淺析立案登記制度及其影響

劉立群

（中國(guó)政法大學(xué)，北京 100088）

一、對(duì)原有立案制度的反思

（一）立案審查制度之弊端

我國(guó)一直實(shí)行立案審查制度。原告起訴有可能引發(fā)民事訴訟程序，但可能不等于現(xiàn)實(shí)。由可能變成現(xiàn)實(shí)的中間階段，即人民法院對(duì)起訴的審查[1]。當(dāng)事人到法院起訴，不僅要滿足形式要求，還要達(dá)到法院一系列實(shí)質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)，起訴要件與訴訟要件混淆，使得我國(guó)司法程序啟動(dòng)門(mén)檻過(guò)高；1992年修訂的《民事訴訟法》單獨(dú)設(shè)立了立案庭，在形式上完成了立審分離。但長(zhǎng)期以來(lái)立案庭與審判庭功能交叉、立案過(guò)程中實(shí)質(zhì)審查對(duì)審判權(quán)的沖擊等一直飽受詬??；而且，立案審查權(quán)逐漸演變成一種行政性權(quán)力。實(shí)踐中，不少法院在年底時(shí)，為保障結(jié)案率而不予立案，告知當(dāng)事人年后再訴；對(duì)于新型、復(fù)雜或有重大影響的案件，法院為擺脫責(zé)任，也不予立案；法院?jiǎn)畏矫鏇Q定是否立案，已對(duì)當(dāng)事人的訴權(quán)和程序參與權(quán)造成了極大的損害，也極大地?fù)p害了法院的權(quán)威和司法公信力，客觀上催生了我國(guó)信訪、上訪不斷，當(dāng)事人不相信司法審判而采取其他非正常手段解決糾紛。根據(jù)訴訟法基本理論，訴訟程序應(yīng)以保障訴權(quán)、便民高效為主旨，現(xiàn)有的民事立案審查制度與上述主旨產(chǎn)生了諸多沖突，進(jìn)行改革勢(shì)在必行。

（二）案由制度之弊端

案由制度可謂中國(guó)之獨(dú)創(chuàng)。一位德國(guó)學(xué)者在中國(guó)考察期間對(duì)中國(guó)法院能夠迅速統(tǒng)計(jì)出各類(lèi)案件的數(shù)量而感到驚嘆。筆者并不否認(rèn)案由制度的正面價(jià)值，不可否認(rèn)，案由制度對(duì)于案件的分類(lèi)管理確實(shí)功勞不小，但是其應(yīng)僅為案件分類(lèi)的參考標(biāo)準(zhǔn)。然而，自2007年《民事案由制度》頒布以來(lái)，案由卻已經(jīng)成為法院受理案件的標(biāo)準(zhǔn)。法院在受理案件時(shí)，對(duì)那些不符合案由規(guī)定的案件，則采取不予受理的做法。隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們關(guān)注的焦點(diǎn)已不再是傳統(tǒng)意義上的財(cái)產(chǎn)、人身等權(quán)益，環(huán)境、精神、文化等也受到了更多的關(guān)注，催生了許多新型民事案件，若一味機(jī)械地適用案由制度，勢(shì)必將本應(yīng)受到法律保護(hù)的權(quán)利拒之門(mén)外，也與立案登記制度相沖突。而且實(shí)踐中當(dāng)事人往往采取更改案由的方法，針對(duì)同一標(biāo)的提起雙重起訴，使得對(duì)方當(dāng)事人不斷地卷入糾紛之中，損害了司法穩(wěn)定性和權(quán)威性。不得不說(shuō)，立案審查制與案由制度可謂立案難的兩大動(dòng)因。

（三）立案標(biāo)準(zhǔn)不一

由于我國(guó)實(shí)行立案審查制，根據(jù)《民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，法院在受理案件時(shí)就要對(duì)“當(dāng)事人是否與案件具有利害關(guān)系”、“是否屬于法院管轄”、“證據(jù)材料是否充分”等實(shí)體要件進(jìn)行審查，但是我國(guó)各地區(qū)司法發(fā)展?fàn)顩r不同，司法水平參差不齊，而且各地區(qū)法院還會(huì)自行出臺(tái)立案標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)立案材料的審查予以規(guī)定。這就導(dǎo)致了不同的法院在進(jìn)行審查的過(guò)程中，審查的標(biāo)準(zhǔn)差別很大。而且，在涉及跨省市的案件中，法院存在著地方保護(hù)主義，為搶管轄權(quán)而放寬受理標(biāo)準(zhǔn)。法院在受理案件時(shí)任意性較大，缺少客觀統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

二、立案登記制度的理論基礎(chǔ)

為解決上述種種問(wèn)題，學(xué)界早有改革立案制度，代之以立案登記制度的呼聲。從世界范圍內(nèi)看，國(guó)外司法實(shí)踐中，也多為立案登記制度，如在美國(guó)，當(dāng)事人只需在法院填寫(xiě)固定格式的表格（多為當(dāng)事人基本信息等）即可登記立案，而不需實(shí)質(zhì)審查。從理論層面考量，立案登記制度也更能滿足保障當(dāng)事人訴權(quán)行使、實(shí)現(xiàn)程序正義等民事訴訟的價(jià)值追求。

（一）訴權(quán)理論

訴權(quán)是當(dāng)事人在合法權(quán)益受到侵害時(shí)，享有提起訴訟或者應(yīng)訴，并要求法院行使審判權(quán)以保護(hù)民事權(quán)益的權(quán)利。訴權(quán)是憲法所應(yīng)予保障的一項(xiàng)基本權(quán)利[2]。無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利，對(duì)訴權(quán)的保障程度與國(guó)家的發(fā)展進(jìn)步及民主化程度息息相關(guān)。關(guān)于訴權(quán)理論，存在許多學(xué)說(shuō)，諸如私法訴權(quán)說(shuō)、抽象訴權(quán)說(shuō)、本案判決請(qǐng)求說(shuō)、司法行為請(qǐng)求說(shuō)等。我國(guó)大陸民事訴訟法學(xué)界的通說(shuō)為二元訴權(quán)說(shuō)，所謂訴權(quán)二元說(shuō)是指訴權(quán)具有在程序意義和實(shí)體意義雙重含義[3]。程序意義上的訴權(quán)包括起訴權(quán)、應(yīng)訴權(quán)等；實(shí)體意義的訴權(quán)包括勝訴權(quán)、反訴權(quán)。其中起訴權(quán)居于核心地位。民事訴訟堅(jiān)持不告不理的原則，起訴權(quán)的行使以及當(dāng)事人起訴權(quán)之行使能夠得到多大程度的保障，決定了當(dāng)事人的合法權(quán)益能得到多大程度的保障。司法制度的改革，應(yīng)將訴權(quán)保障作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。因此，對(duì)于公民起訴權(quán)的行使應(yīng)給予更多的保障而非限制。立案制度作為連接當(dāng)事人起訴與審判權(quán)行使的橋梁，在其制度設(shè)置上，應(yīng)將保護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)行使作為首要的原則，而不能在當(dāng)事人請(qǐng)求司法保護(hù)的第一階段就主觀性的設(shè)置一道圍墻，將當(dāng)事人拒之門(mén)外。反觀實(shí)務(wù)界的反對(duì)聲音，諸如會(huì)造成司法資源浪費(fèi)、當(dāng)事人訴權(quán)濫用、增加訴訟壓力及降低訴訟效率等，實(shí)有本末倒置之嫌。筆者認(rèn)為，上述問(wèn)題的確存在也要解決，但不應(yīng)以犧牲對(duì)當(dāng)事人的訴權(quán)保護(hù)為代價(jià)。

（二）接近司法理論

何謂接近司法，筆者認(rèn)為可用卡佩萊蒂教授的觀點(diǎn)對(duì)其解釋?zhuān)础按龠M(jìn)法律及政治制度，其權(quán)利、利益及其保護(hù)，為所有人實(shí)效性的接觸”。自20世紀(jì)50、60年代以來(lái)，接近司法已經(jīng)成為世界范圍內(nèi)司法改革的目標(biāo)及指導(dǎo)原則。卡佩萊蒂教授認(rèn)為，影響當(dāng)事人接近司法的因素主要有法院成本、經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)、訴訟遲延、小額請(qǐng)求、律師費(fèi)用等。我國(guó)長(zhǎng)久以來(lái)實(shí)行的立案審查制度不僅提高了當(dāng)事人利用司法權(quán)的門(mén)檻，而且在一定程度上造成了訴訟遲延。根據(jù)現(xiàn)有立法，法院在立案時(shí)即可因當(dāng)事人主體不適格或管轄權(quán)問(wèn)題等單方面做出裁定，剝奪了當(dāng)事人的程序參與權(quán)，當(dāng)事人不斷地上訴、申訴，導(dǎo)致案件在立案階段就久拖不決。因此，立案階段去行政化，將涉及案件的實(shí)體問(wèn)題交由審判庭處理，并賦予當(dāng)事人以充分的參與權(quán)就成了必然要求。縱觀近年來(lái)民事訴訟法修改的趨勢(shì)，小額訴訟的規(guī)定、公益訴訟的納入等都是對(duì)接近司法原則的回應(yīng)，而在立案制度的設(shè)置上，筆者認(rèn)為也應(yīng)以此為導(dǎo)向，去除立案階段的實(shí)體審查，打開(kāi)接近司法的大門(mén)。

（三）保障程序正義

美國(guó)大法官道格拉斯曾說(shuō)過(guò)：“正是程序決定了法治與恣意的人治之間的區(qū)別”。程序正義是結(jié)果正當(dāng)?shù)谋匾獥l件。在我國(guó)長(zhǎng)期的司法理論與實(shí)踐中，一直受到“重實(shí)體、輕程序”觀念的影響，程序正義觀念相對(duì)淡薄，但是在近些年的法治建設(shè)中，程序正義越來(lái)越受到人們的關(guān)注。程序正義的基本要求包括：法律在具體運(yùn)行中充分保障每個(gè)人的權(quán)益；每個(gè)當(dāng)事人都能得到充分地表達(dá)自己觀點(diǎn)的機(jī)會(huì)；法官客觀中立；程序運(yùn)行公開(kāi)透明；為當(dāng)事人提供救濟(jì)；等等。遺憾的是，在原有的立案審查制度中，關(guān)于當(dāng)事人是否具有訴的利益、管轄權(quán)問(wèn)題、證據(jù)問(wèn)題等實(shí)體性問(wèn)題均是在雙方當(dāng)事人未能充分參與的情況下，由法院?jiǎn)畏經(jīng)Q定，缺乏程序的公開(kāi)性，剝奪了當(dāng)事人的程序參與權(quán)，不僅沒(méi)有達(dá)到息訟止?fàn)幍哪康?，反而增加了?dāng)事人的不滿情緒，降低了司法的公信力，也對(duì)后續(xù)的案件審理造成了不必要的障礙。因此，將涉及當(dāng)事人實(shí)體利益的問(wèn)題，交由審判庭處理，賦予當(dāng)事人充分參與陳述的機(jī)會(huì)，才符合程序正義的要求。

三、立案制度改革的影響——相關(guān)制度的改革

民事訴訟程序，從立案、審前準(zhǔn)備到開(kāi)庭審理、做出裁判是一個(gè)完整且內(nèi)在邏輯關(guān)系嚴(yán)密的程序，可謂牽一發(fā)而動(dòng)全身。立案登記不僅是立案制度的變革，更是引發(fā)民事訴訟全面變革的一個(gè)契機(jī)。將立案制度改為登記制后，原來(lái)由立案庭承擔(dān)的一部分審查工作則出現(xiàn)了空位。另一方面，我國(guó)現(xiàn)有審前程序，過(guò)于簡(jiǎn)單粗糙，非但不能保證庭審的高效進(jìn)行，而且若不進(jìn)行相應(yīng)改革，會(huì)對(duì)立案登記制度的推行構(gòu)成阻力。而且，我國(guó)現(xiàn)有制度中，尚有一些與立案登記制度相沖突之處。因此，為完善民事訴訟的整體程序，保障立案登記制度的功效發(fā)揮，還應(yīng)進(jìn)行以下配套措施的改革。

（一）明確立案庭職能，貫徹立審分離原則

雖然自1992年《民事訴訟法》頒布以來(lái)，我國(guó)在法院的機(jī)構(gòu)設(shè)置上增設(shè)了立案庭，在形式上完成了立審分離。但是長(zhǎng)期以來(lái)，立案審查與案件審理分庭抗禮，立審分離只得流于形式。因此，在起訴階段，法院只進(jìn)行形式上的審查[4]，將立案庭的實(shí)體審查權(quán)剝離出去，由審判庭統(tǒng)一決定實(shí)質(zhì)問(wèn)題，走向真正意義上的立審分離，才符合審判的規(guī)律和司法的內(nèi)在要求[5]。剝離后的立案庭的功能應(yīng)限定于：案件登記、案件分配、移交訴訟材料、訴訟文書(shū)送達(dá)等程序性事宜。立案庭職能轉(zhuǎn)變后，也避免了實(shí)踐中“不予受理”、“駁回起訴”裁定相矛盾情形，即對(duì)不符合法院受理的案件進(jìn)行處理，不再適用不予受理裁定，而統(tǒng)一適用由審判庭做出的駁回起訴裁定。

（二）完善審前程序

我國(guó)現(xiàn)有審判庭的功能主要局限于庭審工作。實(shí)行立案登記、將立案庭的職能限定于程序性事宜之后，關(guān)于被告人答辯、證據(jù)問(wèn)題等實(shí)體問(wèn)題統(tǒng)一由審判庭處理。為應(yīng)對(duì)工作范圍的擴(kuò)大、避免審判庭工作陷入混亂，保障訴訟程序的有序進(jìn)行，在立案制度改革的同時(shí)，必須完善立案與庭審之間的銜接——審前程序，以保障程序的連貫性和完整性。透過(guò)比較法研究，尤其是德、日等國(guó)對(duì)審前程序的探索和改革表明，獨(dú)立的審前程序應(yīng)具備以下功能：分流案件；整合爭(zhēng)點(diǎn)；固定證據(jù)；促進(jìn)糾紛的合意解決?；谝陨嫌^點(diǎn)，結(jié)合立案登記制度，完善我國(guó)審前程序應(yīng)從以下幾點(diǎn)著手：

1.完善程序分流制度

起訴到法院的案件數(shù)量眾多且種類(lèi)繁雜，為避免案件積壓，造成訴訟遲延，就必須要對(duì)案件進(jìn)行分流處理。2012年新修改的《民事訴訟法》第133條新增程序分流制度，從“督促程序”、“調(diào)解”、“簡(jiǎn)易或普通程序”、“證據(jù)交換”四個(gè)方面加以規(guī)定，但并未明確應(yīng)由立案庭還是審判庭來(lái)負(fù)責(zé)。此外針對(duì)民訴法第124條規(guī)定的特殊情況的處理，現(xiàn)有司法實(shí)踐，是由立案庭進(jìn)行處理。但是筆者認(rèn)為，上述程序都涉及當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)利，已超出了形式審查的范疇，與立案登記之要求相悖?；诔绦蛘x之要求，上述問(wèn)題均應(yīng)在充分聽(tīng)取當(dāng)事人意見(jiàn)的基礎(chǔ)上做出處理，因此應(yīng)由審判庭對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行判斷，這樣不僅在程序上更具有連貫性和一致性，更能保障當(dāng)事人的程序參與權(quán)。因此，在立案登記制度下，應(yīng)將民訴法第124條、第133條規(guī)定的情形統(tǒng)一由審判庭在對(duì)案件進(jìn)行分流時(shí)處理。

2.建立審前對(duì)話機(jī)制

兩大法系在具體的審前程序上雖然不盡相同，但是卻有許多共同的東西，其中一點(diǎn)就是對(duì)話機(jī)制[6]。正如傅郁林教授所言，無(wú)論程序如何設(shè)置，都應(yīng)保障當(dāng)事人的程序參與權(quán)。因此，審前程序改革，由審判庭主導(dǎo)，其根本在于讓當(dāng)事人充分參與，保障民事訴訟的程序正義，構(gòu)建對(duì)話機(jī)制。

（1）建立強(qiáng)制答辯制度。我國(guó)雖然規(guī)定了被告人應(yīng)當(dāng)答辯，但并未規(guī)定被告人不答辯的不利后果，未答辯也不影響法院開(kāi)庭。實(shí)踐中，立案庭向被告送達(dá)了起訴書(shū)、應(yīng)訴通知書(shū)等材料后，將案件移交至審判庭，對(duì)當(dāng)事人是否答辯甚少關(guān)心，缺少對(duì)當(dāng)事人答辯的監(jiān)督。當(dāng)事人在答辯期故意拒絕答辯，而在開(kāi)庭時(shí)，提出新的抗辯、主張甚至當(dāng)庭提出反訴，造成訴訟突襲，拖延訴訟進(jìn)程。美國(guó)大法官特雷勒曾說(shuō)，真實(shí)最可能發(fā)現(xiàn)在訴訟一方合理地了解另一方時(shí)，而不是在突襲中。因此，針對(duì)我國(guó)答辯制度的完善，不僅要由審判庭進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)，還要規(guī)定如果被告人未在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)進(jìn)行答辯，則失去了在庭審中再次提出抗辯或主張的權(quán)利；同時(shí)，為了避免虛假答辯，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定當(dāng)事人的訴辯內(nèi)容對(duì)以后的訴訟活動(dòng)具有法律上的約束力，不得與之沖突，否則無(wú)效[7]。通過(guò)給當(dāng)事人施加必要的動(dòng)力和壓力，促使當(dāng)事人積極作為，推動(dòng)訴訟進(jìn)程，進(jìn)而使得案件事實(shí)而不是證據(jù)突襲或者訴訟技巧成為判決的基礎(chǔ)。

（2）建立審判庭主導(dǎo)的證據(jù)交換制度。證據(jù)是訴訟的靈魂。前文已經(jīng)明確立案登記制度要求立案環(huán)節(jié)只進(jìn)行形式審查，因此證據(jù)審查權(quán)必須統(tǒng)一歸于審判庭，這就為我國(guó)建立完善的證據(jù)交換制度奠定了基礎(chǔ)。因?yàn)椋谠械牧笇彶橹浦?，法院在立案時(shí)已對(duì)當(dāng)事人的證據(jù)材料進(jìn)行了初步審查，審前再次要求當(dāng)事人提交證據(jù)或告知其證據(jù)不合法，法院處理前后矛盾，會(huì)造成當(dāng)事人的抵觸與不服；而且在原有體制中，也很難保證被告能夠積極地提供證據(jù)。因此，在證據(jù)審查的基礎(chǔ)上，結(jié)合舉證時(shí)限制度，組織當(dāng)事人進(jìn)行證據(jù)交換，更有利于訴訟活動(dòng)的開(kāi)展。而就證據(jù)交換的組織主體而言，雖然我國(guó)現(xiàn)有立法賦予了當(dāng)事人申請(qǐng)證據(jù)交換的權(quán)利，但是出于種種利益考慮，當(dāng)事人往往怠于行使。就法院而言，立法賦予了法院極大的自由裁量權(quán)。實(shí)踐中，證據(jù)交換很少應(yīng)用，許多案件在開(kāi)庭時(shí)仍不能固定爭(zhēng)點(diǎn)，與案件無(wú)太多聯(lián)系的材料與無(wú)爭(zhēng)議的證據(jù)也要當(dāng)庭質(zhì)證，庭審盲目而拖沓。為保證庭審高質(zhì)高效的進(jìn)行，將審前進(jìn)行證據(jù)交換確定為訴訟的必要環(huán)節(jié)并由審判庭組織，確定當(dāng)事人必須在證據(jù)交換時(shí)提交證據(jù)，否則不得在庭審中再次提出的證據(jù)失權(quán)制度，借以固定爭(zhēng)點(diǎn)和證據(jù)、形成審理對(duì)象則顯得十分必要。

3.完善證據(jù)收集制度

證據(jù)收集制度看似與立案登記制度風(fēng)馬牛不相及，但民事訴訟是一個(gè)環(huán)環(huán)相扣的完整體系。如果不能對(duì)當(dāng)事人的取證能力進(jìn)行充分的保障，當(dāng)事人收集證據(jù)時(shí)困難重重，甚至根本無(wú)法獲得有利于自己的證據(jù)，則證據(jù)失權(quán)與證據(jù)交換制度也就無(wú)從談起。由于我國(guó)并未賦予當(dāng)事人調(diào)查取證的權(quán)利，也未實(shí)行律師強(qiáng)制代理制度，當(dāng)事人取證能力較弱?！蹲C據(jù)規(guī)定》雖有當(dāng)事人申請(qǐng)法院調(diào)查取證的權(quán)利，但其立法層級(jí)較低，且將當(dāng)事人申請(qǐng)調(diào)取證據(jù)的范圍限定于“國(guó)家有關(guān)部門(mén)保存須人民法院依職權(quán)調(diào)取的證據(jù)”及“涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的證據(jù)”，當(dāng)事人可以申請(qǐng)調(diào)取證據(jù)的范圍過(guò)于狹小。雖然《證據(jù)規(guī)定》也有“其他因當(dāng)事人客觀原因不能自行收集的其他材料”進(jìn)行兜底性規(guī)定，但是實(shí)踐中，法院往往以舉證責(zé)任為借口，對(duì)未負(fù)舉證責(zé)任的當(dāng)事人提出的申請(qǐng)和證據(jù)怠于調(diào)查和核查，法院調(diào)取證據(jù)名存實(shí)亡。為改變現(xiàn)狀，筆者建議建立法院令狀制度，即在當(dāng)事人無(wú)法自行向?qū)Ψ疆?dāng)事人或者第三人處收集證據(jù)時(shí)，可以請(qǐng)求法院簽發(fā)令狀，要求對(duì)方當(dāng)事人或第三人提交證據(jù)[8]。當(dāng)然，令狀的簽發(fā)必須限定在一定的范圍內(nèi)，即對(duì)查明案件事實(shí)有重要意義的事實(shí)，以避免當(dāng)事人濫用權(quán)力，增加法院訟累。

四、結(jié)語(yǔ)

任何改革都是舉步維艱的。既受到固有觀念的束縛，又受到未知因素的影響，但是我們不能因此就止步不前。中國(guó)的司法改革，需要勇氣，也需要智慧。既要善于借鑒，又要敢于創(chuàng)新。在立案審查制度飽受詬病之時(shí)，改革已勢(shì)在必行。而立案制度的改革，也勢(shì)必會(huì)對(duì)民事訴訟的整體架構(gòu)構(gòu)成沖擊。改變民事訴訟立案難之現(xiàn)狀，結(jié)合民事訴訟目的與價(jià)值，立足于當(dāng)事人權(quán)益保障、案件真實(shí)發(fā)現(xiàn)與程序正義價(jià)值，將立案登記制度與其他制度相配合，必會(huì)給我國(guó)民事訴訟制度帶來(lái)新的發(fā)展。

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