陶斌智，陳麗平

（1.華中師范大學(xué)，湖北 武漢 430079；2.中南財經(jīng)政法大學(xué)，湖北 武漢 430073）

“一帶一路”作為中長期內(nèi)我國發(fā)展的支柱性戰(zhàn)略，其核心就在于構(gòu)筑一個以資本、產(chǎn)品輸出為基礎(chǔ)，融合周邊國家及區(qū)域組織共謀未來的發(fā)展共同體。“一帶一路”戰(zhàn)略是隨著經(jīng)濟全球化與一體化的推進展開的。作為后來者的我們，如何配合好“一帶一路”戰(zhàn)略，提高海外投資的質(zhì)量與效益，保障海外投資的安全性，提升與歐美日等發(fā)達經(jīng)濟體海外投資競爭的實力，是我們在今后對外經(jīng)濟往來中必須面對的關(guān)鍵性問題。而這其中，投資的安全性，即海外投資風(fēng)險的規(guī)避問題首當(dāng)其沖。我們需要通過海外投資保險制度的構(gòu)建，來化解和規(guī)避各類不確定性，確?！耙粠б宦贰蓖顿Y的安全性與收益性。

一、海外投資保險制度的政策意義與理論依據(jù)

海外投資保險作為一種政策性金融形式，已成為資本輸出國實現(xiàn)對外政策的長期工具之一。其在貫徹母國政治經(jīng)濟外交戰(zhàn)略，保證海外投資安全和利益，增進東道國社會福利和改善發(fā)展中國家、轉(zhuǎn)型國家公共治理方面具有重要作用。中國作為新興的海外投資大國和政策性金融尚不發(fā)達的金磚國家，在“一帶一路”戰(zhàn)略背景下，需要把握投資保險的政策內(nèi)涵與發(fā)展趨勢，明確其性質(zhì)與功能，使其創(chuàng)造出激勵、保障海外投資的效應(yīng)。

保險可分為商業(yè)保險與政策性保險兩大類。類似于市場機制在資源配置中起決定性作用，商業(yè)保險在保險市場中起基礎(chǔ)性的主導(dǎo)作用，政策性保險則處于輔助地位，起補充和協(xié)調(diào)作用。但這并不意味著政策性保險可以被取代或削弱，其存在有著堅實的理論與現(xiàn)實基礎(chǔ)。首先，緩解商業(yè)保險“市場失靈”需要政策性保險。海外投資保險承保的主要險種為政治風(fēng)險，而政治風(fēng)險往往是人為的、主觀上的、嚴(yán)重的和不可預(yù)測的，風(fēng)險來源于多方面（中央或地方政府及政治人物的行為、行業(yè)問題還有宏觀經(jīng)濟問題等）。以利潤最大化為目標(biāo)的商業(yè)保險堅持比較利益或經(jīng)濟有效性原則，往往不愿承保風(fēng)險巨大且難以評估、難以控制的政治風(fēng)險，導(dǎo)致許多市場空白，這就需要政策性保險的補位填充。其次，政策性保險作為一種準(zhǔn)公共性的金融品具有正外部性。它不以盈利為主要目的，配置保險資源著眼于社會整體與長遠(yuǎn)利益，選擇“市場失靈”的空白領(lǐng)域或薄弱環(huán)節(jié)提供保險支持，保障弱勢群體的金融發(fā)展權(quán)與保險平等權(quán)，兼顧經(jīng)濟有效性和社會合理性，有利于改善金融生態(tài)，服務(wù)于國家宏觀戰(zhàn)略，因而具有較大的正外部性［1］。

二、國外投資保險制度發(fā)展的基本狀況和主要經(jīng)驗

縱觀西方保險發(fā)展史，保險業(yè)正是從商業(yè)部門最先發(fā)端，逐步擴大可保領(lǐng)域，最后發(fā)展到幾乎“無險不?！?。國家以政策、法律形式管制或規(guī)范商業(yè)保險，但自身并不直接舉辦保險事業(yè)。后來出于支持出口與促進海外投資的政策目標(biāo)才舉辦政治風(fēng)險保險（Political Risk Insurance，簡稱PRI），也是參照商業(yè)保險的原理和規(guī)則進行運作。今天發(fā)達國家已能將投資保險的政策性和商業(yè)性有機結(jié)合、協(xié)調(diào)政府干預(yù)與市場機制之間的合理平衡。

（一）發(fā)達國家投資保險制度發(fā)展?fàn)顩r

1.公共投資保險機構(gòu)從創(chuàng)建到改革

二戰(zhàn)后為鞏固和擴大馬歇爾計劃的成果及落實1961年“對外援助法案”（1969年修正），美國于1971年成立政府公法人性質(zhì)的獨立機構(gòu)——海外私人投資公司（OPIC），由國家提供十足信用保證，通過政府提供保險促進私人資本流向發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟體。OPIC致力于三大政策目標(biāo)：一是幫助美國資本在發(fā)展中國家立足，二是促進東道國經(jīng)濟社會發(fā)展，三是增強母國競爭力。這一集成多重目標(biāo)的制度很快引致德、法、英、日等國效仿，這些國家相繼建立國家出口信用和投資保險機構(gòu)。

隨著公共保險機構(gòu)發(fā)展壯大，其內(nèi)生弊端愈發(fā)暴露：缺乏商業(yè)約束易受政治干預(yù)、政策作用弱化偏離原定目標(biāo)、市場份額萎縮地位日益邊緣化［2］。面對自身痼疾和外界批評，各國公共保險機構(gòu)相繼開展了一系列商業(yè)化、私營化改革。表現(xiàn)在引入商業(yè)管理的理論、方法，導(dǎo)入競爭機制以提高管理水平，或?qū)⒍唐跇I(yè)務(wù)私營化等。改革提升了政策性業(yè)務(wù)的合理盈利水平，增強了自我維持與發(fā)展的能力，同時提高了保險覆蓋面，也贏得了各國立法部門的支持。但無論其如何改革，有兩點始終堅持：一是政策性投資保險制度從未摒棄，只是其實現(xiàn)方式或承載主體發(fā)生變化。不管如何進行私有化改革，承載政策性保險任務(wù)的機構(gòu)背后都由國家信用背書或財政支持。二是對政策性目標(biāo)的始終堅守與一貫側(cè)重。不管公共機構(gòu)如何進行商業(yè)化改造，其始終堅持政策導(dǎo)向，通過對項目的選擇體現(xiàn)國家戰(zhàn)略訴求。

2.商業(yè)保險機構(gòu)在政治風(fēng)險保險（PRI）市場從邊緣到崛起

根據(jù)經(jīng)合組織（OECD）保險委員會的定義，風(fēng)險具備可保性的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)有：可評估性（即出險可能性和損害的嚴(yán)重程度可以被估量）、隨機性（保險事故發(fā)生的時間不能預(yù)見及事故的發(fā)生必須獨立于被保險人的意志）、相互性或互保性（大量暴露于風(fēng)險下的人能夠聯(lián)合起來結(jié)成共同體從而共擔(dān)風(fēng)險和分散風(fēng)險，即一定的同質(zhì)性）。而政治風(fēng)險出險概率及損害程度難以評估、客觀上存在復(fù)雜的人為因素、保險對象具有非常大的異質(zhì)性，這都偏離了可保風(fēng)險的特征，從而不具備理想的保險條件［3］。此外，談判磋商、信息收集、合同監(jiān)控和爭端解決等都需要較強的專業(yè)性且往往會曠日持久、成本高昂，這導(dǎo)致一般商業(yè)保險機構(gòu)既無能力更無意愿承保政治風(fēng)險，長期以來商業(yè)機構(gòu)位于PRI市場的邊緣。

西方商業(yè)保險市場已日趨飽和，過度競爭及利潤收窄同時出現(xiàn)，伴隨投資保險市場規(guī)則的成熟和變得有利可圖，商業(yè)機構(gòu)開始承接PRI。政策性保險機構(gòu)誘導(dǎo)示范發(fā)揮出的激勵效應(yīng)與技術(shù)溢出效應(yīng)也加劇這一進程。現(xiàn)今商業(yè)機構(gòu)已擁有趨同的產(chǎn)品及公共部門無可比擬的靈活性，加之較少受勞工、環(huán)境、人權(quán)領(lǐng)域的公共政策限制，故商業(yè)機構(gòu)不斷介入公共部門的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)，漸呈崛起之勢。

3.公私保險機構(gòu)展開非競爭性合作

公私保險機構(gòu)亦即政策性保險機構(gòu)與商業(yè)保險機構(gòu)具有不同質(zhì)的規(guī)定性，兩者法律地位、機構(gòu)性質(zhì)、權(quán)利義務(wù)、業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)營原則具有不同的規(guī)范與限定，既定的目標(biāo)與宗旨也各有依歸，因而其發(fā)揮作用的空間與方向也迥然有異。所以公私機構(gòu)在市場上共存、在效果上雙贏的最好方式是保持競爭中性，展開非競爭性合作：一是差異化定位、錯位發(fā)展。公共機構(gòu)專注于實現(xiàn)政策目標(biāo)，私人機構(gòu)致力于獲取商業(yè)利潤。在大部分領(lǐng)域私人保險機構(gòu)中擔(dān)當(dāng)主角，公共機構(gòu)起補充作用。美國國會將OPIC法定為PRI市場的“最后保險人”，意味它有義務(wù)避開與私人部門競爭。而那些在法治不完善的國家或缺少雙邊投資條約安排的地區(qū)，需要動用國家政治影響力的項目則由公共保險機構(gòu)承擔(dān)。二是最大化合作和最小化競爭。政策性保險機構(gòu)抑制競爭熱情與逐利沖動，從業(yè)務(wù)范圍限定到業(yè)務(wù)流程設(shè)計上做出了不與私人部門正面競爭的制度化安排，同時通過共同保險以及相互再保險實現(xiàn)風(fēng)險共擔(dān)、利益共享來緩和競爭［4］。三是優(yōu)勢互補、資源共享。政策性保險機構(gòu)優(yōu)勢與資源集中在外交保護、情報收集以及國家風(fēng)險預(yù)警與防范等方面，而商業(yè)性機構(gòu)則在定制保險產(chǎn)品與服務(wù)、配置投資組合分散風(fēng)險、管理咨詢服務(wù)等方面優(yōu)勢突出。兩類機構(gòu)實現(xiàn)了公私合作，共享資源揚長避短［5］。

（二）發(fā)達國家投資保險制度建設(shè)的基本經(jīng)驗

1.專門立法，穩(wěn)定頂層制度設(shè)計

西方國家一般選擇先出臺專門法律再設(shè)立機構(gòu)的路徑。法律先行的好處是有法可依，政策邊界法制化，既減少盲目試錯的機會成本，又減少實際運行阻力。穩(wěn)定頂層設(shè)計，預(yù)先劃定與商業(yè)保險之間的界限，防范政策性保險缺位、越位。

法律保障和規(guī)范了投資保險的政策性、優(yōu)惠性、有償性、限定性“四性合一”。首先為其設(shè)定了促進海外投資的政策目標(biāo)，規(guī)定了政府出資創(chuàng)立、參股或扶持的政策性義務(wù)，賦予公共機構(gòu)享有國撥資本獲取權(quán)、穩(wěn)定的資金保障權(quán)。其次國家許以種種優(yōu)惠和豁免使其得以發(fā)行較低費率、較長期限的保險產(chǎn)品；在績效考核上并不以利潤最大化為指標(biāo)，只要求合理的盈利水平以實現(xiàn)自我發(fā)展［6］。再次法律將其業(yè)務(wù)范圍限定在特定領(lǐng)域以補強商業(yè)保險，或指定服務(wù)對象（如中小企業(yè)）以顧及弱勢群體的權(quán)利，或在“市場失靈”時指令擔(dān)當(dāng)“最后保險人”，在PRI 市場實現(xiàn)應(yīng)保盡保。

2.廣泛的優(yōu)惠與扶持，構(gòu)筑良好的政策環(huán)境

議會法令和機構(gòu)章程為投資保險機構(gòu)劃定業(yè)務(wù)邊界，限制其過分逐利，同時又要求其提供優(yōu)惠的產(chǎn)品與服務(wù)，甚至去覆蓋財務(wù)上無利可圖的戰(zhàn)略項目，最后還要發(fā)揮出對商業(yè)保險的吸引力，誘導(dǎo)推動私人部門從事PRI 業(yè)務(wù)。沒有強大的資金實力，上述目標(biāo)勢難實現(xiàn)。為此，政策性保險除有穩(wěn)定的資金保障外，還享有低成本融資、減免賦稅、政府補貼等特殊優(yōu)惠，甚至由政府承擔(dān)不良債權(quán)及相關(guān)風(fēng)險。這樣免其后顧之憂，促其專注于服務(wù)海外投資戰(zhàn)略，從而沒有“去政策化”和“商業(yè)化轉(zhuǎn)型”的沖動。

政策性保險雖有國家信用保證或支持背景，并由政府制定宏觀政策目標(biāo)和經(jīng)營原則，甚至由政府控制高層人事任免，但其獨立性與自主性、穩(wěn)定性與持續(xù)性一直得到政府的高度尊重與切實保障。美國國會對OPIC 實行到期授權(quán)制。在其法定存續(xù)期間，除偶有院外游說導(dǎo)致個案扭曲外，OPIC 微觀運作幾乎不受不正當(dāng)?shù)恼斡绊?，其獨立做出保險決策，不會屈從于任何政治壓力承保無效益的項目，對項目的選擇與監(jiān)控均經(jīng)過嚴(yán)格的事前評估和事后審計。

政府在外交上創(chuàng)造有利于投資保險發(fā)展的國際環(huán)境，最主要的是簽訂雙邊投資保證協(xié)定：一方面利用國際法上的條約義務(wù)約束和防范東道國政府的征收征用、匯兌限制行為從而有效阻止保險事故發(fā)生；另一方面在投資協(xié)定中授予海外投資保險機構(gòu)代位求償權(quán)，實現(xiàn)了從投資者私力救濟到投資國公力救濟的轉(zhuǎn)化，從而得以獲取較高賠付［7］。

3.公私合作互補，擴張政策性功能

政策性保險首先實現(xiàn)商業(yè)保險的一般功能，其使得海外投資企業(yè)通過支付相對有限、固定的保險費將不可預(yù)計的政治風(fēng)險鎖定為企業(yè)固定的稅前財務(wù)成本支出，從而實現(xiàn)穩(wěn)健經(jīng)營。此外，西方國家通過支持公私合作，實現(xiàn)一般商業(yè)保險無法擁有的政策性功能：一是補充功能。政策性保險充分尊重商業(yè)保險的主體地位和主導(dǎo)作用，一般只在商業(yè)保險無能力承受或無意愿承接但具有重要社會效益的領(lǐng)域發(fā)揮首倡、引導(dǎo)、補充作用，集中有限的政策性資金提供中長期保險，覆蓋新興產(chǎn)業(yè)、微利企業(yè)或政治不穩(wěn)定、法制不完備的國家和地區(qū)。二是誘導(dǎo)示范功能。政策性保險機構(gòu)對符合政策意圖和戰(zhàn)略目標(biāo)的高風(fēng)險項目先行簽發(fā)保險，顯著增強了項目信用等級和融資吸引力，從而誘導(dǎo)、帶動商業(yè)機構(gòu)跟?；蚬脖?。三是專業(yè)的增值服務(wù)功能。公私合作交相利用可實現(xiàn)效果倍增。政策性機構(gòu)依憑政治影響和外交網(wǎng)絡(luò)，私人機構(gòu)運用管理咨詢、組合投資的專業(yè)能力，綜合國際法上的約束力、威懾力和商業(yè)上的風(fēng)險分散方法來防范、轉(zhuǎn)移風(fēng)險；而在恢復(fù)保險價值方面，公私機構(gòu)則各專所長聯(lián)合運用交涉談判、訴訟仲裁手段，追究東道國的國家責(zé)任。

三、我國投資保險制度演進和政策缺陷

（一）我國現(xiàn)行海外投資保險制度變遷

我國投資保險制度并未選擇美國式的出口信用保險、海外投資保險雙機構(gòu)運作、雙軌并行的路徑，而是同西歐國家一樣投資保險最初源于并依附出口信用保險，伴隨海外投資的規(guī)模擴大與安全訴求的上升而自然壯大、分化，直至脫離出口信用保險成為獨立險種。我國對政策性保險性質(zhì)和功能的認(rèn)識經(jīng)歷了一個漸進過程，因而舉辦主體變動不定：20 世紀(jì)80年代商業(yè)保險、政策性保險基本混沌不分，政策性保險成為政府指令國有保險機構(gòu)臨時兼辦的附屬業(yè)務(wù)；1990年代為打開國有金融機構(gòu)的商業(yè)化、市場化改革的制度空間，又將政策性保險當(dāng)作改革“包袱”剝離，轉(zhuǎn)入專門成立的中國進出口銀行，并成為該行重要的政策性業(yè)務(wù)。2001年為適應(yīng)加入WTO需要，成立中國第一家也是目前唯一一家政策性保險機構(gòu)——中國出口信用保險公司。鑒于對外貿(mào)易與海外投資的天然聯(lián)系，從該公司中長期出口保險中自然衍生出海外投資保險。該公司是由國家出資設(shè)立的、具有獨立法人地位的國有政策性保險公司，其職能定位、業(yè)務(wù)范圍、政策作用由主管機關(guān)規(guī)范性文件及公司章程規(guī)定，迄今并無專門立法，與商業(yè)保險公司統(tǒng)一接受中國保監(jiān)會監(jiān)督，參照適用我國《公司法》《保險法》。

（二）我國海外投資保險制度的缺陷與不足

1.總量與結(jié)構(gòu)和海外投資需求不匹配

我國目前承辦海外投資保險的機構(gòu)唯有中國出口信用保險公司（以下簡稱中國信保），且該公司“名副其實”的長期主業(yè)是出口信用保險，此外再無第二家國家出資或扶持的公共機構(gòu)承保PRI。與此同時私人部門正全力開發(fā)、爭奪國內(nèi)商業(yè)保險市場，無暇兼顧PRI業(yè)務(wù)，國家更無引導(dǎo)、優(yōu)惠政策推動。境外保險公司鑒于中國政策限制和同樣專注于拓展中國商業(yè)保險市場，暫無動力開發(fā)中國企業(yè)海外投資保險。

中國信保在分支機構(gòu)設(shè)置上也未能實現(xiàn)廣覆蓋、深開發(fā)，以滿足全社會海外投資主體的多樣化保險服務(wù)需求。目前，中國信保只設(shè)了18家省級分公司、6個省會城市營業(yè)部以及1個海外辦事處。2011年，中國信保承保（含續(xù)保）投資租賃項目129個，當(dāng)期承保金額167.1億美元，而同期我國對外直接投資存量為4247.8 億美元，保險覆蓋率僅為3.9%；而2009—2011年國際投資保險平均覆蓋率達11.6%［8］。如果剔除續(xù)保項目，投資保險對“綠地投資”覆蓋率更低。當(dāng)前，海外投資環(huán)境、投資主體正在發(fā)生深刻變化，我國人均GDP 已超過7000 美元，這意味著海外投資需求與投資強度將不可逆轉(zhuǎn)地上升、個人海外投資者將加速形成并崛起，對投資保險服務(wù)的需求必將飆升。不合理的是中國信保投資保險集中在能源、礦產(chǎn)、電力、機械設(shè)備等行業(yè)，這正是國有企業(yè)壟斷的勢力范圍，更是多數(shù)國家高度敏感的關(guān)系國家安全、產(chǎn)業(yè)安全和技術(shù)管制的禁區(qū)，也是政治風(fēng)險的重災(zāi)區(qū)。

2.公共政策職能與資金實力不均衡

投資保險作為政府促進對外投資增長、提升本國資本國際競爭力的金融調(diào)控工具，是為各類所有制企業(yè)海外投資提供普惠金融保險服務(wù)的制度載體，其創(chuàng)立的初衷和根本目的就是貫徹、配合國家經(jīng)濟社會發(fā)展政策和“走出去”戰(zhàn)略，通過維持自身的良性運作和可持續(xù)發(fā)展來推動海外投資規(guī)模與質(zhì)量的提升。

政治風(fēng)險具有巨大的不確定性，難以通過統(tǒng)計或精算的方法預(yù)測，風(fēng)險管理及國際公斷耗時耗力，保險賠款和理賠費用數(shù)額巨大，這決定了投資保險的內(nèi)在脆弱性及國家投入的有限性。任何一國的政策性保險資源都是有限的，但公共政策目標(biāo)的實現(xiàn)需要與之相匹配的資金實力。2011年中國信保的實收資本只有10億美元，投資保險額167.1億美元，賠付約0.7 億美元，三項指標(biāo)均遠(yuǎn)低于美國，且其絕大部分資金能力即保險能力用于出口、國內(nèi)貿(mào)易信用險。OECD 國家公共機構(gòu)資金實力強大，與其法定職能、任務(wù)基本均衡，同時建立了資金自動補償機制，補足了履行政策性職能產(chǎn)生的財務(wù)缺口［9］。我國政策性保險機構(gòu)資金實力先天弱小，后天又無穩(wěn)定、可靠、自動的資金補充機制，制約了政策目標(biāo)的達成和公共職能的實現(xiàn)。

3.雙重目標(biāo)引發(fā)兩難選擇

西方公共保險機構(gòu)的合理定位是政策和市場雙目標(biāo)導(dǎo)向，亦是雙目標(biāo)驅(qū)動。所謂政策性目標(biāo)是為了維護公眾利益和國家利益，按照公共政策指引與要求，為一國政治經(jīng)濟、外交、社會發(fā)展戰(zhàn)略提供保險服務(wù)。而市場性目標(biāo)則是投資保險機構(gòu)建立起商業(yè)化的運營管理機制和相應(yīng)的組織架構(gòu)體系，保險資金運作滿足安全性、流動性和效益性要求。在目標(biāo)排序時，政策目標(biāo)是首位的，因為政策目標(biāo)是其創(chuàng)設(shè)與持續(xù)的原動力和最終依歸，也是獲得政府和納稅人支持的重要理由。市場目標(biāo)服務(wù)于政策目標(biāo)，處于從屬地位，其著眼于提高政策性資金的使用效率與安全，是實現(xiàn)政策目標(biāo)的保障性因素［10］。

現(xiàn)階段我國政策性保險機構(gòu)未能兼顧雙重目標(biāo)，實現(xiàn)政策意圖與市場約束之間的平衡，顧此失彼、甚至矛盾沖撞。2011年中國信保對央企集團的覆蓋面高達66.7%，大型央企雖只占客戶數(shù)的20.3%，卻獲得了絕對份額的保險資金投放；而占客戶數(shù)79.7%的中小企業(yè)、微利企業(yè)只得爭奪央企余下的“普惠份額”。雖然相對于央企，中小企業(yè)出險概率高、項目利潤率低難以支付對價，但是其發(fā)展能夠擴大就業(yè)利于社會穩(wěn)定、在國際市場獲取技術(shù)利于國內(nèi)產(chǎn)業(yè)升級等宏觀效益。因此政策性保險不能僅就經(jīng)濟效益做出項目選擇?？梢姡覈h(yuǎn)未協(xié)調(diào)均衡宏觀目標(biāo)社會合理性與微觀目標(biāo)經(jīng)濟有效性之間的關(guān)系，未處理好政策性保險的公共性、非盈利化與具體運營的商業(yè)性、市場化之間對立統(tǒng)一關(guān)系。

4.差異化定位與統(tǒng)一監(jiān)管不適應(yīng)

投資保險機構(gòu)的政策性目標(biāo)與定位既是安身立命之本，也是其自身的基本行動準(zhǔn)則，更是政府監(jiān)督、考核的標(biāo)準(zhǔn)和指南。目前我國不但缺乏政策性保險專門立法，更未出臺不同于商業(yè)保險機構(gòu)的差異化監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，在政策性保險機構(gòu)外部關(guān)系評價以及內(nèi)部運行質(zhì)量等方面都未形成分類考核標(biāo)準(zhǔn)。

統(tǒng)一參照適用現(xiàn)有商業(yè)監(jiān)管框架不盡合理。從宏觀上看，現(xiàn)有《保險法》《公司法》《破產(chǎn)法》均是為一般商業(yè)機構(gòu)設(shè)計，而政策性保險機構(gòu)是自成一類的特殊公法人，讓其簡單“參照”或“比照”適用為商業(yè)機構(gòu)量身定制的法律，一方面失去法律依據(jù)與法理基礎(chǔ)，減損法律權(quán)威和公正，另一方面法律適用時會產(chǎn)生模糊判斷，如司法上不能最終確立其公共性職能，會進一步弱化其政策定位。在上位法未作規(guī)定的情況下如不出臺差異化的監(jiān)管規(guī)則，讓政策性保險機構(gòu)統(tǒng)一適用商業(yè)評價標(biāo)準(zhǔn)，在“效率優(yōu)先”取向的監(jiān)管壓力下，政策性保險機構(gòu)實踐中產(chǎn)生兩種政策偏離：一是政策“缺位”，不去覆蓋微利項目，漠視自身政策性義務(wù)。二是市場“越位”，追逐利潤最大化，挾自身政策優(yōu)勢與商業(yè)機構(gòu)競爭，既濫用了公共政策又扭曲了公平競爭的市場準(zhǔn)則。

四、我國海外投資風(fēng)險規(guī)避

（一）完善海外投資保險專門立法

市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，法律以其特有的嚴(yán)肅性、權(quán)威性、公正性和約束力為經(jīng)濟運行提供保障、劃定邊界。發(fā)達國家普遍重視立法在政策性金融領(lǐng)域的作用，立法層級都是國會一級，限制了行政部門的作用。其投資保險立法穩(wěn)定性強、規(guī)范確定明晰，具備嚴(yán)肅性和權(quán)威性。同時對保險機構(gòu)的內(nèi)外關(guān)系均做出規(guī)范限定，給予執(zhí)法部門、司法機關(guān)明確指引，既有約束力又保障公正性。我國長期忽視政策性保險立法的必要性和重要性，以隨意變動的行政部門規(guī)章代替上位法律，既犧牲了穩(wěn)定性，也減損了權(quán)威性。實踐中參照適用質(zhì)性不同的商業(yè)《保險法》，既不能在機構(gòu)內(nèi)部形成自我約束，也不能在外部約束監(jiān)管者自己，這樣只會削弱執(zhí)法效果最終損害司法公正。

建議全國人大立法明確公共保險機構(gòu)由政府發(fā)起、出資或扶持，不以盈利為主要目標(biāo)，為實現(xiàn)特定經(jīng)濟社會政策、在限定范圍內(nèi)從事政策性保險服務(wù)。在外部上規(guī)制政府與政策性保險機構(gòu)、政策性機構(gòu)與商業(yè)機構(gòu)兩對關(guān)系。在處理政府與機構(gòu)關(guān)系上，既要求政府保障有力，又授權(quán)政府適度干預(yù)，確保機構(gòu)在有充分的經(jīng)營自主權(quán)的基礎(chǔ)上實現(xiàn)政策目標(biāo)和一定的市場業(yè)績。在公私機構(gòu)關(guān)系上，合理清晰地劃分政策性、商業(yè)性業(yè)務(wù)邊界［11］，在公平前提下規(guī)范適度競爭，適時引導(dǎo)兩者協(xié)調(diào)合作。在內(nèi)部關(guān)系法律管制上，主要規(guī)范運營機制和內(nèi)控機制，并設(shè)定信息披露和透明度要求。

（二）強化并規(guī)范公共保險機構(gòu)政策性功能

投資保險的政策—市場雙重目標(biāo)導(dǎo)致理論上、實踐中可采取兩種運行路徑。兩方公共保險機構(gòu)曾因偶發(fā)政策失靈、“設(shè)租尋租”、缺乏商業(yè)激勵招致批評，又兼發(fā)達國家公共機構(gòu)私有化趨勢沖擊，國內(nèi)學(xué)界及實務(wù)界在投資保險尚未完善的前提下，開始討論公共保險機構(gòu)的轉(zhuǎn)型甚至存廢問題。筆者認(rèn)為，公共保險機構(gòu)地位不可取代，必須在改革的基礎(chǔ)上實現(xiàn)政策性功能的強化。

發(fā)達國家商業(yè)化轉(zhuǎn)型或私有化改革的基礎(chǔ)是市場的高度發(fā)育與私人部門的強大成熟，前提是改革轉(zhuǎn)型后政策性業(yè)務(wù)仍然大量存在，政府依然向私人部門提供直接或間接的補貼或扶助。我國私人部門對投資保險熱情不高、動力不足、經(jīng)驗缺乏、實力弱小，遠(yuǎn)不能取代公共部門。與此同時，公共保險機構(gòu)起步晚、數(shù)量少、資金薄弱，政策性功能遠(yuǎn)未發(fā)揮，許多市場不能有效覆蓋，遠(yuǎn)未形成對私人部門的誘導(dǎo)帶動能力，更未形成與國際保險商競爭的實力。長期存在的認(rèn)識偏差和發(fā)展不足導(dǎo)致政策性保險定位模糊，定型尚未完成何來轉(zhuǎn)型？

由此，現(xiàn)階段應(yīng)做大做實政策性保險，在國家繼續(xù)提供強大的支持與優(yōu)惠的基礎(chǔ)上，堅持“政策性導(dǎo)向、市場化運作、專業(yè)化管理”，落實政策意圖、降低交易成本、提高資源配置效率，并盡可能與更多的國家簽訂雙邊或多邊投資保護協(xié)定，用好用足國際投資保險額度及其網(wǎng)絡(luò)，提高海外投資的保險容量［12］。建議把中國信保發(fā)展貿(mào)易、投資保險的角色與商業(yè)融資角色適度分離以增強政策性、專業(yè)性，提高政策性保險資金的使用效率。同時構(gòu)建風(fēng)險控制體系和雙目標(biāo)均衡體現(xiàn)的績效考核機制與激勵約束機制。私人保險商有其存在的合理性與必要性，公共保險機構(gòu)應(yīng)有效調(diào)動并充分利用私人部門資源，引導(dǎo)其進入政策性、公共性領(lǐng)域，從而擴張、放大政策性保險的效用，在更高層次上實現(xiàn)政策目的。公私PRI商可在大型項目中聯(lián)合承保、相互再保險，時機成熟時甚至可以通過中介組織統(tǒng)一安排業(yè)務(wù)，進一步擴大合作空間。

（三）誘導(dǎo)并扶持商業(yè)保險機構(gòu)開展政策性業(yè)務(wù)

國際投資環(huán)境的改善將是一個艱巨且漫長的過程，政治風(fēng)險作為一種影響海外投資安全的消極因素必將長期存在，市場對PRI 的巨大需求也將長期持續(xù)。我國政治風(fēng)險保險正如農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險的發(fā)展一樣，受制于有限的國家財政補償能力、不確定的社會補償程度、保險公司的業(yè)務(wù)制約以及從業(yè)者薄弱的保險需求意識［13］，目前供給能力和服務(wù)能力均很有限。公共保險機構(gòu)應(yīng)集中有限的政策性資源投入市場失靈領(lǐng)域，提供具有較大正外部性、準(zhǔn)公共性的保險產(chǎn)品，同時，將有盈利前景的領(lǐng)域留給商業(yè)保險覆蓋。

農(nóng)業(yè)保險最初作為政策性保險形式，今天已實現(xiàn)經(jīng)營主體商業(yè)性、運作模式市場化。同時公共部門政策業(yè)務(wù)外包的國際浪潮也印證了商業(yè)機構(gòu)從事政策性保險的合理性。私人部門設(shè)計出定制化的產(chǎn)品更切合客戶個別需求，提供多樣化服務(wù)實現(xiàn)更全面的保障，甚至超越伯爾尼聯(lián)盟指導(dǎo)條例創(chuàng)新業(yè)務(wù)，更證明了私人部門承辦投資保險的獨特競爭力。市場機制的主導(dǎo)作用也要求私人部門在PRI市場充當(dāng)主角，作為配角的公共部門須有序退出市場競爭領(lǐng)域。公共部門應(yīng)誘導(dǎo)示范、激勵推動私人部門從事政策性投資保險。具體操作上堅持先易后難循序漸進，先將風(fēng)險易控、利潤可期、操作易行的短期保險向私人部門開放，再根據(jù)其綜合實力和市場環(huán)境有節(jié)奏的輔導(dǎo)商業(yè)保險承接中長期業(yè)務(wù)。此外，政策性保險發(fā)揮作用的領(lǐng)域存在動態(tài)遷移，原來高風(fēng)險的地區(qū)或行業(yè)可能隨著市場規(guī)則成熟或政治環(huán)境改善而風(fēng)險降低回報提升，這些新成熟市場的業(yè)務(wù)完全可以交由商業(yè)保險運作。此時公共保險部門應(yīng)轉(zhuǎn)移政策重心，另行填補新的市場失靈領(lǐng)域。

此外，國家應(yīng)通過資金補助、稅收減免或招標(biāo)購買服務(wù)等手段扶持從事政策性投資保險的私人部門。研究表明，雙邊投資條約的增值與私人PRI 提供商的活躍存在正相關(guān)性［14］。建議政府?dāng)U大投資保護條約覆蓋范圍，強化條約執(zhí)行機制，為商業(yè)部門從事海外投資保險創(chuàng)造良好的宏觀環(huán)境。

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