張明慧，林勇，張憲文，索安寧

(1.大連海洋大學(xué)海洋與土木工程學(xué)院 大連 116023； 2.國家海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)中心 大連 116023)

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我國海底電纜管道管理問題分析與對(duì)策建議*

張明慧1，林勇2，張憲文2，索安寧2

(1.大連海洋大學(xué)海洋與土木工程學(xué)院 大連 116023； 2.國家海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)中心 大連 116023)

海底電纜管道是一種重要的海底基礎(chǔ)設(shè)施，對(duì)我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮著重要的保障作用，但管理問題日益突出。文章從我國海底電纜管道的發(fā)展特點(diǎn)入手，著重分析了我國海底電纜管道管理存在的法規(guī)制度不健全、保護(hù)主體責(zé)任不明確、安全隱患問題突出、信息共享機(jī)制不暢4個(gè)主要問題，在此基礎(chǔ)上，提出健全海底電纜管道管理法規(guī)、完善海底電纜管道政策制度、建立海底電纜管道動(dòng)態(tài)監(jiān)管體系、開展海底電纜管道普查等建議，以期為我國海底電纜管道管理提供參考依據(jù)。

海底電纜管道；安全隱患；海域使用；保護(hù)；管理

海底電纜管道是指鋪設(shè)于海底用于通信、輸水、輸電、輸油、輸氣等用途的各類電纜管道的總稱，分海底電纜和海底管道兩大類型。海底電纜依據(jù)用途可細(xì)分為海底輸電電纜、海底通信光纜及海底復(fù)合電纜，海底管道依據(jù)用途可以細(xì)分為海底輸油管道、海底輸氣管道、海底輸水管道、海底排污管道和海底混輸管道等。

新世紀(jì)以來，伴隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化的快速發(fā)展和全球新技術(shù)應(yīng)用實(shí)踐的不斷推進(jìn)，海底電纜管道日益成為物質(zhì)、信息、能源等在海域空間輸送的重要通道。我國海底電纜管道數(shù)量與空間布局都發(fā)生了前所未有的變化，海底電纜管道規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，建設(shè)速度不斷加快。密集布局于近岸海域的海底電纜管道，與日趨活躍的圍填海造地、圍海養(yǎng)殖、海砂開采、港口碼頭建設(shè)等用?；顒?dòng)之間的空間疊置或毗鄰，嚴(yán)重影響到海底電纜管道的安全[1-2]。

1 我國海底電纜管道發(fā)展特點(diǎn)

我國海底電纜管道從1994年開始注冊(cè)備案，到2014年國家海洋局及分局審批管理的海底電纜管道注冊(cè)備案396條。

對(duì)1994-2003年和2004-2013年兩個(gè)時(shí)間段內(nèi)國家海洋局及分局審批管理的海底電纜管道綜合分析，發(fā)現(xiàn)我國海底電纜管道發(fā)展存在以下特征。

(1)海底電纜管道鋪設(shè)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大。1994-2003年間國家海洋局及分局共審批海底電纜管道160條，而2004-2013年間審批的海底電纜管道總數(shù)量達(dá)到236條，比前10年增加76條。

(2)海上油氣勘探開采鋪設(shè)的海底電纜管道是我國海底電纜管道的主要用途。北海區(qū)海底電纜管道中366條的所有者屬于石油天然氣開采企業(yè)，南海區(qū)海底電纜管道中33條的所有者屬于石油天然氣開采企業(yè)。

(3)島陸間海底電纜管道是近年來我國海底電纜管道規(guī)?？焖贁U(kuò)大的主要驅(qū)動(dòng)因素之一。隨著我國海島開發(fā)能力的加強(qiáng)，為海島開發(fā)通水、通電、通信等鋪設(shè)的海底電纜管道成為除海上石油開采外我國海底電纜管道規(guī)?？焖僭鲩L另一驅(qū)動(dòng)因素。浙江省因舟山群島開發(fā)鋪設(shè)的海底電纜管道超過100條，占到全省海底電纜管道80%以上。遼寧省審批的5條海底電纜管道中4條就是為長海縣海島開發(fā)鋪設(shè)的。福建省鋪設(shè)的海底電纜管道也主要為島陸間海底電纜管道。

(4)國際海底光纜登陸區(qū)相對(duì)集中。我國通往國外的52條國際海底光纜中30條的登陸點(diǎn)集中在深圳附近海岸，10條登陸點(diǎn)集中在上海附近海岸，密集的登陸點(diǎn)導(dǎo)致上海海岸區(qū)域選擇海底電纜管道登陸點(diǎn)極為困難。

2 我國海底電纜管道管理存在的主要問題

2.1 海底電纜管道保護(hù)法規(guī)制度不健全

鋪設(shè)海底電纜管道管理規(guī)定及其實(shí)施辦法分別于1989年和1992年發(fā)布，先于《中華人民共和國海域管理法》頒布實(shí)施時(shí)間，使得海底電纜管道鋪設(shè)管理未完全納入海域管理。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

(1)一些海底電纜管道所有者拿到海洋行政主管部門頒發(fā)施工許可證后，直接鋪設(shè)施工，施工完畢后，不向海洋行政主管部門注冊(cè)備案，造成海洋行政管理部門掌握的海底電纜管道信息不全，無法劃定海底電纜管道保護(hù)區(qū)，定期巡航保護(hù)無據(jù)可依。

(2)一些地方海底電纜管道路由勘測(cè)、鋪設(shè)施工和海域使用審批不在同一部門，部分企業(yè)辦理完鋪設(shè)施工手續(xù)后，不主動(dòng)或者拖延辦理海域使用手續(xù)，導(dǎo)致海底電纜管道用海游離于海域使用管理系統(tǒng)之外，海洋行政管理部門無法協(xié)調(diào)海底電纜管道用海與其他行業(yè)用海之間的矛盾，用海沖突產(chǎn)生的海底電纜管道安全隱患突出。

(3)20世紀(jì)90年代鋪設(shè)的海底電纜管道很多已超過設(shè)計(jì)年限或已棄用，已有業(yè)主提出申請(qǐng)報(bào)廢，但當(dāng)前法律法規(guī)對(duì)海底電纜管道報(bào)廢流程無明確規(guī)定，在什么情況下需要拆除，什么情況下可原地棄置，缺乏相關(guān)的法律依據(jù)。

(4)《鋪設(shè)海底電纜管道管理規(guī)定》第十三條規(guī)定“從事海上各種活動(dòng)的作業(yè)者，必須保護(hù)已鋪設(shè)的海底電纜管道，造成損害的應(yīng)當(dāng)依法賠償”，但沒有給出具體的賠償依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。《海底電纜管道保護(hù)規(guī)定》第十八條規(guī)定“海上作業(yè)者有下列情形之一者，由縣級(jí)以上人民政府海洋行政主管部門責(zé)令限期整改，停止海上作業(yè)，并處一萬元以下的罰款”，罰款在一萬元以下，而且沒有具體的損害程度評(píng)判細(xì)則，不能對(duì)海底電纜管道保護(hù)違法行為構(gòu)成有效威懾。

2.2 海底電纜管道保護(hù)主體責(zé)任不明確

《海底電纜管道保護(hù)規(guī)定》第三條規(guī)定“國務(wù)院海洋行政主管部門負(fù)責(zé)全國海底電纜管道的保護(hù)工作，沿?？h級(jí)以上人民政府海洋行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)毗鄰海域海底電纜管道保護(hù)工作”。第十條規(guī)定“國家鼓勵(lì)海底電纜管道所有者對(duì)海底電纜管道保護(hù)區(qū)和海底電纜管道線路等設(shè)置標(biāo)志”，第十一條規(guī)定“海底電纜管道所有者在向縣級(jí)以上人民政府海洋行政主管部門報(bào)告后，可以對(duì)海底電纜管道采取定期復(fù)查、監(jiān)視和其他保護(hù)措施，也可以委托有關(guān)單位進(jìn)行保護(hù)”。由于海底電纜管道鋪設(shè)于海底，而且分布范圍廣，監(jiān)視保護(hù)困難，很多海底電纜管道所有者未按照規(guī)定要求對(duì)海底電纜管道進(jìn)行標(biāo)志、定期復(fù)查和監(jiān)視保護(hù)措施，也沒有對(duì)海底電纜管道不實(shí)施標(biāo)志、監(jiān)視保護(hù)措施的懲治條文。海洋行政主管部門雖然負(fù)責(zé)海底電纜管道的保護(hù)工作，但由于海底電纜管道注冊(cè)備案信息不全，每年的定期巡航執(zhí)法行動(dòng)不能完全消除海底電纜管道的安全隱患。

2.3 海底電纜管道安全隱患問題突出

隨著我國海洋開發(fā)利用活動(dòng)規(guī)模和強(qiáng)度的加大，海底電纜管道和其他行業(yè)用海之間爭占海域空間的矛盾和糾紛不斷增多。

(1)一部分海底電纜管道由于未注冊(cè)備案或注冊(cè)備案資料不實(shí)，海洋行政主管部門無法劃定海底電纜管道保護(hù)區(qū)，也無法執(zhí)行定期巡航檢查，導(dǎo)致海上采砂、拋錨等活動(dòng)對(duì)海底電纜管道形成安全隱患。

(2)在海底電纜管道保護(hù)區(qū)內(nèi)從事非法捕撈及拋錨、采砂作業(yè)，也嚴(yán)重危及海底電纜管道安全和使用效能。

(3)由于缺乏海底電纜管道安全管理技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)要求，部分海底電纜管道在鋪設(shè)初期就存在安全隱患，且一些海底電纜管道鋪設(shè)后從未開展過檢查維護(hù)工作。

(4)一些海底電纜管道投產(chǎn)年限已經(jīng)臨近或超過設(shè)計(jì)壽命，但沒有相關(guān)的管理要求督促其更換和保養(yǎng)，一旦出現(xiàn)油氣泄漏或斷裂，將直接影響到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和海洋環(huán)境保護(hù)[3]。

(5)復(fù)雜的海底地形和水沙動(dòng)力環(huán)境，也可能造成了部分海底電纜管道路由段上層覆砂被搬移，導(dǎo)致部分電纜管道裸露或懸空形成嚴(yán)重的安全隱患乃至發(fā)生[4]。

(6)在不同走向的海底電纜管道交匯區(qū)存在管道與管道交越、管道與電纜交越的問題，如果管道交越區(qū)處理不慎，也可能引發(fā)海底電纜管道安全隱患。

2.4 海底電纜管道信息共享機(jī)制不暢

由于海底電纜管道審批部門多，審批環(huán)節(jié)銜接不夠，加上海底電纜管道普查措施滯后，海洋行政管理部門掌握的海底電纜管道基礎(chǔ)信息參差不齊。

一些地方海底電纜管道管理信息化水平低，采用紙質(zhì)的海底電纜管道注冊(cè)備案資料難以實(shí)現(xiàn)信息共享，導(dǎo)致國家和上級(jí)管理部門對(duì)管轄范圍內(nèi)海底電纜管道鋪設(shè)情況掌握不全，無法建立有效的保護(hù)管理機(jī)制。

一些企業(yè)不向海洋行政主管部門申請(qǐng)路由調(diào)查和鋪設(shè)施工許可，私自鋪設(shè)海底電纜管道，也不申請(qǐng)海域使用權(quán)，違法使用海域，而海底電纜管道隱蔽性又較強(qiáng)，海洋行政執(zhí)法部門查處困難，造成海洋行政主管部門掌握的海底電纜管道信息不全。

3 加強(qiáng)海底電纜管道管理建議

3.1 健全海底電纜管道管理法規(guī)，進(jìn)一步明確海底電纜管道保護(hù)主體責(zé)任

近年來，我國海島開發(fā)利用進(jìn)程加快，島陸之間的輸電、通信、輸水等海底電纜管道數(shù)量急劇增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅浙江省島陸之間的海底電纜管道就多達(dá)107條，占全省電纜管道總數(shù)量的80%以上。

另外，國際海底光纜、海底排污管道數(shù)量也在急劇增多，管理問題也日益多樣化。

為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)我國各類海底電纜管道的保護(hù)管理工作，全面加強(qiáng)海底電纜管道的保護(hù)管理，建議制定《海底電纜管道保護(hù)規(guī)定》，提升海底電纜管道保護(hù)的立法層次，明確海底電纜管到保護(hù)的分工協(xié)作責(zé)任。國家海洋行政主管部門負(fù)責(zé)健全海底電纜管道管理政策制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)(規(guī)范)及巡航檢查組織實(shí)施，從宏觀上加強(qiáng)海底電纜管道的監(jiān)督管理工作。地方海洋行政主管部門是海底電纜管道保護(hù)管理的監(jiān)督者和實(shí)施主體，負(fù)責(zé)本管轄海域的海底電纜管道注冊(cè)備案、保護(hù)區(qū)選劃、巡航執(zhí)法及安全檢查監(jiān)督等。地方人民政府是海底電纜管道災(zāi)害應(yīng)急管理的主體，負(fù)責(zé)海底電纜管道事故應(yīng)急組織協(xié)調(diào)和處置應(yīng)對(duì)。海底電纜管道所有者主體負(fù)責(zé)海底電纜管道安全防護(hù)，嚴(yán)格執(zhí)行海底電纜管道安全管理要求，定期開展海底電纜管道安全檢查、維護(hù)和保護(hù)管理工作。

3.2 完善海底電纜管道管理政策制度

海底電纜管道海域使用排他性較強(qiáng)，與漁業(yè)用海、交通用海等對(duì)海域自然屬性改變不大的行業(yè)用海不能兼容。建議在做好海洋功能區(qū)劃并嚴(yán)格執(zhí)行海洋功能區(qū)劃的前提下，從保護(hù)海底電纜管道的角度，出臺(tái)海底電纜管道海域使用確權(quán)的相關(guān)政策，處理好同一海域各種用海方式之間的關(guān)系，明確海洋、水利、電力、電信、水務(wù)等相關(guān)各方面責(zé)任，通過備案制度、保護(hù)區(qū)制度、公告制度、標(biāo)志制度、海上作業(yè)限制制度、補(bǔ)償/賠償制度、巡航檢查制度等，避免用海矛盾及其給海底電纜管道帶來的隱患，共同維護(hù)海底電纜管道鋪設(shè)的良好秩序。

鑒于海底電纜管道實(shí)際路由與申請(qǐng)路由和海域確權(quán)界址點(diǎn)不一致、海底電纜管道路由調(diào)查、鋪設(shè)施工和海域使用3個(gè)許可順序不明確等情況，建議有效銜接海底電纜管道管理和海域使用管理的行政許可程序，科學(xué)銜接鋪設(shè)海底電纜管道路由勘測(cè)、鋪設(shè)施工許可相關(guān)報(bào)告與海域使用論證報(bào)告，對(duì)企業(yè)已依法取得路由調(diào)查、鋪設(shè)施工許可且通過海域使用論證評(píng)審的海底電纜管道，應(yīng)允許其先進(jìn)行鋪設(shè)施工，在鋪設(shè)完畢后根據(jù)企業(yè)復(fù)勘查明的實(shí)際路由辦理海域使用手續(xù)和海底電纜管道注冊(cè)備案，此后方可投產(chǎn)運(yùn)行。

3.3 建立海底電纜管道動(dòng)態(tài)監(jiān)管體系

針對(duì)海底電纜管道管理要求高、情況復(fù)雜，經(jīng)常涉密等特點(diǎn)，建議加強(qiáng)海底電纜管道動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)管理，保障海底管道的安全運(yùn)行。

一方面，海底電纜管道所有者在海底電纜管道鋪設(shè)完成后，應(yīng)按照海域使用管理要求和海底電纜管道路由審批時(shí)的管理要求定期開展調(diào)查檢測(cè)工作[5]。

另一方面，在國家海域動(dòng)態(tài)監(jiān)視監(jiān)測(cè)系統(tǒng)中增加完善海底電纜管道管理信息數(shù)據(jù)庫，對(duì)海底電纜管道的路由調(diào)查、鋪設(shè)施工、海域使用、注冊(cè)備案、后期監(jiān)管、巡查保護(hù)、維修改造、拆除廢棄進(jìn)行全過程信息化管理。開展重點(diǎn)電纜管道聚集區(qū)海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，監(jiān)督其他用?；顒?dòng)對(duì)海底電纜管道的安全隱患。

同時(shí)協(xié)助海域管理部門核查與海底電纜管道相關(guān)的其他用?；顒?dòng)，協(xié)助海域管理部門處理海底電纜管道交越、海底電纜管道保護(hù)與海域使用之間關(guān)系。

3.4 開展海底電纜管道普查，完善海底電纜管道基本信息

自2002年全國范圍內(nèi)組織的海底電纜管道普查以來，一直未進(jìn)行海底電纜管道相關(guān)數(shù)據(jù)普查登記。近年來，隨著全國海島開發(fā)利用力度的加大、海洋石油天然氣開發(fā)能力的提高，全國陸續(xù)新增了一大批海底電纜管道，也有一批原有海底電纜管道陸續(xù)進(jìn)入廢棄年限，相關(guān)數(shù)據(jù)亟待更新。

同時(shí)隨著用海安全意識(shí)的提高，近年來各類涉海工程業(yè)主以及地方海洋行政管路部門申請(qǐng)查詢海底電纜管道信息的事項(xiàng)顯著增多。為適應(yīng)新形勢(shì)下海洋開發(fā)、海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，全面、準(zhǔn)確地掌握現(xiàn)有海底電纜管道數(shù)據(jù)信息，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)海底電纜管道的監(jiān)督管理，建議開展新一輪的海底電纜管道海域使用普查工作。普查后對(duì)未辦理海域使用權(quán)證書的，可依據(jù)電纜管道所有者提供的海底電纜管道勘測(cè)報(bào)告、路線圖、位置表等說明材料，直接辦理海域使用權(quán)證書，征收海域使用金，將相關(guān)普查數(shù)據(jù)錄入國家海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)。

[1] 王星. 海底電纜絕緣監(jiān)測(cè)方法研究[D].武漢：華中科技大學(xué)，2008.

[2] 王文爭，劉國林，陳學(xué)習(xí).基于GPS的海底電纜管道二次定位測(cè)量系統(tǒng)[J]. 華北科技學(xué)院學(xué)報(bào)，2005(2)：51-54.

[3] 趙遠(yuǎn)濤，羅楚軍，李建. 海南聯(lián)網(wǎng)工程海底電纜風(fēng)險(xiǎn)分析[J]. 中國電業(yè)技術(shù)，2014(10)：32-36.

[4] 于俊嶺，吳海洋，張鐵. 海底電纜登陸淺灘防沖刷措施研究[J]. 中國電業(yè)，2015(1)：18-25.

[5] 林小青.試論海底電纜觀測(cè)系統(tǒng)的研究現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢(shì)[J].科技與企業(yè)，2013(3)：297.

海洋行業(yè)公益性科研專項(xiàng)(201405025)；國家海洋局海域管理業(yè)務(wù)支撐項(xiàng)目.

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