徐超珍

（上海理工大學(xué)管理學(xué)院， 上海 201299）

在現(xiàn)今中國政治經(jīng)濟(jì)體制改革深入推進(jìn)的轉(zhuǎn)型時(shí)期，在公共政策領(lǐng)域發(fā)生了諸多變化。這些變化中包括積極的一面，如出現(xiàn)了法治化、民主化、社會(huì)公正等方面的進(jìn)步，但與此同時(shí)也出現(xiàn)了值得注意的一面，即在一些公共政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)了執(zhí)行困境，例如，有些公共政策名存實(shí)亡，有些則出現(xiàn)執(zhí)行變異。博弈論作為一種政策執(zhí)行分析工具，對(duì)研究政策執(zhí)行變量與擺脫政策執(zhí)行困境具有一定的積極意義。例如尤金·巴達(dá)赫將博弈思想引入政策執(zhí)行之中，將政策執(zhí)行定義為“相互松散的聯(lián)系在一起的執(zhí)行博弈之體制”，認(rèn)為政策執(zhí)行有效與否，取決于參與各方“策略”選擇的綜合運(yùn)用。

1 利益選擇差異是造成執(zhí)行困境的內(nèi)在動(dòng)因

政策制定者、政策執(zhí)行者及政策目標(biāo)群體作為政策執(zhí)行過程中的利益主體，在政策執(zhí)行過程中都具有追求自身利益最大化的內(nèi)在沖動(dòng)。不同的利益考量和目標(biāo)訴求決定了不同利益主體在政策執(zhí)行中的博弈選擇，從而對(duì)政策執(zhí)行產(chǎn)生直接的影響。

1.1 政策執(zhí)行者和政策制定者之間的博弈

“政策執(zhí)行本身可以看作是政策制定者和政策執(zhí)行者之間的交易過程，是組織在業(yè)務(wù)履行過程中發(fā)生的交易，是一種組織現(xiàn)象。”在公共政策執(zhí)行鏈條中，公共政策的制定者依據(jù)社會(huì)公共利益或公共需求發(fā)起或制定公共政策。公共政策的強(qiáng)制性和權(quán)威性往往決定著政策執(zhí)行者無法拒絕政策的執(zhí)行，但在實(shí)際執(zhí)行過程中，政策執(zhí)行者卻可以在策略選擇上決定是嚴(yán)格執(zhí)行還是變通執(zhí)行。在政策目標(biāo)群體不配合、不接受的情況下，政策的執(zhí)行勢(shì)必需要付出一定的成本，包括政治的、經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)穩(wěn)定等等。政策執(zhí)行者一旦覺得付出的成本大于收益，那政策執(zhí)行者在公共政策執(zhí)行過程中必然會(huì)考慮進(jìn)行政策規(guī)避，出現(xiàn)“上有政策、下有對(duì)策”、政策執(zhí)行虎頭蛇尾等情況。

1.2 政策決策者、執(zhí)行者和政策目標(biāo)群體之間的博弈

任何公共政策的實(shí)施不可避免會(huì)觸及部分人的利益所在，這部分人勢(shì)必會(huì)想方設(shè)法，想出種種對(duì)策來應(yīng)對(duì)政策的實(shí)施。因此，政策決策者及政策執(zhí)行者的態(tài)度將直接影響他們的策略選擇。因政策決策者與政策目標(biāo)群體各自具有不同的利益追求，政策決策者的出發(fā)點(diǎn)是維護(hù)和創(chuàng)造社會(huì)公共利益， 其角色定位決定了他不得不從整體利益統(tǒng)籌決策， 但在確定“稀缺”資源分配時(shí)又難免會(huì)依照“原則”作出選擇。因此這部分人的態(tài)度勢(shì)必影響政策的實(shí)施。同理，政策執(zhí)行者的執(zhí)行傾向也影響政策目標(biāo)群體的策略選擇。

2 化解困境的應(yīng)對(duì)建議

公共政策執(zhí)行困境來源于制度設(shè)計(jì)，關(guān)鍵在于政策執(zhí)行者對(duì)政策執(zhí)行的態(tài)度和選擇性偏向。通過從利益整合的角度完善公共政策制度體系，并引導(dǎo)政策目標(biāo)群體提高對(duì)公共政策的認(rèn)同感，勢(shì)必可以提升公共政策的執(zhí)行力。

2.1 正確處理好各利益相關(guān)者之間的關(guān)系

利益博弈是政策執(zhí)行困境的策源地，要規(guī)避和防范政策實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)，整合好各利益相關(guān)者之間的利益關(guān)系是關(guān)鍵。主要從兩方面著手：一是要克服狹隘的部門主義、地方主義和極端個(gè)人主義的思想和行為，私利和公益應(yīng)得到合理劃分和界定，追求共同的公共利益。二是要重視政策目標(biāo)群體的合理利益訴求，合理訴求的滿足可有效地防范其從自身長遠(yuǎn)利益出發(fā)，摒棄機(jī)會(huì)主義。

2.2 增強(qiáng)公眾對(duì)政策的認(rèn)同率

政府出臺(tái)的公共政策應(yīng)更具科學(xué)性、合理性和嚴(yán)密性，并提升公共政策的可操作性，壓縮政策執(zhí)行的彈性空間，同時(shí)應(yīng)允許公眾廣泛參與公共政策決策過程已使政策更好地體現(xiàn)公共利益和民眾利益之間的平衡，以獲得更高的民眾認(rèn)同率，從而化解一些潛在的執(zhí)行沖突。其次，在政策執(zhí)行過程中應(yīng)加大政策宣傳力度，充分利用電臺(tái)、電視臺(tái)、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等載體，開展全方位、多形式、多層次的宣傳報(bào)道，讓市民群眾能夠通過各種途徑知曉相關(guān)政策內(nèi)容，提高市民的知曉率。

2.3 完善公共政策監(jiān)督機(jī)制

事實(shí)證明，許多政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差，其中一個(gè)重要原因就是政策運(yùn)行機(jī)制對(duì)政策的失控。建立一個(gè)完善的政策執(zhí)行監(jiān)督管理機(jī)制對(duì)于如今處于重大轉(zhuǎn)型期的中國來說，顯得刻不容緩。具體可從以下方面著手：

2.3.1 完善政策監(jiān)督機(jī)制

執(zhí)行前要對(duì)制定政策的科學(xué)性、合理性、可行性進(jìn)行監(jiān)督；執(zhí)行過程中對(duì)政策執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督；執(zhí)行后對(duì)政策執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督。

2.3.2 完善政策調(diào)控機(jī)制

針對(duì)在實(shí)踐中出現(xiàn)的政策執(zhí)行變異、政策推進(jìn)疲軟等問題，應(yīng)作為制度創(chuàng)新的生長點(diǎn)，制定調(diào)整措施和做出糾偏方案，有效規(guī)避執(zhí)行走樣。

2.3.3 完善決策監(jiān)控問責(zé)體制

引入善治理念，在善治的條件下對(duì)虛假執(zhí)行或變相處置政策設(shè)計(jì)的行為予以問責(zé)，依法追究相關(guān)當(dāng)事人的違法責(zé)任，使政策執(zhí)行者不敢虛假執(zhí)行。