論民事訴訟中的立案登記制度

金富文

(蘇州大學(xué) 王健法學(xué)院，江蘇 蘇州 215000)

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論民事訴訟中的立案登記制度

金富文

(蘇州大學(xué) 王健法學(xué)院，江蘇 蘇州 215000)

《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》自2015年5月1日已正式施行，標(biāo)志著立案審查制正式終結(jié)，立案登記制已經(jīng)在我國正式建立。作為一項新生的制度，有人對它的必要性提出懷疑。建立立案登記制會引發(fā)案件數(shù)量快速增長、濫用訴權(quán)等問題。于此，首先需要厘清它們之間的關(guān)系；其次在前人對立案審查提出諸多弊端的基礎(chǔ)上進一步論證立案登記制的必要性。建立立案登記制是公民與國家達成的一項“契約”，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有的法律制度內(nèi)提出保障立案登記制順利實施的措施。

立案登記制；濫用訴權(quán)；誠實信用

一、 問題的提出

在我國民事訴訟立法與實踐中，對當(dāng)事人提起的訴訟進行嚴(yán)格的實質(zhì)審查有著很深層次的原因。一是立法者認為當(dāng)事人會濫用訴權(quán)；二是法院需考量某些法外因素，控制某些類型的案件進入訴訟。

立案審查制是指當(dāng)事人向法院提起訴訟時，法院對訴訟要件進行實質(zhì)審查后，決定是否受理。其審查內(nèi)容主要包括主體資格、法律關(guān)系、訴訟請求以及管轄權(quán)等。其具有如下缺陷：

1.將訴訟要件當(dāng)作起訴要件，導(dǎo)致起訴要件過高，不利于保障當(dāng)事人訴權(quán)[1]。導(dǎo)致出現(xiàn)不予受理與駁回起訴這一邏輯上的悖論。

2.立案庭在當(dāng)事人起訴時進行審查，發(fā)現(xiàn)不符合起訴條件的作出不予受理的裁定。對立案庭已經(jīng)受理進入正式審理程序的案件審判庭以不符合起訴條件為由駁回起訴是否合乎法律和邏輯？根據(jù)真正的立審分離，立案庭是無權(quán)行使審判庭的職能，那么立案庭無權(quán)裁定不予受理或駁回起訴[2]。然而，實際上我國立案庭一方面承擔(dān)了絕大部分立案工作，而將一小部分留給了審判庭；另一方面，立案庭也承擔(dān)了相當(dāng)一部分庭前的準(zhǔn)備工作，另一部分移交給了審判庭[3]。其次，立案庭經(jīng)審查后認為符合起訴條件予以受理的案件，根據(jù)程序安定原則及誠實信用原則，審判庭是無權(quán)作出駁回起訴的裁定的，既然案件已經(jīng)經(jīng)過了立案庭的審查，那么審判庭是應(yīng)該合理的相信是符合立案條件的，作出駁回起訴的裁定唯一的解釋就是審判庭的法官水平高于立案庭。

3.在現(xiàn)行立案審查制下，法官職權(quán)主義濃重，受理與不予受理的決定由法官單方作出，缺乏當(dāng)事人的參與[4]。

4.受案范圍過窄。伴隨著我國法治的進步，在司法改革如火如荼的進行中，立法者開始反思立案審查制。

黨的十八屆四中全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》),《決定》規(guī)定：“改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制，對人民法院依法應(yīng)該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，保障當(dāng)事人訴權(quán)。加大對虛假訴訟、惡意訴訟、無理纏訴行為的懲治力度?！边@是我國第一次以官方形式正式提出建立立案登記制度。在隨后的2015年2月26日最高人民法院公布的《人民法院第四個五年改革綱要》也再次指出這一點。2015年1月30日，最高人民法院公布了《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》(以下簡稱《司法解釋》)。《司法解釋》第208條第(一)項規(guī)定：“人民法院接到當(dāng)事人提交的起訴狀時，對符合民事訴訟法第119條的規(guī)定，且不屬于第124條規(guī)定情形的，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟?；對?dāng)場不能判定是否符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)接收起訴材料，并出具收到日期的書面憑證?！笨梢哉f《司法解釋》是對《決定》關(guān)于建立立案登記制的具體落實。2015年4月1日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會議審議通過了《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》(以下簡稱《意見》)?？梢?，立案登記制在我國的司法實踐中已經(jīng)全面建立起來。但是，在《民事訴訟法》修改前，許多學(xué)者及司法實務(wù)界人士指出我國不宜建立立案登記制，立案登記制難以解決我國的立案難現(xiàn)象；其次建立立案登記制后我國的法院將會面臨一系列新的困難，比如：訴訟爆炸、濫訴、虛假訴訟、纏訴等*具體詳見徐昕：《解決“立案難”要立足中國國情》,載《中國審判》2007年第1期；姜啟波：《人民法院立案審查制度的必要性與合理性》,載《人民法院報》2005年9月21日；《“立案登記制降低起訴門檻，旨在保護訴權(quán)”：質(zhì)疑與回應(yīng)》,載《人民法院報》2007年6月5日。。那么我們不禁要面對兩個問題，立案登記制與案件數(shù)量增長、濫用訴權(quán)是什么樣的關(guān)系；建立立案登記制是否存在必要性。

立案登記制是指法院對當(dāng)事人的起訴不進行實質(zhì)審查，僅僅對形式要件進行核對。除了《意見》*《意見》規(guī)定不予登記立案的情形有：(一)違法起訴或者不符合起訴條件的；(二)訴訟已經(jīng)終結(jié)的；(三)涉及危害國家主權(quán)和領(lǐng)土完整、危害國家安全、破壞國家統(tǒng)一和民族團結(jié)、破壞國家宗教政策的；(四)其他不屬于人民法院主管的所訴事項。規(guī)定不予登記立案的情形外，當(dāng)事人提交的訴狀一律接收，并出具書面憑證，起訴狀和相關(guān)證據(jù)材料符合訴訟法規(guī)定條件的，當(dāng)場登記立案*最高法負責(zé)人就《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》答記者問。http://news.ifeng.com/a/20150415/43557136_0.shtml。最后一次訪問2015年4月25日。。

二、立案登記制與案件數(shù)量增長及濫用訴權(quán)的關(guān)系

(一)理性認識立案登記制與案件數(shù)量增長之間的關(guān)系

如果嚴(yán)格執(zhí)行立案登記制，那么以前許多得不到立案的案件勢必會予以立案，而那些應(yīng)當(dāng)立案卻沒有立案的案件又沒有完全得到處理，新的類似的案件又在發(fā)生，那么短期內(nèi)民事訴訟的受案數(shù)量勢必會增加。因此我們需要正確的看待案件數(shù)量的增加。

首先，短期內(nèi)受案數(shù)量的增長部分是為以前的立案審查制買單，然而這種買單是有必要的，我們不能讓公民狀告無門，權(quán)利受到侵害卻得不到救濟。

其次，法院受案量的快速增長，既是經(jīng)濟社會發(fā)展變化的自然反映，又說明司法的地位和作用日益凸顯，以訴止?fàn)幍囊笤絹碓蕉?，?dāng)事人對司法化解涉訴矛盾的期望值也越來越高。從一定意義上說，當(dāng)事人對司法利用愈發(fā)頻繁可以說明當(dāng)事人對司法基本上是信任的[5]。

最后，案件數(shù)量的增長反映的是國家重視對當(dāng)事人訴權(quán)的保障，是一種有訴必理的理念，是法治國家尊重人權(quán)的表現(xiàn)。

(二)立案登記制導(dǎo)致濫用訴權(quán)之真?zhèn)?/p>

濫訴在西方法治國家采取立案登記制和我國立案審查的情況下都存在，很難說在有訴必理的西方國家濫用訴權(quán)比我國嚴(yán)重，也難以證明濫用訴權(quán)的現(xiàn)象系立案登記所造成或兩者有關(guān)系。在我國的訴訟實踐中，法院所擔(dān)心的問題是:“立案登記制”之下，由于立案時不對案件進行實質(zhì)審查，那么當(dāng)事人可能濫用訴權(quán)，有些不屬于法院審判范圍的案件會進入法院。其實這種擔(dān)心是沒有必要的。因為，在立案登記制下，法院仍需要對訴訟要件進行審查，對訴訟要件的審查不是弱化，而只是使法院對這些訴訟要件的審查程序更為科學(xué)，更符合程序運行的規(guī)律。即在充分保障當(dāng)事人訴權(quán)行使的前提下，法院在審查各種訴訟要件時，特別是審查一些與當(dāng)事人的實體權(quán)利緊密相關(guān)的訴訟要件時能夠為當(dāng)事人提供更加充分的程序保障[6]。故而很難說立案登記制與濫用訴權(quán)有必然的邏輯關(guān)系。其次，立案登記制的出發(fā)點是保護當(dāng)事人的訴權(quán)，就算其真的可能導(dǎo)致當(dāng)事人濫用訴權(quán)，難道我們就能因此而采用立案審查而否定立案登記制度嗎？兩害相權(quán)取其輕，我們自然要選擇立案登記制，何況這種“害”是否存在我們不得而知。還有，在法治社會正當(dāng)程序的選擇一般都是有其價值權(quán)衡的。選擇一種程序而放棄另一種是法治社會必要的犧牲。我們既然選擇了尊重和保障當(dāng)事人訴權(quán)的立案登記制也就必須要容忍立案登記制可能帶來的弊端，這是在法治實現(xiàn)道路上的必然選擇。但這并不是說我們對濫用訴權(quán)的現(xiàn)象視若無睹，我們需要合理的構(gòu)建立案登記制度來減少法院的負擔(dān)和可能的濫用訴權(quán)現(xiàn)象。但是，就算真的會有濫用訴權(quán)的現(xiàn)象，也不應(yīng)在立案階段來規(guī)避，否則又會陷入立案審查制的“怪圈”當(dāng)中。在立案階段要著重保護當(dāng)事人的訴權(quán)，濫用訴權(quán)需要在具體的審判中予以發(fā)現(xiàn)并處理。

我國《民事訴訟法》第112條規(guī)定：當(dāng)事人之間惡意串通，企圖通過訴訟、調(diào)解等方式侵害他人合法權(quán)益的，人民法院應(yīng)當(dāng)駁回其請求，并根據(jù)情節(jié)輕重予以罰款、拘留；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。從中可知對濫用訴權(quán)的行為法院應(yīng)駁回其請求，而非不予登記立案。駁回請求當(dāng)然是在審判程序中做出的裁決。故對濫用訴權(quán)的處理是放在審判程序當(dāng)中，而非立案階段。

三、立案登記制的必要性

(一)立案登記制是國家與公民間達成的一項契約

無救濟則無權(quán)利。當(dāng)公民之間發(fā)生糾紛，往往需要訴諸一定的途徑以解決糾紛，在法庭出現(xiàn)之前，人們往往只能訴諸于私力救濟，如和解、自決等。但是私力救濟會導(dǎo)致社會秩序的混亂。公民和國家都意識到了私力救濟存在的問題，其是對社會秩序的破壞。盧梭認為：“社會秩序乃是為其他一切權(quán)利提供了基礎(chǔ)的一項神圣權(quán)利。然而這項權(quán)利絕不是出于自然，而是建立在約定上的?！盵7]我認為,這項約定反映在糾紛解決上就是人們讓渡自己手中的一部分權(quán)利，國家支付一定的對價，目的是維護公民個人的利益和社會的秩序持續(xù)健康的發(fā)展。公民讓渡的這部分權(quán)利是糾紛的部分私力救濟權(quán)(當(dāng)然和解并未讓渡，讓渡的是自決這種強力解決糾紛的方式)。這種權(quán)利讓渡出去之后，當(dāng)人們之間再次產(chǎn)生糾紛，國家便應(yīng)提供糾紛解決機制作為對價。這其中包括社會救濟和公力救濟。社會救濟包括調(diào)解和仲裁。調(diào)解的達成需要雙方當(dāng)事人的自愿，且無強制執(zhí)行力；仲裁也需要雙方當(dāng)事人的同意?？梢娝鼈兊囊粋€共同點都是糾紛雙方的同意，然而達成這一同意也不是一件容易的事。于是便陷入一種困境，總不能因為雙方當(dāng)事人無法達成一致意見就不能解決糾紛吧。這時國家提供的訴訟這種糾紛解決方式便派上用場。訴訟的提起并不需要雙方當(dāng)事人的同意，訴訟結(jié)果具有強制執(zhí)行力，并且由中立的第三方居中作出，能體現(xiàn)公平正義，這是其他糾紛解決方式所不能比擬的。作為訴訟的開始，訴訟系屬的形成始于法院的立案。作為提供司法服務(wù)的法院，應(yīng)當(dāng)盡量給予當(dāng)事人啟動程序的便利，而不是設(shè)置障礙[8]。但是立案審查制卻設(shè)定了一系列實體審查標(biāo)準(zhǔn)，使糾紛主體不易于利用國家提供的訴訟這種糾紛解決方式。在立案審查制度下，一些案件即使符合民事訴訟法及司法解釋規(guī)定的立案條件也得不到立案，其可分為兩類：一類是司法人員基于不正當(dāng)動機和目的實施的有意阻止訴訟審理以實現(xiàn)個人利益的情形；另一類是，起訴雖然符合法律司法解釋的規(guī)定，但法院根據(jù)其內(nèi)部規(guī)定、文件等司法政策性規(guī)范對某些案件的起訴予以限制，稱之為“合法性限制”[9]。這就會導(dǎo)致人們狀告無門，嚴(yán)重侵害了公民與國家簽訂的契約。立案登記制便利了糾紛主體利用訴訟這一糾紛解決方式，不會出現(xiàn)狀告無門的現(xiàn)象，只要符合《意見》的規(guī)定一律登記立案。

立案登記制是國家與公民就糾紛解決方式所簽訂的契約的對價。公民讓渡自己部分私力救濟權(quán)，以維護社會的秩序及發(fā)展，國家提供便利的糾紛解決機制方便公民解決糾紛，其中重要的一步就是降低利用糾紛解決機制的門檻，當(dāng)公民之間發(fā)生糾紛時，能夠?qū)崒嵲谠诘睦盟鉀Q糾紛。

(二)立案登記制的邏輯必然

我們首先將原告起訴到法院的案件分為如下幾類：(1)所有的案件都不符合起訴條件；(2)有的案件符合起訴條件，有的案件不符合起訴條件；(3)所有的案件是否符合起訴條件待定；(4)有的案件符合起訴條件、有的案件不符合起訴條件、有的案件是否符合起訴條件待定；(5)有的案件符合起訴條件、有的案件是否符合起訴條件待定；(6)有的案件不符合起訴條件、有的案件是否符合起訴條件待定；(7)所有的案件都符合起訴條件。對于以上七種分類進行考察我們可以看出：(1)和(2)是典型不能成立的，畢竟每年我國法院要審理那么多案件，其中也不乏濫訴、虛假訴訟的。對(2)(3)(4)(5)(6)進行比較會發(fā)現(xiàn)在立案審查之下，它們需要有一個公正的程序來判斷原告的起訴是否符合起訴條件。然而在采取立案審查制度的背景下，雖然《最高人民法院關(guān)于人民法院立案工作的暫行規(guī)定》規(guī)定的是立審分離，然而我國目前實行的“立審分離”實際上賦予了立案庭部分審判職能，一些“大立案庭”甚至承擔(dān)了部分庭前準(zhǔn)備職能，包括審查“基本”事實和證據(jù)，對于在立案審查者看來不合要求的起訴，或者法院沒有把握解決的新案或社會壓力較大的案件，立案庭可以在不留任何記錄的情況下不予立案，即使形式上符合規(guī)范的“不予受理”裁定也是在訴訟進入實質(zhì)性階段之前，在被告提出抗辯和動議駁回起訴之前，由法院單方作出的決定[1]?？梢娏竿バ惺沽瞬糠謱徟新毮?。與程序的結(jié)果有利害關(guān)系或者可能因該結(jié)果而蒙受不利影響的人，都有權(quán)參加該程序并得到提出有利于自己的主張和證據(jù)以及反駁對方提出之主張和證據(jù)的機會。這就是“正當(dāng)程序”原則最基本的內(nèi)容或要求，也是滿足程序正義的最重要條件[9]11。然而這種審判職能的行使是在缺乏當(dāng)事人參與情況下做出的，它違背了程序正義的基本要求。故而我們需要在一個能充分保障當(dāng)事人訴訟權(quán)利的程序下作出是否符合起訴條件的裁決。在我國目前的民事訴訟法中只有審判程序符合這一要求，那么又會引發(fā)一個悖論，根據(jù)立案審查制，當(dāng)事人的起訴只有符合立案條件的，法院才會受理，才能進入審判程序，而如今原告的起訴是否符合立案條件都尚未確定，案件何以就進入了審判程序。立案審查制所帶來的這個悖論我們不得回避。究其原因，不難發(fā)現(xiàn)(1)至(6)類案件在立案審查制度下都需要經(jīng)過立案庭的實質(zhì)審查，以判斷原告的起訴是否符合立案條件。所以為了回避立案審查制的悖論，在立案階段不能對當(dāng)事人的起訴是否符合立案條件進行實質(zhì)審查。我們不妨假定原告起訴的所有案件都屬于第(7)類，即都符合立案條件，那么也就不需要對案件是否符合起訴條件進行實質(zhì)審查。而立案登記制正好回應(yīng)了這一要求，根據(jù)立案登記制，法院對當(dāng)事人提起的訴訟不進行實質(zhì)審查，僅進行形式核對，只對那些明顯不符合《意見》規(guī)定的案件類型不予登記立案，對其他訴訟都登記立案。

這樣的假定雖是不得已而為之，看上去很滑稽也不符合中國的現(xiàn)實，但是有其內(nèi)在的合理性。首先它克服了立案審查制的弊端，也順應(yīng)了保障當(dāng)事人訴權(quán)的基本要求。其次，這樣的假定也符合理性人的做法。每個人都是自身利益最好的維護者，與其自身利益相關(guān)的事我們都應(yīng)相信他會做出最好的選擇[10]。在我國提起民事訴訟要繳納訴訟費用，除非符合特定條件的可以免交，有的提起訴訟的原告還會聘請律師，從而又要支付代理費，一旦提起的訴訟是明顯不符合起訴條件的，法院會不予登記立案，那么在此情況下是顯然不符合經(jīng)濟原則的。還有提起明顯不符合起訴條件的訴訟，法院將會不予登記立案，這多少會讓他有點覺得不好意思。再次，假定原告提起的所有案件都符合起訴條件并不意味著法院會將大量不符合《意見》規(guī)定的案件登記立案。因為在登記立案之前，法院需要進行核對，那些明顯不符合起訴條件的案件一般來說比較容易看出，一旦發(fā)現(xiàn)不符合起訴條件的，也會不予登記立案?，F(xiàn)行的立案登記制便符合了這一假定。法院對原告的起訴不進行實質(zhì)審查，只需對原告提起的訴狀進行形式核對，除了《意見》規(guī)定不予登記立案的情形，當(dāng)事人提交的訴狀一律接收。

總之，假定所有的案件都符合立案條件有一定的代價，但這是通往法治之路的必然選擇，會隨著我國法治建設(shè)的完善逐步得到證明。因此在現(xiàn)階段我們需要一系列措施來保障立案登記制度的順利實施。

四、立案登記制的保障

我國《民事訴訟法》第13條規(guī)定了誠實信用原則。作為一項基本原則，是指貫穿于整個《民事訴訟法》和民事訴訟過程的根本性和指導(dǎo)性原則。反映在立案階段就是當(dāng)事人應(yīng)誠實的行使訴權(quán)不得濫用訴權(quán)。法官應(yīng)嚴(yán)格的遵守法律的規(guī)定，保障當(dāng)事人的訴權(quán)的行使，不得自行對立案增加法外條件，不得對案件進行實質(zhì)審查，只能進行形式核對。訴權(quán)，作為一項憲法性權(quán)利，當(dāng)事人自然可以自由的行使，但權(quán)利的行使不是沒有邊界的。當(dāng)事人應(yīng)本著誠實善意的心態(tài)去行使訴權(quán)，而不能惡意的、不誠實的去行使訴權(quán)以達到某種目的。濫用訴權(quán)的表現(xiàn)主要有：(1)詐欺性訴訟；(2)騷擾性訴訟；③盲目性訴訟;(4)多余性訴訟;(5)重復(fù)性訴訟;(6)瑣碎性訴訟[11]。這些濫用訴權(quán)的行為要么侵害了對方當(dāng)事人的利益，要么侵害了國家的司法秩序，浪費了國家的司法資源。這些濫用訴權(quán)的行為首先要否定其訴訟法上的效果，該濫用訴權(quán)的訴訟行為無效。在訴訟法上違背誠信原則的行為本身還必須接受實體法的獨自評價，在此情況下，當(dāng)然應(yīng)該認可損害賠償以外的實體法上的效果(如一定法律行為的無效或禁止請求等)[9]174?？梢妼@些濫用訴權(quán)的行為仍可追究實體法上的責(zé)任。如詐欺性訴訟、騷擾性訴訟明顯的屬于侵權(quán)行為，可以追究行為人的侵權(quán)責(zé)任。但追究侵權(quán)責(zé)任要滿足一定的條件：一是行為人有濫用訴權(quán)的故意；二是行為人有濫用訴權(quán)的行為；三是有損害結(jié)果的發(fā)生，如損害了國家的司法秩序、浪費了國家的司法資源、侵害了對方當(dāng)事人的相關(guān)利益；四是濫用訴權(quán)的行為與損害結(jié)果的發(fā)生有因果關(guān)系。從程序上和實體上規(guī)定違反誠實信用原則濫用訴權(quán)的法律后果，也就是切斷濫用訴權(quán)的原動力。這樣在誠實信用原則的保障下，立案登記制的運行勢必不會引起太多的濫用訴權(quán)的現(xiàn)象。

其次，充分發(fā)揮ADR的作用，為人們提供多元的糾紛解決機制。解決糾紛不只有訴訟一種方式，我國目前糾紛的解決方式有：和解、調(diào)解、仲裁、訴訟等。各種糾紛解決方式都有其固有的及運作上的缺陷，因此我們需要完善糾紛解決機制，從而為糾紛主體提供完善的糾紛解決機制的選擇權(quán)。只有為糾紛主體提供了完善的糾紛解決方式，他們才能綜合各方面的因素考慮，權(quán)衡各種利弊得失，選擇最適合自己的糾紛解決方式。那樣，從宏觀上也就減少了選擇訴訟作為糾紛解決方式的案件的數(shù)量，也就減輕了法院的壓力。

最后，充分利用庭前準(zhǔn)備程序。在尊重當(dāng)事人程序主體地位的情況下，實現(xiàn)案件的繁簡分流。如對雙方當(dāng)事人無爭議的，符合督促程序的，轉(zhuǎn)入督促程序；開庭前適宜調(diào)解的，先行調(diào)解；根據(jù)具體情況，確定普通程序與簡易程序；適宜小額訴訟程序的則用小額訴訟程序處理；需要開庭的，組織雙方當(dāng)事人交換證據(jù)、明確爭議焦點。采取這一系列措施旨在訴訟內(nèi)節(jié)約訴訟資源，從而在有限的司法資源內(nèi)節(jié)約出一部分來處理其他案件，來維護糾紛主體的利益。

總之，充分發(fā)揮誠實信用原則是讓當(dāng)事人形成良好的訴權(quán)觀念，防止當(dāng)事人濫用訴權(quán)，破壞立案登記制；完善多元化的糾紛解決機制是讓當(dāng)事人在發(fā)生糾紛時有多重選擇解決糾紛的途徑，從源頭減少法官辦案的壓力；充分發(fā)揮繁簡分流程序的作用也就是在訴訟內(nèi)最大限度地節(jié)約司法資源，解決采取立案登記制后進一步突出的“案多人少”問題。這三項措施不是割裂開來的，是循序漸進式的解決采取立案登記制后案件數(shù)量可能增長的問題，來保障立案登記制順利實施。

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[責(zé)任編輯:王澤宇]

2015-09-17

金富文(1990-)，男，安徽池州人， 2014級訴訟法學(xué)專業(yè)碩士研究生。

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1008-7966(2015)06-0104-04