提高公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公信力的思考

楊天天

（中國人民公安大學(xué)，北京100038）

公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公信力是指人民群眾對(duì)公安機(jī)關(guān)及其公安民警在履行自身職責(zé)，進(jìn)行具體執(zhí)法行為的活動(dòng)中所表現(xiàn)出來的公平、正義等價(jià)值的信服力和認(rèn)同感。習(xí)近平同志在中央政法工作會(huì)議上指出，促進(jìn)社會(huì)公平正義是政法工作的核心價(jià)值追求。從這一論述中，我們能深切體會(huì)到黨和國家已經(jīng)把公平正義提升到政法部門核心價(jià)值和生命線的高度。對(duì)公安機(jī)關(guān)來說，提高自身的公信力是追求這一核心價(jià)值的關(guān)鍵所在。就目前情況看，隨著我國經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展、改革不斷深化，各種社會(huì)問題和矛盾疊加。時(shí)代的發(fā)展要求公安機(jī)關(guān)維護(hù)穩(wěn)定、和諧的社會(huì)環(huán)境，不斷改進(jìn)工作方法和內(nèi)容，提高工作效率；人民群眾則期望公安機(jī)關(guān)執(zhí)法更加人性化，提供更加令人滿意的社會(huì)服務(wù)。這一切，都建立在提高公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公信力的基礎(chǔ)上。因此，公安機(jī)關(guān)和人民警察必須在警務(wù)工作中高度重視執(zhí)法公信力建設(shè)，不斷提高行政執(zhí)法和刑事司法能力，真正做到取信于民，取信于社會(huì)。

一、影響公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公信力的因素

當(dāng)前，對(duì)公安執(zhí)法公信力產(chǎn)生消極影響的因素不容小視，特別是由于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的體制性、保障性問題導(dǎo)致的社會(huì)矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜。同時(shí)，公安機(jī)關(guān)極少數(shù)民警公權(quán)私用、執(zhí)法不公、隨意執(zhí)法等問題的存在，嚴(yán)重削弱了公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法公信力，損害了執(zhí)法權(quán)威，抹黑了人民警察的形象。筆者認(rèn)為，削弱公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公信力的原因可以從公安機(jī)關(guān)的主觀因素和社會(huì)的客觀因素兩個(gè)方面進(jìn)行分析：

（一）主觀因素

1．先進(jìn)執(zhí)法理念的缺失

公安機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)的實(shí)質(zhì)是保證法律的實(shí)施。2014年政府工作報(bào)告指出：深入貫徹實(shí)施依法治國基本方略，把政府工作全面納入法治軌道，用法治思維和法治方式履行職責(zé)。毫無疑問，這給公安機(jī)關(guān)執(zhí)法工作指明了方向。從社會(huì)實(shí)踐看，我國進(jìn)入改革開放新時(shí)期以來，各級(jí)公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法和刑事執(zhí)法的公正性和規(guī)范化得到了很大提升，但仍然存在很多問題，如以罰代管、“釣魚執(zhí)法”、以權(quán)代法、暗箱操作、調(diào)查取證違規(guī)等問題在一些公安機(jī)關(guān)還不同程度地存在著。其中的根本原因就在于執(zhí)法理念陳舊僵化，缺乏現(xiàn)代法治理念。

2．完善執(zhí)法制度的缺失

權(quán)力的有效行使依賴于合理、完善的制度體系。建立一個(gè)符合公安工作實(shí)際、執(zhí)法權(quán)力能被真正公平公正實(shí)施和運(yùn)用的執(zhí)法制度，是保證公安工作有效開展并取信于民的前提。但是，就目前公安工作的快速發(fā)展而言，我國的公安執(zhí)法制度建設(shè)仍嚴(yán)重滯后，主要表現(xiàn)為缺乏明確的法律規(guī)定、針對(duì)執(zhí)法工作的規(guī)章制度不健全、尚未建立起有效的監(jiān)督問責(zé)制度等。這不僅影響了執(zhí)法工作的合理有效性，而且妨礙了執(zhí)法公信力的提高。

3．有效執(zhí)法監(jiān)督的缺失

政治學(xué)告訴我們，沒有監(jiān)督的權(quán)力，如同洪水猛獸，最后必然會(huì)損害國家和人民的利益。公安機(jī)關(guān)是國家重要的法律執(zhí)行部門，擁有國家憲法和法律賦予的廣泛職權(quán)。這些權(quán)力既可用來踐行法律，服務(wù)公眾，也可能被用來以權(quán)謀私，危害社會(huì)。公安執(zhí)法監(jiān)督是對(duì)公安機(jī)關(guān)運(yùn)用執(zhí)法權(quán)力、履行職責(zé)行為過程中所進(jìn)行的監(jiān)督。它是公安機(jī)關(guān)工作中的重要控制手段，是確保公安民警依法高效履行職權(quán)，保證公安工作目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，加強(qiáng)公安隊(duì)伍管理的重要手段和方式。[1]當(dāng)前，公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)之所以會(huì)出現(xiàn)某些以權(quán)謀私、執(zhí)法不公、貪贓枉法、暴力執(zhí)法、與民爭(zhēng)利的問題，其中一個(gè)很重要的原因是公安執(zhí)法監(jiān)督的缺失。

（二）社會(huì)因素

1.一些媒體對(duì)公安負(fù)面新聞的過分炒作

新聞媒體是“第四種權(quán)力”，是政府和人民群眾之間交流與溝通的重要橋梁和紐帶。對(duì)公安機(jī)關(guān)來說，新聞媒體既可以通過正面報(bào)道、積極監(jiān)督成為提高公安執(zhí)法公信力和改進(jìn)公安工作的重要推動(dòng)力，也可以通過不實(shí)報(bào)道、惡意炒作成為損害公安執(zhí)法公信力和抹殺公安民警形象的始作俑者。一些新聞媒體為謀求自身經(jīng)濟(jì)利益，吸引公眾的眼球，對(duì)公安民警的艱苦付出和流血犧牲視而不見，對(duì)警察負(fù)面新聞卻趨之若鶩，帶著“有色眼鏡”人為地夸大事實(shí)，甚至捕風(fēng)捉影，惡意炒作。這些不實(shí)報(bào)道不僅混淆視聽、誤導(dǎo)了公眾，而且損害了公安民警的執(zhí)法權(quán)威，甚至導(dǎo)致警察形象危機(jī)。如前不久網(wǎng)絡(luò)上爆出的“河南獲嘉官員與民眾對(duì)話，民警持槍撐傘護(hù)衛(wèi)”的新聞，一些媒體不經(jīng)核實(shí)便進(jìn)行轉(zhuǎn)載和發(fā)布，事后被證明是謠傳，警察所持為對(duì)講機(jī)而非槍械，警察的公眾形象卻因此受損。

2．政府對(duì)警察權(quán)力的過度使用

警察是國家暴力機(jī)關(guān)的重要組成部分，其權(quán)力的運(yùn)用以一定的武裝和暴力為后盾，采取的行政行為、刑事行為等強(qiáng)制措施和手段不僅作用于財(cái)物，而且作用于人身自由。這一特征使得警察權(quán)相對(duì)于其他機(jī)關(guān)的權(quán)力更為及時(shí)、更有力度。因此，各級(jí)政府在進(jìn)行具體行政活動(dòng)時(shí)往往偏好使用警察權(quán)，迫使公安機(jī)關(guān)從事一些與自身使命聯(lián)系不大甚至完全無關(guān)的“警務(wù)活動(dòng)”。如在拆遷現(xiàn)場(chǎng)出警解決糾紛、為某明星開道護(hù)航等。這些非警務(wù)活動(dòng)導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)經(jīng)常出現(xiàn)越位錯(cuò)位的情況。各級(jí)政府這種越權(quán)行政、濫用警力的做法置公安機(jī)關(guān)于社會(huì)輿論的風(fēng)口浪尖，不但容易激化矛盾，產(chǎn)生惡劣后果，而且影響了警民關(guān)系，公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公信力也被大大削弱。

二、提高公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公信力的路徑

提高執(zhí)法公信力絕非僅憑一朝一夕之功即可完成，需要公安部門、各級(jí)人民政府和社會(huì)大眾等主體的共同努力。它是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，既需要確立新的執(zhí)法理念、健全執(zhí)法制度，又需要提高民警辦案能力，加強(qiáng)與公眾的溝通。

（一）牢固樹立立警為公、執(zhí)法為民的理念

理念指導(dǎo)行為。沒有科學(xué)、正確的公安執(zhí)法理念，提升公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公信力也就無從談起。“執(zhí)法為民是社會(huì)主義法治理念的本質(zhì)要求，也是提升公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公信力的思想基礎(chǔ)和核心所在，是以人為本思想在公安執(zhí)法過程中的當(dāng)然體現(xiàn)?！盵2]當(dāng)前，堅(jiān)持立警為公、執(zhí)法為民的理念，就必須把為人民服務(wù)作為指導(dǎo)公安工作的根本思想，徹底鏟除公安民警頭腦中的特權(quán)思想，嚴(yán)格執(zhí)法，公正執(zhí)法，文明執(zhí)法，保障民眾利益不受侵害，維護(hù)國家安定團(tuán)結(jié)，不斷創(chuàng)新公安工作。

（二)健全公安民警執(zhí)法制度

沒有規(guī)矩，不成方圓。規(guī)章制度是公安執(zhí)法活動(dòng)的參照和準(zhǔn)繩，對(duì)提升執(zhí)法公信力具有保障和支撐作用。為此，公安機(jī)關(guān)要不斷健全、完善相關(guān)執(zhí)法規(guī)章制度，加強(qiáng)執(zhí)法公信力建設(shè)。公安機(jī)關(guān)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注民警在執(zhí)法活動(dòng)中可能遇到的情況和問題，從自身執(zhí)法需要出發(fā)，不斷完善公安執(zhí)法制度和規(guī)定，切實(shí)把執(zhí)法工作納入法制化、規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化軌道。同時(shí)，需對(duì)公安民警在進(jìn)行執(zhí)法活動(dòng)和處置違法案件的過程中可能出現(xiàn)差錯(cuò)的關(guān)鍵崗位和重要環(huán)節(jié)有清晰認(rèn)識(shí)，進(jìn)一步明確執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范執(zhí)法程序、嚴(yán)密執(zhí)法環(huán)節(jié)，有效避免執(zhí)法隨意、界限不清、責(zé)任不明、程序不規(guī)范等問題的發(fā)生，讓公安民警明確執(zhí)法工作中每一個(gè)程序和每一個(gè)環(huán)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)，為公安民警高效開展執(zhí)法工作提供良好的制度保證。

（三）強(qiáng)化公安機(jī)關(guān)執(zhí)法監(jiān)督

執(zhí)法權(quán)作為一項(xiàng)公權(quán)力，應(yīng)以維護(hù)公共利益、保護(hù)公民的合法權(quán)益為其根本活動(dòng)取向。公安機(jī)關(guān)必須繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)公安執(zhí)法人員的監(jiān)督和規(guī)范力度，加大對(duì)執(zhí)法中違法違規(guī)、權(quán)力尋租等問題的查處和懲辦力度，既要加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，又要強(qiáng)化外部監(jiān)督，使各項(xiàng)監(jiān)督制度落實(shí)到公安執(zhí)法工作中的各個(gè)環(huán)節(jié)，切實(shí)發(fā)揮執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制的作用。具體應(yīng)該做到：一是健全外部監(jiān)督機(jī)制。公安機(jī)關(guān)要制定行之有效、操作性強(qiáng)的監(jiān)督程序，防止外部監(jiān)督流于形式。例如，可以建立公安執(zhí)法工作定期通報(bào)制度，把執(zhí)法工作向各級(jí)黨委、政府和人民群眾如實(shí)匯報(bào)，以期能夠發(fā)現(xiàn)工作中存在的問題并提出整改意見，接受人民群眾和社會(huì)各界的監(jiān)督。二是注意發(fā)揮公安機(jī)關(guān)的內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督部門的作用和功能，整合公安機(jī)關(guān)的政工、紀(jì)檢、督察、法制、信訪等部門，形成有效的合力，預(yù)防和減少執(zhí)法不公等問題的發(fā)生。應(yīng)積極探索建立獨(dú)立的、專門承擔(dān)公安執(zhí)法監(jiān)督職權(quán)的機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，并賦予其相應(yīng)的權(quán)力，使之可以不受行政權(quán)力的束縛，切實(shí)地把監(jiān)督工作落到實(shí)處。三是要形成內(nèi)外部聯(lián)動(dòng)的監(jiān)督格局，完善各監(jiān)督主體相互聯(lián)系、相互協(xié)調(diào)、共同運(yùn)作的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，明確各個(gè)主體的職權(quán)、責(zé)任以及各自監(jiān)督的方式和程序，徹底改變各級(jí)人大、政府、新聞媒體和人民群眾等監(jiān)督主體以及公安機(jī)關(guān)內(nèi)部各監(jiān)督部門之間自行其是、各自為戰(zhàn)的局面。

（四）注重提高公安民警的執(zhí)法能力

公安機(jī)關(guān)的工作能否得到社會(huì)公眾的認(rèn)可和信賴，其中一個(gè)很重要的方面是其執(zhí)法辦案的能力是否讓群眾滿意。公安民警如果具有較高的業(yè)務(wù)素質(zhì)，能夠做到秉公執(zhí)法、公平公正，公安機(jī)關(guān)的權(quán)威自然能夠樹立。具體應(yīng)做到：一是要加強(qiáng)公安民警的進(jìn)修培訓(xùn)，提升其執(zhí)行法律和處置案件的能力。二是公安院校對(duì)公安民警的教育培訓(xùn)要有針對(duì)性，要不斷改革課程設(shè)置，使教學(xué)活動(dòng)貼近公安工作，貼近實(shí)戰(zhàn)，加強(qiáng)對(duì)學(xué)員的專業(yè)和道德教育。三是要提高公安民警的錄用標(biāo)準(zhǔn)，增加業(yè)務(wù)素質(zhì)考核在整個(gè)錄取考試中的比重，從入口關(guān)上確保公安民警執(zhí)法辦案的素質(zhì)和能力符合要求。

（五）加強(qiáng)與社會(huì)大眾的交流互動(dòng)

公安機(jī)關(guān)促進(jìn)與社會(huì)大眾的互動(dòng)，加強(qiáng)與民眾的溝通交流，是加強(qiáng)相互了解、塑造公安形象、提升警民雙方彼此信任感的重要方式。這就要求公安機(jī)關(guān)在嚴(yán)格要求、嚴(yán)格管理的同時(shí)，積極回應(yīng)人民群眾的新期待，不斷滿足人民群眾的新要求，切實(shí)增強(qiáng)公安工作與社會(huì)公眾的良性互動(dòng)。[3]為此，公安機(jī)關(guān)必須做到：一是重視宣傳工作，協(xié)調(diào)公安機(jī)關(guān)與新聞媒體的關(guān)系，與新聞媒體全面合作，努力為他們提供真實(shí)、完整的資料，營造良好的公眾輿論氛圍，塑造更多更美的警察形象。二是完善新聞發(fā)布制度，制定統(tǒng)一的宣傳規(guī)范、用語和制度，以幫助新聞媒體在報(bào)道時(shí)能盡量客觀地展現(xiàn)事件的全貌，防止由于不實(shí)報(bào)道出現(xiàn)嚴(yán)重?fù)p害警察形象的問題。三是繼續(xù)完善警務(wù)公開制度。實(shí)踐證明，沒有公開就沒有公信力。公安機(jī)關(guān)要從思想認(rèn)識(shí)上和執(zhí)法活動(dòng)中深刻理解警務(wù)公開的重大意義，不斷改進(jìn)警務(wù)公開工作機(jī)制，加大公開的范圍和內(nèi)容，把警務(wù)公開的工作落到實(shí)處，切實(shí)保護(hù)人民群眾的知情權(quán)和參與權(quán)，更好地回應(yīng)人民群眾的關(guān)切和期望。

[1]魏永忠.新編公安管理學(xué)[M].北京:中國人民公安大學(xué)出版社,2007:143．

[2]栗慧勇.論公安執(zhí)法公信力[D].北京:中國政法大學(xué),2011:15．

[3]殷英華.淺談公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公信力[J].公安研究,2011(8):79．