賈俊強(qiáng)

（中國人民公安大學(xué)，北京100038）

政府是處置突發(fā)事件最重要的主體。突發(fā)事件發(fā)生后，政府不僅要調(diào)動各類社會資源，采取一切必要措施緊急加以處置，同時還要及時滿足公眾的信息需求，有效引導(dǎo)社會輿論，最大限度地減少事件造成的負(fù)面影響，實(shí)現(xiàn)社會穩(wěn)定和人心安定的目標(biāo)[1]。要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，就涉及到政府兩個最重要的能力——行為能力和溝通能力，而話語權(quán)的控制即是溝通過程中最主要的方式和手段之一。在當(dāng)今世界主要發(fā)達(dá)國家，對新聞輿論的管控已經(jīng)成為突發(fā)事件處置不可或缺的重要組成部分。自2003年“非典”事件以來，我國對突發(fā)事件信息公開和輿論引導(dǎo)的重視程度也日益提高，從國家立法、制度設(shè)計(jì)層面到地方預(yù)案制定、具體執(zhí)行層面等多層次推進(jìn)，為有效處置各類突發(fā)事件，保障公民合法權(quán)益，維護(hù)社會秩序和公共安全發(fā)揮了積極的作用。但是，我們也看到，由于歷史和現(xiàn)實(shí)等多種因素的制約，當(dāng)前我國突發(fā)事件政府話語權(quán)領(lǐng)域還面臨諸多困境：一方面是政府自身話語權(quán)運(yùn)用不當(dāng)，在突發(fā)事件中“失語”或?yàn)E用話語權(quán)侵犯公眾權(quán)益；另一方面則是突發(fā)事件另外兩個重要的話語主體——媒介及公眾話語權(quán)既存在缺乏保障、受到政府話語權(quán)擠壓等情況，也存在違法違規(guī)、濫用話語權(quán)等問題。這些問題的存在嚴(yán)重制約著政府在處置突發(fā)事件中對話語權(quán)的合理掌控，也不利于政府形象的建構(gòu)和國家治理現(xiàn)代化的形成，亟需在理論和實(shí)踐層面加以研究改進(jìn)。

一、政府話語權(quán)的缺位與越位

（一）突發(fā)事件后失語

長期以來，我國政府一直扮演著突發(fā)事件話語的生產(chǎn)者、監(jiān)督者和控制者等多重角色，把與突發(fā)事件相關(guān)的信息當(dāng)作“秘密”，擔(dān)心公布信息會引起公眾焦慮和恐慌，“公開越多，做事越難”一直是過去管制型政府的典型思維。但是隨著新媒體技術(shù)的發(fā)展，特別是廣大群眾民主法治意識的不斷提高，以往面對突發(fā)事件采取“鴕鳥式”的應(yīng)對政策已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)當(dāng)前形勢的發(fā)展要求。然而許多地方政府和領(lǐng)導(dǎo)干部對此并不適應(yīng)，突發(fā)事件發(fā)生后失語的例子比比皆是，最為典型的莫過于2005年的松花江水污染事件。2005年11月13日，中石油吉林吉化公司雙苯廠發(fā)生爆炸，由于爆炸現(xiàn)場距離松花江僅500米，近百噸苯污染物泄露并流入江中。起初，吉林當(dāng)?shù)卣裾J(rèn)飲用水污染物超標(biāo)108倍的事實(shí)，使污染危害到下游的哈爾濱，之后，黑龍江省繼續(xù)隱瞞事實(shí)甚至謊稱“地下供水管網(wǎng)維修停水”，直到11月24日，國家環(huán)?？偩滞▓?bào)了水污染的情況，此時距13日的爆炸整整歷時12天。再如，2012年6月30日，天津薊縣萊德商廈發(fā)生火災(zāi)，造成10人死亡，16人受傷。[2]火災(zāi)發(fā)生后，天津媒體集體沉默。只有《今晚報(bào)》在7月4日第2版角落處發(fā)了一則簡訊——《本市薊縣火災(zāi)事故醫(yī)療救治工作有序進(jìn)行》，標(biāo)題連正文170余字，性質(zhì)為官方通稿。權(quán)威信息的缺失導(dǎo)致謠言四起，部分媒體及網(wǎng)民質(zhì)疑火災(zāi)發(fā)生后，商場老板封鎖大門導(dǎo)致大量人員被困、求救電話撥打25分鐘后消防隊(duì)才趕到、死亡人數(shù)甚至超過378人，輿論嘩然。直到7月6日，天津市政府新聞辦官方微博才發(fā)布消息，公布火災(zāi)事故傷亡人數(shù)和遇難者名單，但此時已沒有人再相信官方公布的數(shù)字。對此，《中國青年報(bào)》刊發(fā)評論稱：“面對互聯(lián)網(wǎng)的洶洶議論，當(dāng)?shù)毓俜矫襟w普遍保持沉默，錯失了釋疑解惑、溝通民眾的契機(jī)，值得反思?！盵3]

?？略凇兑?guī)訓(xùn)與懲罰》中指出，傳統(tǒng)社會對公眾的治理模式，仿佛是古羅馬人建造的監(jiān)獄，看守們站在監(jiān)室的最頂端，對所有犯人可以一覽無余；而犯人則看不到看守的存在，因此一直有“被監(jiān)視”的感覺。這樣，即使看守們不在，犯人也不敢有所動作，因?yàn)樗麄儾恢揽词厥欠翊嬖冢瑥亩杂X地規(guī)罰自己。這種通過彼此占有的信息不對等而實(shí)現(xiàn)的治理，被稱為“超級全景監(jiān)獄”。但在今天，信息的傳播渠道和表達(dá)方式已經(jīng)大大豐富，政府和民眾處于相對平等且相互圍觀的狀態(tài)下，希圖通過限制信息的傳播或信息不對等來實(shí)現(xiàn)政府的優(yōu)勢治理已經(jīng)很難實(shí)現(xiàn)，相反，握有公權(quán)力的人往往處于被監(jiān)督的中心位置。面對這種新挑戰(zhàn)，部分領(lǐng)導(dǎo)干部從思想觀念到能力素質(zhì)都還不適應(yīng)，重事件處置、輕輿論引導(dǎo)，不愿說、不敢說，往往被迫公布真相時又不會說、不善說，陷入了“事件發(fā)生—輿情高漲—被迫公布真相—再度炒熱—事件升級擴(kuò)大”的怪圈，致使失去第一時間搶占話語權(quán)、報(bào)道政府行動及處置工作的最佳時機(jī)，最終造成工作被動。[4]

（二）政府話語權(quán)濫用

哈貝馬斯曾把公共空間中的行動者分為兩類，“一種是從公眾中間涌現(xiàn)出來的組織松散的行動者，一種是站在公眾面前的、從一開始就擁有組織權(quán)力、資源和威脅潛力的行動者”。在突發(fā)事件話語權(quán)領(lǐng)域，政府由于其占有的權(quán)力資源、組織資源和信息資源優(yōu)勢，實(shí)際上在各話語主體中占據(jù)著支配地位。但是，如何慎用、善用政府話語權(quán)，從而達(dá)到有效配合突發(fā)事件處置，均衡話語空間的目的則還需各方面共同努力。近年來，不少地方政府倚仗著手中掌握的信息資源和媒體公共平臺，在突發(fā)事件發(fā)生后草率發(fā)布、不當(dāng)定性，動輒扣以“不明真相”、“別有用心”、“黑社會性質(zhì)組織”、“破壞社會穩(wěn)定”等大帽子，不僅嚴(yán)重傷害了廣大群眾的感情，客觀上也沒有收到引導(dǎo)輿論的效果，甚至還可能引發(fā)“次生災(zāi)害”。2008年發(fā)生在貴州省黔南州甕安縣的群眾聚集打砸燒縣公安局、縣委、縣政府的嚴(yán)重群體性事件，起初只是源于一起簡單的治安事件。6月22日，甕安縣三中初二學(xué)生李樹芬在河邊玩耍時突然自殺身亡，甕安縣和黔南州公安機(jī)關(guān)兩次鑒定結(jié)果認(rèn)定其為自行溺水，向死者家屬說明不予立案。家屬在向其他幾名當(dāng)事人索要50萬元賠償?shù)囊笤饩芎?，以懷疑李樹芬系被奸殺后投入河中為由，在親屬組織下于28日下午14時到縣政府上訪，游行至公安局門前被阻攔。如果當(dāng)?shù)卣茉诖藭r放低姿態(tài)與家屬溝通，并在第一時間公布事件真相，引導(dǎo)輿論，可能事件就不會朝著迅速惡化的方向發(fā)展?？墒牵?dāng)?shù)卣畢s始終未予回應(yīng)。29日下午，在尚未展開充分調(diào)查的基礎(chǔ)上，當(dāng)?shù)卣檬种姓莆盏脑捳Z權(quán)匆忙將事件定性為“有組織、有預(yù)謀”，并在當(dāng)?shù)孛襟w大規(guī)?？ァ爱Y安群眾憤怒譴責(zé)不法分子”的新聞，引起更多群眾的反感和猜疑。同樣地，在云南“孟連事件”、甘肅“隴南事件”中，我們都能看到這樣一種“定性怪圈”。

政府話語權(quán)濫用的另一種表現(xiàn)形式，是以權(quán)壓法，動用各種行政、司法資源打壓媒介和公眾話語權(quán)。2009年2月12日，河南靈寶籍青年王帥以“王二寶”的網(wǎng)名在天涯社區(qū)發(fā)表題為《河南靈寶老農(nóng)的抗旱絕招》的帖子，舉報(bào)靈寶市政府違法征地。帖文發(fā)表后，迅速被搜狐網(wǎng)、中華網(wǎng)、貓撲社區(qū)、凱迪社區(qū)等40余家網(wǎng)站、論壇轉(zhuǎn)載。2月23日，靈寶市政府向靈寶市公安局報(bào)案，舉報(bào)王帥發(fā)帖稱500萬元抗旱資金被貪污系捏造。2月25日，靈寶市公安局以涉嫌誹謗罪對王帥立案偵查。3月6日，靈寶市公安機(jī)關(guān)派人赴上海將王帥抓獲。3月13日，公安機(jī)關(guān)對王帥變更強(qiáng)制措施為取保候?qū)彙?月7日，王帥繼續(xù)在網(wǎng)絡(luò)發(fā)帖講述自己被靈寶警方抓捕的經(jīng)歷，并向時任河南省委書記徐光春反映問題。這兩篇帖文發(fā)出后，受到網(wǎng)民的極大關(guān)注，傳統(tǒng)媒體介入報(bào)道，河南三門峽警方迅速成立聯(lián)合調(diào)查組，并認(rèn)定王帥發(fā)帖不符合誹謗罪的構(gòu)成要件，向靈寶市公安局下達(dá)了《關(guān)于糾正靈寶市公安局辦理“王帥案件”違法問題的通知書》。4月15日，靈寶市公安局作出決定，對王帥解除取保候?qū)?、撤銷案件，并給予國家賠償。作為近年來影響最大的跨省抓捕網(wǎng)民案件，王帥案留下的影響是巨大的。當(dāng)?shù)卣诿鎸γ癖姷木W(wǎng)絡(luò)批評時，不是反省自身有無錯誤，而是以誹謗為由對發(fā)帖者進(jìn)行打擊，濫用政府職權(quán)，其結(jié)果只能是遭到更為嚴(yán)厲的批評和質(zhì)疑。同樣的做法，在遼寧西豐警察到《法制日報(bào)》社抓捕記者、《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》記者仇子明遭浙江遂昌警方網(wǎng)上通緝、陜西渭南警方進(jìn)京抓走作家謝朝平等事件中屢屢上演，充分暴露了相關(guān)地方政府手中權(quán)力的傲慢。這種以權(quán)壓法的做法不僅違背了法治的基本原則，也嚴(yán)重?fù)p害了黨和政府的公信力。

此外，還有一種政府話語權(quán)濫用的形式，即替無良官員“背書”。背書源于我國古代官場，古代官員要保薦誰，就寫在保薦書的背面，由此稱為背書。今天所言的背書，實(shí)際上是指以政府的名義在政治上為當(dāng)事人進(jìn)行擔(dān)保。在近年來的網(wǎng)絡(luò)熱點(diǎn)事件中，此類例子也不少見。例如，2012年12月5日，《財(cái)經(jīng)》雜志副主編羅昌平在個人微博實(shí)名舉報(bào)原國家發(fā)改委副主任、能源局局長劉鐵男涉嫌學(xué)歷造假、結(jié)成官商同盟、包養(yǎng)情人等。12月6日，國家能源局新聞辦公室有關(guān)負(fù)責(zé)人作出回應(yīng)，稱“舉報(bào)內(nèi)容純屬污蔑造謠”，“正在聯(lián)系有關(guān)網(wǎng)絡(luò)管理部門和公安部門”，“將采取正式的法律手段處理此事”。2013年8月8日，中紀(jì)委發(fā)布消息稱，劉鐵男因嚴(yán)重違紀(jì)違法被開除黨籍和公職，坐實(shí)了此前媒體舉報(bào)的內(nèi)容。對此，《人民日報(bào)》微博發(fā)問：“劉鐵男涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)被查，從被實(shí)名舉報(bào)，到新聞辦負(fù)責(zé)人否認(rèn)嚴(yán)斥，再到證實(shí)接受調(diào)查，‘劇情’跌宕起伏。調(diào)動公權(quán)為個人背書，是否應(yīng)反思道歉？新聞發(fā)言人本是公職，怎會淪為‘家奴’，為個人背書？”可以說，這種利用政府和組織的名義給個人背書的做法，是典型的“公器私用”，從某種程度上講，這種做法比前兩種做法性質(zhì)更為惡劣，后果更為嚴(yán)重。

（三）話語方式失當(dāng)

政府作為公權(quán)力的行使者，其話語方式本應(yīng)嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范，符合法治要求，符合其自身身份，但在實(shí)踐中，部分地方政府及其官員的話語方式卻走偏了，習(xí)慣于“文件式”的寫作手法，官話、套話、空話等官僚語言一度盛行，殊不知這種高高在上且官僚氣息濃重的官方口徑早已引起公眾的反感，更難堪澄清事實(shí)、疏導(dǎo)情緒的重任。更有甚者，一些官員信口開河，“雷人雷語”頻出，不僅暴露出自身素質(zhì)的低下，更凸顯了這些話語背后權(quán)力的傲慢以及對廣大群眾知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)的侵犯。典型的例子如2009年6月，中央人民廣播電臺《中國之聲》記者就河南鄭州市一起違規(guī)在經(jīng)濟(jì)適用房土地上建設(shè)別墅事件采訪鄭州市規(guī)劃局。該局副局長逯軍竟然拔掉了采訪機(jī)話筒并質(zhì)問記者：“你是準(zhǔn)備替黨說話，還是準(zhǔn)備替老百姓說話”。此言一出，輿論一片嘩然。2011年“7·23”甬溫線特別重大鐵路交通事故后，面對媒體的“圍追堵截”，時任鐵道部政治部宣傳部部長、新聞發(fā)言人王勇平在新聞發(fā)布會上用“不管你信不信，我反正信了”、“這是個生命的奇跡”等話語來回答記者的提問，這種漠視生命的回答以及鐵道部在事件處置中的救援不力受到媒體的普遍詬病和公眾的強(qiáng)烈批評。類似的例子還有貴州畢節(jié)民警說“戴套不算強(qiáng)奸”、“五條禁令違法”；濟(jì)南市天橋區(qū)文化局局長說“我是管文化的，你敢在新華網(wǎng)曝光，我就叫它關(guān)閉”；湖北南漳縣委宣傳部長說“準(zhǔn)備抓兩個網(wǎng)民，公開審理一下”等等。

2014年以來，政府話語失當(dāng)又出現(xiàn)了一個新特點(diǎn)，即“自創(chuàng)新名詞”。例如，2014年5月23日，有網(wǎng)民在天涯論壇發(fā)帖稱，四川合江縣交警大隊(duì)某副大隊(duì)長帶女下屬開房后，將隨身攜帶的警用槍支丟失在賓館的房間內(nèi)。此文一出，立即引發(fā)大量網(wǎng)民圍觀。該縣公安局相關(guān)人員在接受記者采訪時解釋稱，當(dāng)事人并不是“丟槍”，而是槍支“暫時失去控制”。此條“定性”回應(yīng)曝出后，立即出現(xiàn)在各大門戶網(wǎng)站的顯著位置。有網(wǎng)民調(diào)侃道：“繼‘和異性開房是談工作’、‘保護(hù)性拆除’等詞后，‘暫時性失控’在近日成為官方經(jīng)典回應(yīng)中的一員?！边@種“狡辯式”的回應(yīng)脫離了基本的認(rèn)知常識，只會給公眾以政府在推卸責(zé)任、弱化事態(tài)之感，其背后隱藏的是權(quán)力的失范和失信，不僅不能有效“滅火”，還會引發(fā)輿情的二次災(zāi)害，令公眾對官方回應(yīng)失去信任。

二、媒介表達(dá)的僭越與異化

媒介是政府和公眾溝通的橋梁，媒介話語權(quán)一方面來源于政策和法律的授權(quán)，在政府的指導(dǎo)下承擔(dān)著意識形態(tài)建構(gòu)、信息傳播、引導(dǎo)輿論等功能，同時又受公眾話語權(quán)委托，客觀上為公眾自由表達(dá)愿望和利益需求提供平臺。在我國，媒體的各項(xiàng)新聞報(bào)道活動是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，因此，媒體既是黨的喉舌，也是社會公眾利益的守望者。但在實(shí)踐中，由于種種原因，部分媒體卻偏離了這一定位，造成對政府話語權(quán)的損害和對公眾的誤導(dǎo)。

（一）媒體報(bào)道的僭越

突發(fā)事件發(fā)生后，作為信息發(fā)布和溝通最重要的渠道，媒體功能發(fā)揮的好壞直接影響到政府對話語權(quán)的掌控效果。而當(dāng)下中國，媒體是兼具部分公共權(quán)力的輿論部門和追求利潤最大化的產(chǎn)業(yè)單位，這種政治屬性和經(jīng)濟(jì)屬性的雙重取向，往往造成媒體在突發(fā)事件報(bào)道中的扭曲和異化。

1.僭越法律法規(guī)。突發(fā)事件固有的沖突性、悲劇性和重大性等新聞價值，加之新聞報(bào)道講求及時、快速等新聞屬性，使得突發(fā)事件的報(bào)道尤其吸引公眾眼球，撥動受眾心弦。對于突發(fā)事件的媒體報(bào)道，國際上早有規(guī)范，如不得損害國家安全和公共秩序，不得侵害公共道德和個人隱私等。我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》、《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》等法律法規(guī)也對“以人為本，減少危害”等基本原則作出了規(guī)定。但在實(shí)際操作中，部分媒體為了制造轟動效應(yīng)，吸引公眾眼球，提高發(fā)行量或點(diǎn)擊率，奉行“壞事就是好新聞”的法則，對發(fā)生的突發(fā)事件特別是惡性刑事案件，不遺余力地展示犯罪過程、泄露偵查內(nèi)幕、曝光當(dāng)事人隱私，個別媒體還存在采用不正當(dāng)手段獲取信息，刊登“有償新聞”，甚至收取“好處費(fèi)”、“封口費(fèi)”等現(xiàn)象。這些行為嚴(yán)重超出了我國相關(guān)法律法規(guī)的界限，也違背了新聞報(bào)道的基本準(zhǔn)則。

2.僭越倫理道德。對突發(fā)事件的報(bào)道，不僅要滿足受眾的知情權(quán)，還要尊重公民的隱私權(quán)，不能忘記突發(fā)事件中對人的關(guān)懷。據(jù)有關(guān)研究表明，30%—58%的重大突發(fā)事件參與者、目擊者會出現(xiàn)明顯的心理不適；而對其他人來說，新聞報(bào)道的過度也會引起厭煩、不安等情緒，影響真正的傳播內(nèi)容。[5]比如，在2012年蘇湘渝系列持槍搶劫殺人案的新聞報(bào)道中，部分媒體得知犯罪嫌疑人周克華有一位68歲母親的時候，便云集重慶市沙坪壩區(qū)井口鎮(zhèn)二塘村這個偏僻的小山村，一遍又一遍地要求老人講述周克華的性格及成長歷程，一遍又一遍地拍攝老人滿是滄桑又稍顯木訥的表情，甚至當(dāng)重慶警方將周克華擊斃后，媒體還要跟拍老人“得到警方允許給兒子收尸”的過程，完全不顧一個風(fēng)燭殘年老人的心理感受。再如，在2014年3月8日馬航失聯(lián)事件的報(bào)道中，最初也有部分媒體追逐圍堵機(jī)上乘客的家屬，在受到輿論指責(zé)后，才逐漸調(diào)整了報(bào)道角度。在這些事件中，我們看不到媒體作為社會道德的引領(lǐng)者所應(yīng)當(dāng)具有的人文關(guān)懷，也看不到這些媒體的職業(yè)素養(yǎng)。

3.形成媒體審判。媒體審判一詞源自美國，起因是在該國的一起訴訟案中，法庭認(rèn)為用作訴訟證據(jù)的錄像含有傾向性宣傳內(nèi)容，有違司法公平，因此推翻了此前的判決。在這之后，人們就把這種凌駕于司法之上，干預(yù)和影響司法的新聞報(bào)道稱為媒體審判。在我國，由媒體代替法院給嫌疑人“定罪”的情況并不少見。2010年10月20日，年僅21歲的西安音樂學(xué)院大三學(xué)生藥家鑫深夜駕車撞倒受害人張妙，因擔(dān)心其看到車牌“以后找麻煩”，便持尖刀連刺張妙數(shù)刀，致其當(dāng)場死亡。10月23日，藥家鑫在其父母陪同下到公安機(jī)關(guān)投案。此案一經(jīng)報(bào)道，立即引發(fā)社會公眾的廣泛關(guān)注，媒體在報(bào)道中不斷披露藥家鑫所謂“官二代”、“富二代”的身份（后經(jīng)證實(shí)均為不實(shí)報(bào)道），整個社會“喊殺聲一片”。在這樣的民意壓力下，法院對藥家鑫的審判仿佛變成了民眾與社會不公的對決，如果不判處藥家鑫死刑，就意味著放縱犯罪，也就意味著將從法律的籠子里放出更多“藥家鑫”來。姑且不論藥家鑫最終被判處死刑是否體現(xiàn)了法律的公平公正，單就這樣一個“未審先判”的輿論環(huán)境，就不是成熟的法治社會應(yīng)有的現(xiàn)象。媒體審判的另一種表現(xiàn)形式，即是媒體繞過司法程序，利用自身話語權(quán)傷害當(dāng)事人感情、曝光當(dāng)事人隱私，對當(dāng)事人生活造成實(shí)質(zhì)性影響的行為，如網(wǎng)絡(luò)人肉搜索、網(wǎng)絡(luò)言論暴力等。

（二）意見領(lǐng)袖的誤導(dǎo)

美國學(xué)者拉扎斯菲爾德通過觀察身邊的選舉現(xiàn)象發(fā)現(xiàn)，人們投票的決定很多時候都會受到身邊親戚朋友的影響，這些熟人所發(fā)揮的影響力要比報(bào)紙廣播的影響大得多，為此，他提出了“意見領(lǐng)袖”的概念。[6]一般情況下，意見領(lǐng)袖比一般受眾具有更強(qiáng)的交際活動能力和影響力，他們是大眾傳播中的評價員、轉(zhuǎn)達(dá)者，經(jīng)常通過自身的評論和意見影響他人。在社會生活中，意見領(lǐng)袖通常由專家學(xué)者、媒體和法律精英、商業(yè)領(lǐng)袖以及各個群體和階層中“享有一定聲望”的人擔(dān)任。意見領(lǐng)袖的作用既有積極、建設(shè)性的一面，也有消極、破壞性的一面，我們這里研究的，是意見領(lǐng)袖的消極作用，即意見領(lǐng)袖誤導(dǎo)輿論的情況。在近年來的諸多重大案事件中，我們都能看到意見領(lǐng)袖擴(kuò)散與傳播負(fù)面信息，影響輿論走向的身影。例如，云南網(wǎng)民“邊民”（真名董如彬）利用其在“躲貓貓”案件、云南小學(xué)女生賣淫案中獲得的影響力，私下開設(shè)公司，介入熱點(diǎn)事件或直接惡意造謠，誤導(dǎo)社會輿論，從中謀取錢財(cái)，最終被司法機(jī)關(guān)依法懲處。

（三）謠言充斥網(wǎng)絡(luò)

美國社會心理學(xué)家奧爾波特和特·希布塔尼等人認(rèn)為，謠言產(chǎn)生的兩個基本條件即重要性和模糊性，謠言傳播的廣度隨其對相關(guān)人員的重要性乘以該主題證據(jù)的模糊性的變化而變化，重要性越強(qiáng)、事件的信息越含糊，則謠言傳播的廣度和強(qiáng)度越大。[7]突發(fā)事件因其發(fā)生的突然性與反常性，與公眾利益的相關(guān)性以及信息的不對稱性等特點(diǎn)，使得公眾既想第一時間獲取信息，但又很難在第一時間獲取信息，這種需求和矛盾為謠言的產(chǎn)生提供了空間。近年來，在我國歷次重大突發(fā)事件中，均有不同程度的謠言傳播。2010年12月25日，浙江樂清一村主任錢云會被一輛大型工程車壓斷脖頸，其因征地補(bǔ)償問題長期上訪等特殊背景而使事件迅速引發(fā)炒作。有網(wǎng)民宣稱：“錢云會是在光天化日之下被4個保安按住，讓車軋過來”；有網(wǎng)民爆料“當(dāng)?shù)夭疬w款達(dá)7億元之多”；還有網(wǎng)民稱“案件調(diào)查組組長自殺”……這些匪夷所思的謠言在官方公布“交通肇事”的定性后依然滿天飛。謠言借著“為民請命”的“正義化”包裝和極富悲情的“血腥”講述，意圖賦予負(fù)面的謠言以正面價值，由此生產(chǎn)出一套“正義謠言”的反權(quán)力話語，對政府話語構(gòu)成了直接的挑戰(zhàn)。

三、忽視公眾話語權(quán)保障

（一）公眾知情權(quán)的“被選擇”

長期以來，我國受兩千多年封建專制統(tǒng)治的思想慣性以及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期高度集權(quán)的管制模式的影響，在整個社會形成了濃厚的“官本位”思想，掌握著公共權(quán)力和信息資源的政府部門“往往把自己當(dāng)作權(quán)力的所有者和社會的主人”。[8]在這種“官本位”政治思維的指導(dǎo)下，政府部門及其領(lǐng)導(dǎo)者往往以“父母官”的姿態(tài)對民眾進(jìn)行教化，認(rèn)為民眾的智慧和能力無法使其在復(fù)雜的情況下做出正確的選擇，傾向于代替民眾對突發(fā)事件信息做出篩選，按照自己的意愿呈現(xiàn)給公眾以“真相”。于是，我們看到松花江水污染事件中，黑龍江省長面對此前“維修自來水管網(wǎng)”的質(zhì)疑，微笑著回答“這是一個善意的謊言”；我們看到某省的一位政協(xié)官員在回答有關(guān)官員財(cái)產(chǎn)公示的提問時反問記者，“如果要公布，為什么不公布老百姓的財(cái)產(chǎn)”；我們看到湖北武漢上訪人員在省委門口被打后，面對上訪者由“普通人”到“廳官太太”的身份轉(zhuǎn)變，當(dāng)?shù)毓卜志重?fù)責(zé)人“沒想到打了大領(lǐng)導(dǎo)夫人”的表態(tài)；我們看到山東東平多名初中女生疑遭性侵后，面對公眾質(zhì)問和“有領(lǐng)導(dǎo)打招呼”的質(zhì)疑，當(dāng)?shù)毓俜竭t遲未予回應(yīng)，似乎認(rèn)為沒有傾聽的必要，也沒有向民眾解釋的必要。在從“管制型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變的今天，許多領(lǐng)導(dǎo)干部的理念觀念跟不上，在公共行政中竭力排斥民眾的參與，殊不知這種“被選擇”的知情權(quán)已經(jīng)超越了政府應(yīng)有的權(quán)限，民眾對信息“選擇的自由”才是知情權(quán)的真諦所在。

（二）相互隔絕的話語體系

在當(dāng)前的中國，客觀上存在著“官方輿論場”和“民間輿論場”兩套話語體系。一方面，“官方輿論場”利用黨報(bào)、國家通訊社、國家電視臺等主流媒體宣傳黨和政府的方針政策，傳播社會主義核心價值觀，在突發(fā)事件發(fā)生后及時發(fā)布權(quán)威信息，引導(dǎo)公眾情緒，促使事件朝著政府希望的方向解決；另一方面，人們依托于口口相傳的人際傳播，在網(wǎng)絡(luò)、微博、BBS上議論時事、針砭時弊，評論政府的公共管理，在突發(fā)事件發(fā)生后傳遞著各式各樣的信息，但內(nèi)容卻是真?zhèn)坞y辨。兩個輿論場的傳播基調(diào)、話語方式和訴求表達(dá)長期分離對立，不僅直接挑戰(zhàn)政府話語權(quán)的權(quán)威底線，而且導(dǎo)致社會階層分裂對峙，黨的執(zhí)政基礎(chǔ)腐蝕削弱。從近年來頻發(fā)的各類突發(fā)事件中可以看到，兩個輿論場各自封閉的狀態(tài)，嚴(yán)重阻礙了政府和公眾兩個話語主體的理性溝通，這也使得雙方在面對一些重復(fù)多次的沖突事件時，仍然找不到解決問題的方向。如從福建廈門的PX事件開始，遼寧大連、四川什邡、江蘇啟東、浙江寧波、廣東茂名等地皆因上馬PX項(xiàng)目而引發(fā)群體性事件。盡管政府部門、專家學(xué)者、官方媒體反復(fù)說明、論證PX項(xiàng)目的安全性、必要性和可行性，但無論如何“苦口婆心”，多數(shù)地方仍陷入“群眾逢P(guān)X必抗議、政府逢抗議多讓步”的“抵制怪圈”。究其原因，除了相關(guān)項(xiàng)目立項(xiàng)的前期過程多有紕漏，科普工作不重視，與周邊居民協(xié)商不足等因素外，長期以來政府角色錯位、環(huán)保機(jī)制架空、安全事故頻發(fā)，特別是民眾與官方的話語體系長期相互隔離，難以達(dá)成認(rèn)同與共識，恐怕是更為深層次的原因。對此，央視網(wǎng)提出建議：“‘鄰避效應(yīng)’①鄰避效應(yīng)指居民或當(dāng)?shù)貑挝灰驌?dān)心建設(shè)項(xiàng)目（如垃圾場、核電廠、殯儀館等鄰避設(shè)施）對身體健康、環(huán)境質(zhì)量和資產(chǎn)價值等帶來諸多負(fù)面影響，從而激發(fā)人們的嫌惡情結(jié)，滋生“不要建在我家后院”的心理，及采取的強(qiáng)烈和堅(jiān)決的、有時高度情緒化的集體反對甚至抗?fàn)幮袨椤２豢杀苊獾卮嬖?，但它并非癥結(jié)所在。真正值得思忖的，仍是在信息不對稱、溝通失靈的議事框架下，幾方訴求在博弈界面上鋪開、銜接?！?/p>

（三）監(jiān)督和追責(zé)缺位

盡管我國通過立法形式規(guī)定了信息公開工作是各級政府部門的法定職責(zé)和義務(wù)，但在實(shí)踐中我們不得不承認(rèn)，在當(dāng)前法律法規(guī)尚不完善的情況下，信息的“公開”與“不公開”基本上是相關(guān)政府部門在利弊權(quán)衡之下做出的一種理性選擇。換言之，如果沒有監(jiān)督和追責(zé)的存在，那么對某些政府官員而言，“不公開”或“晚公開”相對于“公開”或“及時公開”的成本要小。由此，我們也不難理解很多地方政府在應(yīng)對突發(fā)事件過程中，把本應(yīng)該公開的信息在經(jīng)過一系列“利益考慮”后演變?yōu)椤凹w性沉默”或“推諉”與“扯皮”?，F(xiàn)行的《突發(fā)事件應(yīng)對法》、《政府信息公開條例》對突發(fā)事件信息公開責(zé)任均有明確規(guī)定，但相關(guān)規(guī)定過于籠統(tǒng)和原則，缺乏明確細(xì)化的監(jiān)督追責(zé)主體、程序及標(biāo)準(zhǔn)，在執(zhí)行過程中往往被束之高閣或大打折扣。近年來，因三鹿奶粉事件被免職的河北石家莊市原市委書記吳顯被媒體發(fā)現(xiàn)悄然出現(xiàn)在河北黨代會現(xiàn)場，曾質(zhì)疑“替黨說話還是替老百姓說話”的鄭州市規(guī)劃局原副局長逯軍又回到工作單位擔(dān)任原職，廣州海事法院原院長羅國華在因“豪華游”被曝光免職后僅隔2個月就任省政協(xié)副秘書長，江西宜黃拆遷自焚事件中被免職的縣委書記、縣長“低調(diào)”復(fù)出……這些曾因突發(fā)事件被問責(zé)的官員的復(fù)出都會“不約而同”地引發(fā)媒體關(guān)注。這種兒戲般的問責(zé)，透支的是政府形象，揮霍的是信任資源，不僅失去了懲前毖后的警示作用，也無疑刺痛了公眾的心。更有甚者，在經(jīng)歷了重大突發(fā)事件的“信息封堵”和民意拷問后，竟能無礙仕途、照樣升遷，集中暴露了政府監(jiān)督追責(zé)的疲軟，體現(xiàn)的是制度的漏洞和執(zhí)行的無力。

此外，公眾知情權(quán)在受到侵害后，有效的救濟(jì)途徑缺失。當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生后，公民渴望獲得更多更詳細(xì)的信息，特別是與自己利益相關(guān)的信息。在這種情況下，如果政府及相關(guān)部門沒有及時公布信息，或所公布的信息與事實(shí)出入較大、信息量較少時，公眾很難獲得有效的申訴和救濟(jì)渠道，無法通過“投訴、舉報(bào)、申請行政復(fù)議、提起行政訴訟”等渠道維護(hù)自身的合法權(quán)益，滿足自身的信息需求。在實(shí)際操作中，各地司法部門對于因信息公開提起的行政訴訟也很多以“不受理”的方式進(jìn)行處理。這種缺乏法律制度保障的知情權(quán)，恐怕只能停留在“被動”和“口頭”的層面上。

四、結(jié)論

隨著互聯(lián)網(wǎng)等新媒體技術(shù)的飛速發(fā)展以及全球化、民主化大潮的沖擊，政府在處置突發(fā)事件中面臨的輿情環(huán)境將日趨復(fù)雜。如何順應(yīng)時代發(fā)展的要求，兼顧政府執(zhí)政和公眾權(quán)益的雙重目標(biāo)，協(xié)調(diào)好政府、媒介、公眾三者間的話語關(guān)系，合理掌握突發(fā)事件話語權(quán)，是政府部門不得不面對的問題。梳理上述問題的目的，就在于從理論和實(shí)踐層面找到改進(jìn)突發(fā)事件政府話語權(quán)掌控的關(guān)鍵點(diǎn)，從而有的放矢地加以研究改進(jìn)，以推動更合理有效的突發(fā)事件政府話語權(quán)構(gòu)建。

[1]賈俊強(qiáng).突發(fā)事件應(yīng)對過程中的話語權(quán)控制研究[J].中國人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版),2014(1):83.

[2]賈俊強(qiáng).突發(fā)事件應(yīng)對過程中的話語權(quán)控制研究[J].中國人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版),2014(1):87.

[3]祝華新.天津媒體沉默應(yīng)對薊縣火災(zāi)值得反思[EB/OL].http：//ne ws.qq.com/20120709/000090.html,2012-07-09.

[4]賈俊強(qiáng).突發(fā)事件應(yīng)對過程中的話語權(quán)控制研究[J].中國人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版),2014(1):85.

[5]陳堂發(fā).媒介話語權(quán)解析[M].北京:新華出版社,2007:220-221.

[6]朱潔.中西方“意見領(lǐng)袖”理論研究綜述[J].新聞與傳播研究，2010(6):34.

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[8]肖其明,梁瑩.話語民主理論：淵源與發(fā)展[J].廣西社會科學(xué),2005(8):20.