劃的實(shí)施，發(fā)展勢(shì)頭迅猛；揚(yáng)州、南通、泰州組成的蘇中地區(qū)，戰(zhàn)略地位顯著，是承接蘇南活力、撬動(dòng)蘇北腹地的中間跳板。江蘇省委省政府高度重視蘇中的發(fā)展，2013年6月，專門召開蘇中發(fā)展工作會(huì)議，出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)蘇中融合發(fā)展特色發(fā)展提高整體發(fā)展水平的意見》，要求充分發(fā)揮蘇中地區(qū)區(qū)位、產(chǎn)業(yè)、資源等優(yōu)勢(shì)，著力推進(jìn)跨江融合、江海聯(lián)動(dòng)，形成與長(zhǎng)三角核心區(qū)協(xié)調(diào)互動(dòng)的區(qū)域發(fā)展新格局。蘇中三市前有標(biāo)兵，后有追兵，在實(shí)現(xiàn)蘇中崛起的過程中機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。

1.2 政府關(guān)系

政府關(guān)系也叫“府際關(guān)系”，是指各級(jí)政府之間（縱向級(jí)別）和各地區(qū)政府間（橫向地域）利益博弈與權(quán)力互動(dòng)的相互影響，相互作用關(guān)系。

本文所稱的政府關(guān)系特指實(shí)施跨江融合發(fā)展戰(zhàn)略的揚(yáng)州、泰州、南通蘇中三市與江蘇省政府關(guān)系、蘇中與蘇南乃至長(zhǎng)三角城市關(guān)系、蘇中三市政府之間的關(guān)系等。

2 實(shí)施跨江融合戰(zhàn)略的蘇中三市政府關(guān)系審視

2.1 政府職責(zé)不清，執(zhí)行不力

政府對(duì)于自己該做什么定位不清：許多問題該由市場(chǎng)解決的找市長(zhǎng)解決；該由下一級(jí)政府完成的上級(jí)政府越俎代庖；該由A地負(fù)責(zé)的推諉給B地。其原因在于各級(jí)政府都習(xí)慣于把權(quán)力牢牢集中在自己手里，一方面不愿放棄既得利益，另一方面始終保持著為官的那份感覺。對(duì)于上級(jí)的指令，下級(jí)處于趨利避害的本能，或“上有政策，下有對(duì)策”；或選擇執(zhí)行、替換執(zhí)行、附加執(zhí)行、過量執(zhí)行等［1］。

2.2 利益當(dāng)先，競(jìng)爭(zhēng)成為三市政府關(guān)系的主旋律

傳統(tǒng)行政區(qū)經(jīng)濟(jì)體制下，每個(gè)地方都是相對(duì)獨(dú)立的利益主體，經(jīng)濟(jì)人的本性和有限理性，決定了地方政府都想自己成為區(qū)域中心而不愿淪為外圍。現(xiàn)有的官員“晉升激勵(lì)”也形成了地方官員“向上負(fù)責(zé)”的標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)。因只有有限數(shù)量的人可以獲得提升，一個(gè)人獲得提升將直接降低另一人提升的機(jī)會(huì)，參與人面臨的是一個(gè)零和博弈，殘酷的政治博弈直接關(guān)系到自己與競(jìng)爭(zhēng)者的相對(duì)位次和政治前途。因此，各地必然把工作重點(diǎn)放在實(shí)現(xiàn)自身效用的最大化上，圍繞資金、技術(shù)、人才、信息等要素資源與其他地方政府展開爭(zhēng)奪，通過費(fèi)率控制、技術(shù)壁壘與行政管制等多種手段，限制外地要素和產(chǎn)品進(jìn)入本地市場(chǎng)或限制本地要素和產(chǎn)品流向外地，形成人為市場(chǎng)分割，導(dǎo)致各地方之間的經(jīng)濟(jì)邊界不斷得以強(qiáng)化，諸侯經(jīng)濟(jì)與地方保護(hù)主義盛行［2］。以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移為例，蘇中三市均不同程度地對(duì)蘇南城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等持不受歡迎和積極防御的態(tài)勢(shì)，生怕別人分他們的蛋糕，怕引狼入室對(duì)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展形成重創(chuàng)；對(duì)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)向外轉(zhuǎn)移也是橫加阻撓，不愿企業(yè)大量外遷，開出各種優(yōu)惠政策挽留企業(yè)，甚至用行政力量人為阻隔資源要素跨行政區(qū)自由流動(dòng)，使產(chǎn)業(yè)在南北轉(zhuǎn)移和聯(lián)動(dòng)發(fā)展上嚴(yán)重受阻。另外在主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的選擇上，也都是從自身的要素稟賦出發(fā)，從不考慮區(qū)域協(xié)同發(fā)展，造成地區(qū)間產(chǎn)業(yè)同構(gòu)，競(jìng)爭(zhēng)十分激烈，內(nèi)耗損失巨大。

2.3 虛假融合，政府間抱團(tuán)發(fā)展的緊迫性不強(qiáng)

雖然蘇中三市與江南城市（不僅是蘇南）在一些領(lǐng)域和項(xiàng)目上已經(jīng)開展了不同程度跨江融合，表面上看政府合作一團(tuán)和氣，但是背地里政府合作卻呈現(xiàn)出只打雷不下雨、“走著瞧”的態(tài)勢(shì)。主要表現(xiàn)在合作的組織形式松散；城市間聯(lián)席會(huì)議也僅僅發(fā)表看法，交流宣講聯(lián)誼，合作內(nèi)容沒有實(shí)質(zhì)性推進(jìn)；合作框架停留在“決定”、“通知”“意見”等形式上，缺少帶有約束力的合作公約和一套制度化的議事和決策機(jī)制，甚至在區(qū)域合作中發(fā)生成員利益沖突時(shí)，還找不到對(duì)非規(guī)范性行為進(jìn)行懲罰的制度安排［3］。各地在合作中也是見招拆招，有利的大家都爭(zhēng)著執(zhí)行，有害的大家都躲閃或敷衍搪塞甚至刁難阻撓。

3 跨江融合的城市政府關(guān)系的重塑

3.1 樹立融合發(fā)展的整體意識(shí)和正確的區(qū)域公共利益觀

思想是行動(dòng)的先導(dǎo)。要組織學(xué)習(xí)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化理論，用科學(xué)理論武裝政府及官員的頭腦，尤其幫助各地官員樹立經(jīng)濟(jì)區(qū)的觀念、創(chuàng)新的意識(shí)和抱團(tuán)發(fā)展的理念，使融合發(fā)展真正入腦入心；要組織研討交流全國區(qū)域合作發(fā)展成功案例，結(jié)合本區(qū)域?qū)嶋H找出共同點(diǎn)和差異，尋求地方發(fā)展的交集，增強(qiáng)合作的信心，提升融合的主動(dòng)性和自覺性；要培育合作文化，高度重視并充分利用長(zhǎng)期生成的區(qū)域合作文化優(yōu)勢(shì)，保持相互依存、共同發(fā)展的區(qū)域價(jià)值理念，重塑社會(huì)信任機(jī)制，維系區(qū)域和諧共生的良好形象，從而真正構(gòu)建出蘇中經(jīng)濟(jì)區(qū)新格局。

3.2 發(fā)揮好省政府的主導(dǎo)協(xié)調(diào)作用

一體化經(jīng)濟(jì)區(qū)也好，寧鎮(zhèn)揚(yáng)都市圈也罷，它們一開始都不是自發(fā)成立的，都是省委省政府審時(shí)度勢(shì)，根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，靠行政命令形成的。雖然后期的運(yùn)作主要依靠市場(chǎng)推動(dòng)，但其中政府尤其是省政府的各項(xiàng)頂層設(shè)計(jì)至關(guān)重要。

3.2.1 完善組織領(lǐng)導(dǎo)體系 諾斯認(rèn)為：“有效的組織是制度變遷的關(guān)鍵”。省政府應(yīng)該設(shè)立具有約束力的區(qū)域合作組織或機(jī)構(gòu)，完成合作的組織架構(gòu)。該組織直接隸屬省政府管理，下設(shè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)（如區(qū)域性行業(yè)協(xié)會(huì)、跨地區(qū)的企業(yè)集團(tuán)等），對(duì)內(nèi)開展政府間多領(lǐng)域多層次的經(jīng)濟(jì)協(xié)作與交流，對(duì)外代表區(qū)域。區(qū)域合作組織與各市政府的職責(zé)要列出詳細(xì)的“正面清單”，使各級(jí)政府對(duì)作為事項(xiàng)一目了然，也在一定程度上避免政府自利性的發(fā)生概率。當(dāng)然，運(yùn)行成熟穩(wěn)定后，也可以考慮打破行政區(qū)劃的制約，組建跨江城市。

3.2.2 完成區(qū)域合作的制度架構(gòu)

（1）利益分享補(bǔ)償機(jī)制。解決區(qū)域合作的外部性問題，可以參考運(yùn)用科斯定理。即在區(qū)域合作中，當(dāng)某地政府的某一行動(dòng)對(duì)一個(gè)或幾個(gè)成員產(chǎn)生暫時(shí)性利益或損失時(shí)，必須由上級(jí)政府通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付或者受益地方政府對(duì)受損地方予以補(bǔ)償，才能提高區(qū)域合作的穩(wěn)定性和長(zhǎng)效性。以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為例，處于劣勢(shì)一方被要求從某些產(chǎn)業(yè)中退出，而優(yōu)勢(shì)一方則乘機(jī)壯大市場(chǎng)和規(guī)模，這樣地區(qū)利益勢(shì)必從劣勢(shì)一方流向優(yōu)勢(shì)一方，優(yōu)勢(shì)方必須從拿出企業(yè)增值稅和企業(yè)所得稅地方所得部分，與企業(yè)原籍地方政府共同分享，切實(shí)加強(qiáng)政府間合作動(dòng)力和信心［4］。當(dāng)然，具體的分配比例由轉(zhuǎn)移方和承接方兩地政府協(xié)商確定。

（2）政府及成員的績(jī)效評(píng)估機(jī)制?；舨妓拐f：“約定若是沒有刀劍在后支持，只是說說而已?！币虼耍徽讓?duì)各地政府參與合作的考核評(píng)價(jià)機(jī)制不可或缺。除了在考核主體中增加獨(dú)立第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)、轄區(qū)居民、專家學(xué)者的意見外，在考核內(nèi)容上要實(shí)現(xiàn)“三個(gè)更多”，即突破傳統(tǒng)僅考核經(jīng)濟(jì)發(fā)展效應(yīng)的做法，更多的應(yīng)該關(guān)注當(dāng)?shù)厣鐣?huì)效益、環(huán)保等綜合指標(biāo)；突破傳統(tǒng)本位主義和唯GDP論英雄的做法，更多的考量政府的質(zhì)量，政府設(shè)定的目標(biāo)是否明確，是否科學(xué)、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策是否連貫；突破傳統(tǒng)比拼單個(gè)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指標(biāo)的做法，更多地從區(qū)域協(xié)同整體發(fā)展的視角考量各地政府開展合作對(duì)于國家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略實(shí)施的貢獻(xiàn)、對(duì)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的貢獻(xiàn)、對(duì)合作方及周邊輻射地區(qū)的貢獻(xiàn)以及合作聲譽(yù)評(píng)估等［5］；同時(shí)，考核一定要與獎(jiǎng)懲掛鉤，尤其要加大考核的罰沒成本，對(duì)違反游戲規(guī)則行為和機(jī)會(huì)主義行為的進(jìn)行責(zé)任認(rèn)定，并做出懲罰性制度安排。

（3）信息共享交流機(jī)制。信息經(jīng)濟(jì)學(xué)家人為，要達(dá)到帕累托最優(yōu)的條件就是信息對(duì)稱。區(qū)域內(nèi)各地方政府要克服區(qū)域內(nèi)信息不對(duì)稱的問題，建立合作信息交互平臺(tái)，盡可能將其經(jīng)濟(jì)政策和相關(guān)措施內(nèi)部透明化，從而實(shí)現(xiàn)區(qū)域資源的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、優(yōu)勢(shì)共享、優(yōu)勢(shì)疊加，達(dá)到最優(yōu)配置效果。

3.2.3 做好各項(xiàng)協(xié)調(diào)工作 一是省政府要加強(qiáng)與國家部委的溝通，幫助蘇中三市爭(zhēng)取國家層面的支持；二是將跨江融合三市規(guī)劃與國家長(zhǎng)三角地區(qū)區(qū)域規(guī)劃和蘇南現(xiàn)代化建設(shè)示范區(qū)規(guī)劃全面對(duì)接；三是牽頭做好橫跨成員城市的機(jī)場(chǎng)、公路、聯(lián)合投資、聯(lián)合開發(fā)與經(jīng)營等，堅(jiān)決杜絕各地重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)。

3.3 與跨江城市實(shí)現(xiàn)深度融合

長(zhǎng)江兩岸重構(gòu)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，是跨江融合發(fā)展的“優(yōu)先路徑”。蘇中三市政府要順應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的趨勢(shì)，從守株待兔的被動(dòng)接納到殺出重圍的主動(dòng)輸出，從執(zhí)行指令到自覺融合，從點(diǎn)到面，不斷地探索融合的廣度和深度。

3.3.1 優(yōu)化環(huán)境，接受并服務(wù)好蘇南的輻射和溢出 良好的發(fā)展環(huán)境是蘇南產(chǎn)業(yè)能否順利轉(zhuǎn)移和移入后能否可持續(xù)發(fā)展的重要因素。蘇中三市政府一方面要著力打造包括物流、交通、水電、園區(qū)、上下游產(chǎn)業(yè)鏈等基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的產(chǎn)業(yè)硬件配套體系；另一方面，也要優(yōu)化包括以人文、政策、服務(wù)等為內(nèi)容的軟環(huán)境。轉(zhuǎn)變職能，規(guī)范管理、簡(jiǎn)化程序，主動(dòng)做好協(xié)調(diào)服務(wù)，實(shí)行一站式審批和一條龍服務(wù)，營造重商、親商、富商、安商的良好社會(huì)氛圍。同時(shí)積極搭建產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的運(yùn)輸平臺(tái)、資源平臺(tái)、融資平臺(tái)和信息平臺(tái)，完善集群內(nèi)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)組織，以良好的投資環(huán)境讓企業(yè)安營扎寨，以完善的儲(chǔ)備和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)讓轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)集聚集中。

3.3.2 結(jié)對(duì)融合，打造融合發(fā)展的先行區(qū) 政府可以從一些項(xiàng)目入手，或者每個(gè)城市選擇1～2個(gè)縣市為試點(diǎn)，嘗試主動(dòng)對(duì)接蘇南乃至長(zhǎng)三角，通過打造融合發(fā)展的先行區(qū)，以點(diǎn)帶面，使合作各方嘗到合作的甜頭、看到合作的奔頭，調(diào)動(dòng)合作的興頭。比如泰州可以以江陰—靖江設(shè)立跨行政區(qū)域工業(yè)園區(qū)為范本，繼續(xù)做好江海聯(lián)動(dòng)開發(fā)的嘗試，與無錫、常州聯(lián)動(dòng)，同時(shí)接受上海的輻射；南通可以發(fā)揮蘇通大橋優(yōu)勢(shì)，采取滬主蘇輔、通江達(dá)海策略，主動(dòng)接受上海、蘇州的輻射，力爭(zhēng)從“上海北”變成“北上?！保粨P(yáng)州可以借儀征節(jié)點(diǎn)城市的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，將其打造為寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化的先行區(qū)。

3.3.3 由守轉(zhuǎn)攻，主動(dòng)開辟蘇南和長(zhǎng)三角市場(chǎng)蘇中崛起不能守株待兔，不能只做蘇南的備胎，應(yīng)該注重本區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力的培育，拓展區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)與移入產(chǎn)業(yè)間開展協(xié)作的能力、空間、程度及規(guī)模，更好地推動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)的升級(jí)改造。同時(shí)主動(dòng)從缺乏本地資源稟賦不具有比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)退出來，尋找本地區(qū)具有比較優(yōu)勢(shì)和帶動(dòng)效應(yīng)的產(chǎn)業(yè)（比如蘇中的地區(qū)可以發(fā)揮長(zhǎng)江岸線資源獨(dú)特優(yōu)勢(shì)），抬起腿走出去，在蘇南乃至長(zhǎng)三角找到落腳點(diǎn)，尋找新的合作空間，真正提高南北融合的“黏合度”，實(shí)現(xiàn)蘇中蘇南全面對(duì)接。

3.4 蘇中三市在合作的框架下競(jìng)爭(zhēng)

3.4.1 內(nèi)涵發(fā)展，積累跨江融合、叫板世界的資本蘇中三市要堅(jiān)決克服“等靠要”的思想，緊緊抓住蘇中融合發(fā)展的重大機(jī)遇，準(zhǔn)確研判本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展階段、內(nèi)外市場(chǎng)的形勢(shì)，要素資源稟賦、生產(chǎn)技術(shù)水平和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，立足自身，埋頭苦干，以奮發(fā)有為的精神狀態(tài)厚積薄發(fā)，實(shí)現(xiàn)城市內(nèi)部各縣區(qū)之間均衡發(fā)展和本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明等和諧共進(jìn)。

3.4.2 特色發(fā)展，錯(cuò)位互補(bǔ)，增強(qiáng)跨江融合的底氣一個(gè)城市的發(fā)展不可能做到大而全，要充分挖掘自身的優(yōu)勢(shì)，在不違背區(qū)域產(chǎn)業(yè)及各項(xiàng)規(guī)劃的前提下，特色定位，錯(cuò)位發(fā)展。南通應(yīng)該重點(diǎn)發(fā)展依托江海的船舶、鋼鐵、化工等臨港產(chǎn)業(yè)以及與上海分工協(xié)作配套的其他產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)建陸海統(tǒng)籌發(fā)展綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)；泰州重點(diǎn)培育壯大醫(yī)藥、機(jī)電（船舶）、化工等產(chǎn)業(yè)，探索后發(fā)地區(qū)在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)上實(shí)現(xiàn)跨越并帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型升級(jí)的有效路徑；揚(yáng)州按照建設(shè)古代文化與現(xiàn)代文明交相輝映的名城這個(gè)目標(biāo)，大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，優(yōu)先發(fā)展文化旅游、文化創(chuàng)意、軟件與信息服務(wù)等產(chǎn)業(yè)，積極開展跨江融合發(fā)展綜合改革試點(diǎn)工作，探索與蘇南全面對(duì)接、融合發(fā)展的有效路徑。

3.4.3 抱團(tuán)發(fā)展，確保在蘇中崛起中不掉鏈 以揚(yáng)州、泰州機(jī)場(chǎng)為例，揚(yáng)州、泰州單方申請(qǐng)了多少年無果。兩市變換了思路，聯(lián)手申請(qǐng)，將機(jī)場(chǎng)放在兩市主城間的江都，兩市共享共用，很快得到批復(fù)。揚(yáng)州、泰州、南通三市，雖然同處蘇中板塊，在蘇中崛起的過程中有競(jìng)爭(zhēng)，但更需要合作。蘇中三市只有不斷地取長(zhǎng)補(bǔ)短，友好合作，才能共同完成振興蘇中的目標(biāo)。有一塊短板，都會(huì)延緩蘇中崛起的進(jìn)程。

［1］ 張清貴.山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)中的地方政府關(guān)系研究［D］.青島：中國海洋大學(xué)，2012.

［2］ 尤雯文.區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化背景下的地方政府關(guān)系研究［D］.武漢：華中師范大學(xué)，2008.

［3］ 劉婷.淺論我國現(xiàn)階段的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制［J］.知識(shí)經(jīng)濟(jì)，2013（6）：5－7.

［4］ 劉亞萍，劉琳琳.中國區(qū)域政府合作的困境與展望［J］.學(xué)術(shù)研究，2010（12）：38－44.

［5］ 劉軼男.我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中地方政府間合作關(guān)系研究［D］.沈陽：沈陽師范大學(xué)，2012.