韓 威，王敏又

（江蘇警官學(xué)院 法律系，江蘇 南京210031）

隨著網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的快速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)在社會(huì)的各個(gè)方面得到了極大的應(yīng)用。網(wǎng)絡(luò)信息傳輸?shù)淖兏锸穷嵏矀鹘y(tǒng)信息傳播方式的革命，但由于網(wǎng)絡(luò)信息龐大而駁雜，且互聯(lián)網(wǎng)的傳播具有共享、交互、匿名、快捷、分群的特點(diǎn)，所以難免在復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)信息傳播中隱藏著違反公共秩序、道德和法治，并且對文明社會(huì)有不良影響的信息。調(diào)查表明，84.6%的網(wǎng)民曾不同程度地受到網(wǎng)絡(luò)不良信息的侵?jǐn)_。為了應(yīng)對和防范網(wǎng)絡(luò)不良信息的泛濫與傳播，世界各國都對制定切實(shí)可行的信息政策給予了極大關(guān)注。2014年11月19日，由我國倡導(dǎo)舉行的首屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)在浙江烏鎮(zhèn)開幕，旨在交流先進(jìn)而有效的信息網(wǎng)絡(luò)體制建構(gòu)。在我國目前缺乏完備的網(wǎng)絡(luò)不良信息警務(wù)監(jiān)管機(jī)制的狀況下，如何高效監(jiān)測和管理網(wǎng)絡(luò)不良信息，更好地發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)自身的優(yōu)勢，將成為我國網(wǎng)絡(luò)建設(shè)與發(fā)展重點(diǎn)關(guān)注的問題。

一、國外網(wǎng)絡(luò)不良信息監(jiān)管現(xiàn)狀

國外網(wǎng)絡(luò)不良信息的監(jiān)督和管理都是從無到有，在實(shí)踐中不斷地摸索，在20世紀(jì)末得到發(fā)展和完善?？v觀各國對互聯(lián)網(wǎng)中不良信息監(jiān)管政策的發(fā)展跡象，主要有以下幾個(gè)代表性的管理機(jī)制：

第一，美國依法管治、多元控制。盡管自1996年開始，美國制定的《網(wǎng)絡(luò)通訊端正法》、《兒童互聯(lián)網(wǎng)保護(hù)法》、《兒童在線保護(hù)法》等法律先后因違憲受到管制，多方努力后仍被判決無效，但由此可以看出美國建立和完善法律法規(guī)體系，以此來加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)不良信息的管制力度。當(dāng)然，目前美國的網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管也增加了行業(yè)自律、技術(shù)監(jiān)管、市場調(diào)節(jié)等手段來協(xié)助管理網(wǎng)絡(luò)信息的傳播。其中重要的是美國聯(lián)邦通訊委員會(huì)（FCC），它專門負(fù)責(zé)電信領(lǐng)域事務(wù)，對各方組織和團(tuán)體施加影響，各州在電信監(jiān)管方面產(chǎn)生分歧時(shí)都要由FCC作出最終決定。

第二，新加坡政府主導(dǎo)、行業(yè)自律的互聯(lián)網(wǎng)準(zhǔn)入制度。新加坡政府通過設(shè)立互聯(lián)網(wǎng)準(zhǔn)入制度，主導(dǎo)著本國互聯(lián)網(wǎng)的管理及發(fā)展，并成立了“國家計(jì)算機(jī)委員會(huì)”研究網(wǎng)絡(luò)傳播的社會(huì)效果和管理互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)。在新加坡，互聯(lián)網(wǎng)運(yùn)營服務(wù)提供商中大部分都依靠政府支持，必須承擔(dān)政府要求的審核網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的責(zé)任，否則將受制于法律。2001年，政府機(jī)構(gòu)聯(lián)合新加坡媒體發(fā)展局制定了《行業(yè)內(nèi)容操作守則》，引導(dǎo)互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商自我監(jiān)督、自我管理，構(gòu)建了較為規(guī)范的互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)自律體系。

第三，英國網(wǎng)絡(luò)自律與立法并舉的管理方式。英國由網(wǎng)絡(luò)觀察基金會(huì)聯(lián)合英國警察署、內(nèi)政部等相關(guān)部門進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)管理。由于文化的多元性和思想的開放性，英國堅(jiān)持發(fā)展基于《3R網(wǎng)絡(luò)安全協(xié)議》的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商與用戶的自律意識(shí)。當(dāng)然，依托于法制的必要的行政和技術(shù)管理也是英國互聯(lián)網(wǎng)管理過程中重要的一部分。

第四，韓國通過網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管。韓國的互聯(lián)網(wǎng)覆蓋率在世界上是相對較高的，其網(wǎng)絡(luò)管理制度也在世界上獨(dú)樹一幟，尤為突出的是網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制。1995年韓國修改了《通訊產(chǎn)業(yè)法》，建立了“信息和通訊道德委員會(huì)”。2002年，充滿爭議的網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制在韓國政府的推動(dòng)下開始實(shí)施，并在施行的過程中不斷完善。政府以此為契機(jī)，積極倡導(dǎo)民眾上網(wǎng)監(jiān)督和自我約束行為，并大力推行對青少年的網(wǎng)絡(luò)倫理教育。

縱觀以上國家的主要信息監(jiān)管政策，不難發(fā)現(xiàn)，其優(yōu)勢是完善了有關(guān)網(wǎng)絡(luò)的法律法規(guī)體系，明確了網(wǎng)絡(luò)不良信息的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并在此基礎(chǔ)上引入了民間力量，如網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商的自律和網(wǎng)民的自我約束、自我監(jiān)督。由法制來保障機(jī)構(gòu)的建設(shè)，由機(jī)構(gòu)來維護(hù)法律的實(shí)施，在兩方面得以鞏固之后，利用之前監(jiān)管機(jī)制的鋪墊去挖掘維護(hù)網(wǎng)絡(luò)信息健康傳播的其他途徑。當(dāng)然，其劣勢也顯得尤為明顯，那就是過分地依靠行業(yè)自律和網(wǎng)民素質(zhì)，忽略了政府的主導(dǎo)作用，從而使網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管的力度減弱。

二、我國對網(wǎng)絡(luò)不良信息監(jiān)管的現(xiàn)狀

對于網(wǎng)絡(luò)不良信息的監(jiān)管,我國起步較晚,其法制和機(jī)制的建設(shè)相對來說還是不完善的。雖然也建立了一些網(wǎng)絡(luò)信息法律法規(guī),但還是缺少一部專門針對網(wǎng)絡(luò)不良信息的科學(xué)的法律法規(guī)。從監(jiān)管機(jī)制看，網(wǎng)絡(luò)不良信息監(jiān)管部門眾多,權(quán)責(zé)不明,導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)不良信息監(jiān)管的混亂和低效。

一是政出多門,交叉重復(fù),網(wǎng)絡(luò)不良信息監(jiān)管缺乏系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性以及法律依據(jù)。公安部、信息產(chǎn)業(yè)部、文化部、國務(wù)院新聞辦、新聞出版署、國家版權(quán)局、國家科委、國家廣播電影電視總局、中國證監(jiān)會(huì)、國家保密局、國務(wù)院信息化領(lǐng)導(dǎo)小組、中國互聯(lián)網(wǎng)信息中心等監(jiān)管部門各自為政，缺少交叉聯(lián)動(dòng)與相互溝通，沒有統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),權(quán)責(zé)不明,導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管滯后。十八屆三中全會(huì)后，中央網(wǎng)絡(luò)安全與信息化工作領(lǐng)導(dǎo)小組的成立，有效改變了這種局面，但仍未得到根本性的解決，依舊缺乏對互聯(lián)網(wǎng)信息監(jiān)管的整體規(guī)劃。根據(jù)網(wǎng)絡(luò)不良信息危害程度的不同，所采取的懲罰措施理應(yīng)不同，但現(xiàn)實(shí)中只有公安機(jī)關(guān)根據(jù)《治安管理處罰法》《刑法》等法律法規(guī)來有針對性地采取不同程度的處罰，而其他網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管部門則更多的采用單一罰款、口頭警告的行政措施，只治標(biāo)而難以治本。調(diào)查顯示,95.4%的網(wǎng)民認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)不良信息監(jiān)管的法律是不完善的。

二是部門間就網(wǎng)絡(luò)不良信息監(jiān)管投入比例失調(diào)，呈現(xiàn)兩極分化趨勢。公安部及其下屬機(jī)構(gòu)技術(shù)過硬，網(wǎng)絡(luò)犯罪等網(wǎng)絡(luò)不良信息監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)豐富，近年來在應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)輿情的不良信息方面摸索出了一套科學(xué)的處理辦法。信息產(chǎn)業(yè)部也有先天優(yōu)勢對信息監(jiān)管的系統(tǒng)進(jìn)行優(yōu)化和升級(jí)，不斷修補(bǔ)技術(shù)上存在的漏洞。但有的部門對網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管一知半解，監(jiān)管設(shè)備落后，技術(shù)跟不上時(shí)代發(fā)展，哪怕是人員配備也多是兼職，投入力度小，關(guān)注度不夠。不僅如此,除了公安部門網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管廣泛而綜合,其他網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管部門則往往注重某一領(lǐng)域或某一范圍的監(jiān)管,如網(wǎng)絡(luò)輿情就是諸多部門關(guān)注的焦點(diǎn),而忽略了其他網(wǎng)絡(luò)不良信息的影響。

三是執(zhí)法力度不夠，在網(wǎng)絡(luò)關(guān)鍵敏感信息傳播領(lǐng)域缺乏實(shí)名認(rèn)證,日常監(jiān)管與集中治理相脫離。對于網(wǎng)絡(luò)不良信息高頻率傳播渠道、主要發(fā)源域和接受域應(yīng)加大監(jiān)管力度,推行實(shí)名制。監(jiān)管工作不能只重視網(wǎng)絡(luò)不良信息傳播造成的重大事件，對日常輕微的網(wǎng)絡(luò)不良信息則聽之任之。如長期如此，就會(huì)放松對網(wǎng)絡(luò)不良信息的監(jiān)管，以至其積累的不良后果突然爆發(fā)，從而危害社會(huì)穩(wěn)定。

四是監(jiān)管人員業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊，網(wǎng)絡(luò)法律宣傳教育活動(dòng)匱乏，民間力量參與度低。在日常對網(wǎng)絡(luò)不良信息的監(jiān)管中，各個(gè)監(jiān)管部門工作人員的文化程度、專業(yè)技能存在不小差距。例如，公安網(wǎng)監(jiān)部門選用具有專業(yè)知識(shí)的公安干警，受過系統(tǒng)的培訓(xùn)；互聯(lián)網(wǎng)、電信相關(guān)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管部門配備的是具有扎實(shí)專業(yè)基礎(chǔ)的技術(shù)人員，而有的部門負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管的人員則是即將退休的老年人或是剛上崗的年輕人，甚至還有臨時(shí)工、聘用制人員。與此同時(shí)，缺乏專業(yè)人員的業(yè)務(wù)能力，也直接影響了網(wǎng)監(jiān)部門的網(wǎng)絡(luò)宣傳與推廣。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，93.9%的網(wǎng)民遇到網(wǎng)絡(luò)不良信息選擇的是“直接關(guān)閉、不予理睬”，表現(xiàn)出網(wǎng)民對如何維權(quán)、如何舉報(bào)監(jiān)督一知半解，也使網(wǎng)絡(luò)不良信息大肆泛濫時(shí)，網(wǎng)民對網(wǎng)絡(luò)不良信息的監(jiān)管工作反應(yīng)冷漠和充滿抵觸情緒。無法結(jié)合公眾監(jiān)督進(jìn)行行業(yè)自律，完全靠網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管部門來單一地執(zhí)行和負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)不良信息的凈化。這不能不說是我國網(wǎng)絡(luò)時(shí)代局部的一大困境。

我國目前的網(wǎng)絡(luò)不良信息監(jiān)管體制是不是一無是處呢？答案當(dāng)然是否定的。我國公安機(jī)關(guān)的網(wǎng)監(jiān)部門無論是技術(shù)還是經(jīng)驗(yàn)都在逐步形成自己獨(dú)特的體系，公安機(jī)關(guān)對于一些國內(nèi)外重點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)犯罪及其他不良信息傳播的打擊都是及時(shí)而有效的。實(shí)踐證明，公安機(jī)關(guān)中網(wǎng)絡(luò)監(jiān)察警種的建立是符合當(dāng)今時(shí)代發(fā)展潮流的。但是，著眼于全國各地、各級(jí)、各部門，總體的網(wǎng)絡(luò)不良信息的監(jiān)管還不夠到位，其工作成績也并不是那么讓人滿意。

面對我國當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)不良信息監(jiān)管現(xiàn)狀，我們不僅需要依據(jù)憲法，由全國人大或全國人大常委會(huì)制定統(tǒng)一的《網(wǎng)絡(luò)不良信息規(guī)制法》，對網(wǎng)絡(luò)不良信息形成有效的立法規(guī)制,制定科學(xué)的檢測標(biāo)準(zhǔn)和程序,加強(qiáng)國際合作，抵制網(wǎng)絡(luò)不良信息,更應(yīng)該建立以警為主、聯(lián)合互動(dòng)執(zhí)法的專門管理機(jī)構(gòu)。

三、以警為主、多方聯(lián)動(dòng)構(gòu)想的優(yōu)勢

對比國外發(fā)達(dá)國家成熟的網(wǎng)絡(luò)不良信息監(jiān)管系統(tǒng)，不難發(fā)現(xiàn)他們都有一個(gè)共同點(diǎn)，那就是擁有一個(gè)獨(dú)立的或者說一個(gè)總的領(lǐng)導(dǎo)性的機(jī)構(gòu)去負(fù)責(zé)整體網(wǎng)絡(luò)信息傳播的監(jiān)督和管理工作，協(xié)調(diào)各方，營造一個(gè)和諧的網(wǎng)絡(luò)文化健康發(fā)展的局面。對此，我國是明顯欠缺的。我們認(rèn)為，應(yīng)在公安部門之前所建立和鋪墊好的法律、技術(shù)以及功能的基礎(chǔ)上來建立“以警為主、多方聯(lián)動(dòng)”的機(jī)制。

首先，公安部門具有良好而堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)便于設(shè)立聯(lián)動(dòng)機(jī)構(gòu)。國務(wù)院1994年頒布的《中華人民共和國計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)安全保護(hù)條例》第6條規(guī)定：“公安部主管中國計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)安全保護(hù)工作?！薄吨腥A人民共和國人民警察法》第6條規(guī)定，人民警察應(yīng)當(dāng)依法履行“監(jiān)督管理計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)的安全保衛(wèi)工作”。結(jié)合《計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國際聯(lián)網(wǎng)安全保護(hù)管理辦法》《全國人大常委會(huì)關(guān)于維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全的規(guī)定》《中華人民共和國計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)安全保護(hù)條例》《計(jì)算機(jī)病毒防治管理辦法》《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所管理辦法》等法律法規(guī)中的相關(guān)規(guī)定，賦予人民警察在網(wǎng)絡(luò)不良信息監(jiān)管中的執(zhí)法權(quán)，符合法治社會(huì)的政府要求。建立“以警為主、多方聯(lián)動(dòng)”的網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管機(jī)制，不僅有利于網(wǎng)絡(luò)不良信息監(jiān)管工作更快更好地立法，不至于在設(shè)立聯(lián)動(dòng)機(jī)構(gòu)時(shí)大幅修改法律，而且對于法治社會(huì)的建設(shè)和安全穩(wěn)定都極為有利。

其次，公安機(jī)關(guān)擁有出色的技術(shù)設(shè)備和經(jīng)驗(yàn)豐富的偵查辦案人員。近年來，公安部對網(wǎng)絡(luò)不良信息監(jiān)管工作的投入越來越多，創(chuàng)建了從事公共信息網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)察工作、輔助刑偵等部門破案的國際互聯(lián)網(wǎng)安全監(jiān)察專業(yè)警察（網(wǎng)絡(luò)警察），加大了網(wǎng)絡(luò)安全保護(hù)技術(shù)和信息安全體系結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化的科研開發(fā)力度，在數(shù)據(jù)加密、鑒別訪問、安全審查等方面吸收了大量的新技術(shù)和新思想。不僅如此，從事網(wǎng)絡(luò)監(jiān)察的人民警察經(jīng)過系統(tǒng)而嚴(yán)格的訓(xùn)練，不僅思想素質(zhì)過硬，吃苦耐勞，而且擁有豐富的專業(yè)知識(shí)，對網(wǎng)絡(luò)不良信息傳播過程中的線索具有較強(qiáng)的判斷力，能大大提高不良信息網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管的效率。

再次，公安部門長期以來肩負(fù)著監(jiān)督執(zhí)法和宣傳教育的職責(zé)，疏堵同步，雙管齊下，能夠有力促進(jìn)網(wǎng)民自律意識(shí)的提高。面對著互聯(lián)網(wǎng)信息時(shí)代的復(fù)雜性與多樣性，我國網(wǎng)民伴隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展幾乎沒有準(zhǔn)備便迅速進(jìn)入了陌生而新奇的網(wǎng)絡(luò)世界，其文化和道德素養(yǎng)亟待提高。在互聯(lián)網(wǎng)信息傳播的虛擬空間，一些平日很少展露的人性陰暗的一面往往在網(wǎng)絡(luò)上表現(xiàn)得淋漓盡致。這時(shí)，對于這些網(wǎng)絡(luò)不良信息的“縱火犯”“搶劫犯”就需要公安機(jī)關(guān)采用合理的方式予以處罰。只有這樣，才能整肅復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)的犯罪和不良行為，建立一個(gè)安全穩(wěn)固的網(wǎng)絡(luò)新秩序。

最后，公安部門擁有成熟而穩(wěn)健的行政體系和對外交流的有效機(jī)制。作為聯(lián)動(dòng)機(jī)構(gòu)的主導(dǎo)部門，面對日益發(fā)展的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)，必須具備一個(gè)堅(jiān)實(shí)而有效的執(zhí)行體系。公安機(jī)關(guān)經(jīng)過多年的建設(shè)和完善，從中央到地方，從鐵路警察到社區(qū)民警，在全國形成了一個(gè)完備高效的行政體制。在這一點(diǎn)上，沒有任何一個(gè)部門有公安機(jī)關(guān)這樣的基礎(chǔ)，這對“以警為主、多方聯(lián)動(dòng)”機(jī)制的構(gòu)建無疑提供了良好的客觀條件。

結(jié)語

“以警為主、多方聯(lián)動(dòng)”的網(wǎng)絡(luò)不良信息聯(lián)動(dòng)監(jiān)管機(jī)制的構(gòu)想，也許不是解決當(dāng)下互聯(lián)網(wǎng)不良信息泛濫最完美的方案，但一定是最適合當(dāng)下網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管實(shí)際的方案。我國不同于其他發(fā)達(dá)國家擁有成熟的監(jiān)管機(jī)制，由于人口眾多和經(jīng)濟(jì)發(fā)展起步較晚，互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的時(shí)間還不長，只有通過學(xué)習(xí)和借鑒其他國家的先進(jìn)理念，并結(jié)合我國的基本國情，才能探索建立具有我國特色的網(wǎng)絡(luò)不良信息監(jiān)管制度。