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中俄邊境水域越界捕撈問題對策研究

張晗

（公安邊防部隊(duì)廣州指揮學(xué)校，廣東廣州510663）

【摘要】目前，中俄邊境水域的越界捕撈問題嚴(yán)重，由此引發(fā)的涉外事件如漁民、船只被扣等狀況時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重地影響了我國邊境地區(qū)的安全和穩(wěn)定。正確地分析研判中俄邊境形勢，不斷加強(qiáng)自身船管隊(duì)伍建設(shè)，有效地防控、打擊越界捕撈活動(dòng)已經(jīng)成為擺在公安邊防部隊(duì)面前的重大課題。

【關(guān)鍵詞】邊境安全管理；中俄邊境水域；越界捕撈防控對策

中俄兩國水域邊界約2700多公里，其中主要集中在黑龍江省內(nèi)，包括黑龍江、烏蘇里江、興凱湖等邊境水域。近年來，由于漁業(yè)資源衰退，我國邊境地區(qū)漁民在中俄邊境水域越界捕撈的問題逐漸嚴(yán)重，由此引發(fā)的涉外事件如漁民、船只被扣等狀況時(shí)有發(fā)生。越界捕撈行為嚴(yán)重地影響著我國邊境地區(qū)的安全和穩(wěn)定。

一、中俄邊境水域越界捕撈活動(dòng)現(xiàn)狀

（一）越界捕撈問題嚴(yán)重，影響惡劣

目前中俄邊境漁民越界捕撈形勢比較嚴(yán)峻，盡管相關(guān)部門不斷加大管控力度，但仍有部分漁民受利益驅(qū)使頂風(fēng)作案，并由此引發(fā)涉外事件。以撫遠(yuǎn)一地為例，2013年公安邊防部門在中俄邊境水域查處涉外事件37起，涉及62人；2014年公安邊防部隊(duì)在中俄邊境水域查處涉外事件27起，涉及49人。越界捕撈這一問題看起來簡單，似乎只是邊民生產(chǎn)作業(yè)違規(guī)，仔細(xì)分析卻不盡然。它不僅違反了我國和鄰國的邊境法規(guī)，對他國的經(jīng)濟(jì)利益造成侵害，嚴(yán)重的甚至破壞了雙邊關(guān)系，影響極其惡劣。就中俄邊境水域來看，俄羅斯邊防部門的執(zhí)法也日益嚴(yán)酷，對抓獲的我方人員采取較為嚴(yán)厲的處罰措施，嚴(yán)重的甚至發(fā)生了流血事件。俄方對越界捕撈的嚴(yán)厲處置措施給我國漁民的安全帶來了較大的威脅。

（二）越界船只活動(dòng)形式多樣，邊防部門取證困難

越界船只多利用自身船體優(yōu)勢、天氣因素等條件越界捕撈，逃避監(jiān)管。如船民購進(jìn)大馬力船只用于越界捕撈，越界被發(fā)現(xiàn)后能夠快速返回或逃脫。漁民還觀察掌握俄羅斯邊防軍的活動(dòng)規(guī)律，利用其夜間巡邏頻率低這一特點(diǎn)進(jìn)入俄羅斯水域越界捕撈。由于江面狹窄，捕魚期船只數(shù)量較多，水上參照物不明顯，公安邊防部門很難判斷船只是否越界；抓到越界船只后，取證尤其困難。而被俄方抓獲的越界捕撈人員被遣返后，俄方并不提供越界船只的現(xiàn)場衛(wèi)星定位圖，這也使得公安邊防部門很難掌握具體的越界捕撈情況。

二、中俄邊境水域越界捕撈行為的成因

（一）利益驅(qū)動(dòng)鋌而走險(xiǎn)

中俄邊境水域如黑龍江、烏蘇里江內(nèi)名貴魚種較多，中俄邊境水域的漁業(yè)生產(chǎn)隊(duì)歷年來以捕魚為生，捕撈業(yè)也成為了邊境地區(qū)重要的經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)。隨著企業(yè)體制和市場經(jīng)濟(jì)體制改革的深入發(fā)展，漁業(yè)生產(chǎn)隊(duì)逐漸解體，然而，漁業(yè)隊(duì)職工仍然通過繼續(xù)從事捕撈業(yè)維持生計(jì)。[1]據(jù)了解，黑龍江、烏蘇里江兩江出產(chǎn)的各類魚種價(jià)格從十幾元至上千元不等，如捕撈一條鱘鰉魚，少則獲利十幾萬，多則獲利二、三十萬元。同時(shí)，由于多年來中俄邊境水域中方境內(nèi)過度捕撈，導(dǎo)致漁業(yè)資源大多聚集在俄方水域，受高額經(jīng)濟(jì)利潤驅(qū)動(dòng)，相當(dāng)一部分不法漁民鋌而走險(xiǎn)越界捕撈，這是引發(fā)涉外事件的根本原因。

（二）漁業(yè)資源逐年遞減

近5年來，中俄邊境地區(qū)漁業(yè)產(chǎn)量大體呈現(xiàn)逐年遞減狀況，只在2011年（受日本核輻射影響）秋季大馬哈魚產(chǎn)量才有所增加，平均每船獲利10萬元。據(jù)多年從事捕撈業(yè)的漁民稱，這是十幾年來不曾出現(xiàn)的漁業(yè)高產(chǎn)現(xiàn)象。正是由于2011年漁業(yè)高產(chǎn)現(xiàn)象的出現(xiàn)，使大多數(shù)漁民陷入了漁業(yè)產(chǎn)量將會(huì)繼續(xù)增加的誤區(qū)，促使?jié)O民在之后幾年不惜增加投入成本，大肆從事漁業(yè)生產(chǎn)，更有相當(dāng)數(shù)量的私船、散船伺機(jī)進(jìn)入界江非法捕撈。但從漁業(yè)捕撈效益看，有超過80%的漁民陷入虧本境地。在這種高投入低產(chǎn)出的情況下，部分漁民只有從事越界捕撈活動(dòng)才能減少經(jīng)濟(jì)損失。

（三）俄方管控力度增強(qiáng)

俄羅斯邊防管理部門對我方漁民的越界捕撈活動(dòng)視為資源掠奪行為，對我方漁民持仇視態(tài)度已久，這種仇視態(tài)度直接表現(xiàn)為對我方漁民的大肆抓捕。近年來，俄方不斷在邊防管理裝備上加大投入，配備了各種中小型巡邏艇，并在其界江沿線密布攝像、照相設(shè)施，時(shí)時(shí)監(jiān)控我方漁民動(dòng)向。同時(shí)，俄方不斷增強(qiáng)界江巡邏密度，以撫遠(yuǎn)抓吉通江口灘地為例，俄方每天出艇執(zhí)勤頻率多達(dá)20次以上。其不但對越界漁民實(shí)施抓捕，而且還瘋狂搶奪越界漁船網(wǎng)具。另外，每逢國際國內(nèi)發(fā)生重大事件時(shí)期，俄方經(jīng)常采取抓捕漁民的方式，調(diào)查了解民眾反映，公開獲取情報(bào)信息，這也是引發(fā)涉外事件的重要因素。

（四）邊境管理部門形成的合力不夠

目前，邊境管理工作實(shí)行外事、漁政、解放軍邊防部隊(duì)、公安邊防部隊(duì)四部門聯(lián)合參與的管理體制。雖然各涉邊部門已明確分工、各負(fù)其責(zé)，但在具體工作的運(yùn)作和實(shí)施上卻存在職權(quán)交叉、權(quán)責(zé)不分、聯(lián)合治邊機(jī)制落實(shí)不暢等問題。比如，解放軍邊防部隊(duì)不具備執(zhí)法權(quán)，但其對查獲的違反邊境管理的案件，卻沒有移交公安邊防部門處理，只是采取變通的方法處理，然后予以放行。歷年來確立的“合力治邊”機(jī)制在實(shí)際工作中形同虛設(shè)，聯(lián)合行動(dòng)往往是走走過場、做做樣子，清理檢查常常流于形式、各自為戰(zhàn)。在這種“越界問題哪個(gè)部門都管，竄灘行為哪個(gè)部門都查，違反邊境管理的案件哪個(gè)部門都處理”的管理體制下，很難形成“拳頭”力量對違反邊境管理的行為予以有效打擊，更不能從根本上解決越界捕撈問題。這是導(dǎo)致涉外事件高發(fā)的體制原因。

（五）外來人口難以管控

中俄邊境地區(qū)的中方常住人口有限，大部分漁民不得不雇傭外來人口從事漁業(yè)捕撈活動(dòng)，這類人員流動(dòng)性大，二線控制很難達(dá)到預(yù)期效果。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，中俄邊境水域地區(qū)因越界捕撈被俄方抓捕事件的涉事人員中，未經(jīng)政審的外來人口約占被抓捕總數(shù)的60%以上。在漁業(yè)生產(chǎn)過程中，外來人口大多采取在隱蔽部位私自登船等手段，游離駐灘民警管控視線。杜絕外來人口下江問題難度較大，這也是造成涉外事件發(fā)生的重要原因之一。

（六）邊境管理存在漏洞

在工作中，少數(shù)民警管邊能力偏低，工作經(jīng)驗(yàn)不足，對涉外事件的苗頭性、傾向性問題不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和預(yù)防。組織開展的邊境法規(guī)宣傳教育，實(shí)際效果不明顯。另外，由于我國目前尚未出臺(tái)邊境管理相關(guān)法規(guī)，對越界捕撈行為只有依據(jù)《治安管理處罰法》進(jìn)行處罰。《治安管理處罰法》規(guī)定，對此行為處以5日以下拘留或500元罰款。而公安機(jī)關(guān)對拘留處罰輕易不予審批，導(dǎo)致公安邊防派出所對查獲的越界捕撈案件只能采取罰款的處理方式，起不到強(qiáng)有力的震懾效果。這也是越界捕撈行為屢禁不止的重要原因。[2]

三、打擊中俄邊境水域越界捕撈行為的對策研究

（一）做實(shí)做細(xì)邊防政策宣傳，提高漁民的法律意識(shí)

針對漁民法律意識(shí)不強(qiáng)的問題，公安邊防部隊(duì)可以通過以“熟悉群眾、服務(wù)民生、化解矛盾、維護(hù)治安、管控邊境”為主要內(nèi)容的大走訪活動(dòng)，深化邊境法規(guī)宣傳工作，提高群眾的法律意識(shí)，防止越界捕撈現(xiàn)象的出現(xiàn)。公安邊防派出所可以針對不同時(shí)期的情況，豐富宣傳內(nèi)容，定期舉辦大規(guī)模宣傳活動(dòng)專場，使?jié)O船民認(rèn)識(shí)到越界捕撈的違法性以及危害性；同時(shí)將近年來因越界捕撈引發(fā)的傷亡事件、涉外事件匯編成冊，分發(fā)到漁船民手中，給漁民更直觀的認(rèn)識(shí)和沖擊，擴(kuò)大宣傳的社會(huì)影響力，提升宣傳效果。

（二）加大警力投入，增強(qiáng)漁民、船只管理力度

首先，推行駐灘打防機(jī)制，加大對邊境地區(qū)外來人員的清查力度，采取封閉灘地集中整頓措施，在下江要道設(shè)置執(zhí)勤卡點(diǎn)，嚴(yán)格盤查出入界江一線人員，對外來人員堅(jiān)決清理勸返，防止私自下江作業(yè)。針對重點(diǎn)時(shí)段及政治敏感期，駐灘邊防民警可以每間隔1至2個(gè)小時(shí)對漁民進(jìn)行檢查驗(yàn)證，尤其對私自進(jìn)入界江作業(yè)的外來人口，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)堅(jiān)決予以嚴(yán)處并清理出作業(yè)灘地。

第二，加強(qiáng)對漁船的管理，掌握漁船數(shù)量及活動(dòng)規(guī)律。健全船只滾動(dòng)排查機(jī)制，把船只清查工作作為日常的基礎(chǔ)工作，準(zhǔn)確掌握轄區(qū)船只底數(shù)，實(shí)現(xiàn)定期排查與重點(diǎn)調(diào)查相結(jié)合、日常排查與敏感節(jié)點(diǎn)排查相結(jié)合，達(dá)到界江水域的船只底數(shù)清、情況明、不漏管、不失控。同時(shí)，積極會(huì)同各涉邊部門開展聯(lián)合清查行動(dòng)，對非法生產(chǎn)作業(yè)船只和人員，外來人員、“三無船只”進(jìn)行徹底清理，形成邊境管理嚴(yán)打高壓態(tài)勢。

第三，建立任務(wù)目標(biāo)和責(zé)任分工機(jī)制，對漁民管理的基礎(chǔ)業(yè)務(wù)工作、清理查驗(yàn)工作、執(zhí)行制度等明確責(zé)任，將重點(diǎn)水域和重點(diǎn)灘地管理按層級(jí)落實(shí)到人，并將落實(shí)情況作為邊防民警業(yè)務(wù)考核的依據(jù)。比如，邊防民警對生產(chǎn)作業(yè)人員的資料進(jìn)行政審時(shí)，就要明確責(zé)任，堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格條件，從嚴(yán)把關(guān)，對緩刑、假釋、保外就醫(yī)人員等外來人口以及曾經(jīng)越界捕撈、被取消生產(chǎn)作業(yè)資格等人員堅(jiān)決不予政審，并與漁民逐船逐人簽訂《包防協(xié)議書》。

（三）加大技術(shù)投入，逐步建立“界江110”

“界江110”是進(jìn)一步創(chuàng)新和完善界江治安管理機(jī)制，提高邊境管理打擊防控能力，維護(hù)邊境地區(qū)生產(chǎn)作業(yè)秩序穩(wěn)定的創(chuàng)新舉措。通過加大裝備經(jīng)費(fèi)投入，實(shí)現(xiàn)信息化與數(shù)字化相結(jié)合，逐步建立以邊防派出所為平臺(tái)，以群防群治力量為輔助，各涉邊部門共同參與，報(bào)警、處警、指揮、管理、服務(wù)一體化的新型警務(wù)模式。在實(shí)際邊境管理過程中，各一線單位要以船管站為陣地，充分利用執(zhí)勤船艇，積極發(fā)揮駐灘邊防民警職能作用，在開展邊境管理工作的同時(shí)結(jié)合實(shí)際加強(qiáng)界江治安管理、安全防范、調(diào)處糾紛、信息搜集、便民服務(wù)、緊急救助、打擊違法犯罪等多項(xiàng)工作。比如為船艇逐步安裝公安邊防部隊(duì)綜合指揮平臺(tái)和艦艇GPS定位輔助系統(tǒng)、船舶AIS自動(dòng)識(shí)別系統(tǒng)、遠(yuǎn)程雷達(dá)監(jiān)控系統(tǒng)、艦艇無線圖像傳輸系統(tǒng)、灘涂監(jiān)控系統(tǒng)和漁船定位系統(tǒng)等，配備短波、超短波電臺(tái)、VoIP報(bào)警電話等，提高警務(wù)信息化水平。

（四）提升水上管控能力，加大打擊力度

公安邊防部隊(duì)?wèi)?yīng)加大對邊界水域的水上管控力度，定期、不定期相結(jié)合開展高密度巡邏，對有越界捕撈嫌疑的船只，早預(yù)防、早發(fā)現(xiàn)、早打擊，減少越界捕撈發(fā)生的機(jī)率。同時(shí)，在越界捕撈活動(dòng)高發(fā)的時(shí)段、水域，適時(shí)開展專項(xiàng)行動(dòng)，集中打擊越界捕撈行為。比如在每年的春捕和秋捕期間，公安邊防部門可以根據(jù)越界捕撈活動(dòng)形勢的變化，開展制止越界捕撈專項(xiàng)整治行動(dòng)，對越界捕撈組織者、屢教不改者和引發(fā)涉外事件人員進(jìn)行嚴(yán)厲打擊。

（五）擴(kuò)展合作形式，形成打擊合力

首先，加強(qiáng)與各涉邊部門的協(xié)作配合，搞好聯(lián)勤、聯(lián)防、聯(lián)查、聯(lián)宣活動(dòng)，進(jìn)一步完善“五位一體”的聯(lián)合管邊控邊機(jī)制，共同打擊越界捕撈。其間，充分發(fā)揮公安邊防部隊(duì)的職能作用，繼續(xù)開展駐點(diǎn)執(zhí)勤、所隊(duì)聯(lián)勤、不定期檢查和集中優(yōu)勢警力突擊清理歷年邊境涉外事件多發(fā)地段等工作措施；推行界江沿線專項(xiàng)巡邏制度，派駐執(zhí)勤船艇全時(shí)段、全天候?qū)嵤┒ù?、定人、定點(diǎn)把守險(xiǎn)要江段，時(shí)刻保持嚴(yán)防嚴(yán)打高壓態(tài)勢，努力實(shí)現(xiàn)無縫隙邊境管控格局。

第二，建立涉外警務(wù)合作機(jī)制。近年來，俄羅斯對越界捕撈活動(dòng)的態(tài)度越來越強(qiáng)硬，涉外事件頻發(fā)。因此，防范、打擊越界捕撈更需要加強(qiáng)中俄兩國的合作，利用雙邊會(huì)談會(huì)晤，建立聯(lián)合巡邏執(zhí)法制度，保證良好的雙邊關(guān)系，避免矛盾和誤會(huì)的產(chǎn)生，共同維護(hù)中俄邊境水域的安全穩(wěn)定。[3]

【參考文獻(xiàn)】

[1]葉斌富.論捕撈權(quán)的法律保護(hù)[J].浙江國際海運(yùn)職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào),2007(3):27.

[2]馮慶夫.邊境管理學(xué)[M].北京:群眾出版社,2007:135-155.

[3]張乾.毗鄰朝韓海域越界捕撈活動(dòng)的特點(diǎn)及對策研究[J].安徽警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào),2014(3):59.

收稿日期：2015-03-27責(zé)任編校：譚明華

【中圖分類號(hào)】D631

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【文章編號(hào)】1673―2391(2015)05―0045―03