林偉紅，戴永冠

（1．湖南師范大學(xué) 教育科學(xué)學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410012；2．江西師范大學(xué) 體育學(xué)院，江西 南昌 330022）

新公共管理視角下的歐洲高等教育治理變革

林偉紅1，戴永冠2

（1．湖南師范大學(xué) 教育科學(xué)學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410012；2．江西師范大學(xué) 體育學(xué)院，江西 南昌 330022）

高等教育治理模式由政府干預(yù)、社會(huì)參與、學(xué)術(shù)自治、行政自治和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)五個(gè)維度構(gòu)成，彼此之間并非此消彼長(zhǎng)，而是一種“非零和博弈”的關(guān)系。對(duì)英國(guó)、荷蘭、奧地利和德國(guó)的高等教育治理變革在上述五個(gè)維度上的分析表明，歐洲整個(gè)高等教育治理模式正在從傳統(tǒng)的大陸模式逐漸轉(zhuǎn)向標(biāo)準(zhǔn)的新公共管理模式，但各國(guó)的變革程度并不一樣，且學(xué)術(shù)力量仍然在其中扮演關(guān)鍵角色。

高等教育；治理模式；新公共管理

20世紀(jì)80年代以來(lái)，受到“新公共管理”浪潮的影響，歐洲高等教育的治理模式經(jīng)歷了快速轉(zhuǎn)型，“少政多治”成為歐洲高等教育領(lǐng)域廣為流傳的信條。所謂治理，指的是組織分配和管理資源時(shí)權(quán)力和權(quán)威得以發(fā)揮的途徑。［1］從地緣政治的角度看，超國(guó)家和亞國(guó)家層面上越來(lái)越多的政策合作開(kāi)始影響高等教育的議程設(shè)定、政策發(fā)展、政策決定和評(píng)價(jià)。此外，新自由主義的沖擊也使歐洲整個(gè)高等教育系統(tǒng)在不同水平上的權(quán)力和權(quán)威被重新再分配，許多歐洲國(guó)家的高等教育治理完成了從“政府單一管制”向“多元主體參與多層治理”模式的轉(zhuǎn)變。［2］但是，受到各國(guó)歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)稟賦的不同，各國(guó)高等教育領(lǐng)域朝向“新公共管理”的變革程度各不相同，并不一樣，現(xiàn)實(shí)運(yùn)轉(zhuǎn)的治理模式也存在差異。本文在閱讀經(jīng)典文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上構(gòu)建一個(gè)高等教育治理的五維分析框架，并選取歐洲四個(gè)具有代表性的國(guó)家——英國(guó)、荷蘭、奧地利和德國(guó)作為研究對(duì)象，進(jìn)行比較分析，以期窺探整個(gè)歐洲高等教育治理變革的趨勢(shì)。

一、高等教育治理變革的分析框架

本文關(guān)照現(xiàn)有文獻(xiàn)中五種經(jīng)典的利益相關(guān)者：政府、社會(huì)團(tuán)體、教研人員、行政人員以及市場(chǎng)力量在歐洲高等教育治理體系中的權(quán)力再分配，并依此構(gòu)建高等教育治理變革的分析框架。其一，政府干預(yù)，指的是傳統(tǒng)意義上國(guó)家名義下自上而下的權(quán)威體系，特殊情形下政府直接管制大學(xué)的具體行為。其二，社會(huì)參與，指的是通過(guò)目標(biāo)設(shè)定和政策建議來(lái)引導(dǎo)大學(xué)行為。在歐洲的公立大學(xué)系統(tǒng)內(nèi)，政府通常是一個(gè)重要但卻不是唯一的利益相關(guān)者。因此，它會(huì)授予某些權(quán)力給其他組織行動(dòng)者如大學(xué)董事會(huì)里的工商業(yè)代表或者中介組織，這樣的授權(quán)會(huì)增加大學(xué)的社會(huì)融入能力。其三，學(xué)術(shù)自治，指的是大學(xué)系統(tǒng)內(nèi)部的學(xué)術(shù)共同體因?yàn)樵趯?zhuān)業(yè)領(lǐng)域享有學(xué)術(shù)權(quán)威而具備管理和安排教學(xué)和科研任務(wù)的權(quán)力，這種機(jī)制已經(jīng)在歐洲大學(xué)內(nèi)部以同儕評(píng)議為基礎(chǔ)的學(xué)術(shù)決策過(guò)程中被制度化，并使得教授會(huì)具備了決策科研經(jīng)費(fèi)的權(quán)力。其四，行政自治，意指大學(xué)作為一個(gè)組織內(nèi)部的科層管理結(jié)構(gòu)，從位于頂層的大學(xué)校長(zhǎng)到位于中間水平的系主任在大學(xué)內(nèi)部目標(biāo)設(shè)定、規(guī)制和決策過(guò)程中的權(quán)力分配。其五，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，指的是大學(xué)內(nèi)部以及大學(xué)之家對(duì)于稀缺資源如資金、人才和聲望的競(jìng)爭(zhēng)，這種競(jìng)爭(zhēng)場(chǎng)域往往是一種“準(zhǔn)市場(chǎng)”而非真正的自由市場(chǎng)，依靠同儕評(píng)議而非顧客的需要來(lái)進(jìn)行績(jī)效評(píng)估。［3］

本文中我們假設(shè)某一具體時(shí)期的高等教育治理是上述五個(gè)維度的特殊混合體，每一個(gè)維度都相互獨(dú)立且互相之間可以任意組合。這是因?yàn)楸M管很難相信任一維度的根本性變化不會(huì)引起其他維度的反應(yīng)，然而這種反應(yīng)的方向和強(qiáng)度仍然未知且需要實(shí)證調(diào)查來(lái)加以證明。因此，我們的基本觀點(diǎn)是高等教育治理的五個(gè)維度之間并不是“零和博弈”。因此，處于“非零和博弈”的

五個(gè)維度有益于我們描述和比較歐洲四國(guó)高等教育治理的嬗變過(guò)程。在比較過(guò)程中，我們將用新公共管理模式（New Public Management，簡(jiǎn)稱(chēng)NPM）作為一個(gè)規(guī)范性基準(zhǔn)，這并不是因?yàn)槲覀冇幸獍袾PM當(dāng)作一個(gè)理想的治理模式，而是因?yàn)檫@四個(gè)國(guó)家如其他歐洲國(guó)家一樣曾明確說(shuō)明把NPM當(dāng)作一個(gè)重要的改革目標(biāo)。

作為規(guī)范性基礎(chǔ)的NPM在上述五個(gè)維度上又是如何表現(xiàn)的呢？首先，國(guó)家干預(yù)的程度應(yīng)該顯著較低，同時(shí)學(xué)術(shù)自治的權(quán)力也應(yīng)該處于治理模式的邊緣。誠(chéng)然，學(xué)術(shù)人員在科學(xué)研究和知識(shí)傳授的過(guò)程中至關(guān)重要，但是依據(jù)“術(shù)業(yè)有專(zhuān)攻”的理念，知識(shí)工作者應(yīng)該在其最擅長(zhǎng)的領(lǐng)域工作：發(fā)現(xiàn)和傳遞知識(shí)。與此同時(shí)，社會(huì)參與、行政自治和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)應(yīng)該是NPM治理模式中的三個(gè)主導(dǎo)維度。它假定國(guó)家應(yīng)該超越對(duì)大學(xué)的直接控制，而把重心聚焦在目標(biāo)設(shè)定方面，準(zhǔn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)才是增加效率和降低成本的最佳途徑。相對(duì)于傳統(tǒng)的投入控制，NPM更注重于用事后評(píng)估和績(jī)效測(cè)量來(lái)控制輸出。NPM還假設(shè)高等教育服務(wù)傳遞的效率和效力可以使用私營(yíng)部門(mén)的管理技術(shù)來(lái)達(dá)成，因此需要雇傭卓越的職業(yè)經(jīng)理人并賦予他們足夠的權(quán)力空間以供他們調(diào)配。大學(xué)內(nèi)部和大學(xué)之間日益劇烈的競(jìng)爭(zhēng)則依靠建立新的威權(quán)領(lǐng)導(dǎo)和縱向分權(quán)來(lái)引導(dǎo)。政治性指導(dǎo)和社會(huì)力量則可以為大學(xué)的競(jìng)爭(zhēng)策略提供寬泛的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。由此可以看出，NPM是對(duì)整個(gè)大學(xué)進(jìn)行重新規(guī)劃的綜合性方法，而非松散耦合的碎片式改革。如果我們以一個(gè)正五邊形的中心為原點(diǎn)建構(gòu)一個(gè)非零和博弈的五維坐標(biāo)圖，NPM作為規(guī)范性基準(zhǔn)的位置如圖1中的圖形所示。下文筆者將會(huì)在這個(gè)五維圖中構(gòu)建歐洲四國(guó)改革前后的位置差異，以便更加直觀和具象地看清其高等教育治理模式的變革趨勢(shì)。

圖1 NPM規(guī)范基準(zhǔn)在非零和博弈中的位置

二、歐洲四國(guó)的高等教育治理變革

在文獻(xiàn)查閱的基礎(chǔ)上，筆者將四個(gè)歐洲國(guó)家作為研究案例，圍繞下述兩個(gè)問(wèn)題進(jìn)行了解答：其一，這四個(gè)國(guó)家在20世紀(jì)80年代左右的改革原點(diǎn)在哪？其二，四個(gè)國(guó)家都宣稱(chēng)向NPM方向改革，它們是否遵循了這一改革方向，其嬗變路徑又是如何？因此，我們將找尋各國(guó)在五維圖中改革前后的位置變化，進(jìn)而對(duì)上述問(wèn)題做出解答。

（一）英國(guó)

自從1919年英國(guó)政府開(kāi)始對(duì)大學(xué)實(shí)行周期性資助之后，大學(xué)和政府之間的關(guān)系經(jīng)歷了三個(gè)階段。第一個(gè)階段以學(xué)術(shù)自治為主導(dǎo)，政府與大學(xué)保持一定距離；第二階段政府開(kāi)始對(duì)新大學(xué)和多科技術(shù)學(xué)院進(jìn)行干預(yù)；第三階段即撒切爾政府上臺(tái)后開(kāi)始轉(zhuǎn)向市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)的治理模式。整個(gè)變化的中心點(diǎn)在于增加競(jìng)爭(zhēng)壓力。［4］大眾化時(shí)代不斷攀升的高等教育成本，加之蔓延整個(gè)歐洲的財(cái)政危機(jī)，使得英國(guó)政府對(duì)于公共資金分配的效率要求成為壓倒一切的標(biāo)準(zhǔn)。政府嘗試各種措施，例如科研評(píng)估與學(xué)術(shù)審計(jì)等質(zhì)量保障措施，以期建立高等教育領(lǐng)域的“準(zhǔn)市場(chǎng)”來(lái)賦予大學(xué)更多責(zé)任。那些科研效率較低的大學(xué)將難以獲得政府資金，這反過(guò)來(lái)使其在競(jìng)爭(zhēng)第三方資金（來(lái)自歐盟或者工商業(yè)）的過(guò)程中再次處于劣勢(shì)。極端情況下，一些大學(xué)將會(huì)變成單純的“教學(xué)型”機(jī)構(gòu)。

政府對(duì)大學(xué)尤其是傳統(tǒng)大學(xué)的規(guī)制越來(lái)越多。這是對(duì)NPM理念的一種違背，盡管變革前的規(guī)制起點(diǎn)非常低。政府干預(yù)不僅僅體現(xiàn)在人事雇傭和預(yù)算分配方面的政策，還牽涉到一些學(xué)術(shù)事務(wù)，如研究和教學(xué)計(jì)劃。政府通過(guò)問(wèn)責(zé)制、績(jī)效壓力、產(chǎn)出管理等措施把大學(xué)置于自己的卵翼之下。與此同時(shí)，社會(huì)參與開(kāi)始扮演重要角色。英國(guó)政府制定政策的主要特點(diǎn)是“服務(wù)使用者”必須參與到大學(xué)系統(tǒng)每一層政策形成的過(guò)程當(dāng)中去。［5］大學(xué)規(guī)劃可以在大學(xué)與其他社會(huì)力量在教學(xué)、科研和服務(wù)供應(yīng)方面的合作進(jìn)程中被觀察到，許多外部利益相關(guān)者也會(huì)加入到大學(xué)的政策決定進(jìn)程中來(lái)。20世紀(jì)80年代以來(lái)，大學(xué)的科研和英國(guó)經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系愈加明顯，督促大學(xué)通過(guò)創(chuàng)造戰(zhàn)略聯(lián)盟來(lái)尋找學(xué)術(shù)研究的配套資金，這可以從諸多促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研合作的政策中看出來(lái)。多元利益相關(guān)者對(duì)教育政策制定過(guò)程的參與，體現(xiàn)在他們擁有咨詢機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)董事會(huì)以及RAE事務(wù)委員會(huì)的成員資格。行政自治也得到了鞏固，大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)開(kāi)始向企業(yè)型管理模式轉(zhuǎn)型，中高層管理人員采取了各種政策來(lái)回應(yīng)關(guān)于消減預(yù)算和質(zhì)量要求的壓力。［6］學(xué)術(shù)自治仍然存在，學(xué)術(shù)寡頭的聲音并沒(méi)有消失。例如，在具備科研資金分配職能的英國(guó)高?？蒲性u(píng)估（RAE）體系中，學(xué)術(shù)人員仍然占據(jù)核心位置。該系統(tǒng)雖然由政府組織運(yùn)行，但其核心機(jī)制是學(xué)術(shù)同行評(píng)估。然而，

RAE在2014年已被卓越研究框架（RET）代替，這在一定程度上將會(huì)削弱學(xué)術(shù)自治的力量。

（二）荷蘭

第二次世界大戰(zhàn)之后荷蘭政府對(duì)大學(xué)系統(tǒng)的干預(yù)開(kāi)始不斷增強(qiáng)，表現(xiàn)在大范圍的法律法規(guī)的制定以及行政監(jiān)控和規(guī)制程序的產(chǎn)生。與此同時(shí)，學(xué)術(shù)人員掌控了學(xué)術(shù)事務(wù)的主動(dòng)權(quán)，與政府調(diào)控齊頭并進(jìn)。其他三個(gè)維度的治理機(jī)構(gòu)還未露頭角，盡管社會(huì)團(tuán)體的力量已經(jīng)很強(qiáng)大。1985年，荷蘭政府引入“遠(yuǎn)距離操控”的概念，是其高等教育治理發(fā)生根本性變化的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

這種理念首先把政府當(dāng)作各種社會(huì)力量的一種，政府通過(guò)放松管制和分權(quán)措施努力促使大學(xué)成為一個(gè)自組織系統(tǒng)。政府的重心開(kāi)始從事前控制向事后評(píng)估轉(zhuǎn)移，即從投入控制轉(zhuǎn)向產(chǎn)出控制。政府邀請(qǐng)大學(xué)制定自己的發(fā)展規(guī)劃，盡管一些參數(shù)需要與政府協(xié)商決定。根據(jù)這些原則，大學(xué)與政府之間的契約關(guān)系被建立起來(lái)。這意味著政府干預(yù)并未完全消失，政府的大量法律仍然具有強(qiáng)大影響力，只不過(guò)從硬性直接規(guī)制轉(zhuǎn)向軟性層級(jí)控制。通過(guò)引進(jìn)框架式規(guī)定；加強(qiáng)大學(xué)自主權(quán)和授權(quán)給中介組織等分權(quán)措施，政府不再不分巨細(xì)地規(guī)定大學(xué)行為。不可否認(rèn)的是，大學(xué)在以下許多重要議題上獲得了更多的決策空間：資金預(yù)算；資產(chǎn)和財(cái)政控制；人事任命和內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)等方面。此外，政府的政策工具從各種指令加速轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)政激勵(lì)，基于績(jī)效的科研撥款方法被廣泛運(yùn)用，導(dǎo)致對(duì)學(xué)生和資金的競(jìng)爭(zhēng)白熱化［7］。政府期望大學(xué)發(fā)展更多的市場(chǎng)特征來(lái)加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)。在研究方面，無(wú)論是國(guó)內(nèi)國(guó)家研究委員會(huì)分配的資金，還是國(guó)外歐盟框架以及工商業(yè)合作研究的經(jīng)費(fèi)，都要通過(guò)愈演愈烈的競(jìng)爭(zhēng)來(lái)獲得。大學(xué)內(nèi)部行政自治的增強(qiáng)也是一個(gè)顯著變化。上述變革無(wú)疑會(huì)促使大學(xué)成為一個(gè)自主行動(dòng)者來(lái)施展自己的戰(zhàn)略規(guī)劃，其內(nèi)部高級(jí)行政人員的權(quán)力隨之加強(qiáng)。許多非學(xué)術(shù)事務(wù)不再需要政府來(lái)最終定奪，而是授權(quán)給大學(xué)的行政高層，即使是學(xué)術(shù)事務(wù)也被集中在大學(xué)內(nèi)部解決，許多曾經(jīng)由系部決定的事務(wù)如今交由大學(xué)校長(zhǎng)來(lái)處理。這一定程度上導(dǎo)致了學(xué)術(shù)自治的弱化。由學(xué)術(shù)人員、非學(xué)術(shù)人員以及學(xué)生組成的工會(huì)變成了政策咨詢機(jī)構(gòu)而非決策組織。到20世紀(jì)90年代末，大學(xué)內(nèi)部的學(xué)術(shù)決策已經(jīng)失去根基。然而，與英國(guó)類(lèi)似，學(xué)術(shù)團(tuán)體在國(guó)家科研評(píng)估和計(jì)劃設(shè)計(jì)方面仍然扮演重要角色。

（三）奧地利

20世紀(jì)80年代末以來(lái)，國(guó)家與大學(xué)的關(guān)系重組成為奧地利高等教育領(lǐng)域的主題，之前要求增加政府對(duì)大學(xué)干預(yù)的趨勢(shì)被扭轉(zhuǎn)，放松管制成為大學(xué)改革的新流行語(yǔ)。根據(jù)Pechar的理解：“政府中心的治理模式在奧地利的發(fā)展比其他‘洪堡傳統(tǒng)’的國(guó)家都要強(qiáng)烈，例如德國(guó)和荷蘭。傳統(tǒng)意義上大學(xué)教授在學(xué)術(shù)事務(wù)上享有深遠(yuǎn)的決策權(quán)。然而實(shí)際上所有的非學(xué)術(shù)和組織事務(wù)都要政府來(lái)決斷。”［8］

在政府干預(yù)方面，目前的奧地利大學(xué)以強(qiáng)化分權(quán)為特征。2002年的大學(xué)法案賦予大學(xué)成為獨(dú)立公共實(shí)體的法人身份。此外，現(xiàn)在大學(xué)的行政領(lǐng)導(dǎo)直接對(duì)校長(zhǎng)負(fù)責(zé)而不再是聯(lián)邦教育部，因此后者僅執(zhí)行對(duì)大學(xué)活動(dòng)結(jié)果和內(nèi)部結(jié)構(gòu)的監(jiān)督職能。這意味著大學(xué)的預(yù)算不再是政府的一部分而交由大學(xué)自己處置。2004年以后，大學(xué)以總額預(yù)算的形式接受公共資金，并在使用學(xué)費(fèi)的過(guò)程中享有自由權(quán)。此外，現(xiàn)在每所大學(xué)都在私法合同下雇傭教職工。然而，大學(xué)并未獲得完全自治，因?yàn)樯鐣?huì)力量開(kāi)始參與大學(xué)治理，政府也是其中一種。憑借基于任務(wù)的協(xié)議，政府保持了對(duì)大學(xué)發(fā)展的重要影響。大學(xué)預(yù)算的規(guī)模與其績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)，且需要與教育部協(xié)商。此外，教育部的一些監(jiān)管職能轉(zhuǎn)移到了大學(xué)委員會(huì)，后者則是由脫離與大學(xué)和政治的人員組成?，F(xiàn)在大學(xué)校長(zhǎng)在與政府就任務(wù)協(xié)定進(jìn)行協(xié)商之前需要與大學(xué)委員會(huì)就大學(xué)發(fā)展達(dá)成一致。這些技術(shù)專(zhuān)家委員會(huì)成為機(jī)構(gòu)性能、組織效率和靈活性的“守夜人”。同樣，國(guó)家層面的“科學(xué)委員會(huì)”將會(huì)代表教育部觀察高等教育系統(tǒng)的變革并為整個(gè)國(guó)家的高等教育戰(zhàn)略發(fā)展提供建議。奧地利大學(xué)增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的力度不是很強(qiáng)烈，未有任何法律法規(guī)直接提及大學(xué)之間的競(jìng)爭(zhēng)。大學(xué)需要進(jìn)行資質(zhì)的自我界定，但這并不是要加強(qiáng)學(xué)校之間的競(jìng)爭(zhēng)而是配合教育部在國(guó)家層面的發(fā)展規(guī)劃。至于大學(xué)的內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)，會(huì)有周期性的評(píng)估機(jī)制以保證不同單位績(jī)效的透明。在學(xué)術(shù)自治方面，大學(xué)內(nèi)部各組織單元的領(lǐng)導(dǎo)都由校長(zhǎng)提名的教授擔(dān)任，大學(xué)法案只規(guī)定政府和大學(xué)的關(guān)系以及大學(xué)治理機(jī)構(gòu)的任務(wù)和構(gòu)成。除此之外，每個(gè)大學(xué)都要制定內(nèi)部治理的議事程序。新內(nèi)部治理的普遍特征都是減少學(xué)校和系部層面委員會(huì)的權(quán)力，把決策權(quán)集中在系主任個(gè)人手中。隨著大學(xué)成為獨(dú)立的法人團(tuán)體，通過(guò)規(guī)定大學(xué)核心領(lǐng)導(dǎo)職位的人事、權(quán)威和任務(wù)的行政自治成為治理改革的核心。核心領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)體由校長(zhǎng)、四名副校長(zhǎng)和高級(jí)行政人員構(gòu)成，負(fù)責(zé)制定大學(xué)的章程、發(fā)展規(guī)劃以及年度報(bào)告等

重要文件。此外，他們負(fù)責(zé)監(jiān)督大學(xué)內(nèi)部所有的組織單元，與教育部協(xié)商和達(dá)成績(jī)效協(xié)議，監(jiān)管大學(xué)職工并與新教授達(dá)成任命協(xié)議。院長(zhǎng)的位置得到了增加，起到上傳校長(zhǎng)下達(dá)系部主任的中樞作用。作為學(xué)院掌門(mén)人，他們還需要根據(jù)系部的績(jī)效來(lái)分配資源以及為系部制定發(fā)展規(guī)劃。

（四）德國(guó)

傳統(tǒng)的德國(guó)大學(xué)治理模式以國(guó)家干預(yù)和學(xué)術(shù)自治結(jié)合為特征，這種特征與奧地利相似。除了20世紀(jì)70年代初一些非教授團(tuán)體獲得少許決策權(quán)之外，這種模式一直得以保存，因此德國(guó)要求改革的呼聲來(lái)得非常晚。事實(shí)上，德國(guó)在統(tǒng)一以后并沒(méi)有抓住建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度的歷史機(jī)遇。直到20世紀(jì)90年代中期，德國(guó)有16個(gè)州開(kāi)始朝NPM方向改革，并激起了不斷升溫的爭(zhēng)議，因?yàn)榇蟛糠值慕淌诙际蔷S持現(xiàn)狀的支持者［9］。

在國(guó)家干預(yù)方面，目前所有的州都實(shí)施了分權(quán)以期提升效率，這給予了大學(xué)和教授在財(cái)政資源方面更多的調(diào)配空間。有五個(gè)州的大學(xué)可以自主選擇法律身份，既可以保持公共機(jī)構(gòu)的身份，亦可接受民法的庇護(hù)?？蒲许?xiàng)目的批準(zhǔn)授權(quán)從教育部轉(zhuǎn)移到更加注重學(xué)術(shù)同行評(píng)議和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的審計(jì)機(jī)構(gòu)。當(dāng)然，一些州政府仍然很不情愿放棄教授聘任和系部結(jié)構(gòu)方面的權(quán)力，少數(shù)的州已經(jīng)結(jié)束了教育部任命教授的歷史，將其下放給大學(xué)校長(zhǎng)來(lái)決定。在社會(huì)參與方面，基于教育部和大學(xué)之間合同式的“目標(biāo)管理”被制度化。理論上這些合同應(yīng)包含目標(biāo)陳述而非具體的建議，但事實(shí)上大學(xué)并沒(méi)有獲得這種靈活性，NPM掩飾之下的政府規(guī)制依然很強(qiáng)烈。大學(xué)董事會(huì)里其他外部利益相關(guān)者的影響程度隨職位的不同而變化，各州政府是否真的愿意接受社會(huì)建議還有待觀察。然而，競(jìng)爭(zhēng)壓力的確成為個(gè)體研究者的主旋律，因?yàn)檠芯拷?jīng)費(fèi)越來(lái)越依靠德意志研究聯(lián)合會(huì)、聯(lián)邦教育研究部、歐盟以及工商業(yè)的支持。為了增強(qiáng)德國(guó)大學(xué)系統(tǒng)的世界競(jìng)爭(zhēng)力，聯(lián)邦政府希望投入額外資金建立“精英大學(xué)”。然而，出于可能會(huì)引起惡性競(jìng)爭(zhēng)的考慮，各州聯(lián)合抵制這一舉措，盡管他們都急需這些資源。最后，央地兩級(jí)政府達(dá)成妥協(xié)，即讓一些研究中心接受聯(lián)邦政府的這一資助。在高等教育準(zhǔn)市場(chǎng)內(nèi)，為了確定一個(gè)大學(xué)、系部或者教師的相對(duì)位置，各種教研評(píng)估非常必要，盡管評(píng)估方法和標(biāo)準(zhǔn)不一。在行政自治方面，20世紀(jì)90年代中期大學(xué)校長(zhǎng)和系主任的權(quán)力得到強(qiáng)化，現(xiàn)在許多議題都可以不通過(guò)教職工委員會(huì)的表決就得以決定，有六個(gè)州的系主任甚至可以自主分配財(cái)政和人事資源。系主任需要獲得校長(zhǎng)和系部教師的雙重批準(zhǔn)，因?yàn)樗麄円环矫嬖谛ｉL(zhǎng)面前代表教職工的利益，另一方面在教職人員中實(shí)行校長(zhǎng)的政策，成為一種“雙面人”。盡管如此，學(xué)術(shù)自治仍然以非正式形式存在，因?yàn)槟壳靶姓灾稳匀徊煌晟?。學(xué)術(shù)職業(yè)的“共識(shí)文化”（consensus－oriented culture）架空了正式行政領(lǐng)導(dǎo)職位的權(quán)力，因此校長(zhǎng)和系主任仍然要尋求教授們的輿論一致性。許多行政領(lǐng)導(dǎo)來(lái)自于教授群體，他們?cè)趯W(xué)術(shù)社會(huì)化的過(guò)程中內(nèi)化了傳統(tǒng)的組織共識(shí)文化，這可能是學(xué)術(shù)自治仍然堅(jiān)挺的重要原因。

三、結(jié)語(yǔ)

歐洲高等教育治理模式自20世紀(jì)80年代左右開(kāi)始朝向新公共管理模式轉(zhuǎn)變。根據(jù)上文分析，我們?cè)谖寰S坐標(biāo)圖中勾勒出英國(guó)、荷蘭、奧地利和德國(guó)四國(guó)在改革前和改革后的大概位置，如圖2至圖5所示。

圖2 英國(guó)高等教育治理的變革途徑

圖3 荷蘭高等教育治理的變革途徑

圖4 奧地利高等教育治理的變革途徑

圖5 德國(guó)高等教育治理的變革途徑

對(duì)比四圖，可以得出以下結(jié)論：其一，歐洲高等教育治理整體上都在朝新公共管理模式改革，四個(gè)代表性的國(guó)家無(wú)論改革原點(diǎn)在哪，改革后在坐標(biāo)圖中的形狀都越來(lái)越趨近于新公共管理的基準(zhǔn)形狀；其二，荷蘭、奧地利和德國(guó)的改革出發(fā)點(diǎn)很相似（梭形），這是因?yàn)樗姆种臍W洲大學(xué)都屬于依據(jù)“洪堡理念”構(gòu)建的“大陸系統(tǒng)”，英國(guó)的獨(dú)特在于有政府很少干預(yù)大學(xué)的歷史傳統(tǒng)；其三，四國(guó)變革的程度不一（形狀變化程度）。相比較而言，英國(guó)和奧地利發(fā)生的變化最為深刻。英國(guó)如此變化倒是不難理解，因?yàn)槿銮袪栒?0世紀(jì)80年代采取了非常嚴(yán)厲的公共改革，加之英國(guó)高等教育大眾化開(kāi)始的時(shí)間較晚。奧地利在經(jīng)歷多年的改革停滯之后，當(dāng)代如此劇烈的改革都是在很短的時(shí)間內(nèi)發(fā)生。德國(guó)最為保守，除了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)有所增加，其他維度的變革并不是很顯著；其四，乍看起來(lái)歐洲大學(xué)正在逐漸喪失“學(xué)術(shù)自治”，但并不意味著學(xué)術(shù)力量已完全失去話語(yǔ)權(quán)，他們?cè)谥卫眢w系中的權(quán)力仍然清晰可見(jiàn)。一個(gè)大學(xué)內(nèi)可能會(huì)出現(xiàn)“強(qiáng)行政”和“強(qiáng)學(xué)術(shù)”兩者共存，學(xué)者對(duì)政策制定和資源分配仍有較大影響。最后，本文僅從宏觀層面粗略描繪了歐洲四國(guó)高等教育治理的變革趨勢(shì)，我們很難捕捉到其微觀層面的政策制定和實(shí)施過(guò)程。未來(lái)的研究應(yīng)側(cè)重中觀和微觀層面，以彌補(bǔ)本文的分析結(jié)果。此外，本文使用的高等教育治理分析五維坐標(biāo)圖，能清晰具體地反映出各國(guó)高等教育治理變革的軌跡、相似與差異之處，為未來(lái)的跨國(guó)比較研究提供了一個(gè)研究視角。

［1］劉暉．地方大學(xué)治理：特征、理念與模式［J］．教育研究，2008，（7）：54～58．

［2］De Boer H，Leisyte L，Enders J．The Netherlands－“steering from a distance”．In：Kehm BM，Lanzendorf U，Reforming University Governance．Changing Conditions for Research in Four European Countries．Lemmens，Bonn，2006：53～92．

［3］孫倫軒，陳·巴特爾，趙雅靜．大學(xué)治理：歐洲觀點(diǎn)［J］．江蘇高教，2014，（3）：17～19．

［4］Halsey AH．Decline of Donnish Dominion：The British Academic Professions in the Twentieth Century．Clarendon Press，Oxford，1992．

［5］Senker J et al．European Comparison of Public Research Systems．University of Sussex．SPRU，Sussex，1999．

［6］Henkel M．Academic Identities and Policy Change in Higher Education，London：Jersica Kingsley，2000．

［7］Jongbloed B．Marketisation in higher education，Clarks triangle and the essential ingredients ofmarkets．Higher Education Quarterly，2003，57：110～135．

［8］Pechar H．In search of a new profession：transformation of academic management in Austrian universities．In：Amaral A，Meek LV，Larsen IM（eds）The Higher Education Managerial Revolution？Kluwer，Dordrecht，2003：09～130．

［9］馬陸亭，李曉紅，劉伯權(quán)．德國(guó)高等教育的制度特點(diǎn)［J］．教育研究，2002，（10）：77～8．

European H igher Education Governance Reform under the Perspective of New Public M anagem ent

LINWei－h(huán)ong1，DAIYong－guan2
（1．School of Education Science，Hunan Normal University，Changsha，410012，Hunan，China；2 School of Physical Education，JiangxiNormal University，Nanchang，330022，Jiangxi，China）

The governancemodel of higher education is composed of five dimensions，namely，government intervention，social participation，academic autonomy，administrative autonomy and market competition，which are in a relation of non－zero－sum game．rather than one ofebb and flow．A five－dimensionalanalysis ofhigher education governance reforms in the UK，Holland，Austria and German indicates that the overall governance of higher education in Europe is transforming from the traditional continentalmodel to the standard of new publicmanagementmodel．However，they vary in degree from country to country，and academic forces still play a key role in them．

higher education；governancemodel；new publicmanagement

G648

：A

：1006－723X（2015）05－0139－05

〔責(zé)任編輯：李 官〕

2013年湖南省研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目（CX2013B180）

林偉紅，女，湖南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院2011級(jí)博士研究生，江西師范大學(xué)教育學(xué)院講師，主要從事高等教育原理研究；戴永冠，男，江西師范大學(xué)體育學(xué)院副教授，博士后，主要從事教育管理研究。